顏佳華，唐志遠(yuǎn)

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

二十世紀(jì)七八十年代，在英國、澳大利亞、新西蘭等英聯(lián)邦國家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，公共管理作為新的管理范式愈加被人們所熟知和重視。與此同時(shí)，公共管理以嶄新的學(xué)科面貌得到快速發(fā)展，形成了全面系統(tǒng)的學(xué)科體系，但學(xué)界對公共管理的研究囿于概念辨析、學(xué)科內(nèi)容、工具與技術(shù)、路徑與方法等面域，從哲學(xué)視野對公共管理進(jìn)行總體審視與思辨的成果鮮見。而隨著社會(huì)多元化發(fā)展，以處理社會(huì)公共事務(wù)、滿足社會(huì)公眾需求為主要內(nèi)容的公共管理生活或公共管理活動(dòng)日益頻繁，以政府為核心主體的公共部門管理也產(chǎn)生了諸多新問題，都蘊(yùn)藏著諸多哲學(xué)議題或包含著豐富的哲學(xué)思想，亟待從哲學(xué)視角進(jìn)行解釋、分析與總結(jié)。因而，站在哲學(xué)的高度研究公共管理生活，形成哲學(xué)層面的公共管理知識(shí)及話語體系就顯得尤為必要。

一、何謂公共管理哲學(xué)

(一)公共管理哲學(xué)的定義

正如“研究行政哲學(xué)，首先要回答什么是行政”一樣，研究公共管理哲學(xué)，首先要弄清什么是公共管理。對于什么是公共管理，西方行政學(xué)界進(jìn)行了廣泛而深入的討論，但從未達(dá)成一致觀點(diǎn)。二十世紀(jì)八十年代，美國行政學(xué)家加森(Garson)和歐弗曼(Overman)認(rèn)為“公共管理根源于公共行政的思想傳統(tǒng)”，但也認(rèn)為“公共政策與公共管理是兩個(gè)相互重疊的領(lǐng)域，且他們都屬于公共行政的部分”，同時(shí)闡釋了公共管理與公共行政的六點(diǎn)不同。到了九十年代，波茲曼(Bozeman)等則從政府權(quán)威性角度提出“公共管理就是對政治權(quán)威性的管理”，而奧托(Otto)、海蒂(Hyde)等美國學(xué)者依然把公共管理看作公共行政的技術(shù)性內(nèi)容，如歐文·E.休斯(OwenE.Hughes)所言“還有一些較早的用法——特別是在美國——把公共管理看作是公共行政下面的一個(gè)較低層次的技術(shù)性領(lǐng)域”，他本人則認(rèn)為“公共行政與公共管理是不同的，二者之間并沒有從屬關(guān)系……在公共部門中發(fā)生了行政與管理之間的重要轉(zhuǎn)型，而‘公共管理’恰好可以描述這種轉(zhuǎn)型”。從上述觀點(diǎn)可以看出，西方學(xué)者對公共管理的解釋雖愈加明晰，但對公共管理的理解與界定仍難以達(dá)成共識(shí)。

自二十世紀(jì)末期公共管理被引入我國以來，專家學(xué)者圍繞什么是公共管理進(jìn)行了多種解讀。夏書章教授認(rèn)為“公共管理有狹義和廣義之分，狹義的公共管理就是指政府對公共事務(wù)的管理，廣義的公共管理包括政府、公共事業(yè)單位及所有非政府組織部門的公共事務(wù)管理”，從狹義與廣義的角度來闡述公共管理，巧妙地說明了公共管理是以行政管理為基礎(chǔ)的，但強(qiáng)調(diào)其范圍明顯擴(kuò)大。張康之教授指出“公共管理是以政府部門為核心的公共組織通過整合社會(huì)資源及運(yùn)用政治的、法律的、行政的和經(jīng)濟(jì)的手段而對與公共利益實(shí)現(xiàn)相關(guān)的廣泛的社會(huì)事務(wù)的管理”，這種觀點(diǎn)詳細(xì)闡述了公共管理的手段，同時(shí)凸顯了公共管理的職責(zé)。張成福教授等認(rèn)為“公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”，此觀點(diǎn)借鑒了前觀點(diǎn)的核心思想，且進(jìn)一步明確了公共管理的目的。此外，陳振明教授認(rèn)為“公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任”，此觀點(diǎn)突出了公共管理的結(jié)果導(dǎo)向和責(zé)任導(dǎo)向。王樂夫教授認(rèn)為“所謂公共管理，就是為了維護(hù)、實(shí)現(xiàn)、增進(jìn)和公平的分配公共利益，由國家行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他社會(huì)公共組織對公共事務(wù)進(jìn)行依法管理的活動(dòng)”，強(qiáng)調(diào)了公共管理過程中法律的重要作用。

從上述觀點(diǎn)分析可知，國內(nèi)外知名學(xué)者對“什么是公共管理”也難以達(dá)成高度一致的看法，但依然能從他們的思想中總結(jié)出如下觀點(diǎn)：公共管理的核心主體依然是政府，但還包括其他公共組織和社會(huì)公眾；公共管理的主要對象是公共事務(wù)；公共管理的手段包括政治、經(jīng)濟(jì)、管理和法律等；公共管理的目的是確保公共利益實(shí)現(xiàn)。因此，我們認(rèn)為公共管理是以政府為核心的公共部門運(yùn)用各種手段和技術(shù)來公正有效地管理社會(huì)公共事務(wù)，目標(biāo)在于充分實(shí)現(xiàn)公共利益。在此基礎(chǔ)上不難得出，公共管理哲學(xué)至少包括對公共管理主體的構(gòu)成、特點(diǎn)、功能及行為方式的哲學(xué)思考，包括對公共管理對象內(nèi)容也就是公共事務(wù)管理的人、財(cái)、物的哲學(xué)把握，也包括對公共管理政治、經(jīng)濟(jì)、管理和法律等手段與方法的哲學(xué)分析，還包括對公共管理目標(biāo)在價(jià)值及倫理等方面的哲學(xué)審視。同時(shí)，公共管理還存在本質(zhì)、動(dòng)力以及規(guī)律等方面的復(fù)雜隱性問題，亟待從哲學(xué)層面予以厘清?；谏鲜龇治?，我們認(rèn)為公共管理哲學(xué)是對公共管理實(shí)踐生活與公共管理理論生活的哲學(xué)理解與辯思，主要涉及公共管理的本質(zhì)觀、價(jià)值觀、認(rèn)識(shí)觀及方法論等問題，不僅探討公共管理生活中的一般問題或者根本問題，而且對困擾公共管理主體的一切問題開展辯證性反思和全局性構(gòu)想的學(xué)問。

(二)公共管理哲學(xué)的學(xué)科性質(zhì)

公共管理哲學(xué)學(xué)科性質(zhì)的確定是公共管理哲學(xué)研究的重要前提，是界定公共管理哲學(xué)研究對象和研究內(nèi)容的基礎(chǔ)。學(xué)界對學(xué)科性質(zhì)的界定通常從概念分析和層次分析兩種角度進(jìn)行解釋。從概念分析角度而言，公共管理哲學(xué)是由“公共管理”和“哲學(xué)”兩個(gè)概念合成的，可知其合成意義的結(jié)果是哲學(xué)，表明公共管理哲學(xué)是關(guān)于公共管理的哲學(xué)，在此基礎(chǔ)上則可以進(jìn)一步確定公共管理哲學(xué)只是公共管理方面的哲學(xué)，屬于哲學(xué)的子內(nèi)容或謂之部門哲學(xué)。從層次分析的角度而言，正如有學(xué)者認(rèn)為“行政哲學(xué)是行政學(xué)的基礎(chǔ)學(xué)科”一樣，公共管理哲學(xué)也屬于公共管理學(xué)的基礎(chǔ)學(xué)科。此外，根據(jù)康德的哲學(xué)思想，哲學(xué)具有理論哲學(xué)和實(shí)踐哲學(xué)兩個(gè)層次，由于公共管理哲學(xué)來源于公共管理生活，從這一視角來說公共管理哲學(xué)又屬于實(shí)踐哲學(xué)的層級，由此可體現(xiàn)出公共管理哲學(xué)具有批判性、反思性、價(jià)值性等方面的學(xué)科特征。

探究公共管理哲學(xué)的學(xué)科性質(zhì)，還須弄清楚其與公共哲學(xué)、管理哲學(xué)、行政哲學(xué)的區(qū)別和聯(lián)系。公共哲學(xué)是一門部門哲學(xué)，它以公共生活及相關(guān)問題為研究對象，主要探討公共生活領(lǐng)域中的公共關(guān)系、公共管理、公共權(quán)力、公共政策、公共選擇和公共行政的本質(zhì)、機(jī)制、規(guī)律等。管理哲學(xué)是對現(xiàn)有的管理理論和管理實(shí)踐進(jìn)行哲學(xué)層面的反思，尤其是對管理學(xué)的一些基本理念和假設(shè)、文化和價(jià)值觀、思維方式等基本理論問題的反思。行政哲學(xué)是對行政生活的哲學(xué)反思，以行政生活為起點(diǎn)的行政哲學(xué)不只研究行政一般問題或行政根本問題，而是對困擾行政主體的任何行政問題的理論進(jìn)行批判和反思。從上述三種哲學(xué)的定義以及對公共管理哲學(xué)的闡述，可知公共管理哲學(xué)屬于公共哲學(xué)、管理哲學(xué)的范疇。同時(shí)，公共管理哲學(xué)與公共哲學(xué)、管理哲學(xué)以及行政哲學(xué)都屬于應(yīng)用型哲學(xué)，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值。其次，四種哲學(xué)類型的各自研究范圍和研究重點(diǎn)差異明顯，都是對特定領(lǐng)域的理論生活與實(shí)踐生活的全局性問題進(jìn)行哲學(xué)批判與反思。此外，公共哲學(xué)、管理哲學(xué)和行政哲學(xué)都有相對比較成熟的學(xué)科體系，而公共管理哲學(xué)的學(xué)科體系尚未構(gòu)建。

(三)公共管理哲學(xué)的研究對象

研究對象的確定對公共管理哲學(xué)研究的規(guī)范性和穩(wěn)定性意義重大?？茖W(xué)地確定公共管理哲學(xué)研究的對象，是開展公共管理哲學(xué)研究的重要前提。從現(xiàn)代哲學(xué)的趨勢來看，回歸生活世界是馬克思以來的現(xiàn)代哲學(xué)的普遍趨勢，也是現(xiàn)代基本的或根本的精神。因此，結(jié)合上文的論述，我們認(rèn)為公共管理哲學(xué)的研究對象是公共管理生活。

公共管理生活具有極大的包容性，能夠涵蓋公共管理一切活動(dòng)，與公共管理哲學(xué)是研究公共管理普遍性規(guī)律的特點(diǎn)高度契合。從形式上而言，將公共管理哲學(xué)的研究對象界定為公共管理生活，主要考慮的是要從本質(zhì)上將公共管理哲學(xué)與其他哲學(xué)以及具體的公共管理的學(xué)科作區(qū)分。因?yàn)楣补芾碚軐W(xué)是部門哲學(xué)，是研究公共管理生活領(lǐng)域的哲學(xué)，這就與其他生活領(lǐng)域的哲學(xué)有了本質(zhì)區(qū)別，也能將公共管理哲學(xué)與具體的公共管理學(xué)科予以區(qū)分，還能避免公共管理哲學(xué)研究陷入抽象理論辯爭的泥淖。從內(nèi)容上來看，公共管理生活包括公共管理精神生活與公共管理實(shí)踐生活兩個(gè)部分。公共管理精神生活在某種意義上也是指公共管理理論生活，那么公共管理哲學(xué)研究的對象就是公共管理本質(zhì)、公共管理學(xué)科內(nèi)容、公共管理知識(shí)、公共管理符號(hào)、公共管理語言與公共管理話語等內(nèi)容。而公共管理實(shí)踐生活則包括公共部門人力資源管理、公共部門財(cái)政管理、公共部門危機(jī)管理、公共部門績效管理、電子政務(wù)管理等內(nèi)容。同時(shí)，還可以從時(shí)間角度將公共管理生活分為歷史的公共管理生活、現(xiàn)實(shí)的公共管理生活以及未來的公共管理生活，從而將理論的、實(shí)踐的、歷史的、現(xiàn)在的、未來的有關(guān)公共管理生活的思想與學(xué)說全部包容進(jìn)來。因此，從內(nèi)容的角度也可以充分說明將公共管理哲學(xué)的研究對象定義為公共管理生活具有較強(qiáng)的合理性和科學(xué)性。

二、公共管理哲學(xué)的理論來源與實(shí)踐依據(jù)

(一)公共管理哲學(xué)的理論來源

公共管理哲學(xué)的理論來源主要有三個(gè)方面：第一，公共管理的理論基礎(chǔ)是公共管理哲學(xué)的基礎(chǔ)性理論來源；第二，公共管理理論體系的日益發(fā)展與完善，為公共管理哲學(xué)研究提供了重要的理論來源；第三，公共哲學(xué)、政治哲學(xué)、行政哲學(xué)、管理哲學(xué)與社會(huì)哲學(xué)等方面的思想也是公共管理哲學(xué)研究的思想理論參考。

第一，公共管理的理論基礎(chǔ)是公共管理哲學(xué)的基礎(chǔ)性理論來源。公共管理的理論基礎(chǔ)主要包括公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、委托—代理理論、交易成本理論等類型。其一，公共產(chǎn)品理論包含的公共性構(gòu)成了公共管理哲學(xué)研究的重要思想來源?！肮伯a(chǎn)品供給結(jié)果的公平性、供給過程的公開性和供給取向的公正性”等內(nèi)容，從社會(huì)公平、身份平等、價(jià)值歸屬等角度為公共管理哲學(xué)研究的形成作了重要思想貢獻(xiàn)。其二，公共選擇理論利用非市場決策的方式探究公共物品的供給、分配等方面的行為與過程，且分析公共事務(wù)管理過程中公共管理主體的具體行為特征，從而為公共管理活動(dòng)探索出較多的規(guī)律性認(rèn)知。其三，受委托—代理理論的啟發(fā)，公共管理主體通過合同約定的形式將公共服務(wù)、公共產(chǎn)品等委托給社會(huì)第三方進(jìn)行生產(chǎn)與供給，反映出公共管理在效率、質(zhì)量、成本等方面的認(rèn)識(shí)不斷深化。其四，交易成本理論中所體現(xiàn)的組織規(guī)模的合理性思考、交易成本的定價(jià)思維都為公共管理哲學(xué)提供了重要思想來源。

第二，公共管理理論是公共管理哲學(xué)的重要理論來源。公共管理理論的發(fā)展為公共管理實(shí)踐生活提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，公共管理哲學(xué)伴隨著公共管理生活的產(chǎn)生而產(chǎn)生，公共管理理論也是公共管理哲學(xué)研究的重要理論來源。公共管理理論主要包括企業(yè)家政府理論、治理理論、新公共服務(wù)理論等。其一，企業(yè)家政府理論所強(qiáng)調(diào)的“掌舵而不是劃槳”“注重目標(biāo)使命”“顧客意識(shí)”“重參與協(xié)作”等觀點(diǎn)都包含著管理觀、目標(biāo)觀和協(xié)作觀等樸素的公共管理哲學(xué)思維。其二，治理理論興起于福利國家危機(jī)、全球化和地方化的歷史背景下，其意義在于試圖融合價(jià)值與效率的沖突。治理理論經(jīng)過多年的發(fā)展，目前已形成了網(wǎng)絡(luò)治理、社區(qū)治理、合作治理、協(xié)商治理、協(xié)同治理、多中心治理與多層次治理等理論觀點(diǎn)，為公共管理哲學(xué)提供了多元價(jià)值觀、公共管理主體多元化以及公共管理方法論等方面的理論來源。其三，羅伯特·B.登哈特的新公共服務(wù)理論所突出的“為公民服務(wù)”“公共利益是目標(biāo)”“政府的職能是服務(wù)”“責(zé)任并不簡單”等思想，更是為公共管理哲學(xué)在建構(gòu)目標(biāo)、價(jià)值導(dǎo)向等方面提供了重要理論參考與借鑒。

第三，公共哲學(xué)、政治哲學(xué)、行政哲學(xué)、管理哲學(xué)、社會(huì)哲學(xué)等多種思想為公共管理哲學(xué)研究提供了思想理論參考。其一，就公共哲學(xué)而言，公共哲學(xué)所強(qiáng)調(diào)的公共理性、公共利益共享、公共生活倫理、公共價(jià)值規(guī)范等方面的思想為公共管理哲學(xué)提供了有益的理論啟迪。其二，就政治哲學(xué)而言，比如亞里士多德的《政治學(xué)》中的“最優(yōu)政體”思想、洛克的《政府論》中的“分權(quán)”思想、孟德斯鳩的《論法的精神》中主張“追求自由、主張法治、實(shí)行分權(quán)”的思想，尤其是羅爾斯所推崇的公共理性所包含的“公正平等”思想為公共管理哲學(xué)提供了思想基礎(chǔ)，他認(rèn)為“公共理性是一個(gè)民主國家的基礎(chǔ)。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性”。其三，就行政哲學(xué)而言，行政領(lǐng)域的世界觀、認(rèn)識(shí)論、方法論和價(jià)值觀中所強(qiáng)調(diào)的執(zhí)行與效率元素，能為公共管理哲學(xué)研究提供具有較強(qiáng)啟發(fā)性的觀念認(rèn)識(shí)、方法認(rèn)識(shí)與規(guī)律認(rèn)識(shí)等。其四，就管理哲學(xué)而言，管理哲學(xué)的三個(gè)層次“形而上學(xué)層次的管理哲學(xué)、方法論層次的管理哲學(xué)、企業(yè)與一般組織的管理哲學(xué)”，也為公共管理哲學(xué)研究從理性、價(jià)值、意志、方法、環(huán)境及應(yīng)用等方面提供了哲學(xué)參考。其五，社會(huì)哲學(xué)中有關(guān)“社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力”“社會(huì)勞動(dòng)方式”“社會(huì)生產(chǎn)方式”“社會(huì)發(fā)展的規(guī)律性”“個(gè)人在社會(huì)發(fā)展中的作用”等的解釋與探索，為公共管理哲學(xué)研究中的動(dòng)力、手段、規(guī)律以及公共管理主體作用等內(nèi)容的哲學(xué)思考，從理論層面提供了可供借鑒的方向與路徑。

(二)公共管理哲學(xué)的實(shí)踐依據(jù)

公共管理實(shí)踐是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過程中的基本活動(dòng)之一，是公共管理生活的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加速轉(zhuǎn)型，公共管理實(shí)踐活動(dòng)的類型日益豐富且多元，公共管理實(shí)踐的方式及手段愈加科學(xué)且先進(jìn)，為我們認(rèn)識(shí)公共管理的本質(zhì)、動(dòng)力、價(jià)值與規(guī)律，對公共管理進(jìn)行哲學(xué)概括和總結(jié)提供了重要的實(shí)踐依據(jù)。

一方面，隨著社會(huì)的縱深加速發(fā)展和公共利益多元化的趨勢，公共管理實(shí)踐中各種復(fù)雜的內(nèi)在聯(lián)系和運(yùn)動(dòng)規(guī)律更為復(fù)雜，為公共管理哲學(xué)研究提供了多元復(fù)雜的實(shí)踐基礎(chǔ)。具體而言，公共管理實(shí)踐的內(nèi)容結(jié)構(gòu)主要包括公共管理主客體關(guān)系處理、公共管理環(huán)境要素、公共管理組織發(fā)展、公共政策構(gòu)建、公共財(cái)政管理、公共危機(jī)處置、公共管理績效評估、公共信息資源管理以及公共管理改革與發(fā)展等。從微觀層面而言，現(xiàn)代公共管理實(shí)踐的構(gòu)成要素之間的關(guān)系更為緊密，任何一項(xiàng)公共管理實(shí)踐都需要相關(guān)構(gòu)成要素，甚至其他社會(huì)實(shí)踐的持續(xù)配合方能有效完成。從宏觀層面而言，通過一系列社會(huì)管理體制的改革，為政府部門、社會(huì)組織以及公眾等主體所進(jìn)行的公共管理實(shí)踐活動(dòng)，經(jīng)由一定的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作流程，已經(jīng)全面構(gòu)筑起互聯(lián)互動(dòng)、協(xié)調(diào)共事的立體式網(wǎng)狀行動(dòng)結(jié)構(gòu)。

另一方面，公共管理實(shí)踐的方式及手段日趨技術(shù)化和數(shù)據(jù)化，有效擴(kuò)充了公共管理實(shí)踐的時(shí)空范圍，也更容易實(shí)現(xiàn)公共管理實(shí)踐的價(jià)值目標(biāo)。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”“云數(shù)據(jù)”“大數(shù)據(jù)”和人工智能等技術(shù)的迅猛發(fā)展，現(xiàn)代公共管理實(shí)踐的方式和手段在效能對比上已經(jīng)完全超越了傳統(tǒng)公共管理的方式與手段，不斷提升著公共管理實(shí)踐的科學(xué)境界與智慧境界，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)了公共管理實(shí)踐的工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一。公共管理實(shí)踐的方式及手段的現(xiàn)代化和技術(shù)化發(fā)展趨勢，能夠讓外界更加全面清晰地了解公共管理實(shí)踐的發(fā)展變化，從而讓從事公共管理研究的專家學(xué)者更深刻地揭示公共管理活動(dòng)中各種內(nèi)在聯(lián)系和運(yùn)行規(guī)律，為公共管理哲學(xué)研究的動(dòng)態(tài)發(fā)展提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、公共管理哲學(xué)的研究內(nèi)容

公共管理哲學(xué)的研究對象是公共管理生活，從而確定了公共管理哲學(xué)研究的具體內(nèi)容。具體而言，公共管理哲學(xué)的研究內(nèi)容主要包括公共管理生活、公共管理人性、公共管理利益、公共管理知識(shí)、公共管理理性、公共管理價(jià)值、公共管理方法和公共管理發(fā)展等。

(一)公共管理生活

生活是以物質(zhì)生產(chǎn)即實(shí)踐為基礎(chǔ)的日常生活與非日常生活、物質(zhì)生活與精神生活、私人生活與公共生活的統(tǒng)一。公共管理生活是人類當(dāng)代生活的重要類型，是一種公共管理主體追求公共利益最大化的生活樣式。從生活的角度來探討公共管理，就要分析公共管理生活與人類日常生活、非日常生活、物質(zhì)生活、精神生活、私人生活以及公共生活之間的邏輯關(guān)聯(lián)，也要研究具體公共管理生活的思維及存在方式，如公共管理決策生活、公共管理績效評估生活、電子政務(wù)生活等。同時(shí)還要探討公共管理主體在公共管理生活中的價(jià)值、道德、倫理、工作內(nèi)容等問題。進(jìn)一步而言，公共管理生活不僅是社會(huì)生活的重要類型，而且從社會(huì)生活中汲取能量，即公共管理生活不能脫離社會(huì)生活而存在，同時(shí)也只有依靠其他社會(huì)生活才能維系發(fā)展或更好發(fā)展。因此，一旦脫離社會(huì)生活，公共管理生活就不復(fù)存在，存在的意義也就隨之喪失。同時(shí)，其他生活也因公共管理生活變得更加豐富和精彩，特別是公共管理生活所追求公共利益最大化的目標(biāo)不斷推動(dòng)著其他社會(huì)生活向前發(fā)展與進(jìn)步。

(二)公共管理人性

馬克思主義經(jīng)典著作中經(jīng)常用“人類本質(zhì)所應(yīng)具有的優(yōu)秀特性”來定義“人性”。公共管理人性屬于馬克思主義的歷史唯物主義人性論范疇，主要是指公共管理主體的能動(dòng)性、創(chuàng)造性和發(fā)展性等特性。具體而言，公共管理生活的領(lǐng)域主要是公共管理主體活動(dòng)的領(lǐng)域，要求公共管理主體以“公共人”的身份角色在公共管理生活領(lǐng)域中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)不斷改善公共管理生活、創(chuàng)造公共管理生活和發(fā)展公共管理生活。一方面，公共管理主體本質(zhì)上是“公共人”，所代表的是一切公共管理組織及社會(huì)公眾的利益，因而要探討公共管理人性在改善公共管理生活、創(chuàng)造公共管理生活和發(fā)展公共管理生活過程中的邏輯與作用。另一方面，少數(shù)公共管理主體受到“經(jīng)濟(jì)人”的誘惑，會(huì)喪失“公共人”身份的本質(zhì)屬性，會(huì)產(chǎn)生危害公共管理生活的行為，故公共管理人性論還須研究利用法律、制度、倫理、道德、技術(shù)等公共監(jiān)督手段，來確保公共管理主體堅(jiān)守“公共人”的身份并履行“公共人”職責(zé)的內(nèi)容。此外，公共管理人性與功利主義人性是根本對立的，且前者對后者具有較強(qiáng)的批判性和否定性。同時(shí)，公共管理人性也是不斷向前變化發(fā)展的?！叭藗兯鶑氖碌臐M足諸種需求的生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)導(dǎo)致了新需求的產(chǎn)生”，可知公共管理人性也會(huì)隨著公共管理實(shí)踐生活產(chǎn)生新的變化。

(三)公共管理利益

利益是“主體對客觀事物的內(nèi)心感受和主觀需要”，利益有公共利益和私人利益之分。實(shí)現(xiàn)公共利益最大化是公共管理主體與公共管理客體關(guān)系作用的結(jié)果，也是公共管理活動(dòng)的根本目標(biāo)。正如馬克思所認(rèn)為的“人們奮斗所爭取的一切，都同他的利益有關(guān)”，一切公共管理活動(dòng)都與實(shí)現(xiàn)公共利益最大化密切相關(guān)，公共利益最大化也是公共管理活動(dòng)的動(dòng)力源泉。公共管理利益論的研究內(nèi)容主要有：其一，要分析公共利益實(shí)現(xiàn)的歷史變遷軌跡，尤其是要總結(jié)公共管理生活中公共管理主體與公共管理客體矛盾關(guān)系中公共利益最大化實(shí)現(xiàn)過程的規(guī)律內(nèi)容；其二，要探討公共管理主體與違背公共利益最大化行為作斗爭的問題。在現(xiàn)實(shí)的公共管理生活中，私人利益、小團(tuán)體利益侵犯公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因而要充分研究法律、倫理及道德等方面的原則在約束或禁止公共利益受侵害行為方面的經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律；其三，要研究公共管理生活中公共權(quán)力、公共責(zé)任和公共利益三者之間的邏輯關(guān)聯(lián)，還要探究三者的力量平衡狀態(tài)或非平衡狀態(tài)下對公共管理生活的作用。

(四)公共管理知識(shí)

知識(shí)是人類認(rèn)識(shí)的成果或結(jié)晶，包括經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和理論知識(shí)。經(jīng)驗(yàn)知識(shí)是知識(shí)的初級形態(tài)，系統(tǒng)的科學(xué)理論是知識(shí)的高級形態(tài)。公共管理知識(shí)包括公共管理經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和公共管理理論知識(shí)。而對上述兩種知識(shí)類型的理解、選擇、接受是公共管理生活得以發(fā)展的重要前提。首先，要重點(diǎn)分析公共管理生活與公共管理經(jīng)驗(yàn)知識(shí)、公共管理理論知識(shí)的關(guān)系，具體包括公共管理經(jīng)驗(yàn)知識(shí)、公共管理理論知識(shí)的性質(zhì)與公共管理生活的關(guān)系，公共管理知識(shí)對公共管理的作用及功能，還要探討公共管理知識(shí)建構(gòu)及其路徑優(yōu)化等問題。其次，在現(xiàn)實(shí)的公共管理生活中，公共管理知識(shí)還具體表現(xiàn)為公共管理語言知識(shí)、公共管理圖像知識(shí)和公共管理符號(hào)知識(shí)等類型，要分析各類型的公共管理知識(shí)對公共管理生活的獨(dú)特作用與功能。同時(shí)也存在公共管理默會(huì)知識(shí)、公共管理明確知識(shí)兩種知識(shí)狀態(tài)，要探討二者的各自結(jié)構(gòu)以及二者之間的辯證關(guān)系。再次，還要探討公共管理哲學(xué)作為公共管理的知識(shí)基礎(chǔ)，如何通過哲學(xué)批評與反思為公共管理學(xué)提供價(jià)值觀、方法論、思維方式等方面的價(jià)值及作用。此外，公共管理知識(shí)還具有全球化和本土化之分，公共管理知識(shí)本土化是指以本土人文環(huán)境為母體, 充分借鑒外來的公共管理知識(shí)，并與現(xiàn)實(shí)相互交融的公共管理知識(shí)樣態(tài)。公共管理知識(shí)的本土化建構(gòu)要以本土公共管理生活為依托，同時(shí)借鑒外來公共管理知識(shí)的優(yōu)秀成果。

(五)公共管理理性

理性是指受人的目的和意志所支配的一切精神屬性和精神活動(dòng)及按一定邏輯規(guī)則和邏輯程序運(yùn)作的認(rèn)知形式和認(rèn)知能力。理性生活一直是人類的理想追求，公共管理生活更不例外，故公共管理理性論的價(jià)值不言而喻。公共管理理性論首先要探討公共管理理性的定義及其特性。公共管理理性是一般理性在公共管理生活中的具體化，具體是指公共管理主體在價(jià)值判斷、事實(shí)認(rèn)知、管理主體、目標(biāo)規(guī)劃、方法選擇等方面進(jìn)行合理權(quán)衡、理智取舍、客觀分析、冷靜思考的行為能力和行為模式。正如黑格爾所指出“凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實(shí)的，凡是現(xiàn)實(shí)的東西都是合乎理性的”，可知理性具有高度現(xiàn)實(shí)性的特點(diǎn)，公共管理理性也是與現(xiàn)實(shí)的公共管理生活相適應(yīng)和融洽的。其次，必須研究公共管理理性的結(jié)構(gòu)、公共管理理性的功能作用、公共管理理性的建構(gòu)路徑以及公共管理理性與公共管理非理性的邏輯關(guān)系等內(nèi)容。此外，還必須探討公共管理主體的理性特點(diǎn)、公共管理主體理性在公共管理生活中的功能及作用、公共管理生活與行為理性、公共管理生活與價(jià)值理性、公共管理生活與工具理性、公共管理生活與非理性、公共管理生活與公共理性等重要議題。

(六)公共管理價(jià)值

公共管理價(jià)值論的主要任務(wù)是揭示什么是公共管理領(lǐng)域中的價(jià)值、公共管理價(jià)值的內(nèi)容以及公共管理價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容。其一，公共管理價(jià)值是指公共管理客體對公共管理主體的有用性。由此可知，公共管理客體是公共管理價(jià)值產(chǎn)生的根據(jù)，公共管理主體則是公共管理價(jià)值產(chǎn)生的條件，公共管理主體與公共管理客體之間的相互作用關(guān)系是公共管理價(jià)值產(chǎn)生的土壤。其二，公共管理價(jià)值的內(nèi)容主要包括責(zé)任觀、效率觀、平等觀與公平觀等。正如歐文·E.休斯強(qiáng)調(diào)的“管理主義的責(zé)任機(jī)制確實(shí)需要適當(dāng)?shù)拇_立并被公民廣泛接受。如果責(zé)任機(jī)制含糊不清，或者很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個(gè)管理主義模式的挑戰(zhàn)”，責(zé)任觀也是公共管理價(jià)值的核心內(nèi)容，集中體現(xiàn)出公共管理是極具社會(huì)責(zé)任感的行為活動(dòng)，而效率觀、平等觀和公平觀等都是為了更好地實(shí)現(xiàn)責(zé)任觀。其三，公共管理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不僅要公共管理主體充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，同時(shí)還需要公共管理信念、公共管理道德、公共管理倫理等精神要素的激勵(lì)及監(jiān)督。

(七)公共管理方法

行為主義學(xué)派先驅(qū)巴甫洛夫認(rèn)為“科學(xué)是隨著研究法所獲得的成就而前進(jìn)的，研究法每前進(jìn)一步，我們就更提高一步，隨之在我們面前也就開拓了一個(gè)充滿種種新鮮事物的更遼闊的遠(yuǎn)景”，公共管理科學(xué)的前進(jìn)與發(fā)展，也是由公共管理方法論推動(dòng)的。探究公共管理方法論的內(nèi)容，主要包括公共管理方法論的涵義和特征、公共管理方法論的內(nèi)容以及公共管理方法論的功能等組成部分。首先，根據(jù)辯證唯物主義的觀點(diǎn)，公共管理方法論是指普遍適用于公共管理科學(xué)并起指導(dǎo)作用的原則、理論、方法和手段的總和。公共管理方法論的基本特征是規(guī)范性、系統(tǒng)性以及工具性。其次，根據(jù)公共管理方法論的內(nèi)涵，可知其主要包括根本性的公共管理方法和具體的公共管理方法。根本性的公共管理方法是指公共管理生活當(dāng)中的唯物辯證法、歷史唯物主義方法等。而具體的公共管理方法則包括傳統(tǒng)的公共管理方法和現(xiàn)代公共管理方法，前者主要包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段、文化手段等類型，后者主要包括系統(tǒng)管理、信息管理、危機(jī)管理、權(quán)變管理、目標(biāo)管理、網(wǎng)絡(luò)管理與績效管理等方法。此外，公共管理方法論的功能則是通過其認(rèn)識(shí)與指導(dǎo)方面的作用來實(shí)現(xiàn)公共管理實(shí)踐生活與公共管理理論生活的價(jià)值。

(八)公共管理發(fā)展

公共管理發(fā)展論的主要任務(wù)是闡述公共管理發(fā)展的內(nèi)涵、分析公共管理發(fā)展的動(dòng)力、概述公共管理發(fā)展的方式、總結(jié)公共管理發(fā)展的規(guī)律等。首先，公共管理發(fā)展是指采用科學(xué)的公共管理方法與技術(shù)，健全公共管理體系，改善公共管理生活方式及公共管理主客體作用關(guān)系，優(yōu)化和創(chuàng)新公共管理發(fā)展模式，提高公共管理活動(dòng)績效，以便更好地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。其次，公共管理發(fā)展的動(dòng)力主要來源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的作用、社會(huì)組織的快速發(fā)展、公共管理理論的不斷成熟、公共管理方法與技術(shù)的不斷進(jìn)步和公共管理知識(shí)的不斷更新等方面，要分析上述動(dòng)力對公共管理發(fā)展的作用機(jī)制及其具體表現(xiàn)。再次，公共管理發(fā)展的方式主要包括傳統(tǒng)公共管理發(fā)展方式與現(xiàn)代公共管理發(fā)展方式，傳統(tǒng)公共管理發(fā)展方式注重公平與責(zé)任等的實(shí)現(xiàn)，而現(xiàn)代公共管理發(fā)展方式則側(cè)重技術(shù)與方法等的應(yīng)用，要探究二者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)與傳承路徑。此外，公共管理發(fā)展的規(guī)律主要體現(xiàn)在公共管理始終以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)、公共管理理論生活與公共管理實(shí)踐生活的對立統(tǒng)一、公共管理實(shí)踐生活中效率與公平的兼顧、公共管理理論生活的精細(xì)化趨勢等內(nèi)容。

四、公共管理哲學(xué)的研究價(jià)值

公共管理哲學(xué)研究是從哲學(xué)高度探討公共管理理論生活領(lǐng)域與實(shí)踐生活領(lǐng)域的根本性、普遍性問題，無疑具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一是有助于推動(dòng)公共管理學(xué)科的縱深發(fā)展。當(dāng)前，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的整體推進(jìn)，為公共管理學(xué)科發(fā)展提供了重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。從學(xué)科發(fā)展現(xiàn)狀來看，雖然公共管理學(xué)科得到了長足發(fā)展，但“公共管理知識(shí)生產(chǎn)與實(shí)踐脫節(jié)、公共管理知識(shí)生產(chǎn)領(lǐng)域中重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重、對外來知識(shí)和歷史知識(shí)消化能力不強(qiáng)”以及公共管理學(xué)科本土化理論薄弱等問題依然存在，產(chǎn)生上述問題的重要原因之一在于公共管理學(xué)科發(fā)展缺乏哲學(xué)思想的指導(dǎo)。正如“行政哲學(xué)至少能夠?yàn)楣残姓W(xué)提供價(jià)值觀、方法論、思維方式等類別的知識(shí)基礎(chǔ)”，公共管理哲學(xué)也能夠?yàn)楣补芾韺W(xué)提供價(jià)值觀、方法論、思維方式等方面的知識(shí)供給，尤其是可以通過公共管理知識(shí)的本土化構(gòu)建，推動(dòng)公共管理學(xué)的本土化發(fā)展。因而，必須建立起以馬克思主義實(shí)踐哲學(xué)為基礎(chǔ)的公共管理哲學(xué)來指導(dǎo)公共管理學(xué)科縱深發(fā)展，避免公共管理學(xué)科發(fā)展方向上出現(xiàn)片面性及逐外性、內(nèi)容上出現(xiàn)過度零散化和研究方法上追求技藝性，從而為公共管理科學(xué)提供正確的世界觀、認(rèn)識(shí)論、方法論、價(jià)值觀以及思維方式，推動(dòng)公共管理學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。

二是有助于完善馬克思主義哲學(xué)研究的內(nèi)容體系。馬克思主義哲學(xué)是不斷向前發(fā)展的正確世界觀與科學(xué)方法論。公共管理哲學(xué)的產(chǎn)生及發(fā)展受到馬克思主義哲學(xué)的重要指導(dǎo)，同時(shí)它也是馬克思主義哲學(xué)的組成部分。二十世紀(jì)末期至今，公共管理學(xué)科在我國得到了蓬勃發(fā)展，有效增進(jìn)了公共管理理論研究的規(guī)范水平，有效指導(dǎo)了公共管理實(shí)踐活動(dòng)的順利開展。而作為具有廣泛指導(dǎo)價(jià)值的馬克思主義哲學(xué)思想，無疑應(yīng)當(dāng)更加重視公共管理科學(xué)，對公共管理知識(shí)從哲學(xué)層面進(jìn)行再概括、再分析、再抽象，這就誕生了公共管理哲學(xué)研究的又一重要職責(zé)。因此，開展公共管理哲學(xué)研究，不僅是充分發(fā)揮馬克思主義哲學(xué)指導(dǎo)公共管理科學(xué)發(fā)展功能的題中之義，也是公共管理哲學(xué)助推馬克思主義哲學(xué)不斷豐富和完善自身的職責(zé)所在。

三是有助于提高公共管理活動(dòng)的自覺性和科學(xué)性。“回歸現(xiàn)實(shí)生活世界的哲學(xué)不僅要具有‘解釋世界’的功能，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)‘改造世界’的重任”，故公共管理哲學(xué)不僅要深入系統(tǒng)地解析公共管理生活的本質(zhì)及其內(nèi)在機(jī)制，而且要增強(qiáng)公共管理主體在公共管理活動(dòng)中的自覺性，還要不斷指導(dǎo)公共管理活動(dòng)以提升其科學(xué)性水平。當(dāng)前，公共管理主體在公共管理活動(dòng)中存在一定程度的盲從性，主要表現(xiàn)為公共管理實(shí)踐活動(dòng)缺乏系統(tǒng)與戰(zhàn)略規(guī)劃、公共管理理論研究過度追求工具理性等問題。同時(shí)，公共管理活動(dòng)本身也在一定范圍內(nèi)存在脫離現(xiàn)實(shí)社會(huì)、過度追求經(jīng)濟(jì)利益等弊病。因而，公共管理主體要努力學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)公共管理哲學(xué)的基本原理，充分發(fā)揮公共管理哲學(xué)的現(xiàn)實(shí)批評指導(dǎo)功能，有效運(yùn)用公共管理規(guī)律及公共管理科學(xué)方法，逐步克服公共管理活動(dòng)中的盲從現(xiàn)象，舍棄違背公共管理本質(zhì)的不當(dāng)行為，提高公共管理活動(dòng)的自覺性和科學(xué)性，從而進(jìn)一步改善公共管理實(shí)踐活動(dòng)的質(zhì)量，助推國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

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