陳 婧, 范國睿

(華東師范大學(xué)教育學(xué)系，上海 200062)

學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是在學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能相對分離的基礎(chǔ)上建立起來的，是這些機(jī)構(gòu)之間相互制衡與合作的權(quán)利關(guān)系的制度化表現(xiàn)。有研究將學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部治理結(jié)構(gòu)。[1]外部治理結(jié)構(gòu)主要討論政府與學(xué)校、社會與學(xué)校、家庭與學(xué)校等主體間的權(quán)利關(guān)系；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)即學(xué)校作為法人單位的內(nèi)部組織關(guān)系，集中表現(xiàn)在內(nèi)部組織架構(gòu)、責(zé)權(quán)分配以及相關(guān)制度安排。本文認(rèn)為，以教育治理的理念架構(gòu)法人權(quán)利機(jī)制則必須重新審視所謂外部與內(nèi)部的邊界。與民辦學(xué)校不同，公立中小學(xué)是由國家舉辦并管理的，“外部”和“內(nèi)部”權(quán)利主體之間的關(guān)系遠(yuǎn)比民辦學(xué)校復(fù)雜，其法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該架構(gòu)在這種多元權(quán)利主體之間的互動過程上，在討論公立中小學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)問題時也就難以回避學(xué)校與政府、社會和家庭之間的關(guān)系。實際上，在現(xiàn)代學(xué)校治理建設(shè)的實踐中，也早已打破了內(nèi)外邊界之分，例如將家長和社會力量吸納進(jìn)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)之中，擴(kuò)充了學(xué)校治理的參與主體。換言之，在教育治理視野下，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)并不是截然分離的，要討論公立中小學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)則必須超越簡單的內(nèi)外分界，兼而論之。

近年來，我國按照“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度精神[2]開始了建設(shè)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的多種嘗試。2012年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》對公立中小學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較為詳細(xì)的設(shè)計，提出“在學(xué)校內(nèi)形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[3]，體現(xiàn)了學(xué)校法人治理的核心精神，即權(quán)利的明確劃分、相互制約與相互協(xié)調(diào)。這就要求利益相關(guān)者基于共同利益、秉持上述原則共同治理學(xué)校事務(wù)。本文以此框架為依據(jù)，檢視當(dāng)前公立中小學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中的問題，并提出優(yōu)化路徑。

一、學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)改革的法理依據(jù)

1986年，《中華人民共和國民法通則》(簡稱民法通則)的頒布確立了我國的法人制度。[4]1995年《教育法》首次在法律上明確了學(xué)校的“法人”資格。據(jù)《教育法》第三十一條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)興辦的校辦產(chǎn)業(yè)獨立承擔(dān)民事責(zé)任?！?注：2009年8月27日修訂的教育法(第三十一條)和2015年12月27日修訂的教育法(第三十二條)對學(xué)校法人身份的規(guī)定皆與此相同。[5]凡具備以上四個條件的學(xué)校自設(shè)立或登記注冊后就成為法人，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。學(xué)校法人制度的建立不僅明確了學(xué)校在校產(chǎn)(財產(chǎn))上的權(quán)利與義務(wù)，而且在“事權(quán)”意義上全面肯定了學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)利與義務(wù)。[6]

學(xué)校法人又有其獨特性。首先，學(xué)校作為法人的獨立性與企業(yè)等法人的獨立性不同，政府與學(xué)校存在著行政法律關(guān)系。在行政法律關(guān)系中，學(xué)校是行政相對法人，學(xué)校和政府是不對等的，總是要接受政府的監(jiān)管。[7]其次，學(xué)校屬于事業(yè)單位法人，是公共事業(yè)組織，具有公益性。*所謂“事業(yè)單位”，即為國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。[8]2011年3月起，國家按照“政事分開、管辦分離和強(qiáng)化事業(yè)單位公益性”的原則對事業(yè)單位進(jìn)行分類管理，將公立中小學(xué)校歸屬于一類公益法人，即承擔(dān)基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位。[9]綜上所述，作為法人的公立中小學(xué)校擁有包括政府在內(nèi)的各種出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，是獨立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實體，是一個獨立的以提供各種形態(tài)的教育產(chǎn)品為特征的公益組織。[10]

學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)以現(xiàn)代企業(yè)制度為參考。[11]從法學(xué)理論來看，學(xué)校這種特殊的法人是在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上形成的。這種權(quán)利的分離、配置與運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)造也形成了學(xué)校法人的治理結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)一步討論如何在法人財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的前提下，通過有效的治理結(jié)構(gòu)來減少代理成本問題，從而從整體上提高資源的配置效率，實現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一。[12]這兩種學(xué)科視野共同指出了法人治理結(jié)構(gòu)研究的核心——確權(quán)與分權(quán)，即在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上討論權(quán)利的配置問題。據(jù)此研究公立中小學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的路徑則是從學(xué)校具體的法人身份來討論學(xué)校的權(quán)利配置問題。如上所述，學(xué)校的法人身份決定了學(xué)校權(quán)利主體的多元性和復(fù)雜性，因此學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)學(xué)校管理結(jié)構(gòu)的區(qū)別就在于主體的多元性、責(zé)任權(quán)力的有限性和結(jié)構(gòu)化。首先，學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)以多元主體的共同參與為前提，需保障包括學(xué)生、教職工、家長、社區(qū)、政府在內(nèi)的廣泛利益主體參與民主治理。其次，以現(xiàn)代企業(yè)制度為借鑒，這種治理結(jié)構(gòu)具有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互分離、相互制約、相互合作的特點[13]。

教育治理領(lǐng)域引入法人治理結(jié)構(gòu)旨在通過規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化權(quán)力配置，激發(fā)學(xué)?；盍Α⑻嵘逃屎托б?。[14]在當(dāng)前背景下，學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)有利于明確學(xué)校作為法人的責(zé)、權(quán)、利，排除外界對學(xué)校直接干預(yù)的可能性，為學(xué)校自主辦學(xué)奠定法理基礎(chǔ)。同時，完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)也有益于改善傳統(tǒng)學(xué)校管理體制的弊端，增強(qiáng)學(xué)校治理能力，從而走向教育的善治[15]。

二、探索中的學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)改革：改革模式分析

十八屆三中全會以來，學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)制度逐漸健全。2012年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》(簡稱綱要)對公立中小學(xué)校治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較為詳細(xì)的設(shè)計，成為相關(guān)工作的指導(dǎo)性文件。最重要的是，這份文件明確建立起確權(quán)與分權(quán)的原則，提出“在學(xué)校內(nèi)形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[16]。此后多地以綱要為藍(lán)本進(jìn)行學(xué)校法人治理的探索，按照文件規(guī)劃對學(xué)校治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，不同程度地擴(kuò)大了確權(quán)和分權(quán)的力度，形成了許多有益經(jīng)驗。按照相關(guān)規(guī)定，各地方毫無例外地實行校長負(fù)責(zé)制，仍由校長全面負(fù)責(zé)學(xué)校工作。由于校長決策程序、師生代表參與學(xué)校決策等制度仍在探索中，目前在學(xué)校決策權(quán)的歸屬和行使程序方面較為靈活，這一問題也成為法人治理結(jié)構(gòu)的最大爭議點。從決策機(jī)構(gòu)即學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，當(dāng)前出現(xiàn)了“校長辦公會”與“理事會”兩種主要的改革模式。檢視之下，本文發(fā)現(xiàn)上述模式均存在不同形式的權(quán)利配置不當(dāng)現(xiàn)象，暴露出制度建設(shè)中的種種過渡性問題。

(一) 校長辦公會模式：權(quán)利的分離與重疊

為順應(yīng)決策民主化趨勢，部分中小學(xué)效仿高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，增設(shè)校長辦公會(議)。以深圳為例，《深圳市教育局關(guān)于印發(fā)<深圳市中小學(xué)校全面推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)指導(dǎo)意見>和<深圳市中小學(xué)校章程建設(shè)指導(dǎo)意見>的通知》對學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)做出如下規(guī)劃[17]：“(公辦中小學(xué))實行校長負(fù)責(zé)制，校長全面負(fù)責(zé)學(xué)校工作，并充分發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用。校長辦公會議是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)。”市級政策將校長辦公會議設(shè)計為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，而將該機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成及決策程序的決定權(quán)留給學(xué)校。從當(dāng)?shù)貙W(xué)校的“根本大法”——學(xué)校章程來看，校長辦公會議人員由校長、黨支部書記、副校長構(gòu)成。校長主持校長辦公會議，并有權(quán)根據(jù)需要指定列席人員。決策程序為校長聽取會議意見后在其職權(quán)范圍內(nèi)作出決定。這種模式具有法人治理結(jié)構(gòu)的雛形，但過渡性較為明顯。

1、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)仍難實現(xiàn)分離與制衡

首先，從決策機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，最高決策權(quán)從集于校長一人到分解于校長辦公會，一定程度上形成了集體決策的架構(gòu)，擴(kuò)大了決策主體。但是從人員構(gòu)成上來看，校長辦公會成員皆為學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)，造成了決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的高度重疊，難以實現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互制衡。這種人員設(shè)計將教師、學(xué)生、家長、社區(qū)等利益相關(guān)者排除在學(xué)校決策機(jī)構(gòu)之外，使其遠(yuǎn)離決策議題，形成了較強(qiáng)的內(nèi)部封閉性。其次，從決策程序來看，校長聽取意見后斟酌裁定的模式仍延續(xù)了傳統(tǒng)校長負(fù)責(zé)制的校長決策機(jī)制，其他參會人員的決定權(quán)難以發(fā)揮。因此，即便進(jìn)行了一定的改革，但實際上大多數(shù)學(xué)校的決策權(quán)在由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)和中層干部組成的黨政辦公會或黨政聯(lián)席會議，校長仍然是主要決策者。[18]

這種矛盾說明校長辦公會模式并未擺脫校長負(fù)責(zé)制下的集權(quán)問題。這種帶有“一長制”[19]特征的校長負(fù)責(zé)制或多或少帶有“前科學(xué)管理”與“前民主管理”的痕跡[20]。從實踐來看，雖然校長對學(xué)校管理決策的影響可能直接而有效，但是權(quán)力的集中形成較強(qiáng)的內(nèi)部控制，沒有給其他利益主體留下足夠的運(yùn)行空間，其它權(quán)利的行使也必然受到束縛。

2、監(jiān)督權(quán)面臨重重障礙

除決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)高度重疊外，監(jiān)督權(quán)的履行也成為難題。依據(jù)《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》，學(xué)校的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)廣泛散布于教職工代表大會、家長委員會等機(jī)構(gòu)?！秾W(xué)校教職工代表大會規(guī)定》規(guī)定，教職工代表大會是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，在學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對學(xué)校事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。[21]但教職工代表大會不設(shè)常務(wù)機(jī)構(gòu)，也不進(jìn)入校長辦公會等決策程序，故而其法定職能難以保障[22]。如上所述，學(xué)校黨委書記作為校長辦公會的成員既是決策機(jī)構(gòu)成員又是監(jiān)督機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，同時還可能兼有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)身份則難以確保監(jiān)督的有效性。更有之，部分學(xué)校的校長兼任黨委書記，實則將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，權(quán)力缺少制衡。教代會的其他成員作為普通教師被排除在決策機(jī)構(gòu)之外，頗難實現(xiàn)下位對上位的監(jiān)督。此外，家長委員會的監(jiān)督權(quán)也處于困境之中。其原因首先在于家長委員會制度尚未出臺，家長的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制尚不成熟。其次，校務(wù)公開制度的落實力度與家長權(quán)力的行使直接相關(guān)。家長遠(yuǎn)離學(xué)校決策權(quán)力不僅不利于參與決策，甚至不利于實現(xiàn)知情權(quán)。在家長與學(xué)校之間的信息不對等的情況下，家長的知情權(quán)尚難落實，監(jiān)督權(quán)就更難以實現(xiàn)。

可見校長辦公會模式仍未擺脫傳統(tǒng)校長負(fù)責(zé)制所造成的高度內(nèi)控模式。權(quán)力的行使缺乏合理有效的監(jiān)控，個人決策可能替代學(xué)校決策，個人意志可能成為學(xué)校意志，法人治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和民主性也就無從談起。因此，要改進(jìn)校長負(fù)責(zé)制則必須從學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的視角重新思考校長辦公會的定位和工作程序。

(二) 理事會模式：治理邊界不明

建立理事會是公立中小學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的新嘗試。例如四川省成都市天涯石小學(xué)逸景分校架構(gòu)理事會、執(zhí)行層、監(jiān)督層分立的法人治理結(jié)構(gòu)。該校將理事會設(shè)定為決策與審議機(jī)構(gòu)，由教育行政部門(1名)、學(xué)校管理層(2名)、教師代表(2名)、學(xué)生家長代表(1名)、社區(qū)代表(1名)組成。[23]相較于校長辦公會模式，理事會模式的決策機(jī)構(gòu)設(shè)計更能代表多元利益主體，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離也更符合學(xué)校法人治理精神。尤其是將家長和社區(qū)納入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)學(xué)校-家長-社區(qū)的伙伴關(guān)系以及家長和社區(qū)對學(xué)校管理的實質(zhì)性參與，一定程度上有利于減少學(xué)校的內(nèi)部控制。

這一模式的政策依據(jù)或許是國家對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計。2011年3月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出“面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制”。[24]同年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，對包括公立中小學(xué)在內(nèi)的事業(yè)單位法人治理基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃，核心是理清決策監(jiān)督與管理執(zhí)行兩層之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。[25]學(xué)校理事會模式符合上述文件對理事會和其他執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)的設(shè)計，體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離、協(xié)作和制衡的傾向。但其中可商榷的問題在于教育行政部門是否應(yīng)該進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)，即學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)外邊界問題。內(nèi)外邊界不明則造成了以下治理困境：

1、與校長負(fù)責(zé)制相悖的委托-代理關(guān)系

依據(jù)上述文件，教育行政部門作為公立中小學(xué)的舉辦者看似理應(yīng)進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)。但這與校長負(fù)責(zé)制所隱含的委托-代理關(guān)系形成了矛盾。如上所述，法人治理結(jié)構(gòu)是基于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離而產(chǎn)生的委托-代理關(guān)系。從公法意義上講，政府在國家的委托代理下舉辦公立學(xué)校。民法意義上，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)屬于政府，政府和學(xué)校之間是以資產(chǎn)權(quán)利為核心的委托-代理關(guān)系，政府完全享有對學(xué)校資產(chǎn)的占有、使用、分配和處分權(quán)[26]。然而，由于政府行使公共權(quán)力的特殊性質(zhì)以及學(xué)校的專業(yè)性，政府難以直接運(yùn)營和管理學(xué)校。為有效發(fā)揮公立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)效能，政府在確保對學(xué)校財產(chǎn)最終處分權(quán)的前提下，通過法律授權(quán)或委托校長運(yùn)營來間接管理學(xué)校。故而從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，公立中小學(xué)校長實質(zhì)上就是政府授權(quán)或委托經(jīng)營管理學(xué)校的代理人。[27]在合理的校長負(fù)責(zé)制中，政府與校長之間應(yīng)該按照權(quán)責(zé)相符原則形成有效的委托-代理關(guān)系，即校長向政府承擔(dān)與其權(quán)力范圍相對應(yīng)的責(zé)任，政府也要履行委托承諾依法賦權(quán)。因此，校長可視為政府在理事會的代理人，另派教育行政部門代表參與理事會則顯冗雜?？紤]到事業(yè)單位的具體情況，《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》也對法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定留有余地，給予單位較為靈活的自主設(shè)計空間。

2、外控式管理與學(xué)校自主辦學(xué)的矛盾

政府進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)則是政府權(quán)力進(jìn)入了辦學(xué)的微觀領(lǐng)域，使得學(xué)校處于“外控管理模式”[28]之中，不利于落實政府簡政放權(quán)與學(xué)校自主辦學(xué)。自1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“堅決實行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”以來[29]，我國就把理順政府和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系提上了教育管理體制改革的日程。2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。[30]2015 年，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》正式提出“解決政府越權(quán)越位問題”，“減少對學(xué)校辦學(xué)行為的行政干預(yù)”、“更加注重以法治方式保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。[31]至此，我國政策規(guī)劃已基本劃清了政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界，即在管辦評分離的原則下，政府發(fā)揮“掌舵者”的作用，不再直接管理學(xué)校辦學(xué)。據(jù)此，教育行政部門應(yīng)退出學(xué)校決策機(jī)構(gòu)，減少對學(xué)校微觀辦學(xué)活動的直接管理，轉(zhuǎn)而通過“綜合運(yùn)用法律、政策、規(guī)劃、財政撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)和必要的行政措施，引導(dǎo)和督促學(xué)校規(guī)范辦學(xué)”[32]。

三、學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)改革的實踐路徑

學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是在財產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能相對分離的基礎(chǔ)上建立起來的，是這些機(jī)構(gòu)之間相互制衡與合作的權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化表現(xiàn)。因此，優(yōu)化學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于明確權(quán)力的合理配置，有效落實決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力的相互制衡與協(xié)調(diào)。據(jù)此審視現(xiàn)行公立中小學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的兩種模式可以發(fā)現(xiàn)：如若將校長辦公會作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)則仍然延續(xù)了傳統(tǒng)校長負(fù)責(zé)制的決策模式，容易造成較強(qiáng)的內(nèi)部控制。相較之下，倘若進(jìn)一步理清內(nèi)外邊界則有可能以理事會為突破口改進(jìn)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。

(一) 加強(qiáng)學(xué)校黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮政治核心作用

2016年《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》明確中小學(xué)校黨組織是黨在學(xué)校中全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，發(fā)揮政治核心作用。[33]據(jù)此，優(yōu)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)須進(jìn)一步完善學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的配備方式，推行黨組織成員與行政領(lǐng)導(dǎo)成員雙向進(jìn)入、交叉任職，保證黨組織在學(xué)校重大事項決策中的地位，保證學(xué)校全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，貫徹執(zhí)行黨的教育方針，引導(dǎo)監(jiān)督學(xué)校遵守國家法律法規(guī)，依法治校、規(guī)范管理，確保正確的辦學(xué)方向。

(二) 完善學(xué)校理事會建設(shè)，優(yōu)化校長負(fù)責(zé)制

改進(jìn)校長負(fù)責(zé)制需要學(xué)校(而不是校長個人)從政府手中接過權(quán)力，并將校長部分權(quán)力依法分散。[34]首先應(yīng)將學(xué)校最高決策權(quán)由個人享有上升為相關(guān)利益者共同行使。因此，以現(xiàn)代企業(yè)制度的董事會為參考，學(xué)校應(yīng)建立代表投資人和利益相關(guān)人的理事會，以落實相關(guān)利益群體的實質(zhì)性參與，實現(xiàn)教育效率與效益的最大化。理事會作為學(xué)校決策機(jī)構(gòu)是學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對內(nèi)接受教職工代表大會、家長委員會等監(jiān)督，對外接受政府和社會監(jiān)督。學(xué)校理事會的核心職權(quán)包括對學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、重大改革項目、重要管理規(guī)章等重大事項進(jìn)行審議并作出決定；聽取學(xué)校執(zhí)行層的年度/學(xué)期報告，并借助第三方專業(yè)評價對學(xué)校辦學(xué)行為、教師教學(xué)行為和學(xué)校管理水平進(jìn)行監(jiān)督，提高學(xué)校規(guī)范管理水平等。

理事會的參與度是影響學(xué)校治理成效的重要維度。參與教育治理的主體范圍越廣，各類利益相關(guān)者的代表性和話語權(quán)越充分，對于管理實務(wù)的參與程度越深，就越能體現(xiàn)民意民情，多元利益就越能得到充分表達(dá)，治理的民主性就越高，最后善治的程度也就越高。[35]因而理事會應(yīng)由學(xué)校舉辦者——政府(由校長代表)、經(jīng)營者——學(xué)校黨務(wù)和行政領(lǐng)導(dǎo)以及各利益相關(guān)者——教師、學(xué)生家長(中學(xué)可適當(dāng)吸納學(xué)生參與)、社區(qū)等各方代表參加。

學(xué)校黨組織書記作為學(xué)校政治核心的領(lǐng)導(dǎo)、校長作為學(xué)校的法定代理人，直接獲得參與決策層的權(quán)力，成為自然理事。校長在其中具有雙重角色：一方面，依據(jù)委托-代理關(guān)系，校長是政府的代理人；另一方面，校長作為執(zhí)行層領(lǐng)導(dǎo)也是行政管理人員的代表。

教師代表和學(xué)生家長代表分別由教職工代表大會和家長委員會選舉產(chǎn)生。教師代表參與決策與教職工代表大會制度有機(jī)銜接，有利于保障職工參與民主決策和管理權(quán)力，也有利于落實教職工代表大會的監(jiān)督權(quán)力。家長代表了學(xué)校的直接服務(wù)對象——學(xué)生的權(quán)力。由于大部分中小學(xué)學(xué)生不具有完全民事行為能力，因此需由家長代為行使決策權(quán)。同時，家長代表參與決策能夠落實家長的知情權(quán)，從而有利于全面實現(xiàn)家長的其他合法權(quán)力。

社區(qū)是學(xué)校的服務(wù)對象和支持資源，也是學(xué)校治理的利益相關(guān)者。20世紀(jì)以來，學(xué)校與社區(qū)的一體化發(fā)展已經(jīng)成為世界的重要趨勢。一方面，學(xué)校資源對社區(qū)的開放，促進(jìn)了社區(qū)文化的發(fā)展，將學(xué)校的服務(wù)對象擴(kuò)展到全體社區(qū)成員；另一方面，社區(qū)資源的注入也擴(kuò)展了學(xué)校教育的范疇。[36]學(xué)校和社區(qū)相互服務(wù)與支持的關(guān)系已出現(xiàn)在我國教育實踐之中[37]，并逐漸成為社會共識。從學(xué)校教育的角度看，將社區(qū)以制度形式納入學(xué)校治理體系中，也更有益于改進(jìn)學(xué)校的治理生態(tài)。

(三) 改進(jìn)校務(wù)委員會建設(shè)，完善民主決策程序

校務(wù)委員會自新中國成立起歷經(jīng)變化。1949年-1952年間校務(wù)委員會一度被賦予了決策職能。在此校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制中，雖有校長之設(shè)，而校長根據(jù)校務(wù)委員會的決定主持校務(wù)。[38]這種體制在當(dāng)時曾起了維持學(xué)校、發(fā)揚(yáng)民主、反對落后、對學(xué)校進(jìn)行初步改革的作用，但是也在一定程度上也造成了極端民主、凡事無人具體負(fù)責(zé)等現(xiàn)象。[39]因而校長負(fù)責(zé)制取而代之，校務(wù)委員會離開決策權(quán)力轉(zhuǎn)向以審議為主的職能，并在人員和職能上不斷豐富。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》所設(shè)計的校務(wù)委員會還停留在小范圍的學(xué)校內(nèi)部人員，要求參與者具有較高的威信，較為傾向于專業(yè)權(quán)威。[40]2012年教育部《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》則將其人員構(gòu)成擴(kuò)展到教師、學(xué)生和家長代表。[41]2015年，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》將社區(qū)代表納入校務(wù)委員會，明確其構(gòu)成包括學(xué)校負(fù)責(zé)人、教師、學(xué)生及家長代表、社區(qū)代表等，職能是對重要教育教學(xué)改革及涉及學(xué)生、家長、社區(qū)工作重要事項的決策等提出意見建議，以完善民主決策程序。[42]隨著參與主體和職能定位的完善，校務(wù)委員會作為學(xué)校決策機(jī)制的重要組成部分，一定程度上向利益相關(guān)者釋放了話語權(quán)，既有利于保障各方的知情權(quán)和參與權(quán)，又有利于推進(jìn)學(xué)校決策的科學(xué)化和民主化。

在現(xiàn)有政策設(shè)計的基礎(chǔ)上，還可在人員構(gòu)成和職能設(shè)計上進(jìn)一步完善校務(wù)委員會。在人員構(gòu)成上，應(yīng)吸收教育專家，形成學(xué)校負(fù)責(zé)人、教師、學(xué)生及家長代表、社區(qū)代表和教育專家共同組成的機(jī)構(gòu)，以增加重大事務(wù)決策的科學(xué)性。[43]在職權(quán)上，除審議咨詢外，校務(wù)委員會還可充分發(fā)揮主體多元的優(yōu)勢，履行提議和協(xié)調(diào)的職能與權(quán)力。在提議職權(quán)方面，校務(wù)會委員可就有關(guān)學(xué)校管理、師生發(fā)展和涉及家長切身利益的重大事項提出意見和建議。在協(xié)調(diào)職權(quán)方面，校務(wù)委員會可爭取社區(qū)、相關(guān)企業(yè)等社會各界對學(xué)校辦學(xué)的關(guān)心和支持，整合各種教育資源，豐富學(xué)生實踐活動內(nèi)容，增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力。

(四) 健全執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成權(quán)責(zé)分明的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)

校長及其領(lǐng)導(dǎo)下的各職能部門行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員共同組成理事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對理事會負(fù)責(zé)，受理事會監(jiān)督，按照理事會決議獨立自主履行日常業(yè)務(wù)管理，定期向理事會報告工作。

《教育法》(1995)第三十一條規(guī)定“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)”[44]。這屬于一種基于財產(chǎn)權(quán)利之上的派生性的經(jīng)營管理權(quán)[45]。因此，校長作為學(xué)校法定代表人，應(yīng)在其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)的協(xié)助下開展行政工作，全面負(fù)責(zé)學(xué)校日常事務(wù)，對日常行政管理工作具有決定權(quán)。

同時，為改進(jìn)傳統(tǒng)校長負(fù)責(zé)制所造成的內(nèi)部集權(quán)控制，應(yīng)進(jìn)一步完善執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置并轉(zhuǎn)變校長角色。首先，理應(yīng)健全權(quán)責(zé)分明、各司其職的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以實現(xiàn)學(xué)校權(quán)力的合理配置。如上所述，將校長辦公會設(shè)定為決策機(jī)構(gòu)有悖于學(xué)校法人治理的原則；但倘若將其改制為執(zhí)行機(jī)構(gòu)則有利于改進(jìn)校長負(fù)責(zé)制。在現(xiàn)有人員配置的基礎(chǔ)上，可將校長辦公會定位為行政上的集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)助校長領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行工作，負(fù)責(zé)討論決定日常行政事務(wù)，并改進(jìn)會議決定機(jī)制。同時，根據(jù)學(xué)校規(guī)模等具體情況，合理設(shè)置其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)，形成完備的治理網(wǎng)絡(luò)。各執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員作為管理者按照分工，對學(xué)校教育教學(xué)以及同辦學(xué)相關(guān)的事務(wù)作出安排。其次，在領(lǐng)導(dǎo)職能與管理職能分離的情況下，校長應(yīng)從管理者轉(zhuǎn)換成領(lǐng)導(dǎo)者角色。校長要避免對教職員工的直接管理與監(jiān)督，應(yīng)充分發(fā)揮各級各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)的作用，防止把領(lǐng)導(dǎo)職能降低為管理職能。作為領(lǐng)導(dǎo)者，校長著重在全局性與方向性的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，指導(dǎo)其它執(zhí)行機(jī)構(gòu)正常行使管理職能，并對其正當(dāng)性、合法性及效率加以考察與監(jiān)督，同時代表學(xué)校處理對外事務(wù)。[46]

(五) 優(yōu)化學(xué)校自組織系統(tǒng)，落實監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)

當(dāng)前，學(xué)?；盍Σ蛔愠蔀槲覈逃卫淼耐怀鰡栴}。[47]從學(xué)校自身看，活力不足表現(xiàn)在各級各類組織的自治度不高，致使監(jiān)督權(quán)和各種民主參與權(quán)難以保障。結(jié)成廣泛的自組織并且暢通組織之間信息交流或許是這一問題的解決之道。*有關(guān)自組織的技術(shù)支持參見Rhodes R A W.The New Governance: Governing without Government[J].Political Studies,1996,44(4):652-667.[48]同時自組織是有效發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)功能的必要條件；反之，學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計也對自組織網(wǎng)絡(luò)的實現(xiàn)具有促進(jìn)作用。其中，教職工代表大會、家長委員會和學(xué)生代表大會尤為重要。

在學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中，教職工代表大會是維護(hù)教師合法權(quán)益、保障教師參與管理的重要組織，處于參政、監(jiān)督地位。如上所述，從教職工代表大會產(chǎn)生代表參與學(xué)校決策保障了教師的參政權(quán)力。而學(xué)校理事會的建立形成了主體多元的權(quán)力機(jī)構(gòu)，能夠有效實現(xiàn)確權(quán)與分權(quán)，從而為落實教職工代表大會的監(jiān)督權(quán)減少了制度障礙。

家長委員會承擔(dān)支持教育教學(xué)工作、參與和監(jiān)督學(xué)校管理、促進(jìn)學(xué)校與家庭溝通、合作等職責(zé)，是家長行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。為縱深推進(jìn)學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，可成立班級、年級和學(xué)校三級家長委員會，層層落實家長權(quán)利，深入細(xì)致地開展家校合作，并盡快制定出臺《中小學(xué)家長委員會規(guī)程》，健全家長委員會制度。

學(xué)校的治理改革歸根到底應(yīng)以學(xué)生利益為出發(fā)點和落腳點?，F(xiàn)代學(xué)校制度的成效最終要通過學(xué)生的公民意識和能力的自主自治程度來檢驗。因此，學(xué)生代表大會作為學(xué)生參與學(xué)校治理和加強(qiáng)自我治理的組織，是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。在治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中，應(yīng)在事關(guān)學(xué)生切實利益的事項中探索學(xué)生參與學(xué)校治理的路徑，保障學(xué)生主體地位。