王云霞，張 蕊，2

(1.中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872; 2.寧夏大學(xué) 政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

國際合作原則是文化遺產(chǎn)領(lǐng)域國際公約倡導(dǎo)的基本法律原則[1]。文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作是貫徹國際合作原則,在特定區(qū)域范圍內(nèi)兩個或兩個以上國家和地區(qū)之間,實(shí)施文化遺產(chǎn)共同保護(hù)、交流、援助、培訓(xùn)與研究的區(qū)域合作機(jī)制。2005年，中國、蒙古國聯(lián)合申報(bào)的“蒙古族長調(diào)民歌”榮列聯(lián)合國教科文組織第三批“人類口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作”名錄。2014年中國、哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦三國聯(lián)合申報(bào)的“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”又成功入選世界遺產(chǎn)名錄。在這些跨國文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的申報(bào)與后續(xù)保護(hù)中,中國僅憑一己之力顯然無法順利開展相關(guān)工作,與遺產(chǎn)沿線國家開展緊密合作,在合作主體、內(nèi)容形式以及制度安排等方面共同尋求一種全方位、新視角的文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作機(jī)制勢在必行。與此同時,“一帶一路”倡議提出了支持沿線國家挖掘“一帶一路”歷史文化遺產(chǎn)的發(fā)展要求與構(gòu)想。如何借此東風(fēng)乘勢而上,進(jìn)一步健全并拓寬該領(lǐng)域內(nèi)的區(qū)域合作法律機(jī)制，已然成為我國文化遺產(chǎn)理論界和實(shí)務(wù)界面臨的一項(xiàng)嶄新課題。

一、文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作方興未艾

近年來,我國按照“一帶一路”倡議要求,在努力推進(jìn)文化遺產(chǎn)“走出去”的同時,也在一定程度上拓寬了文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作的內(nèi)容與層次,并取得了一定的成效。但日趨豐富、多變的國際合作環(huán)境也對我國文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的發(fā)展方向提出了新的要求。

(一)國際區(qū)域合作框架已具備基礎(chǔ)

我國加入或發(fā)起成立的國際組織奠定了文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的框架基礎(chǔ)。首先,我國借助聯(lián)合國教科文組織既有的世界遺產(chǎn)和非物質(zhì)遺產(chǎn)國際區(qū)域合作機(jī)制,建立了相關(guān)國家間的合作平臺。例如,在“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”世界文化遺產(chǎn)申報(bào)和后續(xù)保護(hù)過程中,中國與哈薩克斯坦等周邊國家在聯(lián)合國教科文組織的協(xié)助下，于2009年成立了政府間協(xié)調(diào)委員會這一區(qū)域合作機(jī)構(gòu)[2]。此外,經(jīng)聯(lián)合國教科文組織大會批準(zhǔn),中、日、韓三國建立了亞太地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)中心,為我國在亞太地區(qū)開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作奠定了基礎(chǔ)*中國亞太中心于2012年在北京成立，主要職能是人才培訓(xùn)，日本和韓國中心的主要職能分別是研究和信息收集及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。參見：《中國非遺保護(hù)與國際合作之路》，http:∥culture.people.com.cn/GB/22226/244082/244102/18028176.html，2012/05/30，最后訪問日期：2017/12/30。。其次,我國發(fā)起成立的國際合作組織為文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作提供了法律框架。以中國-阿拉伯國家合作論壇(以下簡稱“論壇”)為例,論壇包括部長級會議、高官會機(jī)制以及其他各領(lǐng)域合作機(jī)制和日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制,2016年5月在論壇第七屆部長級會議上通過的《中國-阿拉伯國家合作論壇2016—2018行動計(jì)劃》中提到,要加強(qiáng)中國與阿拉伯國家在物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的合作*來源:中阿合作論壇官網(wǎng)http:∥www.fmprc.gov.cn/zalt/chn/dqjbzjhy/t1374586.htm,最后訪問日期:2017/12/30。。因此中國與阿拉伯國家可以在現(xiàn)有的論壇基本框架下展開文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作。從當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r看，我國文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作已經(jīng)具備了一定的合作基礎(chǔ),有必要在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深化和完善相關(guān)合作機(jī)制。

(二)國際區(qū)域合作范圍逐漸拓展

目前，我國在文化遺產(chǎn)國際合作交流領(lǐng)域積累了較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，合作范圍逐漸拓展。2011年至2017年,我國與20個國家簽署了關(guān)于防止盜竊盜掘和非法進(jìn)出境文化財(cái)產(chǎn)雙邊協(xié)定,與34個國家簽署政府部門間合作諒解備忘錄[3]。除了國家或政府部門間簽訂的協(xié)定與諒解備忘錄外，一些地方政府也與外國政府簽訂了備忘錄、協(xié)定、宣言等。例如，2015年10月,陜西省文物局與哈薩克斯坦文化部、哈薩克斯坦國家博物館在西安簽訂《文化遺產(chǎn)領(lǐng)域交流合作備忘錄》[4]。此外,博物館、研究機(jī)構(gòu)等各專業(yè)機(jī)構(gòu)也紛紛與國外相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)達(dá)成合作協(xié)議*例如2016年陜西省考古研究院與哈薩克斯坦簽訂《關(guān)于在烏哈薩克斯坦開展考古調(diào)查與發(fā)掘的合作協(xié)議》。來源：國家文物局網(wǎng)站http:∥www.sach.gov.cn/art/2012/8/14/art_723_77876.html，最后訪問日期：2017/12/30。。從區(qū)域合作的內(nèi)容看,我國與其他國家在世界遺產(chǎn)管理、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、打擊跨國文物犯罪、博物館展覽、考古與文物修復(fù)等廣泛的領(lǐng)域均開展了具體的合作。

(三)國際區(qū)域合作方式日益多元

隨著國際區(qū)域合作的基礎(chǔ)建立與范圍擴(kuò)展, 我國文化遺產(chǎn)區(qū)域合作方式也呈現(xiàn)出創(chuàng)新和多元的發(fā)展趨勢。 一方面, 傳統(tǒng)國際組織在其組織系統(tǒng)內(nèi)嘗試新的多邊合作機(jī)制, 進(jìn)行跨機(jī)構(gòu)、 跨區(qū)域的項(xiàng)目指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào), 利用傳統(tǒng)國際組織自身的公信力、 中立性等優(yōu)勢,推動參與主體開展深層次的交流與合作。 例如, 2017年10月成立的聯(lián)合國海陸絲綢之路城市聯(lián)盟項(xiàng)目科教、 文化與傳播委員會,是聯(lián)合國海陸絲綢之路城市聯(lián)盟項(xiàng)目這一聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)新多邊合作機(jī)制下設(shè)的文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作機(jī)構(gòu)[5]。另一方面, 跨領(lǐng)域世界組織的通力合作為我國文化遺產(chǎn)領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域的合作帶來示范效應(yīng)。 如世界旅游組織(UNWTO)和聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)聯(lián)合發(fā)布的“遺產(chǎn)保護(hù)和旅游: 促進(jìn)絲綢之路遺產(chǎn)走廊可持續(xù)增長”發(fā)展路線圖,為我國文化遺產(chǎn)保護(hù)和旅游經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)同發(fā)展提供了可資借鑒的示范樣本*該發(fā)展路線圖是2013年10月世界旅游組織和聯(lián)合國教科文組織世界旅游組織絲綢之路第三次部長級會議上發(fā)起的“絲綢之路遺產(chǎn)走廊”旅游戰(zhàn)略項(xiàng)目的組成部分，該項(xiàng)目旨在在帶動沿途國家旅游業(yè)發(fā)展的同時，促進(jìn)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。See Developing a Sustainable Tourism Strategyfor the Silk Roads Heritage Corridors.來源：http:∥whc.unesco.org/en/activities/826，最后訪問日期：2017/12/30。。 這些發(fā)展方向開闊了國際合作的新思路,我國有必要因勢利導(dǎo), 在規(guī)范的同時積極鼓勵創(chuàng)新。

二、文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作瓶頸凸顯

盡管當(dāng)前我國同周邊國家在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)展開了廣泛的合作與交流,但從整體看,合作的深度與廣度均有待提升。伴隨合作的深入,各種深層次的問題也日益凸顯,具體而言,這些問題主要體現(xiàn)在以下三方面。

(一)國際公約的引領(lǐng)作用未能得到充分發(fā)揮

我國已經(jīng)加入的文化遺產(chǎn)國際公約,是我國與其他國家或國際組織開展文化遺產(chǎn)保護(hù)、打擊文物犯罪和防止文物非法進(jìn)出境等國際合作的基本法律依據(jù)。傳統(tǒng)的文化遺產(chǎn)國際合作模式多以某一主權(quán)國家加入的國際公約作為基礎(chǔ)性法律,并在公約框架內(nèi)展開合作。如中國加入了1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和2003年《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》等重要公約*其他重要的國際公約還包括1954年《武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)公約》、1970年《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》、1995年《關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》以及2005年《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》等。,基于這些公約形成了文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的前期國際合作機(jī)制。

當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問題是,雖然有這些前期合作機(jī)制,但在利用國際公約的成熟制度方面仍然不盡完善。首先,在跨國世界遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)合作方面,我國針對已經(jīng)列入兩個公約名錄的遺產(chǎn)項(xiàng)目采用了公約要求的國際合作機(jī)制,而未列入、或者正在申請和準(zhǔn)備申請的跨國性遺產(chǎn)卻沒有充分借鑒國際公約機(jī)制，沒有設(shè)立穩(wěn)定的合作機(jī)構(gòu)、制定具體的保護(hù)方案,這在針對跨國(跨境)遺產(chǎn)*跨國系列遺產(chǎn)和跨境遺產(chǎn)見于《實(shí)施世界遺產(chǎn)公約操作指南》(最新版為2016年版)之中，跨境遺產(chǎn)和跨國遺產(chǎn)有聯(lián)系也有區(qū)別，跨境遺產(chǎn)和跨國系列遺產(chǎn)都位于不同締約國境內(nèi)(《指南》134、138條)，但跨國系列遺產(chǎn)不要求所在締約國接壤及遺產(chǎn)不必相連(《指南》138條)，具體分析參見宋峰、祝佳杰、李雁飛：《世界遺產(chǎn)“完整性”原則的再思考——基于實(shí)施世界遺產(chǎn)公約的操作指南中4個概念的辨析》，中國園林，2009年第5期。本文取跨國遺產(chǎn)和跨境遺產(chǎn)的空間狀態(tài)含義，即具有關(guān)聯(lián)性或同源性但位于毗連國家或若干國家的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)屬于跨國(跨境)遺產(chǎn)。、線性遺產(chǎn)[6]等特定類型文化遺產(chǎn)開展國際區(qū)域合作時顯得力不從心。其次,在防止文物非法進(jìn)出境、文物返還等區(qū)域合作中,我國雖與一些國家簽訂了雙邊協(xié)定或諒解備忘錄,但數(shù)量仍然偏少，合作范圍較狹窄,以國家間點(diǎn)對點(diǎn)的雙邊合作為主,缺少縱深的點(diǎn)面結(jié)合的區(qū)域性多邊合作形式。就協(xié)議內(nèi)容來看,也未能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上充分利用和拓展國際公約的具體制度,實(shí)現(xiàn)更具實(shí)質(zhì)性與深層次的區(qū)域合作。因此,如何充分利用國際公約的合作機(jī)制就成為當(dāng)前面臨的瓶頸問題之一。

(二)“一帶一路”區(qū)域平臺的合作機(jī)制尚需進(jìn)一步深化

我國的文化遺產(chǎn)國際合作雖然從表面上看合作頻度和幅度都有所增加,且合作機(jī)構(gòu)數(shù)量也較此前增長明顯,但在看似“繁榮”的外表之下卻隱藏著一個更為深層次的問題,即合作頻度幅度的增加和合作機(jī)構(gòu)的增長并未帶來合作機(jī)制的突破。關(guān)于這一問題,也有學(xué)者提出“如能夠及早確立適當(dāng)?shù)姆煽蚣?、簽證程序和各類標(biāo)準(zhǔn)等,這些領(lǐng)域的互動將成為‘一帶一路’平臺的有機(jī)組成部分,有助于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定的雙邊及多邊合作”等觀點(diǎn)*塞爾維亞貝爾格萊德大學(xué)亞洲和遠(yuǎn)東研究中心主任米特洛維奇在接受光明日報(bào)記者采訪時如是說。參見：曹元龍等《在共商共建共享中贏得未來》，光明日報(bào)，2017/05/11：01版。。因此,在現(xiàn)有的合作框架下盡快完善并深化具體的合作機(jī)制已勢在必行。

一方面, 現(xiàn)有的“一帶一路”合作組織框架為文化遺產(chǎn)合作提供了區(qū)域性平臺和高層對話機(jī)制,雖然區(qū)域合作組織和參與主體眾多, 涵蓋內(nèi)容廣泛, 但實(shí)踐中簽署的雙邊或多邊法律文件多屬于框架性協(xié)議, 而且落實(shí)合作目標(biāo)的具體決策與執(zhí)行機(jī)制比較薄弱, 多以人文合作委員會、 文化聯(lián)委會等雙邊合作形式, 或以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)中心等獨(dú)立機(jī)構(gòu)形式開展對外合作實(shí)踐,缺少系統(tǒng)化、 多層次的合作機(jī)制。

另一方面,尚未建立起文化遺產(chǎn)與旅游開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展國際區(qū)域合作機(jī)制。旅游開發(fā)是“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容之一,《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》提出,要“加強(qiáng)旅游合作,擴(kuò)大旅游規(guī)?！?。以文化遺產(chǎn)資源為核心的旅游發(fā)展既能夠讓“一帶一路”沿線各地的人們直觀接觸、感受文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵與價值,也能通過旅游行業(yè)帶動沿線國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。但是過度的旅游商業(yè)開發(fā)會給文化遺產(chǎn)保護(hù)帶來巨大壓力,進(jìn)而破壞其真實(shí)性與整體性。因此,文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作中如果缺少與旅游開發(fā)的協(xié)同考慮,有可能對我國文化遺產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅。

有鑒于此,“一帶一路”倡議下的區(qū)域合作組織成為我國文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的重要平臺。但如何彌補(bǔ)框架性的制度設(shè)計(jì)短板,有效細(xì)化多層次的具有可操作性的法律機(jī)制,從而落實(shí)各區(qū)域組織文化遺產(chǎn)合作的宗旨與目標(biāo),就成為我國面臨的又一個亟待解決的瓶頸問題。

(三)文化遺產(chǎn)合作的獨(dú)立價值未能得到彰顯

對文化遺產(chǎn)真實(shí)性和整體性的追求與呈現(xiàn)是文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本原則。真實(shí)性原則要求在文化遺產(chǎn)的認(rèn)定、記錄、保存、修繕、傳承各個環(huán)節(jié),完整準(zhǔn)確地保護(hù)文化遺產(chǎn)本身的歷史信息和文化價值的真實(shí)性,不得隨意改動、破壞。整體性原則要求在文化遺產(chǎn)保護(hù)中,完整地保護(hù)文化遺產(chǎn)的所有形式與內(nèi)涵,及其所處的自然與人文環(huán)境[7](34-39)。從這些基本原則可以看出,文化遺產(chǎn)保護(hù)的價值理念更加注重文化的歷史連貫性與多樣性,為公眾欣賞與認(rèn)知人類文明提供真實(shí)且鮮活的資源,也為反思與發(fā)展人類文明提供創(chuàng)新的基礎(chǔ)和動力,與其他文化活動單純追求娛樂性、藝術(shù)性等目標(biāo)相比,具有較強(qiáng)的特殊性。因而文化遺產(chǎn)保護(hù)所承載的社會功能,不能僅限于滿足公眾的文化娛樂需求或滿足社會的文化經(jīng)濟(jì)收益,更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其特有的延續(xù)、傳承文化血脈的獨(dú)立價值和功能。

在 “一帶一路”倡議的相關(guān)文件中,文化遺產(chǎn)合作與交流被視為文化交流的內(nèi)容之一。例如,《文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動計(jì)劃(2016—2020年)》中指出：“積極貫徹落實(shí)我國與‘一帶一路’沿線國家和地區(qū)簽訂的文化合作(含文化遺產(chǎn)保護(hù))協(xié)定、年度執(zhí)行計(jì)劃、諒解備忘錄等政府間文件,加強(qiáng)我國與‘一帶一路’沿線國家和地區(qū)文化交流與合作機(jī)制化發(fā)展,推動成立‘絲綢之路國際劇院聯(lián)盟’‘絲綢之路國際圖書館聯(lián)盟’‘絲綢之路國際博物館聯(lián)盟’‘絲綢之路國際美術(shù)館聯(lián)盟’‘絲綢之路國際藝術(shù)節(jié)聯(lián)盟’‘絲綢之路國際藝術(shù)院校聯(lián)盟’等,與‘一帶一路’沿線地區(qū)組織和重點(diǎn)國家逐步建立城際文化交流合作機(jī)制?！?來源：文化部網(wǎng)站 http:∥zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170113_477591.html，最后訪問日期：2017/12/30。從類似上述的法律文件中可以看出,文化遺產(chǎn)保護(hù)合作往往依附于大文化合作的開展。但是,如前所述,將文化遺產(chǎn)事業(yè)與其他文化事業(yè)相提并論,未能突出強(qiáng)調(diào)文化遺產(chǎn)合作的專業(yè)要求與特定制度,不能完全顯現(xiàn)文化遺產(chǎn)合作的獨(dú)立價值與特殊性。

此外,在文化遺產(chǎn)國際合作過程中合作事項(xiàng)條塊化分割較多,機(jī)構(gòu)職能存在交叉與重疊的可能,也影響了文化遺產(chǎn)合作的實(shí)效性,并造成資源的浪費(fèi)。例如,2016年9月,絲綢之路沿線14個國家59家博物館在陜西省西安市共同發(fā)起成立了絲綢之路沿線國際博物館友好聯(lián)盟;2017年5月,中國博物館協(xié)會絲綢之路沿線博物館專業(yè)委員會聯(lián)合國際絲綢之路研究聯(lián)盟和絲綢之路國際博物館友好聯(lián)盟,又發(fā)起成立了絲綢之路國際博物館聯(lián)盟,兩個聯(lián)盟開展的博物館國際合作內(nèi)容近似*絲綢之路沿線國際博物館友好聯(lián)盟旨在促進(jìn)“一帶一路”博物館間藏品管理、陳列展覽、宣傳教育、文化產(chǎn)業(yè)、公眾服務(wù)、科研互動、人才管理等方面的交流合作等。參見：《絲綢之路國際博物館友好聯(lián)盟西安成立 14國博物館加入》，中國新聞網(wǎng)：http:∥www.chinanews.com/cul/2016/09-07/7997326.shtml。絲綢之路國際博物館聯(lián)盟致力于探索在絲綢之路沿線國家和地區(qū)開展文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的主題展覽、信息共享、聯(lián)合研究、專業(yè)人員交流和人才培養(yǎng)，推動沿線國家和地區(qū)之間的博物館開展國際合作，加強(qiáng)各博物館與相關(guān)國際機(jī)構(gòu)和組織之間的聯(lián)系與合作。參見：《絲綢之路國際博物館聯(lián)盟成立》，新華網(wǎng)：http:∥travel.news.cn/2017-05/18/c_1120995565.htm，最后訪問日期：2017/12/30。。此類機(jī)構(gòu)在今后的國際區(qū)域合作中極有可能產(chǎn)生職能上的沖突與重復(fù)。

如何既能突出文化遺產(chǎn)合作的獨(dú)立價值,又能防止相關(guān)合作組織的無序發(fā)展,這也成為值得認(rèn)真對待的瓶頸問題之三。

三、重構(gòu)文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作之路

“一帶一路”倡議下我國文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作存在的諸多問題,需要我們積極面對,并探尋解決路徑，這樣才能使文化遺產(chǎn)國際合作走上良性健康的發(fā)展道路。

(一)充分利用傳統(tǒng)公約合作機(jī)制

國際公約在制定主體、制定程序以及規(guī)范效力上都具有較強(qiáng)的法律約束力,也經(jīng)過了長期國際交往實(shí)踐的檢驗(yàn),所以在公約基礎(chǔ)上建立的合作機(jī)制往往機(jī)構(gòu)設(shè)置相對全面,制度設(shè)計(jì)相對合理,組織程序也比較完備。我國在開展文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作時,應(yīng)充分利用既有公約框架下的合作機(jī)制。

首先,要利用公約框架下的組織機(jī)構(gòu)開展區(qū)域合作。國際組織在促進(jìn)文化遺產(chǎn)國際合作方面起到了重要作用,文化遺產(chǎn)公約多是在國際組織推動下制定的,且已形成了以聯(lián)合國教科文組織等政府間國際組織為主體,以國際古跡遺址理事會等非政府間國際組織為輔的合作機(jī)構(gòu)框架[7](482)。在聯(lián)合國教科文組織指導(dǎo)和推動下設(shè)置層級清晰、分工明確的組織機(jī)構(gòu),不僅是《世界遺產(chǎn)公約》對已經(jīng)列入名錄的文化遺產(chǎn)保護(hù)提出的明確要求,也是我國開展國際區(qū)域合作的必要組織基礎(chǔ)。例如,中國與哈薩克斯坦等周邊國家在聯(lián)合國教科文組織和國際古跡遺址理事會框架下于2009年就成立政府間協(xié)調(diào)委員會,將國際古跡遺址理事會國際保護(hù)中心——西安(IICC-X)作為委員會秘書處,參與了“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”世界文化遺產(chǎn)的申報(bào)工作。在申報(bào)成功后,這一區(qū)域合作機(jī)構(gòu)按照《世界遺產(chǎn)公約》的規(guī)定,繼續(xù)為各國絲綢之路遺產(chǎn)保護(hù)和管理合作提供支持,從事確立指導(dǎo)方針、協(xié)調(diào)管理、設(shè)定保護(hù)管理原則和規(guī)則等一系列具體事務(wù)[2]。目前,我國正積極考慮聯(lián)合其他國家共同申報(bào)“海上絲綢之路”世界遺產(chǎn),在這類大型的跨國(跨境)遺產(chǎn)保護(hù)中,可以效仿“絲綢之路:長安-天山廊道的路網(wǎng)”的區(qū)域合作方式,建立合作機(jī)構(gòu),為各國聯(lián)合申報(bào)與合作保護(hù)奠定組織基礎(chǔ)。

其次,利用公約框架下的制度安排開拓國際區(qū)域合作。我國已加入的文化遺產(chǎn)國際公約均規(guī)定了各締約國在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的具體權(quán)利和義務(wù),能夠?yàn)閲H合作提供明確的指引。《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》第五章專門規(guī)定了“國際合作與援助”的具體內(nèi)容,指出“國際合作主要是交流信息和經(jīng)驗(yàn),采取共同行動……的機(jī)制”(第十九條第一款)?！秾?shí)施保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約的業(yè)務(wù)指南》中進(jìn)一步明確規(guī)定,鼓勵相關(guān)締約國聯(lián)合提交申報(bào)材料,并把多國聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目作為優(yōu)先評審條件之一?！霸?003《公約》框架下,聯(lián)合申報(bào)為參與雙邊或多邊的國際合作提供了具體的工作機(jī)制和互動平臺”[8]，表明了締約國進(jìn)行區(qū)域合作時的工作重心。我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極履行公約義務(wù),與“一帶一路”沿線具有同源民族與同源文化的締約國開展密切合作,除實(shí)行聯(lián)合申報(bào)外,還應(yīng)按照公約相關(guān)規(guī)定聯(lián)合開展調(diào)查研究、制定保護(hù)措施以及進(jìn)行培訓(xùn)交流等行動,以拓寬區(qū)域合作的范圍。此外,在防止文物非法進(jìn)出境與返還方面,依據(jù)聯(lián)合國教科文組織《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》和國際統(tǒng)一私法協(xié)會《關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》等,我國應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)與“一帶一路”沿線國家簽訂雙邊或多邊協(xié)定,增加合作國家數(shù)量,并努力推動未締約沿線國家盡快加入公約,擴(kuò)大合作共識*2014年9月在中國敦煌召開的第四屆文化財(cái)產(chǎn)返還國際專家會議討論通過了《關(guān)于保護(hù)和返還非法出境的被盜掘文化財(cái)產(chǎn)的敦煌宣言》(簡稱《敦煌宣言》)， 同樣強(qiáng)調(diào)國際公約與國際合作在促進(jìn)文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)與歸還方面的重要性。。再者,有效運(yùn)用文化財(cái)產(chǎn)出口許可制度、禁止和預(yù)防文化財(cái)產(chǎn)的非法進(jìn)出境和所有權(quán)非法轉(zhuǎn)讓等公約制度,防止文物非法進(jìn)出境,并促進(jìn)我國文物的追索與返還[9]；利用我國與周邊國家的地緣優(yōu)勢,形成打擊文物犯罪的合作網(wǎng)絡(luò),阻斷文物走私的源頭。而針對諸如日本等政治敏感度較高的國家,“采取一種先合作、再返還的軟著陸模式”,“在一定程度上加深兩國共同打擊文物走私的契合度,在增強(qiáng)中日雙邊互信”[10]的前提下逐步探索戰(zhàn)爭期間流失文物的返還方式。

(二)深化區(qū)域合作平臺機(jī)制

“一帶一路”倡議實(shí)施過程中,我國已建立起諸如上海合作組織(SCO)、中國-東盟(10+1)等一系列區(qū)域合作平臺,在經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較為順暢的溝通與合作。這些合作組織框架為我國文化遺產(chǎn)合作保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),卻也反映出具有淺層次、缺乏可操作性等特征,應(yīng)當(dāng)盡快細(xì)化具體的合作制度,重視文化遺產(chǎn)合作與旅游合作的協(xié)同發(fā)展,推進(jìn)區(qū)域合作有序深入。

1.細(xì)化區(qū)域合作平臺的具體機(jī)制 決策與執(zhí)行機(jī)制是文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作中的重要部分,既關(guān)涉具體決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)能否正確適當(dāng)?shù)赝瓿筛鞣剿A(yù)期的目標(biāo)共識和結(jié)果，影響合作的深入展開，也關(guān)系到任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成本和效率，因此必須盡快細(xì)化區(qū)域合作平臺的具體機(jī)制。以中國-東盟合作組織為例,在《南寧宣言》《中國-東盟文化合作諒解備忘錄》《中國-東盟文化合作行動計(jì)劃》等合作法律文件指導(dǎo)下,已經(jīng)建立中國東盟中心這一基礎(chǔ)性政府間國際組織,同時設(shè)立中國-東盟文化部長會議和中國-東盟文化論壇等高層對話機(jī)制。在未來合作中,中國和東盟之間會加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與研究的區(qū)域合作,并在適當(dāng)時機(jī)考慮聯(lián)合申報(bào)人類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目。上述合作目標(biāo)與內(nèi)容均需要借助系統(tǒng)明確的法律機(jī)制加以完成,這些機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括:依據(jù)中國-東盟法律文件確立的文化遺產(chǎn)合作機(jī)構(gòu)體系,與各機(jī)構(gòu)職能相對應(yīng)的制訂實(shí)施計(jì)劃、措施和其他相關(guān)決定的決策機(jī)制,負(fù)責(zé)執(zhí)行決策、計(jì)劃和措施的執(zhí)行機(jī)制,為決策與執(zhí)行部門提供專業(yè)研究與技術(shù)支持的輔助咨詢機(jī)制以及能夠有效協(xié)調(diào)內(nèi)部和外部聯(lián)系與采集、傳遞信息的配套服務(wù)機(jī)制等。只有建立起這些分工明確、可操作性強(qiáng)的具體機(jī)制,才能夠有效實(shí)現(xiàn)中國-東盟文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的目標(biāo)與任務(wù)。

2.制定文化遺產(chǎn)合作與旅游合作的協(xié)同發(fā)展措施 文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作與旅游開發(fā)合作的協(xié)同策略,可以效仿聯(lián)合國教科文組織和世界旅游組織聯(lián)合發(fā)布的“絲綢之路發(fā)展路線圖”的方式,在合作各方作出遺產(chǎn)保護(hù)的決策、行動規(guī)劃時,應(yīng)當(dāng)同時考慮到旅游開發(fā)的可能性與可行性,預(yù)先制定相關(guān)的保護(hù)與開發(fā)措施,以確保在旅游開發(fā)的同時文化遺產(chǎn)能夠得到充分有效的保護(hù)。

現(xiàn)有區(qū)域合作組織可以在文化、經(jīng)濟(jì)合作基礎(chǔ)上,嘗試建立文化遺產(chǎn)與旅游開發(fā)綜合平衡的合作伙伴關(guān)系,“保護(hù)則意味著對于資源的合理利用”[11](63)，積極探索“文化遺產(chǎn)跨境旅游合作綜合示范區(qū)”的建設(shè)?？捎珊献鹘M織相鄰成員國在協(xié)商基礎(chǔ)上于邊境設(shè)立“文化遺產(chǎn)跨境旅游合作綜合示范區(qū)”,該示范區(qū)由成員國共同規(guī)劃、建設(shè)及管理,主要目的就在于破除“一帶一路”文化遺產(chǎn)與旅游開發(fā)協(xié)調(diào)過程中的國際壁壘,通過促進(jìn)旅游資源、旅游要素在合作區(qū)域內(nèi)的自由流動和合理配置,“讓被保護(hù)的遺產(chǎn)在物理意義和知識意義上易于接觸,以利于人們實(shí)現(xiàn)利用、欣賞和教育的目的”[11](63)。在此過程中，還可以充分利用現(xiàn)代化信息手段,以大數(shù)據(jù)信息平臺為依托,實(shí)現(xiàn)合作數(shù)字化,從而在技術(shù)手段上進(jìn)一步推動文化遺產(chǎn)與文化旅游開發(fā)的協(xié)同發(fā)展。

(三)建立文化遺產(chǎn)獨(dú)立合作機(jī)制

文化遺產(chǎn)作為跨越時空的歷史紐帶,容易引發(fā)各國人民的情感共鳴,正是受古絲綢之路這一連接?xùn)|西方文明的歷史遺產(chǎn)的啟發(fā),“一帶一路”倡議開創(chuàng)了中國對外合作交往的新時代,也開啟了中華文明復(fù)興的新篇章。這一國際交往的突破性思路更加彰顯了文化遺產(chǎn)國際合作與交流的價值所在,即我國應(yīng)積極承擔(dān)起大國責(zé)任,超越各國各民族的政治、經(jīng)濟(jì)、思想觀念的差異,與沿線國家達(dá)成和平友好的對話與合作,實(shí)現(xiàn)維護(hù)人類文明共同見證的珍貴歷史和文化多樣性的目標(biāo)。但是當(dāng)前各國國情不同,而文化遺產(chǎn)具有不可再生的稀缺性,使得各國共同保護(hù)面臨復(fù)雜和緊迫的現(xiàn)狀。因此我國應(yīng)依據(jù)“一帶一路”倡議盡快建立統(tǒng)一化和專業(yè)化的文化遺產(chǎn)區(qū)域合作法律機(jī)制。

1.創(chuàng)設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇 我國今后會“加大‘一帶一路’文化遺產(chǎn)保護(hù)力度,促進(jìn)與沿線國家和地區(qū)在考古研究、文物修復(fù)、文物展覽、人員培訓(xùn)、博物館交流、世界遺產(chǎn)申報(bào)與管理等方面開展國際合作”*《文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動計(jì)劃(2016—2020)》，來源：文化部網(wǎng)站 http:∥zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170113_477591.html，最后訪問日期：2017/12/30。。這些與沿線國家進(jìn)行的專項(xiàng)文化遺產(chǎn)區(qū)域合作事項(xiàng)涵蓋面廣、內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng),需要在政府層面高度重視“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作機(jī)制。目前我國已加入的國際公約和現(xiàn)有的區(qū)域合作平臺因適用范圍或合作區(qū)域有限,而各種社會力量的參與又缺乏有序規(guī)制和合理引導(dǎo),因此，我國應(yīng)盡快創(chuàng)設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇。這一合作機(jī)制是以高級別政策性論壇為主導(dǎo)的文化遺產(chǎn)合作平臺,旨在開展政府間高層對話、達(dá)成合作共識,然后在此基礎(chǔ)上充分統(tǒng)籌和利用中國-東盟、上海合作組織等現(xiàn)有合作機(jī)制,推進(jìn)和擴(kuò)大國際公約確立的合作機(jī)制,最終形成政府、社會組織、專家智庫和其他社會力量共同參與的多元合作網(wǎng)絡(luò)。

2.設(shè)立層級分明的論壇組織機(jī)制 組織機(jī)制是關(guān)系到文化遺產(chǎn)合作論壇順利運(yùn)行的機(jī)構(gòu)安排,是區(qū)域合作法律機(jī)制的主體保障。為有效依法開展各項(xiàng)區(qū)域合作行動,論壇組織機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)重視部長級會議,以其為論壇長期運(yùn)作機(jī)制。會議應(yīng)由“一帶一路”沿線國家負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)事務(wù)的政府部長組成,主要制定中國與沿線國家文化遺產(chǎn)區(qū)域合作的各項(xiàng)法律文件,討論合作規(guī)劃和具體行動計(jì)劃，并監(jiān)督計(jì)劃執(zhí)行情況,通過高層間的問題磋商和意見溝通,加強(qiáng)合作共識,減少行動障礙。其次,應(yīng)當(dāng)設(shè)置論壇秘書處或聯(lián)絡(luò)組等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)中心。秘書處或聯(lián)絡(luò)組在部長級會議閉會期間負(fù)責(zé)具體事務(wù)的執(zhí)行,為各國或次區(qū)域在合作項(xiàng)目實(shí)施中的相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)調(diào)并提供建議,為論壇下設(shè)的各研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)會議及社會組織活動進(jìn)行引導(dǎo)與監(jiān)督。

除部長級會議和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之外,論壇框架下還應(yīng)當(dāng)逐步形成“一帶一路”文化遺產(chǎn)研究中心、研討會、博物館聯(lián)盟、考古合作機(jī)構(gòu)等組織機(jī)制。目前我國文化遺產(chǎn)國際交流合作呈現(xiàn)出“跨政府組織網(wǎng)絡(luò)”[12]的特征,參與主體種類眾多,除了傳統(tǒng)國際法主體如國家、政府間國際組織、非政府間國際組織外,還延伸到文化遺產(chǎn)資源豐富的地方政府、開展文化遺產(chǎn)收藏與展示的博物館、從事考古與研究的專業(yè)機(jī)構(gòu)和企業(yè)等,這些主體都積極參與到我國文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作當(dāng)中。在論壇框架下,我國應(yīng)梳理現(xiàn)有合作組織,明確各方主體的法律地位,對存在合作事項(xiàng)交叉或職能重復(fù)的組織形式予以整合,按照合作事項(xiàng)分類,將組織職能相近的合作組織進(jìn)行合并或統(tǒng)一,減少同一合作事項(xiàng)的重復(fù)運(yùn)行及相關(guān)成本,從而提高合作效率、節(jié)約資源。

3.構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的論壇運(yùn)行機(jī)制 “一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇的統(tǒng)一框架除設(shè)置層次分明的組織機(jī)制外,重中之重是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制,以確保我國與沿線國家切實(shí)展開深入有效的區(qū)域合作。這些運(yùn)行機(jī)制包括:

軟硬法結(jié)合的法律機(jī)制。由于各國立法體制、文化遺產(chǎn)法律制度、保護(hù)水平與能力等存在較大差異,締約過程漫長、程序復(fù)雜且效力嚴(yán)苛的傳統(tǒng)國際條約會影響各國際主體加入的積極性,所以文化遺產(chǎn)合作各方可以先采用較為靈活簡便的方式形成諒解備忘錄、宣言、建議、行動計(jì)劃等約束力較弱的軟法確認(rèn)文化遺產(chǎn)的合作共識。在實(shí)踐中鞏固并不斷調(diào)整合作各方所適用的規(guī)則,在時機(jī)成熟時,將各方所達(dá)成的軟法形式上升為具有實(shí)質(zhì)法律約束力的文化遺產(chǎn)區(qū)域性公約等硬法形式。

區(qū)域性項(xiàng)目合作機(jī)制。在合作過程中,應(yīng)當(dāng)圍繞具體合作事項(xiàng)設(shè)置區(qū)域合作項(xiàng)目,加強(qiáng)文化遺產(chǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域的合作。區(qū)域項(xiàng)目合作機(jī)制能夠針對特定對象或在特定區(qū)域進(jìn)行專項(xiàng)合作,有利于沿線國家突破國內(nèi)法律的差異或國際公約的內(nèi)容限制,合作各國在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一的區(qū)域性制度安排,遵循一致規(guī)則,最終實(shí)現(xiàn)各國文化遺產(chǎn)保護(hù)水平的共同提升。例如,我國可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn),通過與臨近國家實(shí)施文物返還與合作的專門合作項(xiàng)目,借助論壇的統(tǒng)一合作平臺,嘗試達(dá)成有效的文物進(jìn)出境與返還的區(qū)域性制度。歐盟通過頒布93/7/EEC 指令及后續(xù)指令,重申了文物出口許可制度[13]，并強(qiáng)化了成員國之間的文物返還行政合作[14]。我國也可以嘗試在論壇框架下通過制定區(qū)域性的統(tǒng)一進(jìn)出境管制辦法和返還措施,編制文化遺產(chǎn)清單或數(shù)字資源,采取聯(lián)合執(zhí)法方式,與周邊國家形成穩(wěn)定、多維的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò),堵住文物非法進(jìn)出境的源頭,并嘗試推動相關(guān)公約履約機(jī)制的改進(jìn)與創(chuàng)新。

區(qū)域合作的糾紛解決機(jī)制?！耙粠б宦贰毖鼐€各國的法律制度差異性大,文化傳統(tǒng)與宗教信仰存在多樣性,在文化遺產(chǎn)國際區(qū)域合作過程中難免發(fā)生沖突與矛盾,適用傳統(tǒng)的司法手段解決各方爭議難度較大。相比之下,協(xié)商、談判、調(diào)停等多元替代性糾紛解決方式能夠發(fā)揮更大的優(yōu)勢,其目的不在于強(qiáng)制分配權(quán)利義務(wù),而在于使合作各方在平等商談的基礎(chǔ)上化解矛盾,回歸到友好合作的軌道上來。因此,設(shè)立多元化的糾紛解決方式有利于保障文化遺產(chǎn)獨(dú)立合作機(jī)制的順利運(yùn)行,更加有效地化解國際區(qū)域合作中的矛盾沖突。

四、結(jié) 語

“一帶一路”倡議的提出,為我國文化遺產(chǎn)的國際性區(qū)域合作提供了難得的有利契機(jī)。如何把握住這一機(jī)遇,更好地提升我國在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的影響力至關(guān)重要。在文化遺產(chǎn)的國際區(qū)域合作方面,我國雖然已同部分國家展開一定程度的合作與交流,但從合作的整體效果上來看仍有所欠缺。我國應(yīng)繼續(xù)充分利用文化遺產(chǎn)國際公約機(jī)制,同時,在上海合作組織、中國-東盟等現(xiàn)有區(qū)域合作組織的基礎(chǔ)上,繼續(xù)深化各區(qū)域組織的具體合作機(jī)制,并在適當(dāng)時機(jī)創(chuàng)設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)合作論壇的獨(dú)立合作機(jī)制?！段幕俊耙粠б宦贰蔽幕l(fā)展行動計(jì)劃(2016—2020)》和《國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》均明確指出，要強(qiáng)化文化遺產(chǎn)國際交流合作,建設(shè)“一帶一路”文化遺產(chǎn)長廊。如果能夠成功設(shè)立并有效運(yùn)行合作論壇這一統(tǒng)一、獨(dú)立的文化遺產(chǎn)區(qū)域合作法律機(jī)制,將遺產(chǎn)長廊納入論壇框架下予以建設(shè),必然會使這一建設(shè)規(guī)劃在組織機(jī)構(gòu)、制度安排等方面得到更充分的法律保障與實(shí)施條件。

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