竺乾威

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200083)

一、從以經濟建設為中心到以人民為中心

黨的十九大對中國社會認識的一個命題是當今社會的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。這一社會矛盾新的變化為政府確立新的發(fā)展觀提供了基本指導，如何解決不平衡不充分的發(fā)展以滿足人民日益增長的美好生活需要事實上成了政府工作的中心任務，成了政府發(fā)展的重中之重。

不平衡和不充分的發(fā)展與改革的戰(zhàn)略有關。改革初期，我國確立的是“以經濟建設為中心“的發(fā)展觀，實施的是經濟上的趕超戰(zhàn)略，選擇的路徑是差異化，也就是梯度發(fā)展的策略。這一策略的基本點就是先集中有限的資源發(fā)展各方面條件均較好的東部地區(qū)，然后逐步向西部地區(qū)推進。集中有限的資源首先用于改革能盡快產生效益的領域，然后再推動其他領域的發(fā)展。選擇這一戰(zhàn)略的出發(fā)點是資源的有限性，以及讓有限的資源發(fā)揮出最大的效益。與這一戰(zhàn)略相適應的是，在效率和公平之間政府優(yōu)先選擇了效率，改變落后的經濟面貌是首位的，因為效率涉及的是生產，而公平涉及的是分配。要分配，就要有資源，在沒有資源分配的情況下，公平幾乎就是一句空話。

因此，進行經濟建設在改革的前期成為政府工作的重點，發(fā)展才是硬道理。GDP成了政府工作的首要追求，成了衡量政府績效的最重要的標準，也成了評價干部的一個重要指標。在經濟體制發(fā)生轉變后，我國逐步形成了具有中國特色的政府主導的市場經濟體制。這一模式在較短的時間里取得了成功，中國經濟取得了巨大進步，人民生活水平得到了極大的提高。今天，中國在短短的三四十年時間里成為全球第二大經濟實體，平心而論，這與改革之初選擇的以經濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略模式密不可分。

進入新世紀，這一發(fā)展模式面臨著一次轉折。在經歷了多年的發(fā)展之后，發(fā)展的不平衡和不充分問題凸顯出來。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在進行了初期的資源積累后，分配的問題尤其是分配的公平性問題開始成為一個重要的社會問題。其次，政府對經濟增長發(fā)展的關注導致對公共服務和社會保障方面的忽略。2003年爆發(fā)的薩斯集中反映了中國政府在公共衛(wèi)生服務領域里極為尷尬的狀況。再者，地區(qū)之間、行業(yè)之間、民眾收入之間的差別開始凸顯。最后，隨著生活水平的提高，民眾的需求也隨之提高，公共服務資源尤其是優(yōu)質資源的短缺(如教育資源、衛(wèi)生資源、醫(yī)療資源等涉及民眾基本生活方面的優(yōu)質資源的短缺)已經成為發(fā)展的一個短板。所有這些表明，經濟建設強調的資源生產的重要性在相對減弱，而資源分配的重要性在逐漸增強。正是在這一背景下，政府的職能開始發(fā)生重大轉變，從原來的對資源生產財富創(chuàng)造的重視開始轉向對資源和財富分配的重視，一個標志性的轉折就是從2004年開始的服務型政府的建設，以及強調政府的四項職能即經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，并把后兩項職能提到了更重要的位置。政府在效率和公平之間開始轉向公平。與此同時，隨著中國經濟高速發(fā)展進行了多年之后開始轉向中低速發(fā)展，中國的經濟發(fā)展進入了一個新常態(tài)。這一新常態(tài)對長期以來的政府主導經濟的發(fā)展模式提出了挑戰(zhàn)。因此，十八屆三中全會提出了一個著名的論斷：發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。[2]這意味著與原有的政府主導經濟的發(fā)展模式告別，也意味著政府將更多的注意力轉向經濟發(fā)展以外的方面。

這一簡單的回顧表明，當前中國社會主要矛盾的形成和發(fā)展是有歷史條件的，這一矛盾的凸顯恰恰發(fā)生在社會獲得了繁榮發(fā)展之后，發(fā)生在大部分民眾基本上滿足了生活的必需之后?！叭嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！盵1]這表明，人民對美好生活需要的追求是不斷的，在滿足了一定的需求后往往會產生一個更大的預期，這一需求是無限的，而且隨著生活的提高會有放大效應。從這個意義上講，滿足這一需求的發(fā)展永遠是不充分和不平衡的。這一不平衡有兩個方面的含義。一方面，就需求來說，需求本身具有不平衡性。盡管需求有共同的一面，比如對衣、食、住、行的基本需求大家都是一樣的，但在需求的層次上有不同。比如貧困地區(qū)和富裕地區(qū)，前者的需求更多的可能還在物質層面，而后者可能更多地轉向了精神領域。這意味著兩點：一是需要在滿足民眾基本需求的基礎上滿足不同層次的需求，二是需要逐步縮小層次之間的差別，走向共同富裕(當然這也是相對的)，讓全體人民共享發(fā)展的成果。另一方面，從供給的角度講，完全滿足需求是不可能的，也是做不到的，因為用于滿足需求的資源總是有限的。這兩個方面對政府來說意味著什么？它對政府提出了什么新的要求？簡單來說，就是要在資源的生產和分配之間取得平衡。滿足需求首先意味著需要有源源不斷產生的新的資源的供給，這是生產要解決的問題，因而對政府提出的一個新的要求就是如何在更高的水平上提供滿足民眾需求的資源。其次，有了資源，就要考慮如何縮小需求的差別層次的需要，這是分配要解決的問題。強調資源生產的“以經濟建設為中心”的發(fā)展觀顯然無法平衡這兩者之間的關系，無法解決越來越凸顯的發(fā)展不平衡不充分與人民對美好生活的需求這兩者之間的矛盾。解決這一問題需要一種新的發(fā)展觀。

這一新的發(fā)展觀就是黨的十九大提出的以人民為中心的發(fā)展觀。提出這一發(fā)展觀，其原因在于，與以經濟建設為中心的發(fā)展觀和發(fā)展策略以及采取的發(fā)展路徑相比，今天面臨的情況發(fā)生了巨大的變化。改革之初提出以經濟建設為中心，是因為當時社會要解決的主要問題是盡快改變國家經濟落后的面貌和提高人民的物質生活水平，因而當務之急是進行財富的生產和資源的積累。后來的發(fā)展表明，這一發(fā)展策略是成功的。中國經濟的快速增長和人民生活水平的提高就是一個明證，而這是任何其他發(fā)展的一個基礎。就這一點而言，以經濟發(fā)展為中心的發(fā)展觀的歷史地位怎么說都是不過分的。但是，在強調經濟建設的過程中，我們相對忽略了政治、社會、文化和環(huán)境等方面的建設，這導致經濟的發(fā)展在一定程度上忽略甚至侵犯了民眾的權利，以至涉及社會矛盾和沖突的群體性事件日益增多，維穩(wěn)成為社會管理最重要的問題之一；對必要的和公正的分配的忽略，導致民眾享有的公共資源的緊張，看病、上學、住房、食品安全等一系列民生問題成為社會關注的重點，導致貧富差別的擴大和地區(qū)差別的擴大；片面的經濟發(fā)展也帶來了環(huán)境的污染以及金錢至上的價值觀的泛濫。所有這些表明，原有的以經濟建設為中心的發(fā)展模式在一個新的歷史條件下，已經無法有效解決社會面臨的發(fā)展不充分和不平衡與人民對美好生活的向往這一新的基本矛盾，以及由這一基本矛盾衍生的其他一系列的矛盾和問題。以人民為中心的新的發(fā)展觀正是在這樣的背景下應運而生，它的核心是五位一體的發(fā)展，也就是十八大提出的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的總體布局，促進現(xiàn)代化建設各方面相協(xié)調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協(xié)調，不斷開拓生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。[3]

以人民為中心的發(fā)展觀和以經濟建設為中心的發(fā)展觀有聯(lián)系也有區(qū)別。以人民為中心的發(fā)展需要經濟發(fā)展作為基礎。滿足人民日益增長的物質需求需要經濟發(fā)展來保證，從這個意義上講，以人民為中心的發(fā)展是以經濟建設為中心的延續(xù)，它不是對經濟建設的否定或排斥，經濟建設是以人民發(fā)展為中心的發(fā)展觀的應有之義，兩者不能割裂開來，它是新的歷史條件下的一種新的發(fā)展。兩者的區(qū)別在于，如果說以經濟建設為中心的發(fā)展更強調資源和財富的生產，那么以人民為中心的發(fā)展則強調資源和財富的生產和公平分配并重，強調物質的生產和精神的培育并重，強調政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和環(huán)境建設的同步發(fā)展，并在這一全面的建設中逐步解決發(fā)展不平衡不充分與人民對美好生活的向往這一社會的主要矛盾，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。這是一種均衡的、包容性的發(fā)展，是一種讓全體人民共同分享發(fā)展帶來的成果的發(fā)展，而這樣的發(fā)展才是能給社會帶來長治久安的可持續(xù)性的發(fā)展。

二、五位一體：新發(fā)展觀的頂層設計

以人民為中心的發(fā)展觀強調的是一種整體的發(fā)展，也就是五位一體，即政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和生態(tài)文明建設一體的發(fā)展。

五位一體的總體布局本身就經歷了一個發(fā)展變化的過程。在一定程度上，這一布局的演變背后的邏輯是對社會主要矛盾變化的認識。改革之初主要強調以經濟建設發(fā)展為中心或經濟現(xiàn)代化，這也可以說是“一位一體”的發(fā)展。在某種程度上這是基于對當時認為的社會基本矛盾，即“先進的生產關系與落后的生產力之間的矛盾”的一種認識，要大力發(fā)展生產力。事實上，后來的發(fā)展表明，原先對這一基本矛盾的認識是有偏差的，尤其是對先進的生產關系的認識。在馬克思主義看來，一定的生產關系是由生產力狀況決定的，此外，生產關系也會反作用于生產力，當生產關系適合生產力的狀況時，就會對生產力的發(fā)展起推動作用，反之就會起阻礙作用。在當時，落后的生產力是真，而先進的生產關系則未必。生產關系涉及的所有制形式和分配方式后來表明都經不起歷史的檢驗，而恰恰是后來建立起來的市場經濟體制才真正適應了生產力發(fā)展的狀況，從而帶來了中國經濟幾十年的增長。在這一過程中，以經濟建設為中心帶動的生產力的發(fā)展對于生產關系的改變和突破所起的作用是顯而易見的。進入21世紀后，十六大報告開始提出“三位一體”(即經濟建設、政治建設、文化建設)的發(fā)展，增加了政治建設和文化建設。十六大對社會基本矛盾的看法發(fā)生了一個很大的變化，把這一矛盾定位于“人民的需求與落后的生產力的矛盾”[4]?！叭灰惑w”的發(fā)展看到了在經過多年的經濟發(fā)展后帶來的民眾對公共產品和公共服務的需求的增加，而現(xiàn)有的生產力事實上無法很好地滿足這一需求。這一點在2003年的薩斯中表現(xiàn)得很明顯，因而自此之后開始了服務型政府的建設，并把社會管理和公共服務作為政府的兩項最重要的職能。但是，“三位一體”的發(fā)展更多對應的是當時提出的“三個代表”的理論?！叭齻€代表”理論認為，中國共產黨要始終代表中國先進生產力的發(fā)展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益。這三個方面就是經濟、文化和政治。共產黨要在這三個方面的建設中發(fā)揮其先進作用。到了十七大，則提出了“四位一體”(經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設)的發(fā)展，在原來的基礎上又增加了社會建設。十八大則提出了“五位一體”(經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設)的發(fā)展，增加了生態(tài)文明建設。而十九大則將中國社會的基本矛盾定位于“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這表明，生產力已經不再落后，問題是發(fā)展的不平衡不充分。而這一發(fā)展是一種全面性的發(fā)展，因而它囊括了整個中國社會發(fā)展的最重要的方面，即政治、經濟、文化、社會和生態(tài)文明。

五位一體的總體布局涉及兩個問題，一是五個方面的建設相互之間是一種什么關系？其中一個問題的解決在多大程度上取決于其他幾個方面的問題的解決？二是每一方面的建設目前要解決的主要問題是什么？

對于第一個問題，辛向陽的說法是“經濟建設是根本，政治建設是保障，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態(tài)文明建設是基礎，這五個方面是相互影響的”[5]。這個說法當然是可以接受的，但問題在于我們可能更關注它們是如何互相影響的，影響的方式是什么？在這里，系統(tǒng)理論可以幫助我們更好地理解這一問題。在系統(tǒng)理論看來，可以把五個方面的建設看成是國家現(xiàn)代化(國家現(xiàn)代化當然應該“以人民為中心”作為其取向)這一系統(tǒng)中的部分。根據(jù)系統(tǒng)理論，部分之間的互動會對整體產生影響，這個整體就是國家現(xiàn)代化。因此，如何使這五個部分形成一種良性互動和優(yōu)勢互補，從而有助于國家現(xiàn)代化的實現(xiàn)，是需要考慮的一個問題。其次，這種互動產生的整體效應才是我們最關注的，這一效應就是通常講到的“貝塔朗菲原理”，即整體大于部分的簡單相加。毫無疑問，這五者之間的關系是一種相輔相成的關系。任何一個部分都需要與其他部分的良性互動和優(yōu)勢互補才能產生一個優(yōu)良的整體效應。但是，另一方面，這五個部分也是一個矛盾體。一個部分的發(fā)展可能會對另一部分的發(fā)展帶來負面影響。比如，經濟建設尤其是工業(yè)化的進程無疑會對環(huán)境造成破壞，導致環(huán)境污染，由此也會引發(fā)社會問題，甚至政治問題。這樣，經濟建設與環(huán)境保護就面臨了一個兩難選擇。先行的西方現(xiàn)代化國家和我國自身的經歷都表明，我們走的是同一條“先發(fā)展，后治理”的路子。我們曾經想跨越，想既發(fā)展又環(huán)保，兩個方面同時進行，但事實表明做不到。解決這一矛盾的做法就是將兩個部分放到一個特定的歷史階段，看在這個階段里哪個是需要解決的問題的主要方面。正如改革初期我們在效率和公平之間首先選擇效率一樣，因為當務之急是發(fā)展經濟，提高生產力，在盡可能短的時間里改變中國經濟的落后面貌，因此生產占了主導面。而到了21世紀之后，我們開始在這兩者當中轉向公平，因為隨著資源和財富的積累，分配占了主導面。這表明，部分之間的關系是一種動態(tài)關系，互相之間的矛盾的主導面會隨著時間的推移發(fā)生變化。因此，對應五位一體的總體布局，也需要運用這樣的觀點來加以理解。

五個部分是同等重要的，因此在發(fā)展的過程中需要平分秋色，還是五個部分之間本身就有輕重之分？筆者以為，盡管在不同的階段，某一個部分可能會顯示出它比其他部分更重要，比如在經濟大發(fā)展時期，經濟建設顯然顯得更重要。但中國的實踐表明，政治建設相比較之下一般來說具備著更大的重要性。政治的因素幾乎影響了其他的所有方面，即便就經濟建設而言，選擇一種什么樣的經濟發(fā)展體制，其實質是政治問題(在這一問題上曾產生過的“姓資姓社”的爭論，事實上就是政治爭論)，而這樣的經濟體制的選擇和確立本身在很大程度上就決定了經濟的發(fā)展，正如我國的市場經濟體制表明的那樣。正是對計劃經濟體制的顛覆(這本身是一種政治行為)，市場經濟體制才給中國的經濟發(fā)展帶來了春天。這表明，政治建設相比較而言是一種更加基礎性的建設，幾乎在任何發(fā)展階段都需要給它以更多的關注。

第二個問題涉及這五個方面的建設在現(xiàn)階段應該包括什么樣的內容，需要解決的主要問題是什么？

首先，政治建設。政治建設的主題應該是政治民主。十八大報告在談到政治體制改革時指出，要“更加注重健全民主制度，豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[6]。十九大報告也指出要“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[1]。那么，圍繞政治民主的建設包括哪些內容？筆者認為以下三點是主要的：一是人民權利的保護。人民的權利涉及多個方面，有政治的、經濟的、社會的等。對人權的保護，法律賦予的人的權利不能受到侵害是政治文明的一個最基本的標志。除了人的隱私權、財產權、生命權等必須得到保護外，人的政治權利更應得到尊重和保護，因為它直接關系到人民參與國家治理的問題。正因為如此，十九大報告指出要“加強人權法制保障。保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”[1]。二是制約公權力。對人民權利的保護也意味著對公權力的制約，憲法的精髓事實上也就是這兩點。對公權力進行制約，是因為公權力有時會做出傷害人的權利的舉動。在我們的社會里，公權力被濫用是一種時有耳聞目睹的現(xiàn)象，比如拆遷過程中的權力濫用，城管過程中的權力濫用，維穩(wěn)過程中的權力濫用，等等。我國制定的《行政訴訟法》的前提假設就是公權力會被濫用。對公權力的制約當然不僅僅表現(xiàn)在對權力的濫用上，它還表現(xiàn)為對公權力的不恰當使用上，比如權力清單的改革事實上也是一種對政府權力的制約。對公權力的制約需要有法律規(guī)章制度的安排，但僅憑這一點還是不夠的，它還需要整個社會的監(jiān)督，需要有一種良好的法制文化。三是人民參與國家事務管理。人民參與國家事務管理不僅僅表現(xiàn)在一些制度性的設計上，比如我國的人大和政協(xié)，十九大強調了發(fā)揮這些機構的作用，比如要“保證人大依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權”[1]。人民參與國家事務還表現(xiàn)在非體制的各種社會組織和民眾個人對國家事務的參與上。 事實上，十九大報告也強調了這一點，在談到推動協(xié)商民主時，報告指出“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”[1]。

其次是經濟建設。經濟建設的主題應該是市場經濟。這里涉及的主要問題有：一是政府與市場的關系。這個問題的提出是因為改革開放后市場經濟體制取代了原有的計劃經濟體制，這需要政府的角色和職能發(fā)生一個根本的轉變。簡單來說，在政府和市場之間要有一個邊界。但是，由于歷史的慣性，加上改革前期政府主導經濟的發(fā)展模式的作用，政府跨越市場邊界成了常見的現(xiàn)象。作為解決政府與市場關系以及經濟改革體制的一項極為重要的改革——政企分開多年來進展不盡如人意(三十多年來幾乎每一次的黨代會報告都要提及政企分開就表明了這一點)，這一問題勢必也會在今后成為經濟建設當中亟須解決的問題。二是經濟發(fā)展模式。正如前面指出的，改革開放前期中國的經濟發(fā)展采用的是政府主導的模式，這一模式在經濟的高增長階段通過政府作用以相當快的速度推進了經濟的發(fā)展。但在經濟發(fā)展進入新常態(tài)后，這一模式產生的弊端和副作用使得這一發(fā)展模式難以為繼。因此，十八屆三中全會指出要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。但過去幾年的歷史表明，這方面的進展也不是很大。三是市場主體之間的關系。政府的一個功能就是培育和維護一個良好的市場環(huán)境，使各類市場主體能夠在這樣的環(huán)境中進行平等公正的競爭，以推動社會的進步和經濟的發(fā)展。

復次是社會建設。社會建設的主題應該是合作和諧。這里涉及的主要問題有：一是社會組織的成長。對政府來說，可以通過社會組織的力量來解決社會問題，從而減少政府管理社會的交易成本。因此，政社分開的改革本意也在于此。盡管通過政社分開的改革社會組織有了長足的發(fā)展，但是距離這一改革要達到的目標——社會組織的獨立性、自主性以及組織的自治依然有不小的距離。因為唯有如此，才能讓社會組織在社會治理中真正發(fā)揮作用。二是利益集團的訴求和利益的分配。市場經濟帶來的一個必然結果是社會利益的多元和分化，以及利益集團的出現(xiàn)。平衡這些利益之間的關系，在這些利益之間進行公正的分配并無偏私地處理這些利益之間的矛盾是維護社會穩(wěn)定的一個重要條件，也是對政府執(zhí)政能力的一個重要考驗。未來的社會建設需要進一步拓寬利益集團訴求的途徑，使他們的利益要求能夠得到表達和反映，同時盡可能滿足其合理的要求。三是民生的增進。社會建設要以民生為本，這是社會穩(wěn)定最根本的前提。因此，不斷擴大公共服務數(shù)量和提高公共服務的質量，不斷提高人民的社會保障程度是建立和諧社會的基礎。

再者是文化建設。文化建設的主題應該是多元開放。這里涉及的主要問題有：一是傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的融合。在如何看待西方文化和中國傳統(tǒng)文化這個問題上，這兩種傾向都是需要防止的：一種是毫無保留地全盤接受，一種是不加分析地全面排斥。事實上，兩種文化都有其精華，也有其糟粕。文化建設需要在融合傳統(tǒng)文化和西方文化的基礎上，為現(xiàn)代文化注入中國元素，以此來增強中國的軟實力，并為人類的現(xiàn)代文明提供中國貢獻。二是社會主義核心價值觀的推廣。社會主義核心價值觀(富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善)涉及了社會、國家和個人層面的價值取向、價值目標和價值準則。事實上，這一價值觀具有普世的價值，應該成為我國文化建設的基本內核。三是提供豐富多樣的文化產品，滿足人民的精神需求。文化產品就其屬性來說，可以分為公益性文化產品和商業(yè)性文化產品。通常情況下，政府提供的是公益性的文化產品，而商業(yè)性的文化產品則由市場來提供。對于文化市場，政府不能隨意干預。政府要做的就是保障一個公平競爭的市場環(huán)境，并對文化產品的一些傾向性問題進行檢查。對文化產品應堅持百花齊放、百家爭鳴。

最后是生態(tài)文明建設。生態(tài)文明建設的主題應該是環(huán)境友好。生態(tài)可以包括自然生態(tài)和社會生態(tài)(社會生態(tài)當然也可以作為社會建設的一個內容，這里主要指自然生態(tài))。生態(tài)文明涉及的主要問題有：一要處理好經濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關系。盡管我們都知道環(huán)境的重要性，但在經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，一些政府在現(xiàn)實運作中還是會向經濟發(fā)展傾斜，這當然有它的理由。事實上，對環(huán)境保護也不要采取一種僵化的態(tài)度。即便在一些西方國家，通常對環(huán)境的污染程度也會做一些區(qū)別。比如，有些地區(qū)是絕對不能污染的，因為一旦污染就是不可逆的。有些污染可以在經濟發(fā)展起來后對此加以修復。因此，在處理兩者關系時不能走極端。二要處理由環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件。由環(huán)境引發(fā)的鄰避運動或抗爭在今天時有所聞，它反映了公眾對環(huán)境以及自身利益的關注。對這類事件的處理不當往往會引發(fā)社會穩(wěn)定問題。這些問題實質上反映了社會在經濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾。它需要政府用高超的手段來解決這樣的矛盾。這不僅要求政府對兩者的關系抱有正確的認識，而且還必須具有很強的決策能力和處理突發(fā)事件的能力。三是進行環(huán)境保護和修復的問責和績效評估。隨著經濟的發(fā)展，環(huán)保的重要性日益凸顯。從國家機構的層面來看，20世紀80年代的環(huán)境保護總局作為一個副部級單位到21世紀升為一個正部級的環(huán)境保護部，本身就表明了這一點。各種環(huán)保政策的出臺也表明了對環(huán)境問題的高度關注。問題是政策的執(zhí)行。因此，需要通過嚴格的問責制度和績效評估制度來保證政策得到貫徹執(zhí)行。像“河長制”這樣可操作的問責(責任到人，從上到下形成一個責任鏈)和績效評估(有具體的評估指標和時間期限)的做法應當?shù)玫酵茝V。

三、實踐新發(fā)展觀的策略思考

新發(fā)展觀的五位一體的總體布局需要通過路徑的選擇加以實現(xiàn)，而路徑的選擇在很大程度上受制于策略上的考慮。這些策略上的考慮可以包括以下幾個方面。

頂層設計與基層創(chuàng)新。新發(fā)展觀的實踐是一個上下互動的過程，頂層設計需要通過基層的運作來得以實現(xiàn)，而基層的實踐則為頂層提供設計和再設計的來源。在確立了總體布局后，基層在執(zhí)行過程中的創(chuàng)新對實現(xiàn)頂層設計的意圖是至關重要的，其原因在于五個方面的建設在地方的具體表現(xiàn)和進展是不一樣的，因為地方的發(fā)展水平不是整齊劃一的。正因為如此，需要地方根據(jù)自身的情況進行創(chuàng)造性的推進和執(zhí)行。在這里，如何激發(fā)地方的積極性和創(chuàng)造性就成了一個很重要的問題。有兩個相關的問題是需要考慮的。一是整個系統(tǒng)如何為地方(局部)的創(chuàng)新提供條件？舉例來說，推進五個方面的建設需要政府機構的改革和創(chuàng)新。本輪黨和國家機構改革特別強調了在改革中賦予省級及以下機構改革的自主權，也就是地方的改革比以往獲得了更多的自主性。但以往地方自下而上的改革表明，由于改革改變了機構的上下對應關系，從而導致改革的結果最終差不多都是回歸原有體制，再次上下對齊、左右擺正。本輪改革要解決上下一般粗的問題，那么大的系統(tǒng)和體制如何使地方具有改革的空間？二是如何容忍創(chuàng)新過程中的失?。縿?chuàng)新的過程從某種程度上來說也是一個糾錯的過程。創(chuàng)新一般會涉及做前人沒有做過的事情，或對前人的事進行一些實質性的改變或突破，因此在這個過程中犯錯是難免的。對犯錯要抱有一種容忍的態(tài)度，對犯錯一律采取打壓和零容忍的態(tài)度只會斷送改革和創(chuàng)新的愿望和熱情。在這里，更重要的是要改變一種“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的官場文化，培育一種鼓勵獎勵創(chuàng)新和有作為的新官場文化。

政府協(xié)調與合作治理。五個方面的建設需要政府動員社會力量的投入和參與。在計劃經濟時代，國家掌控了社會的所有資源，政府成了所有資源的唯一配置者，其結果是國家管理社會的交易成本提高。今天的發(fā)展達成的一個共識是，政府并不是在任何場合下都是一個最好的資源配置者。市場資源應該由市場來配置，社會資源應該由社會來配置，市場和社會無法配置的資源才由政府來配置。在這里，一個基本的問題還是國家、社會和市場的關系問題。盡管改革形成了這三種關系，但這一關系的整體格局還是表現(xiàn)為政府的強勢。但在經濟進入新常態(tài)后，這種強勢的政府主導模式的弊端日益顯現(xiàn)。這就需要充分發(fā)揮市場的主體作用，比如，改革過程中的政企分開、政府購買公共服務、政府與私人企業(yè)的合作(PPP)等都反映了讓市場主體發(fā)揮其力量的趨勢。再以社會建設而言，政社分開的改革就是要使社會組織成為獨立自主的組織，從而使它在社會管理中發(fā)揮作用?？偠灾?，推進五個方面的建設需要政府角色的變化，要從無所不包的管理者(盡管與計劃時代的角色不可同日而語，但政府仍然在比較深度地干預經濟和社會的運作)轉變?yōu)閰f(xié)調者和合作者，以及價值的共同創(chuàng)造者。

激勵機制與能力提升。實踐新發(fā)展觀需要有做事的動力和能力。動力的激發(fā)需要一套有效的激勵機制。有效的激勵機制是組織與成員之間的一種心理契約，它是建立在兩方的默契和心領神會之上的。在巴納德看來，組織的運行就是建立在組織向成員提供激勵、成員以此向組織做出回報這兩者的平衡之上的。在這里，組織提供的激勵非常重要，因為它決定了組織成員會做出什么樣的反應。好的激勵機制不僅能激發(fā)人們做事的激情，而且還能通過提供源源不斷的物質和精神的東西來滿足成員的需要，從而保持這種做事的激情。一段時間以來，官場的不作為成為一種引人注目的現(xiàn)象。究其原因，與激勵機制的不足有很大的關系。公務員在一定程度上也是一個理性經濟人，有著自己的物質追求和精神追求，不能過分強調公務員的組織人和社會人的一面。這要求激勵機制的設計必須兼顧這兩個方面的特點。如果激勵機制無法激勵起人們對事業(yè)的全身心投入，那么再好的規(guī)劃和藍圖也只是空中樓閣而已。把一件事情做好，不僅要有做事的激情，而且還要有做事的能力，想做，還要能做。五個方面的建設所面臨的挑戰(zhàn)是巨大的，無論是理念、流程還是方法，新的東西層出不窮；此外，五個方面的建設面臨的問題及其復雜程度也是前所未有的，對公務員的能力提出了空前的要求。提升公務員能力已經成為一件刻不容緩的事。在這里，學習型組織的建設和公務員的培訓再次顯示了它的重要性。

規(guī)范約束與改革突破。規(guī)范約束是運作的必要條件，但往往也會成為改革的束縛。推進新的發(fā)展觀在某種程度上也是一種創(chuàng)新和改革的行動，它必然會對現(xiàn)有的一些規(guī)則體系產生沖擊。因此，對現(xiàn)有的規(guī)則體系首先要抱有一種正確的認識?？梢院唵蔚匕岩?guī)則體系分成三類：一類是仍然可以適用的；一類是需要經過修改才能適用的；另一類是不合時宜需要拋棄的。對制度要尊重，因為它是用來約束人的行為的。沒有制度的約束，就無法形成有效的行動。對制度也不能產生迷信，制度是人制定的，它是一定時空條件下的產物。隨著時空條件的變化，制度本身也需要變更，以適應新的時空條件的要求。否則這樣的規(guī)則體系就沒有生命力，甚至會對發(fā)展產生阻礙作用，成為一種異己的力量。因此，在推進新發(fā)展觀的過程中，改革和創(chuàng)新本身就包括了對制度的改革和創(chuàng)新，包括了突破舊的制度框架，以便為改革和創(chuàng)新開辟道路。改革創(chuàng)新過程中產生和建立的新的規(guī)范必須有它的權威。打破舊的規(guī)則并不是挑戰(zhàn)規(guī)則本身具有的權威性，舊的規(guī)則被新的規(guī)則所取代，是因為它無法適應新的情況，如果挑戰(zhàn)規(guī)則本身的權威性，那么建立的新的規(guī)則也就毫無意義了。

問責制度與績效評估。確保新發(fā)展觀的推進，需要建立有效的問責制度和績效評估制度。問責制度包含了主觀和客觀方面。主觀方面(英語是Responsibility)是行為者對所承擔的行動所負有的一種承諾，他要為此行動的結果自覺地承擔起他的責任。對個人來說，首先，它是道義上的，它需要一種勇氣和擔當。其次，它需要全身心的投入，使這一承諾得以實現(xiàn)。從組織的角度來說，這是任何組織活動得以開展的一個必須具備的條件和保證。客觀方面(英語是Accountability，事實上，“可問責的”是一種更好的譯法)是行動的客體或與行動相關的利益相關者對行為者行動的一種檢視和評價，這種檢視和評價是可以追究行為者的責任的。在這里，首先要求的是這種責任制的公開性，其次是追究的可操作性，再者是救濟性，也就是行動者承擔的責任是大家知曉的，是可以通過相關的制度規(guī)章追究其責任的，而對這一行為的結果是可以救濟的。有效的問責制度是這兩個方面的結合。績效評估在某種程度上可以把它看作是問責制的一個環(huán)節(jié)，問責的前提是評估?？冃гu估的目的在于通過評估，肯定優(yōu)秀的，改進不良的，最終促使個人的表現(xiàn)滿足組織的要求。對組織的評估也如此，其目的在于使組織的表現(xiàn)達到一個更大的體系的要求。比如，要使地方各級政府的部門的表現(xiàn)達到上級政府的要求。評估的另外一個作用在于在行為過程中，可以對行為出現(xiàn)的誤差進行及時的修正，從而保證在不付出大的代價的情況下實現(xiàn)組織的目標。評估的標準在某種程度上決定了表現(xiàn)的高度，通常的做法是把評估同組織的戰(zhàn)略聯(lián)系起來。在推進五個方面的建設中，如何把評估與五位一體的總體布局聯(lián)系起來，這是一個需要考慮的問題。

結構完善與流程改進。組織是推進五位一體的最基本和核心的單位。官僚制組織因勞動分工產生的部門林立、職能交叉或重疊而導致的效率不彰往往是組織難以很好地達成其目標的一個原因，因而對組織的體制和運作的改革一直是政府管理的一個應有之義。在這里，需要處理好組織結構與流程的問題。組織的結構要適應流程的需要，并為流程的前行開辟道路，而流程的發(fā)展創(chuàng)新也在為改進結構提供來源，并通過結構的改進進一步為流程的前行提供條件，兩者是一個相輔相成的過程。經過多年的改革，本輪黨和國家機構改革事實上也是在力圖解決這兩者的不相適應的情況，尤其是結構不適應流程的狀況。正如《中共中央關于黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱《決定》)指出的，“面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構設置和職能同統(tǒng)籌推進五位一體總體布局、協(xié)調推進四個全面戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應?！盵8]《決定》指出了這些問題，比如機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)、機構設置和劃分不科學、職責缺位和效能不高、機構職能上下一般粗、權責劃分不盡合理、權力運行制約和監(jiān)督機制不夠完善、濫用職權等等，所有這些，需要在改革中加以解決。本輪改革的一個特點在于把改革同五位一體、四個全面以及與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化聯(lián)系了起來，從這樣一個戰(zhàn)略高度來推進改革。除了完善結構和體制外，另一方面，也需要鼓勵在流程上的創(chuàng)新和改進，因為新的問題有時是難以用舊的辦法加以解決的，環(huán)境一直在對流程的改進提出挑戰(zhàn)。這樣流程又產生了突破結構、體制的要求，改革因而再起。這是一個不斷調節(jié)和適應的過程。流程是動態(tài)的，那么結構就不應該是一種靜態(tài)的狀況。機構改革的規(guī)模有大有小，但其實質就是使兩者處于一種平衡的狀態(tài)。