賴早興，董麗君

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 法學院,北京 100029)

行政法與刑法是現(xiàn)代法治國家中的兩大法律部門。由于同具公法性質(zhì)，它們都是公權(quán)力行使的法律依據(jù)。從授權(quán)與限權(quán)的角度看，行政法規(guī)范的是行政權(quán)的行使，刑法規(guī)范的是司法權(quán)的邊界；從公民權(quán)利與自由的角度看，行政法是公民權(quán)利保障的利器，刑法是公民權(quán)利保障的大憲章[注]刑法權(quán)利保障功能體現(xiàn)得最徹底的是罪刑法定原則的確立。有學者認為罪刑法定原則是善良公民的大憲章([日]木村龜二.刑法學詞典[M].顧肖榮等譯.上海翻譯出版公司,1991:9.)，刑法當然是公民權(quán)利保障的大憲章。。行政法與刑法界限清晰，既是行政機關(guān)與司法機關(guān)之間責權(quán)劃分的必要前提，也是公民權(quán)利保障的堅固屏障。但受諸多因素的影響，我國行政法與刑法(下以簡稱“兩法”)界限模糊不清，這導(dǎo)致了一些危害的出現(xiàn)，有必要在分析原因的基礎(chǔ)上采取措施確保兩法界限清晰。

一、行政法與刑法的界限模糊

兩法界限模糊首先是體現(xiàn)在立法層面。早在2011 年，我國已經(jīng)宣告中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。其中頒布行政法690多件，涉及國家安全、國防、外交、人事、民政、公安、民族、宗教、僑務(wù)、教育、科學技術(shù)、文化、體育、醫(yī)藥衛(wèi)生、城市建設(shè)、環(huán)境保護等行政管理的方方面面。在刑事立法方面，我國在1997年《刑法》的基礎(chǔ)上，頒布了1部單行刑法[注]即全國人民代表大會常務(wù)委員會1998年頒布的《關(guān)于懲治騙購?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》。但也有學者認為2000年全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、2015年全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定》也屬于單行刑法。和10個刑法修正案。這些法律文件各自都有眾多的法律條文對相關(guān)事項作了較為詳細的規(guī)定，那么兩法之間的界限應(yīng)當是非常明了的。但事實上，立法上兩法之間的界限遠沒有達到清晰的程度，甚至可以用“模糊”加以評價。例如屬于行政法的《治安管理處罰法》是為規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責，維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而制定的法律。該法授權(quán)公安機關(guān)對違反治安管理的行為、擾亂公共秩序的行為、妨害公共安全的行為、侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為和妨害社會管理的行為進行行政處罰。而《刑法》在分則中也規(guī)定了妨害社會管理秩序罪、危害公共安全罪、侵犯公民人身權(quán)利罪、侵犯財產(chǎn)罪等，司法機關(guān)對于這些犯罪行為可以依法定罪量刑。兩部不同性質(zhì)的法律，規(guī)定了大量同類型的行為，在處理時必須有清晰的界限，以便使不同性質(zhì)的行為分別得到行政機關(guān)的行政處罰處理或司法機關(guān)定罪量刑處理。然而，目前兩部法律規(guī)定的行為性質(zhì)的界限卻并不清晰。例如，《治安管理處罰法》第二十六條對尋釁滋事作了規(guī)定，對實施結(jié)伙斗毆，追逐、攔截他人，強拿硬要或者任意損毀，占用公私財物或其他尋釁滋事行為，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。而《刑法》第二百九十三條也規(guī)定，有下列尋釁滋事行為之一，破壞社會秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制：隨意毆打他人，情節(jié)惡劣的；追逐、攔截、辱罵、恐嚇他人，情節(jié)惡劣的；強拿硬要或者任意損毀、占用公私財物，情節(jié)嚴重的；在公共場所起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂的?！吨伟蔡幜P法》對尋釁滋事第一檔處罰標準沒有情節(jié)嚴重性的要求，對于“情節(jié)較重的”適用第二檔處罰標準；《刑法》用“情節(jié)惡劣”、“情節(jié)嚴重”、“嚴重混亂”作了限制。適用《治安處罰法》第一檔處罰標準的尋釁滋事行為是行政違法行為，在適用中不會有多少爭議；但適用第二檔處罰標準的尋釁滋事行為有“情節(jié)較重”要求，該“情節(jié)較重”與《刑法》規(guī)定尋釁滋事罪構(gòu)罪標準中的“情節(jié)惡劣”、“情節(jié)嚴重”、“嚴重混亂”區(qū)分點在哪里？正是由于立法用語上的模糊，使實踐中處理尋釁滋事行為時到底是將其歸屬于行政違法還是刑事違法難以把握。

兩法界限模糊其次是體現(xiàn)在司法解釋層面。立法中原則、抽象的規(guī)定實際上將兩法界限劃分的責任主要留給了最高司法機關(guān)[注]關(guān)于《刑法》的立法解釋也是明確罪與非罪界限的重要手段，自2000年以來，全國人大常委會先后頒布了十三個與《刑法》相關(guān)的立法解釋。但從內(nèi)容上看，其功能并非主要體現(xiàn)為行政法與刑法界限的劃定。。最高人民法院、最高人民檢察院(以下簡稱“兩高”)通過司法解釋來明確一些犯罪的構(gòu)罪標準，使司法機關(guān)能根據(jù)這些司法解釋來區(qū)分行政違法行為與刑事違法行為。例如“兩高”2013年頒布的《關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》對尋釁滋事中的“情節(jié)惡劣”、“情節(jié)嚴重”和“嚴重混亂”作了規(guī)定。這些規(guī)定雖然是直接在刑事偵查機關(guān)、公訴機關(guān)和審判機關(guān)中適用，但對行政機關(guān)也有約束力。因為尋釁滋事行為如果達不到該《解釋》中規(guī)定“情節(jié)惡劣”、“情節(jié)嚴重”或“嚴重混亂”的程度，即使行政機關(guān)將案件移送司法機關(guān)，司法機關(guān)亦不會受理。因此，行政執(zhí)行法機關(guān)在其工作實踐中也會依據(jù)司法解釋中的規(guī)定來確定其處理的違法行為的性質(zhì)問題。

但我們也必須清醒地認識到，即使我國最高司法機關(guān)出臺了大量的司法解釋[注]劉志偉教授編輯的《刑法規(guī)范總整理》收集的刑法司法解釋及司法解釋性文件達365個。劉志偉.刑法規(guī)范總整理(第十版)[Z].北京:法律出版社,2017:21-42.，也無法對法律適用中特定情況作出窮盡、明確規(guī)定。這一方面是有些兩法界限的問題還沒有作出解釋，另一方面是雖然有的已經(jīng)作了解釋，但解釋中的規(guī)定仍是模糊不清的。例如尋釁滋事罪中的“情節(jié)惡劣”和“情節(jié)嚴重”除該《解釋》明確的情況外，實踐中還有一些沒有規(guī)定進來，因此《解釋》只能以“其他情節(jié)惡劣的情形”和“其他情節(jié)嚴重的情形”這樣的兜底規(guī)定來概括。即使是《解釋》已經(jīng)列舉的“情節(jié)惡劣”和“情節(jié)嚴重”，其適用中仍然有不明確之處。例如《解釋》將“嚴重影響他人的工作、生活、生產(chǎn)、經(jīng)營的”作為“破壞社會秩序”的“情節(jié)嚴重”。這似乎給破壞社會秩序的尋釁滋事行為定性提供了標準，但什么是“嚴重影響”？這樣看來，司法解釋也無法完全清晰地解決兩法的界限問題。

二、行政法與刑法界限模糊之危害

兩法的界限不但涉及不同性質(zhì)權(quán)力發(fā)揮作用的邊界劃分，也與公民安全、自由等權(quán)利的保障密切相關(guān)。兩法界限的模糊不清，不但會使不同性質(zhì)權(quán)力相互侵犯，而且會導(dǎo)致公民權(quán)利受損，并使違法行為人得到不應(yīng)有的待遇。

首先，兩法界限的模糊會使不同性質(zhì)權(quán)力相互侵犯。在權(quán)力體系中，行政權(quán)與司法權(quán)的分野是現(xiàn)代法治國家的基本特征，也是法律的重要保障。西方一些國家通過三權(quán)分立制度實現(xiàn)分權(quán)與制衡；我國是社會國家，不實行三權(quán)分立制度，國家權(quán)力是統(tǒng)一而不可分割的。但在我國，國家權(quán)力也分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并分別由不同國家機關(guān)行使，它們之間存在分工。在行政法理論中，各國都強調(diào)越權(quán)無效是行政法的基本原則。這一原則的基本含義是：行政機關(guān)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行為，一切超越法定權(quán)限的行為無效，不具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。[1] 70從實踐層面評價，這種越權(quán)包括行政機關(guān)超越自己的權(quán)限處理屬于司法權(quán)范圍內(nèi)的事項[注]不過，行政法學界強調(diào)的越權(quán)是指行政機關(guān)越權(quán)處理其他行政機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項。例如，有學者解釋“事務(wù)越權(quán)”時強調(diào)的是“主管甲事務(wù)的行政機關(guān)行使了主管乙事務(wù)的行政機關(guān)的職權(quán)”。姜明安.行政法與行政訴訟法(第六版)[M].北京大學出版社、高等教育出版社,2015:71.，也包括司法機關(guān)超越權(quán)限處理屬于行政權(quán)范圍內(nèi)的事項。因此，行政機關(guān)在執(zhí)法中，對于一些涉嫌犯罪的案件不移送司法機關(guān)，而是自己采取行政處罰的方式以罰代刑，實際上是侵犯了司法權(quán)。國務(wù)院法制辦等部門2011年發(fā)布的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》中明確指出：“在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域，有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍然比較突出?！边@只是指出了以罰代刑中行政權(quán)侵犯司法權(quán)的現(xiàn)象，實踐中以刑代罰中司法權(quán)侵犯行政權(quán)的現(xiàn)象也是存在的。從權(quán)力分野的角度看，其對法治的破壞與行政權(quán)侵犯司法權(quán)的危害同樣不容忽視。

其次，兩法界限的模糊會使違法行為人得到不應(yīng)有的待遇。行政權(quán)侵犯司法權(quán)使涉嫌犯罪的行為人被行政處罰而逃避或免除了承擔刑事懲罰的后果；司法權(quán)侵犯行政權(quán)會使本應(yīng)受到行政處罰或行政處分的人無辜地受到有罪宣告，甚至被刑罰懲罰。這違反了《刑法》中的罪刑法定原則和刑法面前人人平等原則?！缎谭ā返谌龡l規(guī)定：“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑;法律沒有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處刑?！边@就要求對于構(gòu)成犯罪的行為，應(yīng)當依法對犯罪人定罪處刑，而不能由行政機關(guān)以罰代刑；對于不構(gòu)成犯罪的行為，司法機關(guān)不能作為犯罪處理，審判機關(guān)不得對行為人定罪處罰，若構(gòu)成行政違法應(yīng)當由行政機關(guān)進行行政處罰或行政處分?！缎谭ā返谒臈l：“對任何人犯罪，在適用法律上一律平等。不允許任何人有超越法律的特權(quán)?！边@就要求司法機關(guān)將刑法平等地適用于犯罪嫌疑人，對于構(gòu)成犯罪的一律定罪，甚至判處刑罰；對于不構(gòu)成犯罪的一律作無罪判決。[2] 192這也要求行政機關(guān)遵守刑法的規(guī)定，對于涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當移交司法部門根據(jù)刑法定罪處刑，不能將行為作行政違法處理。如果違背罪刑法定原則和刑法平等原則將犯罪行為作行政違法行為處理或?qū)⑿姓`法行為犯罪化都會使違法行為人得到不應(yīng)有的待遇。

三、行政法與刑法界限模糊之原因

這種情況的出現(xiàn)，有時是客觀原因所致，即兩法界限模糊使案件處理人員難以把握，以致案件處理得不到合理的解決；有時是主觀上故意利用兩法界限模糊使行政違法行為作刑事違法行為處理，或相反。

從客觀原因來看，立法用語的原則性、概括性使兩法在立法層面不可避免地出現(xiàn)界限的模糊。而這又客觀上使辦案人員難以對違法行為進行準確定性，實踐中可能會出現(xiàn)本應(yīng)作犯罪處理的行為被作為行政違法處理，或本應(yīng)作行政違法處理的被作犯罪處理。當然，這并不是說兩法界限模糊就必然導(dǎo)致任何案件的處理錯誤，這一定程度上取決于辦案人員的專業(yè)水平。如果辦案人員專業(yè)素養(yǎng)高，辦案經(jīng)驗豐富，實踐能力強，也能正確地給行為定性；如果辦案人員專業(yè)素質(zhì)不高，或缺乏辦案經(jīng)驗，對行為定性就可能會出現(xiàn)偏差。而專業(yè)素養(yǎng)、辦案經(jīng)驗是客觀事實，與辦案人的主觀過錯沒有關(guān)系。辦案人員內(nèi)心愿意對行為準確定性，無奈客觀現(xiàn)實條件不具備，以致出現(xiàn)偏差。受到社會廣泛關(guān)注的李榮慶、李瑞生非法運輸珍貴、瀕危野生動物案就是一個例證。2016年，河北滄州人李榮慶、李瑞生的馬戲團用貨車將租用的老虎、獅子、熊等動物運輸至沈陽市渾南區(qū)祝家鎮(zhèn)祝家屯村準備進行馬戲表演。這些動物雖是從擁有“馴養(yǎng)繁殖許可證”的單位租用的，但李榮慶、李瑞生沒有及時辦理運輸手續(xù)，且經(jīng)鑒定這些是國家一級或二級保護動物。因涉嫌非法運輸珍貴、瀕危野生動物罪他們被起訴。2016年12月28日，沈陽市渾南區(qū)法院一審以非法運輸珍貴、瀕危野生動物罪判處李榮慶有期徒刑10年、李瑞生有期徒刑8年。一審宣判后，李榮慶、李瑞生不服，提起上訴。2017年12月8日，該案二審改判，沈陽市中級人民法院經(jīng)審理認為李榮慶、李瑞生的行為不應(yīng)認定為犯罪，撤銷一審對二人的判決，李榮慶、李瑞生無罪。二審判決無罪的理由是2017年1月1日修訂后生效的《野生動物保護法》取消了有關(guān)“運輸、攜帶國家重點保護野生動物或者其產(chǎn)品出縣境的，必須經(jīng)省自治區(qū)直轄市政府野生動物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準”的規(guī)定[注]原《野生動物保護法》第二十三條規(guī)定：運輸、攜帶國家重點保護野生動物或者其產(chǎn)品出縣境的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府野生動物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準。。那么如果本次修訂中沒有取消這個規(guī)定，是不是原審判決就正確？實際上，原《野生動物保護法》并沒有規(guī)定未經(jīng)批準運輸國家重點保護的野生動物出縣境要承擔刑事責任?！缎谭ā返谌偎氖粭l確實規(guī)定了非法獵捕運輸珍貴瀕危野生動物罪，但并非只要未經(jīng)批準運輸國家重點保護的野生動物出縣境就要作犯罪處理。正如有人評價認為，《刑法》第三百四十一條的立法目的在于打擊對珍貴、瀕危野生動物的獵捕和非法交易，從而保護珍貴、瀕危野生動物，使它們能更好地生存及繁殖。[3]32顯然李榮慶、李瑞生將這些動物運出縣境的目的并非非法交易，也不會危及這些動物的生存，將其非法運輸行為作為犯罪處理，不符合該罪的立法目的。但必須承認，他們的運輸行為沒有獲得批準，不符合當時《野生動物保護法》的規(guī)定，依法對其作行政處罰處理合法合理。本案一審對應(yīng)當作行政處罰的行為犯罪化處理，就是客觀上司法人員專業(yè)素質(zhì)不高導(dǎo)致的，并非司法工作人員主觀上愿意或追求這一錯誤處理結(jié)果。

從主觀上看，實踐中也不排除辦案人員主觀上故意利用兩法界限的模糊將涉嫌犯罪的行為作行政處罰處理，或?qū)⑿姓`法行為作犯罪處理。辦案人員故意將涉嫌犯罪的行為作行政處罰處理通常是基于人情或收受賄賂后違法處理案件，使涉嫌犯罪的人逃脫刑事懲罰。例如毛小弟徇私舞弊不移交刑事案件案[4]就是一個例證。2015年1月5日上午，平湖市環(huán)境保護局執(zhí)法人員對嘉興市華鼎日用品有限公司進行現(xiàn)場檢查，查獲該公司排放廢水中鎳、六價鉻、總鉻濃度嚴重超標，構(gòu)成嚴重污染環(huán)境，相關(guān)科室建議責令停產(chǎn)整治、移送公安機關(guān)進一步偵辦。但時任平湖市環(huán)境保護局局長、案審組組長的被告人毛小弟收受該公司負責人財物后拒絕將本案移交公安機關(guān)偵辦的意見，決定約談企業(yè)法定代表人、啟動停產(chǎn)整治程序、給予罰款處罰。最后環(huán)保局對該公司作出責令停產(chǎn)整治的決定及罰款陸萬元的行政處罰決定。

司法實踐中有辦案人員基于報復(fù)(自身報復(fù)或幫他人報復(fù))將行政違法行為作犯罪處理，這是比較常見的。辦案人員處于兩難境地而違法辦案，導(dǎo)致一些本應(yīng)行政處罰的案件作為刑事案件處理。最高人民法院胡云騰大法官曾經(jīng)明確指出：“一些本該在兩審終審程序中就要宣告無罪的案件，卻因種種原因未依法宣告，導(dǎo)致無罪案件變成有罪案件進入執(zhí)行程序。”[5]出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是多方面的，原因之一是人民法院處于宣告無罪得罪其他司法機關(guān)與宣告有罪冤枉被告人的兩難境地。但有的時候人民法院寧愿選擇后者。正如胡云騰大法官所言：“刑事案件，經(jīng)過立案、偵查、起訴和審判以后，如果被法院宣告無罪，有關(guān)方面就覺得自己千辛萬苦辦的案子白忙活了，心里自然會產(chǎn)生不痛快的情緒，這也是人之常情。為了照顧有關(guān)方面的面子或情緒，一些法院對宣告無罪就畏首畏尾了?！盵5]

四、行政法與刑法界限清晰化之設(shè)想

為明確兩法之界限，確保行政權(quán)與司法權(quán)在各自范圍內(nèi)行使，并使違法行為人承擔應(yīng)有的法律后果，應(yīng)當在以下幾個方面著力：

首先，最大限度實現(xiàn)立法上的明確化、司法解釋的細致化。刑法理論認為，立法的明確性是罪刑法定原則的要求。正如有學者所言：“罰責內(nèi)容不明確，實質(zhì)地違反了罪刑法定原則。”[6]17“規(guī)定犯罪的法律條文必須清楚明確，使人能確切了解違法行為的內(nèi)容，準確地確定犯罪行為與非犯罪行為的范圍，以保障該規(guī)范沒有明文規(guī)定的行為不會成為該規(guī)范適用的對象?！盵7]24在劃分兩法界限中具有突出意義的是犯罪構(gòu)成要件的明確性。不明確的犯罪構(gòu)成要件“為國家機關(guān)恣意侵犯國民的自由找到了形式上的法律根據(jù)”[8]53。例如《刑法》第一百四十條在規(guī)定生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪時對構(gòu)罪條件作了明確的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假、以假充真、以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額必須達到五萬元才構(gòu)成犯罪。這就清晰地劃分了生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案件適用刑法與行政法的界限：生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品金額低于五萬元的，由產(chǎn)品質(zhì)量管理行政部門根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條的規(guī)定責令停止生產(chǎn)、銷售，沒收偽劣產(chǎn)品，罰款，并處沒收違法所得，甚至吊銷營業(yè)執(zhí)照；生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品金額為五萬元以上的，由司法機關(guān)根據(jù)《刑法》第一百四十條的規(guī)定追究刑事責任。

如果刑法能在犯罪構(gòu)成的設(shè)置中都這樣明確列舉，那么就從根本上解決了兩法界限模糊的問題。這是刑事立法者應(yīng)當竭力追求的目標。但我們也應(yīng)當看到，刑事立法的程序復(fù)雜、刑法條文容量有限，刑法不可能在分則中將所有犯罪的所有情形都明確化。這就給刑事司法解釋留下了巨大的空間。我國已經(jīng)有數(shù)量眾多的刑事司法解釋，在大部分情況下它們?yōu)樾姓?zhí)法和司法實踐中正確劃清兩法的界限提供了明確的依據(jù)?？梢哉f，針對某一違法行為是否存在兩法的界限往往是刑法本身所確立的，但該違法行為具體是屬于行政法范疇還是刑法范疇大多情況下是司法解釋明確的。在明確兩法界限方面司法解釋還有兩方面工作要做：一是對尚未明確界限的事項繼續(xù)出臺司法解釋。例如《國歌法》第十五條規(guī)定：“在公共場合,故意篡改國歌歌詞、曲譜,以歪曲、 貶損方式奏唱國歌，或者以其他方式侮辱國歌的，由公安機關(guān)處以警告或者十五日以下拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”《刑法》第二百九十九條第二款規(guī)定：“在公共場合，故意篡改中華人民共和國國歌歌詞、曲譜，以歪曲、貶損方式奏唱國歌，或者以其他方式侮辱國歌，情節(jié)嚴重的，依照前款的規(guī)定處罰?！北容^兩法的規(guī)定，可以看出，“情節(jié)嚴重”是行政違法行為與刑事違法行為區(qū)分的關(guān)鍵點。但何為“情節(jié)嚴重”？行政執(zhí)法人員、司法人員在理解上可能會有分歧，這就需要最高司法機關(guān)盡快作出司法解釋，以明確兩法的界限。二是對已經(jīng)出臺的司法解釋進行完善。這是因為時代在變化、社會在發(fā)展，已經(jīng)作出的司法解釋必須跟上時代的變化、滿足社會的需要，才能符合實質(zhì)正義的要求。例如在不同的時期我國最高司法機關(guān)就盜竊罪的構(gòu)罪標準作了數(shù)個司法解釋，1984年“兩高”在《關(guān)于當前辦理盜竊案件中具體應(yīng)用法律的若干問題的解答》中確定200元至300元為“數(shù)額較大”的起點；1991年“兩高”在《關(guān)于修改盜竊犯罪數(shù)額標準的通知》中確定個人盜竊公私財物“數(shù)額較大”，一般可以300—500元為標準；1998年“兩高”在《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》中確定個人盜竊公私財物“數(shù)額較大”，以500元至2000元為起點；2013年“兩高”在《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》中確定盜竊公私財物價值1000元至3000元以上為“數(shù)額較大”。這說明已經(jīng)作出的司法解釋并不是一勞永逸地解決了兩法界限問題。而且，已經(jīng)作出的司法解釋仍有不明確的地方，這也需要對其進一步完善。

其次，要提升行政執(zhí)法人員和刑事司法人員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德水平。這一點得到了最高行政機關(guān)和司法機關(guān)的重視。2016年國務(wù)院《政府工作報告》中明確要求加強作風和能力建設(shè)，打造高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊伍。2018年最高人民法院《工作報告》強調(diào)全國法院系統(tǒng)不斷提高隊伍素質(zhì)，堅持需求導(dǎo)向加強教育培訓(xùn)，2017年各級法院共培訓(xùn)干警241.6萬人次；建立掛職學者、法律研修學者、法律實習生制度，推動完善法治人才培養(yǎng)機制。2018年最高人民檢察院《工作報告》強調(diào)檢察官職業(yè)素養(yǎng)的提高，全國檢察系統(tǒng)制定實施檢察官崗位素能基本標準，推進大規(guī)模、正規(guī)化教育培訓(xùn)，2017年最高人民檢察院直接調(diào)訓(xùn)3.8萬人次。

再次，要落實責任追究制度。高素質(zhì)專業(yè)化的行政執(zhí)法和司法人員隊伍，是將立法中兩法的界限付諸實踐的途徑，也是重要保障。當然，無論是行政執(zhí)法還是司法隊伍中總會有一些害群之馬，濫用權(quán)力，故意混淆兩法的界限，這就需要相關(guān)的責任追究制度將這些人清除出去，以保持隊伍的純潔。2005年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》，強調(diào)對違法或不當行政執(zhí)法的部門和行政人員進行責任追究。對違法或不當行政人員的責任追究方式包括批評教育、離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格等；如果構(gòu)成犯罪，則移交司法部門追究刑事責任。全國各地也相應(yīng)出臺了行政人員執(zhí)法責任追究措施，例如《安徽省行政執(zhí)法責任追究暫行辦法》《廣州市行政執(zhí)法責任追究辦法》等。最高司法機關(guān)也出臺了司法責任追究制度，如最高人民法院頒布的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》，最高人民檢察院頒布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，這些規(guī)定為追究故意混淆兩法界限違法辦案的司法人員的責任追究提供了依據(jù)。不過，由于這些是內(nèi)部追究機制，在處理責任人員時不可避免地會有顧慮，因而不是每個責任人都受到了應(yīng)有的處理。這就存在內(nèi)部處理制度的公開透明化的問題，要使處理的事實、過程、結(jié)果受到本系統(tǒng)甚至是社會公眾的監(jiān)督。另外，還要充分發(fā)揮制度外的責任追究制度。例如《刑法》第四百零二條規(guī)定了徇私舞弊不移交刑事案件罪，該罪是規(guī)制行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當移交司法機關(guān)追究刑事責任的不移交，情節(jié)嚴重的行為。對于那些徇情、徇私故意混淆兩法界限以罰代刑處理自己經(jīng)辦案件的人，情節(jié)嚴重的，要敢于用刑事手段追究其責任。

從實際情況看，責任追究也確實落到了實處。例如，2016年全國檢察系統(tǒng)查處違紀違法檢察人員474人，嚴肅追究121名領(lǐng)導(dǎo)干部失職失察責任；2017年全國檢察系統(tǒng)嚴肅查處違紀違法檢察人員2089人，其中最高人民檢察院11人。2016年最高人民法院查處本院違紀違法干警13人，各級法院查處利用審判執(zhí)行權(quán)違紀違法干警656人，其中移送司法機關(guān)處理86人；2017年最高人民法院查處本院違紀違法干警53人，各級法院查處利用審判執(zhí)行權(quán)違紀違法干警3338人，其中移送司法機關(guān)處理531人[注]數(shù)據(jù)分別來自于2017年最高人民檢察院《工作報告》、2018年最高人民檢察院《工作報告》、2017年最高人民法院《工作報告》和2018年最高人民法院《工作報告》。。責任追究制度的建立與踐行，使行政執(zhí)法人員與司法人員在行使國家賦予的職權(quán)時不得不考慮以罰代刑或以刑代罰的后果，對于正確維護兩法界限有積極意義。特別是中央提出辦案質(zhì)量終身負責的責任制后，司法人員依法辦案自覺性更高了。當然，這些制度要長期不懈地執(zhí)行下去，使依法行政、依法辦案成為行政執(zhí)法人員和司法人員的自覺行動。

最后，要建立健全行政機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)商、銜接機制。兩法界限的實際處理分別由行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)在各自己的權(quán)責范圍獨自完成，因為行政權(quán)不能干預(yù)司法權(quán)，司法權(quán)也不能干預(yù)行政權(quán)。但這并不是說兩類機關(guān)之間就不能有協(xié)商、銜接機制。相反，兩類機關(guān)之間執(zhí)法與司法協(xié)商、銜接機制的建立對于兩類機關(guān)正確行使自己的職權(quán)大有裨益。因此國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》強調(diào)各行政機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)的同時，要求各地區(qū)各有關(guān)部門之間要建立健全銜接工作機制，具體包括：建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會議制度，相互通報查處違法犯罪行為的信息，研究銜接中的問題；健全案件咨詢制度，對重大疑難復(fù)雜案件的定性、證據(jù)等方面的專業(yè)問題行政機關(guān)與司法機關(guān)相互咨詢，認真研究、及時答復(fù)；建立銜接工作信息共享平臺，促使各方充分利用電子信息途徑共享信息，實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，提高銜接效率。從實際情況來看，根據(jù)國務(wù)院的安排和要求，各地、各部門之間已經(jīng)建立起了此類銜接機制。例如河北省出臺了《關(guān)于加強環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實施意見》，力圖建立“協(xié)調(diào)一致、監(jiān)督有效的環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”；云南省發(fā)布了《關(guān)于進一步加強食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》加強食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作；南京市城市管理局發(fā)布了《關(guān)于加強行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作實施方案》，其目的是“充分發(fā)揮城管部門職能作用，建立協(xié)調(diào)順暢、制度規(guī)范、信息共享、監(jiān)督有力的兩法銜接機制”。這種協(xié)商、銜接機制的建立，無疑為兩法界限在實踐中的正確處理創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。當然，這些制度還剛剛建立，還存在一些問題需要解決。如有的部門只將部分有爭議的案件提交協(xié)商處理，而另一些有爭議的案件則自行處理，使銜接機制沒有充分地發(fā)揮；部門之間還存在本位主義，處理兩法界限時不是從案件的最合法合理方面考慮，而是找角度盡量說服對方使案件按自己的設(shè)想處理等。