杜寶貴 張慧芳 張煥濤

摘要：2016年是中國“十三五規(guī)劃”的元年，也是國家用于指引各項(xiàng)事業(yè)未來發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的密集出臺(tái)期。作為各類頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分，科技政策對(duì)于國家發(fā)展至關(guān)重要。本文基于國家層面出臺(tái)的科技政策，借助各官方門戶網(wǎng)站的信息公開系統(tǒng)，以文獻(xiàn)計(jì)量為主要分析工具，從詞頻、政策作用層次、時(shí)間序列、頒布機(jī)構(gòu)和政策類別五個(gè)維度分析了包括全國人大、中央政府以及政府組成部門在內(nèi)頒布的539部科技政策文本。研究認(rèn)為2016年呈現(xiàn)出中短期戰(zhàn)略層面科技政策密集出臺(tái)的特點(diǎn)，在政策內(nèi)容上依舊側(cè)重于科技創(chuàng)新，并開始積極關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。另外發(fā)現(xiàn)，中國的科技政策頒布機(jī)構(gòu)的協(xié)同程度有待提高，科技部制定科技政策的職能未能充分發(fā)揮，科技政策的法律效力普遍不高。

關(guān)鍵詞：科技政策;政策內(nèi)容量化;政策文獻(xiàn)計(jì)量;政策供給;戰(zhàn)略布局

中圖分類號(hào)：C93-03? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.06.001

1? ? ?研究背景

從全球范圍來看，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，各國都在2016年不斷推進(jìn)既定科技戰(zhàn)略和改革科技部門的組織架構(gòu)的同時(shí)，陸續(xù)出臺(tái)新的各類戰(zhàn)略，新興技術(shù)領(lǐng)域政策走向更是令人矚目。比如美國發(fā)布有關(guān)無人機(jī)領(lǐng)域、5G應(yīng)用、自動(dòng)駕駛和人工智能相關(guān)的政策，意圖搶占科技產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;英國繼續(xù)著力夯實(shí)科技創(chuàng)新實(shí)力，加大科研資金投入，并強(qiáng)化與其他國家的科技合作[1]。其他發(fā)達(dá)國家也同樣在政策方面?zhèn)戎丶夹g(shù)創(chuàng)新和新興技術(shù)的資金投入，發(fā)展中國家則是一方面著力進(jìn)行科技部門架構(gòu)的建立和改革，另一方面也積極重視科研和創(chuàng)新。

在各類科技政策的累積與疊加效應(yīng)下，全球各領(lǐng)域科技發(fā)展取得了不少突破：在基礎(chǔ)研究方面，引力波的探測(cè)、人類遺傳與進(jìn)化、量子、超導(dǎo)等領(lǐng)域均有建樹;在先進(jìn)制造方面，3D打印技術(shù)應(yīng)用于多個(gè)工業(yè)領(lǐng)域，納米制造等先進(jìn)制造工藝取得新突破;在信息技術(shù)方面，量子技術(shù)取得重大進(jìn)展，新芯片制造技術(shù)有望催生更強(qiáng)大的計(jì)算機(jī);在新材料方面，超導(dǎo)材料、耐寒材料、環(huán)保材料都有新突破;在生物技術(shù)方面，腦科學(xué)研究碩果累累，基因編輯技術(shù)風(fēng)生水起，癌癥和艾滋病研究獲得新進(jìn)展;在航空航天方面，美國依舊是“領(lǐng)頭雁”，俄羅斯繼續(xù)鞏固在國際太空發(fā)射市場(chǎng)領(lǐng)先地位;法國則在海洋科技領(lǐng)域長期處于歐洲領(lǐng)先，著力發(fā)展海上風(fēng)電技術(shù);各國在核能、太陽能等能源環(huán)保方面也有新成果。

在全球科技政策和科技進(jìn)步迅猛發(fā)展的背景下，我國在2016年也取得不少成果。大亞灣實(shí)驗(yàn)測(cè)得最精確反應(yīng)堆中微子能譜;我國科學(xué)家領(lǐng)銜繪制全新人類腦圖譜;“探索一號(hào)”首次萬米深淵科考;中國發(fā)射多顆先進(jìn)科學(xué)衛(wèi)星;神舟十一號(hào)與天空二號(hào)對(duì)接;FAST望遠(yuǎn)鏡啟用;“神威·太湖之光”兩度摘得世界超算冠軍等等。這一系列科技領(lǐng)域的發(fā)展和成果，不僅昭示著我國向科技強(qiáng)國邁進(jìn)了更為堅(jiān)實(shí)的一步，更為下一階段科技政策的制定部門提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2016年是國家“十三五”規(guī)劃的第一年，是中國全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在這一年，全國人大、中央政府及各組成部門為推進(jìn)和落實(shí)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，指導(dǎo)各領(lǐng)域順利實(shí)施“十三五”規(guī)劃，密集出臺(tái)了與科技發(fā)展相關(guān)的一系列政策。對(duì)這一系列政策文本的深入研究的意義重大：從實(shí)踐層面看，對(duì)國家層面的科技政策文本的梳理，不僅有利于地方政府加深對(duì)國家頂層制度設(shè)計(jì)邏輯主線的宏觀把控和深入理解，而且更利于其加快出臺(tái)適合地方科技發(fā)展政策的速度，提升政策質(zhì)量，減少政策制定的盲目性，更好地貫徹實(shí)施國家戰(zhàn)略;從理論層面看，本研究也將對(duì)我國科技政策研究的領(lǐng)域、視角和方法起到積極的推動(dòng)作用。

2? ? 科技政策樣本來源與研究方法

在學(xué)術(shù)界，有關(guān)“科技政策”的定義眾說紛紜。薩洛蒙（Salomon）[2]和馬?。∕artin）[3]分別從科技政策的目的和科技政策的內(nèi)涵等角度對(duì)其進(jìn)行了界定;樊春良[4]、羅偉[5]、譚文華[6]和劉立[7]等學(xué)者則分別從科技政策的目的、政策制定的主體、政策的表現(xiàn)形式和政策分類等角度對(duì)其進(jìn)行了界定。本文采用的是譚文華的定義，即“科技政策是執(zhí)政黨或政府為促進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及利用科學(xué)技術(shù)為國家或地區(qū)目標(biāo)服務(wù)而采取的集中性和協(xié)調(diào)性的制度與措施，包括有關(guān)戰(zhàn)略、方針、規(guī)劃、計(jì)劃、法律、法令、規(guī)定、條例、辦法等?！?/p>

2.1? ? 科技政策樣本來源

本文所選取的科技政策文本均來源于2016年國家層面黨政部門網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)資料，涉密的科技政策文本不在本研究之列。為使本研究更全面和客觀，對(duì)政策樣本的篩選綜合考慮了如下因素：一是在政策內(nèi)容方面，本研究聚焦于政策內(nèi)容本身，克服以往對(duì)科技政策文本研究只限于以科技部為頒布主體的局限性，而是選取內(nèi)容與科技相關(guān)的政策文本，既包括全部內(nèi)容與科技發(fā)展相關(guān)也包括部分內(nèi)容與科技發(fā)展相關(guān);二是在政策影響范圍方面，本研究選取的頒布政策文本的主體或是國家層面的立法機(jī)關(guān)或是國家層面的行政機(jī)關(guān)，因此，其頒布的政策效力將是全國性的;此外，為保證政策文本的“全覆蓋”，本研究還將自然科學(xué)基金委的部分政策文本納入到了樣本中;三是在政策文本的載體方面，主要涵蓋了政策效力較高的法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法等;四是科技政策領(lǐng)域的分類方面，為了使本研究的政策文本內(nèi)容與國家現(xiàn)有分類標(biāo)準(zhǔn)一致，本研究采用了國家科技部對(duì)科技政策的領(lǐng)域劃分標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過對(duì)800余項(xiàng)涉及科技發(fā)展與創(chuàng)新的政策文本的分析與篩選，最終選取了539部有效政策文本。

2.2? ? 研究方法

本文主要采用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的研究方法，該方法可以回溯到19世紀(jì)末期，“文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)”是由英國學(xué)者普理查德在1969年提出的，他將其定義為“數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)方法在圖書以及其他文獻(xiàn)載體中的應(yīng)用”[8]。政策文本屬于文獻(xiàn)載體的一類，可以將文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的研究方法應(yīng)用到政策文本中。我國學(xué)者李江、劉源浩等人為此提出了“政策文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)”，他們認(rèn)為：政策文獻(xiàn)量化研究則將內(nèi)容分析法、統(tǒng)計(jì)學(xué)、文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)等學(xué)科方法引入，圍繞政策文獻(xiàn)進(jìn)行研究，對(duì)政策文獻(xiàn)內(nèi)容與外部結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行量化分析，結(jié)合質(zhì)性研究方法，可以揭示政策議題的歷史變遷、政策工具的選擇與組合、政策過程的主體合作網(wǎng)絡(luò)等公共政策研究問題[9]。另外，黃萃、任弢等學(xué)者也認(rèn)為政策文獻(xiàn)計(jì)量研究具有可以揭示政策主體合作與參照關(guān)系，可以深入挖掘政策文獻(xiàn)內(nèi)容的優(yōu)勢(shì)[10]。

本研究對(duì)2016年的539部科技政策文本進(jìn)行了兩種處理：一是對(duì)政策文獻(xiàn)內(nèi)容從“科技政策主題詞頻”與“科技政策作用層次”兩個(gè)維度進(jìn)行了量化分析。科技政策主題詞頻分析在于揭示2016年國家關(guān)注的科技政策領(lǐng)域，而科技政策作用層次分析則能揭示國家科技政策在“戰(zhàn)略層”、“綜合層”和“基本層”的基本分布情況[11];二是從時(shí)間序列、頒布機(jī)構(gòu)、政策類別等角度對(duì)科技政策文獻(xiàn)進(jìn)行計(jì)量分析，歸納總結(jié)出我國科技政策的基本特征和走向。

3? ? 2016年中國科技政策的政策內(nèi)容與外部結(jié)構(gòu)性要素分析

對(duì)科技政策的政策內(nèi)容與外部結(jié)構(gòu)性要素進(jìn)行分析，一方面，有利于把握科技政策內(nèi)容的核心主線與政策要義;另一方面，有利于把握科技政策在時(shí)間序列分布、頒布機(jī)構(gòu)分布以及和政策類別等外部結(jié)構(gòu)性特征。對(duì)科技政策的政策內(nèi)容與外部結(jié)構(gòu)性要素的分析，本文分別采用了文獻(xiàn)內(nèi)容量化分析和文獻(xiàn)計(jì)量分析兩種方法，通過分析，能更好地揭示2016年中國科技政策一般性特征。

3.1? ?2016年中國科技政策的政策內(nèi)容分析

3.1.1詞頻分析

將539部政策文本的題目先進(jìn)行分詞，然后進(jìn)行詞頻分析統(tǒng)計(jì)，得到的結(jié)果再進(jìn)行無關(guān)詞組的剔除，整理結(jié)果如表1所示。

由此我們可以看出：一是出現(xiàn)頻次較多的為有關(guān)政策發(fā)文文種的名詞。出現(xiàn)頻次最高為“通知”（158次），這說明2016年的中國科技政策大都以“通知”的形式頒布。以“通知”這樣的典型下行文的行文方式發(fā)布科技政策，與中國行政管理體制自上而下的權(quán)力配置方式一致，體現(xiàn)了科技政策自上而下的文本制定過程與信息傳遞方式;其次是出現(xiàn)98次的“意見”;另外，還有以“規(guī)劃”、“辦法”和“方案”等行文格式出現(xiàn)的政策文本，頻次分別是74、58和47次;二是有關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的名詞。出現(xiàn)頻次較高的三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別為“2016”（88次）、“十三五”（37次）和 “2020”（34次），由此可以看出，聚焦2016年當(dāng)年的科技政策體現(xiàn)了政策的年度執(zhí)行性，而聚焦“十三五”和“2020”，則體現(xiàn)了以2016年為元年的科技政策將主要布局未來五年中國科技發(fā)展的基本脈絡(luò)和重點(diǎn)任務(wù)。此外，從出現(xiàn)的這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，2016年中國科技政策大都側(cè)重于中、短期政策，而中長期的科技政策則不多見;三是特定的名詞，“創(chuàng)新”出現(xiàn)45次，是除去政策發(fā)文文種和時(shí)間名詞后頻次最高的詞語，足以說明中央層面對(duì)于科技創(chuàng)新的重視，如《推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)科技創(chuàng)新合作專項(xiàng)規(guī)劃》和《國家“十三五”文化遺產(chǎn)保護(hù)與公共文化服務(wù)科技創(chuàng)新規(guī)劃》等;此外，“產(chǎn)業(yè)”、“示范”、“科技”、“工業(yè)”和“技術(shù)”均出現(xiàn)20次以上，“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”出現(xiàn)19次。這些均與我國越發(fā)重視科技與產(chǎn)業(yè)的有機(jī)深度融合，越發(fā)重視科技成果的國家性保護(hù)密不可分。

3.1.2政策作用層次分析

科技政策在其作用層面上劃分為三個(gè)等級(jí)：首先是戰(zhàn)略層面的科技政策，主要是把握科技政策的引導(dǎo)走向，具有宏觀指導(dǎo)性意義，包括長期規(guī)劃綱要和重大科技規(guī)劃;其次是綜合層面的科技政策，對(duì)于戰(zhàn)略層面的科技政策的進(jìn)一步細(xì)化和具體化，主要是指對(duì)科技中介、大學(xué)科技園、企業(yè)創(chuàng)新基地等指導(dǎo)性的政策，屬于中觀層面的政策;最后是基本層面的科技政策，主要是運(yùn)用具體的政策工具和手段實(shí)施科技政策，包含稅收優(yōu)惠、人才政策、政府采購和科技投入等[12]。梳理2016年的科技政策作用層次，整體呈現(xiàn)自上而下的金字塔形分布，如圖1所示。頂層戰(zhàn)略層面的科技政策有66部，占所有科技政策總數(shù)的12.24%;其次是綜合層面的科技政策有152部，占所有科技政策總數(shù)的28.2%;最底層的基本層面科技政策是絕大多數(shù)，有321部，占所有科技政策總數(shù)的59.55%。

3.2? ? 2016年中國科技政策的外部結(jié)構(gòu)性因素分析

本文運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法對(duì)政策文本的外部結(jié)構(gòu)性要素，從時(shí)間序列、頒布機(jī)構(gòu)和政策類別等維度進(jìn)行了分析。其中，頒布機(jī)構(gòu)還進(jìn)行了聯(lián)合發(fā)文與否分析，也與政策類別結(jié)合進(jìn)行了分析。

3.2.1 時(shí)間序列分析

如圖2所示，2016年中每月我國都有至少30部左右的科技政策出臺(tái)，這樣的政策出臺(tái)頻率是較高的。其中，十一月和十二月是科技政策出臺(tái)的高峰期，頒布88部和57部科技政策，幾乎是其他月份的2倍;最少的是三月份，該月只出臺(tái)了26部科技政策。中國的“兩會(huì)”通常為三月份召開，因此，三月是我國包括科技政策在內(nèi)的公共政策出臺(tái)的“平靜期”，而經(jīng)過5～10月份的醞釀與起草過程，年底的政策出臺(tái)率則會(huì)很高，這樣的政策頒布節(jié)奏基本符合我國的公共政策議程設(shè)置特點(diǎn)。

3.2.2 頒布機(jī)構(gòu)

由于我國政策頒布主體既可能是單獨(dú)行為，也可能是聯(lián)合行為，因此，在考慮到我國科技政策頒布機(jī)構(gòu)復(fù)雜性的情況下，我們?cè)诜治鲱C布機(jī)構(gòu)這一指標(biāo)時(shí)，遵循了按頒布機(jī)構(gòu)署名前后順序排列的基本原則。如果是單獨(dú)發(fā)文，則此部門為頒布機(jī)構(gòu);如果是聯(lián)合發(fā)文，則第一頒布機(jī)構(gòu)為此政策的頒布機(jī)構(gòu)。具體發(fā)文情況見圖3所示。

首先，從頒布機(jī)構(gòu)的層級(jí)上看，中共中央牽頭發(fā)文的有15部，占全部科技政策的2.78%，其中包含中辦和國辦聯(lián)合發(fā)文8部、中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文4部。全國人大在2016年共計(jì)通過7部與科技相關(guān)的法律文件。

其次，從數(shù)量上看，2016年，各部委發(fā)文數(shù)量396部，占所有科技政策的比重最大，為73.47%。其中，如表2所示，工信部、發(fā)改委以及財(cái)政部為發(fā)文數(shù)量最多的三個(gè)部門，發(fā)文數(shù)量分別是102部、96部和52部;農(nóng)業(yè)部發(fā)文數(shù)量為48部，國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局發(fā)文35部，科技部（含科技部辦公廳1部）和教育部（含教育部辦公廳2部）均發(fā)文24部，商務(wù)部發(fā)文9部;而住建部、衛(wèi)計(jì)委、交通部、環(huán)保部、國家稅務(wù)總局和文化部等各發(fā)文1部。國務(wù)院發(fā)文數(shù)量排在第二位，其中包含國務(wù)院單獨(dú)發(fā)文54部、國務(wù)院辦公廳單獨(dú)發(fā)文57部。其他頒布機(jī)構(gòu)包括銀監(jiān)會(huì)、中科院和最高人民法院發(fā)文與科技有關(guān)的政策各1部，自然科學(xué)基金委則有7部。

再次，從聯(lián)合發(fā)文的角度來看，2016年的科技政策中單獨(dú)發(fā)文的有363部，聯(lián)合發(fā)文的有176部，機(jī)構(gòu)單獨(dú)發(fā)文依舊占絕大多數(shù)。其中，國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳全部是單獨(dú)發(fā)文，而中共中央15部文件中有13部聯(lián)合發(fā)文，大都是和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文（中辦和國辦、中共中央和國務(wù)院）。而各部委中聯(lián)合發(fā)文155部，占部委頒布的科技政策的39.14%。每個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文情況不盡相同，具體如表2 所示：聯(lián)合發(fā)文比例最高的部門是財(cái)政部，聯(lián)合發(fā)文41部，占其全部的78.85%;其次是商務(wù)部，雖然發(fā)文數(shù)量不多，但聯(lián)合發(fā)文比例高達(dá)66.67%;發(fā)改委和科技部的聯(lián)合發(fā)文比例分別為56.67%和50.00%，也是聯(lián)合發(fā)文占優(yōu)勢(shì);工信部、教育部和農(nóng)業(yè)部等其他部門則單獨(dú)發(fā)文為主，聯(lián)合發(fā)文為輔。

3.2.3 政策類別

按照科技部對(duì)國家科技政策的類別劃分標(biāo)準(zhǔn)，本文把科技政策劃分為15類，分別是綜合類、科研機(jī)構(gòu)改革類、科技計(jì)劃管理類、科技經(jīng)費(fèi)與財(cái)務(wù)類、基礎(chǔ)研究與科研基地類、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化類、農(nóng)村科技與社會(huì)發(fā)展類、科技人才類、科技中介服務(wù)類、科技條件與標(biāo)準(zhǔn)類、科技金融與稅收類以及科技成果與知識(shí)產(chǎn)權(quán)類。

圖4? 2016年科技政策分類數(shù)量圖

由圖4可知，2016年中國頒布的綜合類科技政策數(shù)量最多，高達(dá)152部，占全部科技政策的28.2%;其次數(shù)量較多的是科技計(jì)劃管理類政策，有115部，占全部的21.34%，這兩類科技政策共計(jì)占全部科技政策的一半左右;然后是科技金融與稅收類和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化類，兩者均為50部，各占全部的9.28%;其他類別的科技政策的數(shù)量和比例都不是很高。

3.2.4 頒布機(jī)構(gòu)—政策類別

將2016年的科技政策先按照分部門分類，然后在此基礎(chǔ)上按照政策類別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以看出不同頒布機(jī)構(gòu)的政策類別分布。由于有些部門發(fā)文數(shù)量太少，只對(duì)國務(wù)院、中共中央和發(fā)文數(shù)量較多的部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。鑒于一個(gè)部門對(duì)應(yīng)多類別的政策，表3中每個(gè)頒布機(jī)構(gòu)只統(tǒng)計(jì)數(shù)量最多的前兩個(gè)政策類別。

從表3可以看出，國務(wù)院制定的科技政策主要是綜合類和科技計(jì)劃管理類，工信部側(cè)重于企業(yè)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)改委則是側(cè)重綜合和科技計(jì)劃管理，財(cái)政部是科技金融與稅收以及科研經(jīng)費(fèi)與財(cái)務(wù)，農(nóng)業(yè)部關(guān)注農(nóng)村科技與社會(huì)發(fā)展，國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局重視科技成果與知識(shí)產(chǎn)權(quán)，教育部側(cè)重科技人才，科技部則是國際科技合作。各部門頒布的科技政策與各自的職能整體上是匹配的，尤其是工信部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和教育部。

4? ? 2016年中國科技政策的基本特征

2016年中國科技政策在整體上呈現(xiàn)出中短期戰(zhàn)略層面科技政策密集出臺(tái)的特點(diǎn)，在政策內(nèi)容上依舊側(cè)重科技創(chuàng)新，并開始積極關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

4.1? ?戰(zhàn)略層面科技政策密集出臺(tái)

2016年的科技政策呈現(xiàn)出中短期戰(zhàn)略密集型的特點(diǎn)：其一，是戰(zhàn)略層面科技政策密集。相較于2006～2014年的戰(zhàn)略層科技政策的比例為6.36%[12]，2016年出臺(tái)戰(zhàn)略層面的科技政策比例為12.24%，幾乎是2006～2014年平均值的2倍。2016年是“十三五”規(guī)劃的開局年，故而規(guī)劃類的政策會(huì)在這一年緊密出臺(tái)，這一解釋可以得到詞頻分析結(jié)果的支持。其二，戰(zhàn)略層面的科技政策中短期規(guī)劃居多。在66部戰(zhàn)略層面科技政策中，時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2020年（“十三五”的收官年）的有51部，包含與“十三五”相關(guān)的21部，這些五年規(guī)劃類的戰(zhàn)略科技政策占全部的77.27%。而中長期戰(zhàn)略政策只有7部（4部十年規(guī)劃和3部十五年規(guī)劃），沒有明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)的有8部。

4.2? ?科技創(chuàng)新政策依舊是熱點(diǎn)，科技成果轉(zhuǎn)化類政策成為新焦點(diǎn)

國家在既有重視科技創(chuàng)新政策的基礎(chǔ)上，同時(shí)開始注重科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策問題?！皠?chuàng)新”依舊是我國2016年科技政策的熱點(diǎn)話題，據(jù)詞頻分析結(jié)果可知，與“創(chuàng)新”相關(guān)的科技政策多達(dá)45部。自2012年黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國陸續(xù)出臺(tái)了一系列的配套政策。2016年5月19日中共中央和國務(wù)院聯(lián)合頒布了《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》與8月8日國務(wù)院出臺(tái)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，在這兩部統(tǒng)領(lǐng)性政策的積極引領(lǐng)下，中央層面各部門積極響應(yīng)，先后出臺(tái)了若干與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和科技創(chuàng)新相關(guān)的政策，如工信部的《產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》和教育部的《規(guī)定學(xué)校學(xué)科創(chuàng)新引智計(jì)劃實(shí)施與管理辦法》等。

我國每年的科技專利數(shù)量不斷增加，但與此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)增長卻不明顯，歸根結(jié)底是科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化過程中出現(xiàn)問題。為此，我國逐漸開始重視科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，在2015年修改了《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的基礎(chǔ)上，2016年出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，這一主線始終貫穿于2016年。2月份，國務(wù)院針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化法制定了“實(shí)施《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》若干規(guī)定”;4月份，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案》;8月份，教育部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作的若干意見》、中科院出臺(tái)了《中國科學(xué)院關(guān)于新時(shí)期加快促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化指導(dǎo)意見》;10月份，教育部辦公廳出臺(tái)了《促進(jìn)高等學(xué)校科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)計(jì)劃》?？梢钥闯觯诳萍颊叩膶?dǎo)向上，我國開始更加關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化問題，并在未來會(huì)逐漸建立健全科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的政策體系。

5? ? 結(jié)論與發(fā)現(xiàn)

從我國2016年出臺(tái)的科技政策相關(guān)政策文本中，我們看到了國家在邁向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展道路上所作的積極努力，成績斐然，但仍舊存在一些問題，需要不斷改進(jìn)與提升。

首先，中國的科技政策制定主體的協(xié)同度有待提高。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)有效治理，有效治理的實(shí)現(xiàn)需要以多元協(xié)同共治理念為導(dǎo)向[13]?！翱萍颊叩穆?lián)合發(fā)文與否”是衡量各個(gè)部門協(xié)同程度的基本指標(biāo)，如果部門與其他部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量多，則說明該部門協(xié)同程度較高。由聯(lián)合發(fā)文分析結(jié)果可知，我國在制定科技政策時(shí)整體上偏向于單獨(dú)發(fā)文，部門之間的協(xié)同程度不高。但具體到各部門情況不同，財(cái)政部、發(fā)改委和科技部的聯(lián)合發(fā)文較多，而工信部、教育部和農(nóng)業(yè)部單獨(dú)發(fā)文較多。其中，財(cái)政部參與制定的科技政策中，與國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文最多，有23部，占其政策的44.23%。但是由于財(cái)政部和國家稅務(wù)總局在機(jī)構(gòu)設(shè)置上屬于有交叉職能的部門，故而這個(gè)數(shù)據(jù)不能直接證明財(cái)務(wù)部協(xié)同程度高。由于發(fā)改委的部門屬性和職能使然，因此，其聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量必然很多，數(shù)據(jù)顯示：其聯(lián)合發(fā)文的政策有54部，占其全部政策的56.25%。與其聯(lián)合發(fā)文部門的種類和數(shù)量都很多，有工信部、住建部、中國地震局等十多個(gè)部門，主要協(xié)作的部門有財(cái)政部、工信部、城建部和國家能源局。值得注意的是，科技部作為科技政策的最重要的協(xié)調(diào)主體，理應(yīng)是聯(lián)合發(fā)文的“主力軍”，但數(shù)據(jù)顯示，科技部只有12部政策是聯(lián)合發(fā)文，聯(lián)合發(fā)文的部門包括財(cái)政部和國家稅務(wù)總局等，而這兩個(gè)與財(cái)稅直接相關(guān)的部門與其他部門聯(lián)合發(fā)文也十分常見。由此可見，受條塊分割管理體制的影響，我國科技政策制定的各部委之間的協(xié)同程度依舊不高，協(xié)同效能仍需提升。

其次，仍需進(jìn)一步厘清科技政策制定主體的職能?？萍疾康穆毮苁菭款^擬定科技發(fā)展規(guī)劃和方針、政策，起草有關(guān)法律法規(guī)草案[14]，理應(yīng)是頒布科技政策的主力。但是，從2016年科技政策的頒布數(shù)量看，頒布科技政策最多的部門不是科技部而是工信部和發(fā)改委，甚至財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局都比科技部頒布的政策數(shù)量多。而從戰(zhàn)略層面的政策數(shù)量看，發(fā)改委頒布了18部戰(zhàn)略層面的政策，國務(wù)院、工信部和農(nóng)業(yè)部分別頒布15部、14部和10部，而科技部僅頒布了4部戰(zhàn)略層的科技政策。這兩個(gè)維度都顯示出科技部在制定科技政策中的角色被弱化，職能未能充分發(fā)揮，這與中國自上而下的科技行政體制產(chǎn)生了較大的矛盾。導(dǎo)致此現(xiàn)狀的原因是多方面的，既有大部制改革后部門權(quán)力的重新配置效應(yīng)，又有舉國體制下對(duì)科技創(chuàng)新的高度關(guān)注而引發(fā)的利益紛爭(zhēng)因素。這些多因素的疊加結(jié)果，如發(fā)改委是綜合擬定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的部門，它本身可以制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略以及中長期規(guī)劃，科技政策有時(shí)候會(huì)涉及到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各個(gè)方面，故而出現(xiàn)“越俎代庖”的現(xiàn)象。

最后，科技政策文本的法律層級(jí)普遍不高。根據(jù)詞頻分析結(jié)構(gòu)可知，2016年中國科技政策主要是以“通知”、“意見”和“辦法”形式為主，分別有158部、98部和58部，占全部科技政策的58.25%，而以“法律”和“條例”頒布的科技政策鳳毛麟角，僅占4.64%?？萍颊呶谋镜姆蓪蛹?jí)不高，一方面會(huì)影響其權(quán)威性，下級(jí)政府部門在實(shí)施和落實(shí)科技政策時(shí)不易推進(jìn);另一方面，與法律的“黑頭”文件相比，這些以“紅頭”文件形式頒布的政策，其穩(wěn)定性和連續(xù)性不強(qiáng)，將從長遠(yuǎn)上影響政策的執(zhí)行效力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 科技日?qǐng)?bào)國際部. 2016年世界科技發(fā)展回顧[N]. 科技日?qǐng)?bào)，2017-01-05（002）.

[2] Salomon J J. Science Policy Studies and the Development of Science Policy[J]. Science Technology & Society， 1977.

[3] Martin B R. Innovation Studies： Challenging the Boundaries[J]. Lundvall Symposium on the Future of Innovation Studies， 2012.

[4] 樊春良.全球化時(shí)代的科技政策[M].北京：北京理工大學(xué)出版社，2005：2.

[5] 羅偉.科技政策研究初探[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007：2.

[6] 譚文華.科技政策與科技管理研究[M].北京：人民出版社，2011：6.

[7] 劉立.科技政策學(xué)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：25.

[8] Pritchard A. Statistical Bibliography; An Interim Bibliography.[J]. 1969：69.

[9] 李江， 劉源浩， 黃萃，等. 用文獻(xiàn)計(jì)量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析——政策文獻(xiàn)計(jì)量的起源、遷移與方法創(chuàng)新[J]. 公共管理學(xué)報(bào)， 2015（2）：138-144.

[10] 黃萃， 任弢， 張劍. 政策文獻(xiàn)量化研究：公共政策研究的新方向[J]. 公共管理學(xué)報(bào)， 2015（2）：158-15.

[11] 趙筱媛， 蘇竣. 基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J]. 科學(xué)學(xué)研究， 2007， 25（1）：52-56.

[12] 仲偉俊， 蔡琦. 科技政策分析框架研究[J]. 科技管理研究， 2014，34（22）：23-27.

[13] 陳霞， 王彩波. 有效治理與協(xié)同共治：國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)及路徑[J]. 探索， 2015（5）：48-53.

[14] 中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng).《科學(xué)技術(shù)部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》[EB/OL]. （2018-9-10） [2018-9-12] http：//www.most.gov.cn/zzjg/kjbzn/f