現(xiàn)代國家遭遇到的共同難題之一，是渴望規(guī)制變革有余而探究規(guī)制變革發(fā)展路徑不足。單一激發(fā)規(guī)制變革的熱情而提不出合理的規(guī)制變革思路，只可能更削弱理性的規(guī)制變革方向。阻礙規(guī)制變革良性發(fā)展的關(guān)鍵因素是：支持破解規(guī)制變革政策困境的國家共同體的構(gòu)建存在短板，包括國家共同體的共同性、構(gòu)成性及規(guī)定性等本質(zhì)特性構(gòu)建的缺失，導(dǎo)致政策悖論、政策慣性、政策失靈等規(guī)制變革的政策困境很難得到有效解決。

目前，國際社會(huì)規(guī)制變革可持續(xù)性存在的問題表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是規(guī)制變革被選票政治所綁架，追求即時(shí)利益的短視效應(yīng)，不可持續(xù)性體現(xiàn)為變化性；二是規(guī)制變革存在體制慣性，維護(hù)既得利益的偏好效應(yīng)，不可持續(xù)性又體現(xiàn)為不變性。這兩種不可持續(xù)發(fā)展的后果都會(huì)撕裂規(guī)制變革的有效共識(shí)和行動(dòng)力。規(guī)制變革具有不可持續(xù)性的問題實(shí)質(zhì)，是規(guī)制變革鑲嵌于其中的國家共同體構(gòu)建的缺失。國家共同體具有傳統(tǒng)與現(xiàn)代之別，“由于世界體系未形成，傳統(tǒng)國家更多的是一種文化共同體，其核心是基于共同的血親文化而產(chǎn)生的倫理關(guān)系。而在世界體系中的現(xiàn)代國家，則主要是一種政治共同體，其核心是基于利益分化而產(chǎn)生的權(quán)力關(guān)系”［1］。

與傳統(tǒng)國家作為文化共同體的裂變性特質(zhì)相比，現(xiàn)代國家政治共同體的本質(zhì)特征是調(diào)和性，維護(hù)社會(huì)有序發(fā)展是其基本職能。但這一基本職能的擁有和能力的提升，需要基于具體制度環(huán)境的發(fā)展任務(wù)進(jìn)行相應(yīng)具體特性的構(gòu)建和實(shí)踐的強(qiáng)化。能夠體現(xiàn)國家政治共同體調(diào)和功能的具體特性包括共同性、構(gòu)成性和規(guī)定性等。國家政治共同體賦予規(guī)制變革最大的發(fā)展資本，在于把多元具體利益目標(biāo)指向的規(guī)制變革納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，既為規(guī)制變革提供源源不斷的發(fā)展資源，又可調(diào)控規(guī)制變革的進(jìn)程和力度，使規(guī)制變革有序進(jìn)行?，F(xiàn)階段，國際社會(huì)缺失國家政治共同體的構(gòu)建具有一定的普遍性，突出表現(xiàn)為，國家發(fā)展面臨多元危機(jī)時(shí)，對(duì)此的解決之道居然呈現(xiàn)截然相反的差異，國家撕裂的狀況不言而喻。缺失國家共同體的保障，規(guī)制變革遇到的阻力可想而知。因此，面對(duì)國家共同體的發(fā)展現(xiàn)狀，現(xiàn)代國家規(guī)制變革的一個(gè)首要任務(wù)就是要注重彌合已經(jīng)分化的國家共同體，沒有這方面的制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐舉措，規(guī)制變革的成效將大打折扣。

除了國家共同體之外，基于對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治的信任，具有管制或整合功能的共同體，包括部門共同體、行業(yè)共同體、區(qū)域共同體、產(chǎn)業(yè)共同體等社會(huì)組織單元也被賦予過多的期待，其結(jié)果如何呢？由于“共同體幾乎能圍繞任何利益或特征而形成”［2］(P199)，對(duì)需要借助集體的力量解決最大范圍的共性難題，并不是專門應(yīng)對(duì)原子化社會(huì)特殊利益的特殊共同體就能解決的，承擔(dān)社會(huì)性規(guī)制的共同體，“只可能是（而且必須是）一個(gè)用相互的、共同的關(guān)心組織起來的共同體；只可能是一個(gè)由做人的平等權(quán)利，和對(duì)根據(jù)這一權(quán)利行動(dòng)的平等能力的關(guān)注與責(zé)任編織起來的共同體”［3］(P186)。在現(xiàn)實(shí)層面，這樣的共同體只能是可以提供最大利益公約數(shù)的國家共同體，而恰恰是這個(gè)最能體現(xiàn)凝聚社會(huì)性規(guī)制政策共識(shí)行動(dòng)力的國家共同體構(gòu)建的缺失，使社會(huì)性規(guī)制政策出現(xiàn)決策與執(zhí)行的困境，不僅影響國家治理過程中單個(gè)社會(huì)性規(guī)制政策的實(shí)施成效，而且更為嚴(yán)重的是，長(zhǎng)期積累的低效或無效的社會(huì)性規(guī)制政策會(huì)形成變革社會(huì)性規(guī)制政策的社會(huì)心理，即“去中心主義”式的變革主張很容易博得公眾認(rèn)同，并成為覬覦國家規(guī)制權(quán)的“權(quán)力捕獲者”的“殺手锏”。

由此可見，現(xiàn)代國家遭遇到的共性難題之一，是渴望規(guī)制變革有余而探究規(guī)制變革發(fā)展路徑不足。單一激發(fā)規(guī)制變革的熱情而提不出合理的規(guī)制變革思路，只會(huì)削弱理性的規(guī)制變革方向。阻礙規(guī)制變革良性發(fā)展的關(guān)鍵因素是：支持破解規(guī)制變革政策困境的國家共同體的構(gòu)建有短板，包括國家共同體的共同性、構(gòu)成性及規(guī)定性等本質(zhì)特性構(gòu)建的缺失，導(dǎo)致政策悖論、政策慣性、政策失靈等規(guī)制變革的政策困境很難得到有效解決。

一、規(guī)制變革的政策悖論呈現(xiàn)國家共同體的共同性構(gòu)建短板

規(guī)制產(chǎn)生和變革的動(dòng)力之一，源于發(fā)揮以市場(chǎng)與政府等為核心主體在社會(huì)資源配置中的功能作用及糾偏其中存在的缺陷。從政府層面說，“良好規(guī)制的核心行政能力是選擇效果最好和效率最高的政策工具，不管它是管制性的還是非管制性的”［4］(P17)。規(guī)制政策工具要達(dá)到“效果最好和效率最高”的目標(biāo)，至少包括市場(chǎng)趨利的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政策指向的社會(huì)目標(biāo)、政府代表國家所瞄準(zhǔn)的政治目標(biāo)。在這三大基本目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)構(gòu)成各種規(guī)制理論和實(shí)踐中最為關(guān)注的兩大顯性目標(biāo)，規(guī)制變革的需求也主要是在實(shí)現(xiàn)這兩大目標(biāo)運(yùn)行機(jī)制的此消彼長(zhǎng)中得到變更和推動(dòng)。政府規(guī)制主要服務(wù)于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)利益立場(chǎng)，縱然一些政府規(guī)制也會(huì)著力于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)無法兼顧的社會(huì)利益，但主要是通過這一彌補(bǔ)手段，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，對(duì)于政府而言，追求經(jīng)濟(jì)利益是目的，社會(huì)福利僅是手段。這正如一些學(xué)者指出的：“政府（或規(guī)制機(jī)構(gòu)）利用國家強(qiáng)制權(quán)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)控制或干預(yù),其規(guī)范目標(biāo)是克服市場(chǎng)失靈,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化,即實(shí)現(xiàn)‘公共利益’,而實(shí)證目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)的利益?！保?］

從現(xiàn)代人類社會(huì)發(fā)展的文明程度來看，盡管經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)福利都無法完全達(dá)到惠及最大多數(shù)人的利益程度，但都是整個(gè)社會(huì)發(fā)展所需和致力追求的。市場(chǎng)要維護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益與具有利益指向性的社會(huì)福利在實(shí)踐層面往往呈現(xiàn)發(fā)展的不相容性，集中表現(xiàn)為“政策悖論”問題?！罢咩Ｕ摗笔羌ぐl(fā)規(guī)制變革的動(dòng)力之一，但并不是所有的“政策悖論”都能激發(fā)有效規(guī)制變革，原因在于，對(duì)制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“政策悖論”的核心問題或主要矛盾，如果沒有清楚的認(rèn)知定位，就會(huì)導(dǎo)致規(guī)制變革的方向出現(xiàn)偏差，規(guī)制變革的舉措無力、低效甚至出現(xiàn)原則性的錯(cuò)誤。

目前，對(duì)“政策悖論”的認(rèn)知多見于政策過程環(huán)節(jié)的定位，對(duì)“政策悖論”的描述具有代表性的是“公共政策領(lǐng)域處處存在著矛盾和悖論，其中政策目標(biāo)之間、政策手段之間、政策目標(biāo)和手段之間、政策目標(biāo)和結(jié)果之間、政策手段和結(jié)果之間等的悖論關(guān)系非常普遍”［6］。顯然，這類從政策組成體系中認(rèn)識(shí)“政策悖論”的定位思路，關(guān)照到“政策問題就是社會(huì)公共問題”［7］(P47)的多樣性、復(fù)雜性的顯性特質(zhì)，對(duì)引導(dǎo)規(guī)制變革具有激勵(lì)作用。但僅僅從政策體系中觀察規(guī)制變革，存在的問題就是把規(guī)制變革的社會(huì)資本當(dāng)作一個(gè)有限的量，在有限的時(shí)空內(nèi)，有效的規(guī)制變革，只能選取具有“利益偏好”的政策選擇，這就必然產(chǎn)生如何解決這類政策選擇的“合理性”問題，即是規(guī)制變革的問題。

對(duì)此，“從國外的經(jīng)驗(yàn)看，解決規(guī)制中存在的問題的基本思路有兩條，一是放松規(guī)制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，另一條是把激勵(lì)機(jī)制引進(jìn)規(guī)制，對(duì)規(guī)制進(jìn)行改良”［8］(P280)。這兩種方法的共同特點(diǎn)都是力圖通過激發(fā)規(guī)制動(dòng)力，“迫使規(guī)制對(duì)象在社會(huì)福利最大化的點(diǎn)上進(jìn)行生產(chǎn)，最終達(dá)到資源的優(yōu)化配置”［8］(P280)。但往往“政府的規(guī)制政策在執(zhí)行過程中發(fā)生偏差，致使政府的目標(biāo)難以奏效，甚至事與愿違”［8］(P280)，在變革不可或缺的情況下，規(guī)制變革存在的首要問題是人為使規(guī)制目標(biāo)不相容，但在現(xiàn)實(shí)生活中，諸多規(guī)制目標(biāo)都是有效規(guī)制的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。其次，盡管規(guī)制變革有解決問題的輕重緩急，但并不等同于規(guī)制變革政策的偏好選擇的合理性。這兩個(gè)關(guān)于規(guī)制變革問題的實(shí)質(zhì)都指向同一個(gè)問題：對(duì)規(guī)制變革深層次的“政策悖論”認(rèn)知不清，導(dǎo)致規(guī)制變革無的放矢。

有效規(guī)制變革需要著力解決的“政策悖論”到底是什么？以2017年國際社會(huì)發(fā)生的兩個(gè)事件為例，可能一目了然。一是由委內(nèi)瑞拉政局危機(jī)反映整個(gè)拉美地區(qū)國家危機(jī)的根源，與拉美及國際社會(huì)諸多資源型國家一樣，委內(nèi)瑞拉沒有建立具有國家發(fā)展戰(zhàn)略的健康生產(chǎn)體系，這是導(dǎo)致委內(nèi)瑞拉現(xiàn)如今社會(huì)動(dòng)亂的根源之一。二是特朗普新政的“政策悖論”，“特朗普新政的核心是以‘美國優(yōu)先’的全球利益再分配，因此無論是就業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、能源政策以及外交政策無不與所謂的糾偏‘全球化軌道’為出發(fā)點(diǎn)。然而，進(jìn)一步分析來看，特朗普新政存在著諸多悖論，對(duì)美國經(jīng)濟(jì)也蘊(yùn)藏著巨大的政策性風(fēng)險(xiǎn)”［9］。這些悖論包括“貿(mào)易保護(hù)主義與‘新的貿(mào)易創(chuàng)造’之間存在沖突；大規(guī)模財(cái)政刺激與貨幣收緊政策之間存在沖突；放松金融監(jiān)管與回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間存在沖突”［10］。委內(nèi)瑞拉緊張的政局與美國危機(jī)四伏的經(jīng)濟(jì)政策，盡管屬于兩類不同性質(zhì)的社會(huì)問題，但呈現(xiàn)的共性問題是，政策規(guī)制缺失對(duì)國家發(fā)展的核心價(jià)值維護(hù)的關(guān)注，缺失能夠擔(dān)當(dāng)彌合利益分化的政見并整合有效行動(dòng)力的國家共同體的共同性構(gòu)建。

社會(huì)學(xué)家滕尼斯對(duì)共同體的界定是：“共同體作為與社會(huì)相對(duì)的一種生活，特指那種憑傳統(tǒng)的自然感情而緊密聯(lián)系的交往有機(jī)體；‘共同體’和‘社會(huì)’雖然都屬于人類的共同生活形式，但只有‘共同體’才是真正的和持久的共同生活，而‘社會(huì)’不過是暫時(shí)的和表面的共同生活。”［10］（P54）對(duì)于像國家這一政治共同體的共同性，亞里士多德甚至提出更高的要求，即“政治共同體的確立應(yīng)以高尚的行為為目標(biāo)，而不是單單為了共同的生活”［11］（P128）。據(jù)此可知，如果把國家這一政治共同體作為“單單為了共同的生活”保障功能，就違背了國家共同體的特質(zhì)作用要求，產(chǎn)生的直接危害就是國家這一共同體易淪為了維護(hù)所謂的“共同生活”的“公共利益”而偏離“應(yīng)以高尚的行為為目標(biāo)”的國家戰(zhàn)略，規(guī)制變革的政策悖論就體現(xiàn)了這方面的問題。

近年美歐大選的共同現(xiàn)象，就是作為政治生活中的主流政黨內(nèi)部出現(xiàn)不同程度的分化，并受到來自獨(dú)立黨特別是右翼政黨的競(jìng)選挑戰(zhàn)，導(dǎo)致“西方政黨政治遭遇的困境，不僅可能給國際體系建設(shè)和國際協(xié)作帶來重大障礙，而且嚴(yán)重影響了這些國家自身的發(fā)展”［12］。其原因不僅在于民眾對(duì)于西方傳統(tǒng)主流政黨輪流執(zhí)政下規(guī)制變革政策的低效或無效的失望甚至憤怒，還有對(duì)諸如社會(huì)福利這類非排斥性的公共利益，出現(xiàn)質(zhì)疑社會(huì)福利的公共性及供給的有效性等問題。這類問題無疑反映了社會(huì)渴求國家對(duì)有缺陷的社會(huì)保障體系進(jìn)行改革，在這一背景下，導(dǎo)致反建制、反中心、反傳統(tǒng)的改革方案易于成為“可能產(chǎn)生有效變革”的嘗試選項(xiàng)，但這類違背國家共同體核心價(jià)值原則的實(shí)施政策，其結(jié)果只可能以國家的名義損害國家共同體的共同利益，導(dǎo)致規(guī)制變革的政策悖論呈現(xiàn)國家共同體的共同性構(gòu)建短板。

二、規(guī)制變革的政策慣性呈現(xiàn)國家共同體的構(gòu)成性構(gòu)建短板

政策存在慣性的困境，是導(dǎo)致國際社會(huì)規(guī)制變革出現(xiàn)低效或無效問題的又一重要根源。政策慣性的特質(zhì)不僅體現(xiàn)在已有政策影響的長(zhǎng)期性，還體現(xiàn)在一定時(shí)間段內(nèi)政策慣性構(gòu)成要素相互之間的沖突導(dǎo)致政策規(guī)制成效的不確定性。以歐洲實(shí)施的多元文化政策的情況為例，在社會(huì)人員流動(dòng)性加劇，移民接納國實(shí)施“多元文化政策”本身并不具有太大的不妥爭(zhēng)議，但為何歐洲多國實(shí)施多元文化政策出現(xiàn)失敗，且目前難以找到破解之道。解答這一問題，首先要弄清楚兩個(gè)基本事實(shí)：一是“多元文化政策”實(shí)施的目的，二是變革這一失敗政策要面對(duì)的最大難題。

實(shí)施“多元文化政策”的目的，是通過倡導(dǎo)“尊重和包容”不同的文化，達(dá)到接受和共存必須遵循的兩方面原則：一是這里的“尊重和包容”應(yīng)有雙向要求，即接納國或地區(qū)的文化與外來文化相互“尊重和包容”彼此的核心價(jià)值，因?yàn)楹诵膬r(jià)值是這些文化成其為本身的根本，這是多元文化相互“尊重和包容”的認(rèn)同基礎(chǔ)；二是為了實(shí)現(xiàn)多元文化共同生活的目的，多元文化政策還必須擔(dān)負(fù)多元文化融合的任務(wù)，外來文化要在學(xué)習(xí)和接受新文化中融入新的生存環(huán)境，新的生存環(huán)境要為外來文化者提供創(chuàng)建和融入的機(jī)制。多元文化認(rèn)同和融入，要鑲嵌于一定的制度環(huán)境中，包括制度內(nèi)環(huán)境和制度外環(huán)境。制度內(nèi)環(huán)境的價(jià)值、組織、制度并不僅指文化融入國原有社會(huì)制度的基礎(chǔ)部分，它還包括為了迎接多元文化融合的發(fā)展任務(wù)，進(jìn)行制度內(nèi)環(huán)境的再造。這一再造的中心，就是基于共同利益、共同命運(yùn)、共同責(zé)任考量的共存共同體的構(gòu)建，這一構(gòu)建只可能在多元文化交往、融入、認(rèn)可、接受的互動(dòng)過程中進(jìn)行學(xué)習(xí)形塑，而能夠推動(dòng)這一學(xué)習(xí)形塑意識(shí)的培養(yǎng)和能力提升的前提和動(dòng)力，需要進(jìn)行融入前的引導(dǎo)、融入中的強(qiáng)化、融入后的反饋和調(diào)整。為了避免多元文化間的無端排斥，實(shí)現(xiàn)多元文化間的良性融入，就要推動(dòng)創(chuàng)造學(xué)習(xí)與強(qiáng)化融入的意識(shí)、機(jī)會(huì)和能力。這就是政策規(guī)制體現(xiàn)融入共同體的構(gòu)成性的特質(zhì)要求。

多元文化政策之所以在歐洲諸多國家宣告失敗，其中一個(gè)重要原因是形塑融入共同體的構(gòu)成性規(guī)制政策缺失。政策的構(gòu)成性是指“公共政策在國家管理層是引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向的戰(zhàn)略、國策；在公共管理層處于規(guī)范政府行為、解決社會(huì)問題、培養(yǎng)公民人格的核心地位”［13］。與“規(guī)范政策行為、解決社會(huì)問題”相比，政策在“培養(yǎng)公民人格”的構(gòu)成性功能方面常常被忽視，而“公民人格的培養(yǎng)”恰恰是構(gòu)成保障實(shí)施政策規(guī)制共識(shí)和行動(dòng)力的內(nèi)在制度環(huán)境的基石，寬松和妥協(xié)的多元文化政策表面呈現(xiàn)人道主義的文化多元共存的包容性，但存在巨大隱患，缺失遵循共同行為規(guī)范的要求，也就意味著需要強(qiáng)化多元文化各自生存的模式、空間及渠道。固化共同生活空間、社會(huì)資源分配與占有的機(jī)會(huì)及份額，會(huì)阻斷增加共同體競(jìng)爭(zhēng)活力的社會(huì)流動(dòng)資本，多元文化政策慣性也會(huì)助長(zhǎng)和積累共同體的割裂意識(shí)。一旦這類政策慣性遭遇制度外環(huán)境不可預(yù)測(cè)或不可控的突發(fā)事件，繼而激發(fā)公民們檢視身邊政治或非直接相關(guān)利益的缺失程度，加重政策規(guī)制成效無力或低效的認(rèn)知感，國家共同體的撕裂就不可避免。

政策慣性一旦形成，開啟規(guī)制改革大致會(huì)遭遇以下三個(gè)方面的變革難題。

一是如何消解規(guī)制變革的惰性問題。政策慣性導(dǎo)致規(guī)制變革的遲滯，使得規(guī)制變革動(dòng)力不足，呈現(xiàn)規(guī)制變革的政策惰性?！罢叨栊?，實(shí)質(zhì)上是一種決策主體對(duì)政策調(diào)整的惰性反應(yīng)。較為突出的表現(xiàn)是有些被人們普遍認(rèn)為是不正確的政策方針，但卻遲遲不見有修正或推翻的跡象，除了政策反饋系統(tǒng)不靈驗(yàn)或有些客觀困難的情況外，主要的原因之一是各種決策者對(duì)具體的政策方針實(shí)施效果不夠敏感，不能在只出現(xiàn)較小的漏洞時(shí)就覺察到政策的失誤，并迅速采取措施；主要原因之二是對(duì)政策失誤的證明，一般要在付出較大代價(jià)后才能出現(xiàn)，這是政策推行過程中的一條尚不能稱之為規(guī)律的‘規(guī)律’。”［14］(P101)長(zhǎng)期的政策惰性，會(huì)使民眾對(duì)政策決策者的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑甚至否定。近年來，歐美政壇興起的民粹思潮和極右翼勢(shì)力，為迎合選民對(duì)規(guī)制變革的期待，以反傳統(tǒng)、反建制、反中心為競(jìng)選口號(hào)，參與了獲取國家權(quán)力的競(jìng)選，導(dǎo)致一些國家傳統(tǒng)主流政黨失去了執(zhí)政的權(quán)力。盡管這些傳統(tǒng)主流政黨規(guī)制變革的政策惰性的確讓國民們十分失望，但與反建制派相比，大多數(shù)傳統(tǒng)主流政黨認(rèn)可并維護(hù)保障國家有序發(fā)展的國家核心價(jià)值，正視社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下探索積極可行的未來發(fā)展道路。反之，反建制派不顧社會(huì)現(xiàn)實(shí)，一味提出“標(biāo)新立異”的國家發(fā)展謀劃，對(duì)國家甚至地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生的沖擊危害不言而喻。反建制派的出現(xiàn)反映了政策慣性導(dǎo)致規(guī)制變革遲滯的后果。

二是如何承擔(dān)規(guī)制變革的成本問題。規(guī)制變革受到的阻撓之一，是政策慣性與規(guī)制變革的成本存在密切的關(guān)聯(lián)：“伴隨著公共政策的實(shí)施，政策慣性逐漸形成并不斷強(qiáng)化。此時(shí)由于政策環(huán)境的變遷，新的政策訴求形成后迫切需要作出政策調(diào)整以便形成新的平衡。公共政策調(diào)整并非易事，調(diào)整過程中會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，而不同的政策慣性產(chǎn)生的成本是不同的。一般而言，政策慣性越強(qiáng)，其變遷的成本（特別是社會(huì)成本）會(huì)更高：即政策慣性與政策變遷成本呈正相關(guān)態(tài)勢(shì)?！保?5］政策慣性導(dǎo)致的規(guī)制變革的成本具有一定的不可避免性，牽制規(guī)制變革困境的不僅有規(guī)制變革成本本身，而且還有承擔(dān)規(guī)制變革成本的成效問題。之所以存在這類規(guī)制變革困境，與規(guī)制變革的生成邏輯存在密切的關(guān)聯(lián)?！耙?guī)制從其生成邏輯來說，其目標(biāo)指向是公共利益，而從其實(shí)現(xiàn)路徑來看，則是對(duì)多種利益集團(tuán)特殊利益相互博弈之后形成的某種妥協(xié)結(jié)果的確認(rèn)?！保?6］(P16)規(guī)制變革易被“俘獲”的特性，凸顯需要承擔(dān)的最大規(guī)制變革的成本問題是催生而非消解規(guī)制變革，規(guī)制變革成為問題的制造源，任由這樣的規(guī)制變革的存在，只可能導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展的停滯甚至倒退，缺失社會(huì)發(fā)展的方向和動(dòng)力。

三是如何破除規(guī)制變革的慣性問題。政策慣性不斷強(qiáng)化“差等正義”的弊端廣受詬?。骸肮舱咧械牟畹日x，即背離公共管理和公共政策所必須依循的公共性、公正性與公平性的鐵律，在制定與執(zhí)行公共政策中，以決策者、執(zhí)行者的價(jià)值偏好為圭臬，對(duì)不同人群、階層或不同地區(qū)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)或多重標(biāo)準(zhǔn)。”［17］公共政策中的差等正義，存在“有意為之”和“不得已而為之”兩種情形，“有意為之”的施策，無疑把政策挾持為謀取私利的手段，出現(xiàn)差等非正義性。“不得已而為之”的施策有階段性的合理性，在一定時(shí)空內(nèi)，具有動(dòng)員共識(shí)和行動(dòng)力。但存在的問題是，這一施策情形易轉(zhuǎn)變成體制慣性，規(guī)制往往遭遇變革瓶頸。差等正義形成的體制慣性如果沒有得到適時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)變，用于解決社會(huì)問題的政策極易成為社會(huì)新問題產(chǎn)生的根源。如一些地方政府毫無原則地扶持企業(yè)發(fā)展的政策慣性，不僅會(huì)影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，而且可能助長(zhǎng)腐敗的發(fā)生。

政策慣性暴露出在政策與社會(huì)問題之間缺乏產(chǎn)出有效政策和有效解決社會(huì)問題的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)機(jī)制，這一機(jī)制不可能從公共管理層去尋求，因?yàn)闊o論是“規(guī)范政府行為、解決社會(huì)問題、培養(yǎng)公民人格的核心地位”［13］等規(guī)制任務(wù)，都擺脫不了政策碎片化的發(fā)展難題，形成的規(guī)制存量只會(huì)撕裂整個(gè)社會(huì)。這種情形決定了解決政策慣性問題只可能訴諸回歸“公共政策在國家管理層是引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向的戰(zhàn)略、國策”［13］的功能定位，即需要開展國家共同體構(gòu)成性的規(guī)制變革。

三、規(guī)制變革的政策失靈呈現(xiàn)國家共同體的規(guī)定性構(gòu)建短板

除了上述兩類政策困境之外，“規(guī)制變革的政策失靈困境呈現(xiàn)國家共同體的規(guī)定性構(gòu)建短板”也是值得關(guān)注的問題。政策失靈是誘發(fā)規(guī)制變革的動(dòng)因之一，比如，現(xiàn)階段國際社會(huì)盛行的放松管制與激勵(lì)規(guī)制兩類規(guī)制變革方式的成效并不盡如人意，原因在于，缺失國家規(guī)定性的構(gòu)建，導(dǎo)致破解政策失靈缺失發(fā)展的方向和動(dòng)力。而挈肘國家規(guī)定性構(gòu)建的一個(gè)共性難題，就是面臨碎片化的利益紛爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境，如何協(xié)調(diào)價(jià)值共識(shí)和利益原則的矛盾，如果找不到破解這類社會(huì)矛盾的國家規(guī)定性共同體的構(gòu)建謀略，規(guī)制變革的政策失靈將始終存在。

政策失靈“是指某一項(xiàng)公共政策在運(yùn)行過程中，因?yàn)槔娌┺亩霈F(xiàn)非連續(xù)性的對(duì)政策適用群體造成始料不及的負(fù)面困擾的，偏離了政策制定者預(yù)想的目標(biāo)，出現(xiàn)與公共利益相背離的現(xiàn)象”［18］。而關(guān)于政策失靈的原因，具有代表性的觀點(diǎn)是：“有政策設(shè)計(jì)方面的‘先天不足’，有落實(shí)能力和保障條件方面的‘執(zhí)行乏力’，有政策效應(yīng)時(shí)滯性、社會(huì)公眾接受度等方面的其他挑戰(zhàn)?！保?9］這些政策失靈及其成因的分析，主要是基于政策制定與執(zhí)行過程出現(xiàn)的偏差導(dǎo)致有缺陷政策的出現(xiàn)，這其中兼有主客觀因素，包括政策制定者的判斷有誤、政策執(zhí)行的保障機(jī)制缺乏、政策成效的社會(huì)認(rèn)同不足，導(dǎo)致政策的實(shí)際適用性較差，這類屬于有問題性質(zhì)的政策失靈。與此同時(shí)，由于任何政策都是為了解決特定時(shí)空條件下的特定問題而制定出來的，政策的實(shí)際適用一定是存在歷史局限性的，突出表現(xiàn)為既有政策對(duì)特定問題的解決路徑，會(huì)由于原有問題的解決程度，或新出現(xiàn)的其他問題，使解決原有問題的難度發(fā)生變化，尤其原有問題存在的性質(zhì)甚至都發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，就會(huì)出現(xiàn)既定政策的失靈現(xiàn)象。

政策失靈的危害不言而喻，學(xué)理可概括為“能損耗政策效益、削弱政策權(quán)威、破壞政府形象,將可能造成整個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的無序和混亂”［20］。實(shí)踐層面，因政策失靈引發(fā)國家“無序和混亂”的事件不在少數(shù)，如泰國大米收購政策誘發(fā)英拉政權(quán)的丟失，致使國家政局動(dòng)蕩；巴西長(zhǎng)期依靠能源和資源出口作為支柱的經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致如今巴西的經(jīng)濟(jì)狀況弱不禁風(fēng)。同時(shí)，在全球治理緊密聯(lián)系的21世紀(jì)，由于政策失靈引發(fā)的危機(jī)在地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)的溢出效應(yīng)的事件也有目共睹，前者有英美對(duì)中東北非的入侵政策，導(dǎo)致至今無解的歐洲難民危機(jī)，后者有美國金融監(jiān)管政策失靈導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的蔓延。

政策失靈出現(xiàn)的不可避免性和政策失靈危害的嚴(yán)重性，都迫切要求對(duì)政策失靈的情況進(jìn)行預(yù)防和治理。不言而喻，關(guān)注微觀層面對(duì)“政策規(guī)范結(jié)構(gòu)的元素，事項(xiàng)、目標(biāo)、處理”［21］的結(jié)構(gòu)均衡進(jìn)行治理，或關(guān)注中觀層面對(duì)“政策管理者在政策形成及實(shí)施階段起到的績(jī)效管理作用”［22］（P2-3）進(jìn)行監(jiān)管都是不可或缺的，但這兩個(gè)層面都僅是關(guān)注到誘發(fā)政策失靈的主體與事項(xiàng)的或然性，而忽視了能夠最大化保障有效避免或糾偏政策失靈的國家共同體的規(guī)定性的構(gòu)建。這正如鄧小平早就告誡的：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！保?3］（P333）這是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建國家共同體規(guī)定性的重要性，如面臨同一國際事件，盡管不同國家因?yàn)榱?chǎng)、國力及利益權(quán)衡等因素的影響，應(yīng)對(duì)措施不一樣，但國家決策還是具有一定的傾向性，這一傾向性就來源于國家共同體的規(guī)定性。

無論是“組織制度、工作制度”，還是國家決策的傾向性，其實(shí)質(zhì)都是國家共同體的規(guī)定性的組成部分。所謂國家共同體的規(guī)定性是指國家共同體成其為本身的特性，包括價(jià)值特性、組織特性、制度特性、機(jī)制特性等構(gòu)成要素，這些構(gòu)成要素又分別包括質(zhì)的規(guī)定性和量的規(guī)定性兩個(gè)層面。其中質(zhì)的規(guī)定性具有相對(duì)的恒定性，這是體現(xiàn)國家共同體的特質(zhì)所在；量的規(guī)定性具有相對(duì)的動(dòng)態(tài)性，這是體現(xiàn)國家共同體由低階位向高階位發(fā)展的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。無論對(duì)制度已定型的發(fā)達(dá)國家，還是制度正在不斷完善的發(fā)展中國家，即使國家共同體的規(guī)定性具有質(zhì)的相對(duì)恒定性，國家共同體量的規(guī)定性構(gòu)建也是一個(gè)需要不斷推進(jìn)的過程，這是由于現(xiàn)代國家的一個(gè)共同特質(zhì)，就是要求國家不斷回歸社會(huì)，即只有國家政治職能不斷地社會(huì)化，才能保障國家存在的合法性。指引國家回歸社會(huì)的坐標(biāo)，是時(shí)代發(fā)展的新規(guī)定性，這一規(guī)定性并不僅指時(shí)間上的變化，而是國家共同體的規(guī)定性要參照所處時(shí)代規(guī)定性發(fā)展任務(wù)的變化而改變自身階段性發(fā)展任務(wù)。以現(xiàn)階段中國面臨的新時(shí)代內(nèi)在規(guī)定性而言，“新時(shí)代‘新’的內(nèi)在規(guī)定性主要體現(xiàn)在社會(huì)主要矛盾、黨的歷史使命、黨的指導(dǎo)思想、發(fā)展戰(zhàn)略、黨的建設(shè)新要求以及世界意義等具有全局性、根本性、前瞻性的幾個(gè)方面。正是這些內(nèi)在規(guī)定性標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)入新的歷史方位；也正是這些內(nèi)在規(guī)定性發(fā)揮著坐標(biāo)引導(dǎo)作用，才能取得五年來的歷史性成就和歷史性變革”［24］。

總之，國家共同體的規(guī)定性要依據(jù)時(shí)代規(guī)定性的變革而不斷改進(jìn)，而變化中的國家共同體又是政策有效制定和執(zhí)行的依據(jù)和保障。目前，國際社會(huì)政策失靈根深蒂固的原因，就是缺失國家共同體的規(guī)定性的構(gòu)建。這其中需要關(guān)注兩類情況。

一是對(duì)內(nèi)政策失靈，主要體現(xiàn)國家共同體制度改革的規(guī)定性的構(gòu)建缺失。在國家基本制度定型之后，國家共同體為有效應(yīng)對(duì)時(shí)代賦予的發(fā)展任務(wù)，對(duì)共同體的體制機(jī)制進(jìn)行改革，推動(dòng)這一改革的動(dòng)力在于國家共同體的治理者要把國家共同體改革的價(jià)值旨?xì)w落腳在為最廣大人民利益服務(wù)的立場(chǎng)上，而這對(duì)始終訴求國家共同體執(zhí)政權(quán)的奪取和資本擴(kuò)張為目標(biāo)的廣大發(fā)達(dá)資本主義國家而言，是存在消除政策失靈的制度障礙的。

二是對(duì)外政策失靈，主要體現(xiàn)為國家共同體協(xié)同治理的規(guī)定性的構(gòu)建缺失。在區(qū)域和全球治理事項(xiàng)日益增多的情況下，國家利益區(qū)域化、區(qū)域利益全球化，國家所在區(qū)域乃至全球的有序發(fā)展才是保障國家共同體生存和發(fā)展的基石，國家共同體從屬于區(qū)域共同體和全球共同體，這就決定了現(xiàn)代國家共同體應(yīng)具有協(xié)同治理的內(nèi)在規(guī)定性?，F(xiàn)階段，協(xié)同治理困境除面臨共同行動(dòng)等預(yù)設(shè)難題之外，阻礙國家共同體協(xié)同治理規(guī)定性構(gòu)建的問題是價(jià)值目標(biāo)與利益原則的失衡，體現(xiàn)國際社會(huì)以反精英、反建制、反全球化為標(biāo)志的民粹主義思潮，以自身利益最大化割裂最大利益公約數(shù)的協(xié)同治理的合作原則，難以確保目標(biāo)與政策之間的一致性，使現(xiàn)代國家共同體協(xié)同治理的規(guī)定性構(gòu)建缺失相應(yīng)的共識(shí)和行動(dòng)力。

四、結(jié) 語

綜上所述，國際社會(huì)長(zhǎng)期以來的政策悖論、政策慣性、政策失靈等規(guī)制變革的困境在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)提振疲軟、區(qū)域矛盾頻發(fā)的背景下，更激發(fā)了整個(gè)社會(huì)徹底進(jìn)行規(guī)制變革的渴望。但就現(xiàn)代社會(huì)規(guī)制變革的發(fā)展歷程及實(shí)效而言，規(guī)制變革呈現(xiàn)方向性和戰(zhàn)略性的嚴(yán)重分歧，暴露出隱含在規(guī)制變革內(nèi)部的發(fā)展規(guī)律還沒有被完全認(rèn)知，從而任由低效或無效的規(guī)制變革存在。這就導(dǎo)致規(guī)制變革的應(yīng)然宗旨及實(shí)施流程看似清楚明了，即通過政策的制定與執(zhí)行維護(hù)公共利益，規(guī)制變革與解決社會(huì)問題之間似乎構(gòu)成了直接的因果關(guān)聯(lián)，但規(guī)制變革的實(shí)然卻與這一常識(shí)認(rèn)知出現(xiàn)諸多不相符合的地方，其中突出的問題表現(xiàn)為社會(huì)利益嚴(yán)重分化，規(guī)制變革要解決的每一個(gè)社會(huì)問題都不可避免出現(xiàn)力爭(zhēng)最多公共資源達(dá)到利益最大化的解決成效，導(dǎo)致國家共同體的撕裂。這些問題都凸顯出規(guī)制變革的政策困境遭遇到國家共同體的共同性、構(gòu)成性和規(guī)定性的構(gòu)建短板，對(duì)此的應(yīng)對(duì)思路，是需要結(jié)合國家共同體所處的國內(nèi)外社會(huì)生態(tài)環(huán)境的新發(fā)展任務(wù)，有的放矢地逐一解決，才能為阻礙政策變革各項(xiàng)政策困境提供制度基礎(chǔ)。