梁 華

(陜西省行政學(xué)院 干部教育培訓(xùn)研究中心，陜西 西安 710068)

一、 引言

減少貧困是世界性的難題，我國同樣面臨著艱巨的減貧任務(wù)。我國的大規(guī)模扶貧從1986年開始，1986～2000年可以說是解決溫飽的開發(fā)式扶貧，2001年，國家出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》，2001年后的扶貧工作可以分為三個(gè)階段：一是鞏固溫飽的全面扶貧(2001～2010)，主要特點(diǎn)表現(xiàn)為以開發(fā)式扶貧為主并有針對性地結(jié)合救助式扶貧的綜合扶貧體系。二是扶貧攻堅(jiān)新階段(2011～2013)，主要特點(diǎn)表現(xiàn)為加大各項(xiàng)扶貧措施的實(shí)施力度，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧方式，如旅游扶貧、光伏扶貧等。三是全面小康的精準(zhǔn)扶貧階段(2014～)主要特點(diǎn)表現(xiàn)為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理；“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”模式興起。我國關(guān)于扶貧工作的整體部署是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷變化的。黨的十九大報(bào)告中指出，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。隨著扶貧工作的深入推進(jìn)，當(dāng)前已經(jīng)構(gòu)建起黨政主導(dǎo)，社會廣泛參與的大扶貧格局，從黨政機(jī)關(guān)到高校、科研院所，從理論和實(shí)踐等方面進(jìn)行了深入的研究，關(guān)于減貧的理論和實(shí)踐研究實(shí)現(xiàn)了井噴式發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

經(jīng)過對已有研究的梳理，大體上可以分為兩個(gè)方面，一是減貧的理論研究，二是減貧的實(shí)踐研究。在理論研究方面，傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長帶來的“涓滴效應(yīng)”能夠自發(fā)緩解或消除貧困，但發(fā)展實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)增長有利于貧困減少，但收入差距過大則會抑制減貧。隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，涓滴效應(yīng)遞減，中西部特別是“老少邊窮”地區(qū)未能及時(shí)搭上全國經(jīng)濟(jì)增長的快車。包容性增長理論認(rèn)為，為對沖涓滴效應(yīng)遞減，應(yīng)加大統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，幫助農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)獲得更多的發(fā)展機(jī)會。由于地理?xiàng)l件、區(qū)位條件相對較差、人力資本極度匱乏，總有一部分農(nóng)村和農(nóng)戶，涓滴效應(yīng)難以惠及，包容性增長難以覆蓋，需要靠政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃幫助他們增加收入、擺脫貧困。也就是說，除了經(jīng)濟(jì)增長外，收入分配、制度、環(huán)境、文化、金融、教育等因素也對貧困有著顯著的影響[1](P381～384)[2]因此，最近的研究開始反思傳統(tǒng)發(fā)展理念，對經(jīng)濟(jì)增長、收入分配與貧困的關(guān)系進(jìn)行了深入的探討。得到比較一致的認(rèn)識是，經(jīng)濟(jì)增長有利于貧困減少，但收入差距過大則會抑制減貧。[3](P149～184)[4]國內(nèi)文獻(xiàn)在國外研究的基礎(chǔ)上基于中國貧困現(xiàn)象，對中國經(jīng)濟(jì)增長、收入分配與減貧之間的關(guān)系進(jìn)行了驗(yàn)證，[5](P15～25)[6](P112～123)[7](P15～27)[8](P101～115)得出了基本一致的結(jié)論。陳紹華等利用微觀數(shù)據(jù)對中國20世紀(jì)90年代貧困情況作了分析，研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長對減貧效果顯著，但收入分配不均又惡化了貧困狀況，總體上窮人受益少于富人。[9](P3～11)不僅如此，經(jīng)濟(jì)增長對減貧的效果還存在一定的差異性。萬廣華、張茵就經(jīng)濟(jì)增長和收人分配變化對貧困變動影響的研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)收人不平等加劇，會導(dǎo)致減貧速度下降。[10](P112～123)林伯強(qiáng)利用中國省級數(shù)據(jù)估計(jì)了各類公共支出對增長、貧困減少的影響。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)研發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的公共支出提高了農(nóng)村生產(chǎn)率，有利于地區(qū)不平等和貧困的降低。溫濤和王煜宇發(fā)現(xiàn)，中國財(cái)政支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)信貸的減貧效應(yīng)并不明顯。此外，基于中國實(shí)際，就產(chǎn)業(yè)發(fā)展對減貧的影響進(jìn)行了廣泛的研究，[11](P4～11)[12](P51～63)[13](P1～6)并對政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策的效應(yīng)進(jìn)行了評價(jià)，[14](P123～131)[15](P55～61)[16](P80～90)極大地深化了我們對反貧困問題的認(rèn)識。

在中國扶貧政策和實(shí)踐中，政府被看做是重要的主體或者減貧的主導(dǎo)者，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、異地搬遷扶貧、健康扶貧、金融扶貧、生態(tài)扶貧、電商扶貧、旅游扶貧等一系列脫貧創(chuàng)新實(shí)踐正在各地蓬勃開展。從脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展來看，截至到2017年底，貧困發(fā)生率已經(jīng)降到4%以下，基本解決了貧困戶醫(yī)療、教育、住房、兜底保障等“兩不愁三保障”問題，而產(chǎn)業(yè)扶貧成為當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)所在。從近兩年黨報(bào)關(guān)于扶貧報(bào)道類型的數(shù)量來看，2016年以來公共服務(wù)保障報(bào)道數(shù)量減少，產(chǎn)業(yè)扶貧報(bào)道大幅增加，產(chǎn)業(yè)扶貧被看作是重要的減貧途徑和有效的減貧手段，是當(dāng)前推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。全國各地出臺了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策以加快減貧力度，特別是十八大以來，強(qiáng)化了政府在精準(zhǔn)脫貧中的主導(dǎo)地位，以及產(chǎn)業(yè)扶貧的重要作用，各地的創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)層出不窮，減貧成效顯著。與此同時(shí)，關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧的案例分析也實(shí)現(xiàn)了井噴式的發(fā)展，為當(dāng)?shù)厣钊胪七M(jìn)脫貧攻堅(jiān)提出了政策建議，為其它地方的推廣也提供了可供借鑒的樣本。

總體看來，對經(jīng)濟(jì)增長、收入分配與貧困的關(guān)系進(jìn)行了深入的探討，各地的優(yōu)秀案例分析也較多，但是，對“精準(zhǔn)扶貧”的研究缺乏理論解釋框架。筆者借鑒發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家桑加亞·拉爾(SanjayaLall)的理論，他認(rèn)為“成功的工業(yè)化是激勵、能力和制度之間相互作用的結(jié)果”[17](P138)。實(shí)際上，當(dāng)前農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)也可以嘗試從制度、激勵、組織和能力上解決鄉(xiāng)村治理與反貧困問題，尤其是解決鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村基層干部的建設(shè)問題，從而提高農(nóng)村治理水平與農(nóng)村反貧困效能。

三、制度、激勵、組織和能力的相互作用：鄉(xiāng)村治理與反貧困的一種分析框架

當(dāng)前農(nóng)村在反貧困過程中成效不盡相同，有些村子脫貧成效顯著，有些卻不盡如人意，其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村領(lǐng)導(dǎo)班子、致富帶頭人的作用至關(guān)重要，要提高脫貧攻堅(jiān)的成效，關(guān)鍵是解決鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村基層干部的配置和建設(shè)問題。筆者提出制度、激勵、組織和能力相互作用的鄉(xiāng)村治理與反貧困分析框架。從制度視角來看，“準(zhǔn)確理解，傳達(dá)中央、省、市、縣制度并嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)”是鎮(zhèn)村脫貧成效顯著與否的重要指標(biāo)，更一般地說，“完整規(guī)范的制度臺賬建設(shè)”實(shí)際上是規(guī)范鄉(xiāng)村治理和反貧困的有效手段。在理解政策的基礎(chǔ)上充分體現(xiàn)出制度的激勵作用，進(jìn)而提高農(nóng)村的組織化水平和鎮(zhèn)村干部能力建設(shè)問題，不斷提高脫貧攻堅(jiān)的成效。

(一)完整規(guī)范的制度臺賬建設(shè)

脫貧攻堅(jiān)系列制度安排解決了“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“如何退”等問題，各地形成了以《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》為核心的“1+N”的政策安排，進(jìn)一步明確了“發(fā)展是貧困地區(qū)脫貧致富的第一要務(wù)”，與此同時(shí)要“構(gòu)筑文、教、衛(wèi)、住安全網(wǎng)，守住底線”，“扭住教育這個(gè)脫貧致富的治本之策，不能讓孩子輸在起跑線上”，同時(shí)也明確提出“六個(gè)精準(zhǔn)、五個(gè)一批”是精準(zhǔn)施策，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本方略。各項(xiàng)政策落實(shí)到鎮(zhèn)村，建好貧困戶基礎(chǔ)信息臺賬、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧等各類信息臺賬，尤其是細(xì)致完備的精準(zhǔn)識別資料、脫貧規(guī)劃資料，堅(jiān)持核心制度上墻等，既體現(xiàn)了公平公正、公開透明，又體現(xiàn)了思路完整、脫貧有方，準(zhǔn)確明了，這些都反映出一個(gè)班子的治理能力。

(二)體現(xiàn)制度的激勵作用

“把激勵搞對”是解決目前許多問題的關(guān)鍵。對于脫貧攻堅(jiān)來說，就是調(diào)動各方主體形成發(fā)展合力，與其他主體相比，政府在引導(dǎo)、動員等方面的優(yōu)勢較為明顯，號召、激勵黨員干部、企業(yè)、社會力量、貧困戶等朝著2020年全面建成小康社會目標(biāo)而匯聚力量，積極行動就是政府的重要任務(wù)。針對不同的主體，具體激勵的方式也有所不同。對于村干部來說，激勵主要體現(xiàn)在村級產(chǎn)業(yè)平臺的打造，脫貧成效與薪酬掛鉤，此外，還包括榮譽(yù)的獲得、正面典型的倡導(dǎo)、負(fù)面典型的懲戒等，形成積極干事的文化氛圍。對于貧困戶來說，激勵主要體現(xiàn)在認(rèn)真分析致貧原因，精準(zhǔn)施策，喚醒貧困戶脫貧意識，摒棄“等靠要”的惰性心理，真正明白脫貧靠自己，政府是外力，如何有效借用外力實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展才是長久之計(jì)。在扶貧領(lǐng)域，逆向激勵現(xiàn)象普遍存在，把激勵搞對是經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策制定者必須面對的挑戰(zhàn)。我國“爭當(dāng)窮人”之風(fēng)之所以愈演愈烈, 正是由于“逆向激勵”在作祟。[18](P88～92)對于企業(yè)來說，激勵體現(xiàn)在能夠有效利用當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策，在發(fā)展企業(yè)的同時(shí)還能履行社會責(zé)任，因?yàn)樨?fù)責(zé)任的形象獲得社會的認(rèn)可，為企業(yè)贏得更大的發(fā)展商機(jī)，進(jìn)入良性循環(huán)模式。

(三)提高組織化水平

提高農(nóng)村組織化水平，形成規(guī)模效應(yīng)，有利于改變在市場經(jīng)濟(jì)中農(nóng)民因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ和維權(quán)談判能力較弱而引發(fā)的一系列問題，同時(shí)有助于農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少交易成本。發(fā)展產(chǎn)業(yè)，最重要的是引入企業(yè)，除了需要政府的財(cái)政、稅收等政策吸引外，還需要企業(yè)與村合作社的有效對接，不斷提高農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的組織化水平。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如果村集體沒有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)班子，或者沒有集體經(jīng)濟(jì)，如合作社、互助協(xié)會等形式，一般該村相對貧困程度較深，脫貧難度較大。如果村領(lǐng)導(dǎo)班子凝聚力較強(qiáng)，組織有力，發(fā)展產(chǎn)業(yè)力度較大，成立村屬企業(yè)或合作社，經(jīng)營理念完整清晰，一般來說，該村脫貧攻堅(jiān)的成效較好。在提高組織化水平方面，政府在引進(jìn)企業(yè)方面也有較強(qiáng)的動員能力，在引導(dǎo)、號召產(chǎn)業(yè)對接等方面具有明顯的優(yōu)勢，而提高鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)力以及組織能力是脫貧攻堅(jiān)取得成效的關(guān)鍵。從全球的經(jīng)驗(yàn)來看，扶貧服務(wù)的提供主體一般是政府、NGO、市場企業(yè)等，但由于外部性和排他性的問題，扶貧不能夠完全由某一類主體提供。[19](P156～163)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，引入企業(yè)、社會力量，提高生產(chǎn)經(jīng)營的組織化水平，更有利于構(gòu)建長效脫貧機(jī)制。

(四)能力的培育

能力的培育是脫貧攻堅(jiān)的核心要素，主要是指完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)或者任務(wù)所體現(xiàn)出來的素質(zhì)。桑加亞·拉爾(Sanjaya Lall)指出在國家層次上，能力可以分為三種：物質(zhì)資本、人力資本和技術(shù)努力，這三者密切相關(guān)，而且以一種在經(jīng)驗(yàn)上非常難以確定他們各自貢獻(xiàn)的方式相互發(fā)生作用。從這三個(gè)方面來看，脫貧攻堅(jiān)過程中的物質(zhì)資本主要指準(zhǔn)確理解政策并貫徹實(shí)施的能力，爭取和有效利用脫貧攻堅(jiān)發(fā)展資金的能力。人力資本主要指帶頭引進(jìn)企業(yè)，組織成立合作社等發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力；脫貧攻堅(jiān)過程公開透明化解社會矛盾的能力；組織動員各方力量合力攻堅(jiān)的能力；深入推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)扶貧扶志(智)的能力等。技術(shù)努力主要是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營等專業(yè)技術(shù)。三者密切相關(guān)，相互作用，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合作互補(bǔ)。

四、鄉(xiāng)村治理與反貧困的制約因素：制度、激勵、組織和能力視角的反思

2020年全面建成小康社會，不落下一個(gè)貧困群眾，這是黨對人民的莊嚴(yán)承諾。從制度、激勵、組織和能力視角對我國鄉(xiāng)村治理與反貧困進(jìn)行反思，主要的制約因素如下。

(一)制度結(jié)構(gòu)的制約

目前各類扶貧政策和對口幫扶措施的協(xié)調(diào)性、銜接性不夠，導(dǎo)致扶貧政策重疊、政策空白、政策沖突問題并存，影響了扶貧成效。頂層設(shè)計(jì)與層層落實(shí)過程中，出現(xiàn)了政策效力的衰減和走樣，特別是基層干部在理解、掌握和執(zhí)行政策過程中存在一定的偏差，沒有平衡好政策執(zhí)行的原則性與靈活性，導(dǎo)致政策落實(shí)不到位。此外，制度建設(shè)過程中，表格填寫泛濫，內(nèi)容復(fù)雜繁瑣，在基層幫扶工作中，填寫并完善相關(guān)脫貧幫扶資料成了重要任務(wù)，在各類檢查或考核中所占比重也較高，導(dǎo)致大量重復(fù)無用勞動。

(二)激勵結(jié)構(gòu)的制約

各級政府是扶貧的核心力量，但不是唯一力量。當(dāng)前社會、企業(yè)主體參與還不充分，造成扶貧主體較為單一，難以形成適應(yīng)市場導(dǎo)向的長效扶貧機(jī)制。同時(shí)，扶貧過程中以鎮(zhèn)村干部包扶方式為主，但鎮(zhèn)村干部因任務(wù)繁重而積極性不高，加之業(yè)務(wù)能力方面的制約，導(dǎo)致在扶貧資金項(xiàng)目分配、優(yōu)惠政策享受范圍界定、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇的適宜性等方面引發(fā)了一系列問題和矛盾，影響了扶貧工作的順利開展和扶貧政策的有效實(shí)施。

(三)組織化水平的制約

總體看來，我國農(nóng)村組織化程度還比較低，存在大量分散的、零碎的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，一些農(nóng)村引進(jìn)企業(yè)，成立合作社，但是，存在大量空殼、閑置、浪費(fèi)的現(xiàn)象。可以說，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧更容易失敗，主要是各地發(fā)展的特色農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖項(xiàng)目相似度較高，在農(nóng)產(chǎn)品包括經(jīng)濟(jì)作物市場需求相對固定的情況下，增加農(nóng)產(chǎn)品的供給，不僅很難賺錢而且會增大風(fēng)險(xiǎn)。[20]當(dāng)前產(chǎn)業(yè)幫扶舉措很多，農(nóng)村電子商務(wù)、技能技術(shù)培訓(xùn)、三變制度改革、“兩社一會”、五幫五扶制度等方面成功的經(jīng)驗(yàn)不少，但是在農(nóng)村普遍推廣還得依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，不能盲目照搬照抄。此外，特色產(chǎn)業(yè)不特色，同質(zhì)化明顯。通過對比各地貧困縣發(fā)展的特色，種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)目錄，各地重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相似度較高，主要集中在茶葉、蜂蜜、獼猴桃、蘋果、西瓜、桃、梨、蔬菜、食用菌、木耳等農(nóng)產(chǎn)品和養(yǎng)豬、養(yǎng)牛、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨等養(yǎng)殖業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品供給增多，需求相對穩(wěn)定，增大“過?！憋L(fēng)險(xiǎn)。

(四)能力的制約

當(dāng)前大量農(nóng)村勞動力尤其是青壯勞力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，農(nóng)村剩余人口結(jié)構(gòu)失衡，村領(lǐng)導(dǎo)班子普遍年齡偏大，文化素質(zhì)較低，對政策理解、執(zhí)行也存在一些偏差，經(jīng)常存在“被推著走”的情形。知識、思維和能力不足等問題嚴(yán)重制約脫貧致富能力。貧困不僅僅指個(gè)人收人水平低，還包括缺少發(fā)言權(quán)、權(quán)力和被社會排斥，以及在應(yīng)對外部沖擊時(shí)的脆弱性。[21](P10～44)

五、制度、激勵、組織和能力相互作用：鄉(xiāng)村治理與反貧困的實(shí)現(xiàn)途徑

(一)統(tǒng)籌政策設(shè)計(jì)和制度安排

整體的制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃對于一個(gè)地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。當(dāng)前各地脫貧攻堅(jiān)亮點(diǎn)頻出，成效顯著，但一些地方照搬照抄，半途而廢，出現(xiàn)碎片化的發(fā)展思路，缺乏前期的整體規(guī)劃以及可行性分析，盲目啟動項(xiàng)目，造成不必要的人力物力消耗和浪費(fèi)。各地在脫貧攻堅(jiān)過程中，應(yīng)突出規(guī)劃先行，并將貧困戶脫貧納入整體發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的政策較多，比如，陜西省不斷完善脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略政策體系，按照省“兩辦”印發(fā)的《<實(shí)施意見>任務(wù)分工》及《脫貧攻堅(jiān)配套政策文件目錄》，按照分工方案，各部門及時(shí)制訂脫貧攻堅(jiān)政策措施，省級層面將制定出臺37個(gè)配套文件，涉及脫貧工程實(shí)施方案、八項(xiàng)扶貧行動計(jì)劃、七類管理制度辦法。[22]各部門雖然紛紛響應(yīng)，但是因?yàn)槌雠_文件較多，涉及方方面面，需要認(rèn)真梳理。要避免政策不落地、停留在紙上或者落地過程中的相互交叉不協(xié)調(diào)。一是增強(qiáng)省級層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略規(guī)劃，把脫貧攻堅(jiān)當(dāng)成機(jī)遇，而不僅僅是任務(wù)。比如，在貴州，扶貧開發(fā)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)政治問題；不僅是一個(gè)局部問題，而且是事關(guān)到2020年貴州能否與全國同步建成小康的全局性、戰(zhàn)略性問題。省委、省政府堅(jiān)持把脫貧攻堅(jiān)作為重中之重和“第一民生工程”來抓，創(chuàng)新機(jī)制，突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)，出臺了“1+2”、“1+6”、“1+10”扶貧開發(fā)系列文件，明確了“33668”行動計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)。完成了具有貴州特色的扶貧開發(fā)頂層制度設(shè)計(jì)，形成了一套既有精準(zhǔn)性又具綜合性的扶貧“組合拳”。二是增強(qiáng)縣級層面的推進(jìn)落實(shí)，總攬縣域脫貧攻堅(jiān)。陜西安康平利縣經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，平利縣按照“縣抓推進(jìn)、鎮(zhèn)抓落實(shí)、村抓實(shí)施”的要求，充分發(fā)揮縣委總攬全局、支部建強(qiáng)堡壘、黨員示范帶動作用，把黨建“主業(yè)”與脫貧“主責(zé)”有機(jī)融合。同時(shí)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧政策框架體系，全面推進(jìn)“三變改革”，以產(chǎn)業(yè)扶貧為載體，以股份合作為紐帶，盤活農(nóng)村土地、支農(nóng)資金和農(nóng)村勞動力三大資源，脫貧成效顯著。建議政府在“扶上馬、送一程”作用取得階段性成就后，適時(shí)建立政府退出機(jī)制，避免政府過度參與產(chǎn)生的弊端，發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)保障、公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮企業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會等市場主體的作用。當(dāng)然，在退出過程中，也不是甩手不管，仍然需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。三是鎮(zhèn)村干部狠抓落實(shí)，第五級書記壓實(shí)責(zé)任。對于鎮(zhèn)村干部來說，最大的挑戰(zhàn)是如何做好政策銜接和整合，形成政策合力，充分理解并創(chuàng)造性執(zhí)行政策，使政策發(fā)揮應(yīng)有的效力。

(二)激勵結(jié)構(gòu)和激勵機(jī)制的新設(shè)計(jì)

當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的主要任務(wù)是如何激勵基層干部幫助貧困戶建立一個(gè)擺脫貧困的長期有效的“內(nèi)在激勵機(jī)制”。最理想的激勵就是讓制度調(diào)動激勵對象的積極性，實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。鎮(zhèn)村干部是扶貧攻堅(jiān)政策的直接執(zhí)行者，關(guān)系到脫貧政策能否有效落實(shí)。一是搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，為干事創(chuàng)業(yè)的村干部、村能人、大戶提供發(fā)展的機(jī)會，營造發(fā)展的環(huán)境，為貧困戶提供發(fā)展的思路和場所。二是加強(qiáng)思想政治工作，提高干部群眾對脫貧攻堅(jiān)的使命感和責(zé)任感，大力宣傳當(dāng)?shù)爻晒γ撠毜牡湫褪吕?，激發(fā)貧困人口脫貧致富的決心和意志。適當(dāng)提高基層干部的經(jīng)濟(jì)待遇，進(jìn)一步暢通向上流動的渠道，創(chuàng)新職務(wù)職級并行制，激發(fā)基層干部開展脫貧攻堅(jiān)工作的積極性；三是加大對基層干部和困難群眾相關(guān)政策和發(fā)展能力的培訓(xùn)。提高基層干部開展扶貧工作的能力，不斷改進(jìn)扶貧工作的方式方法。與此同時(shí)，因地制宜分類施策，激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力。通過三年多時(shí)間的集中幫扶，貧困戶脫貧致富的信心和動力得到前所未有的提高，但是發(fā)展依然受到信息、資金、技術(shù)和能力等因素的制約。要進(jìn)一步提高勞動人口的技能水平，就需要加強(qiáng)對貧困人口職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)，幫助貧困人口獲取與脫貧致富相關(guān)的信息、政策、技術(shù)、資金等要素。特別是對于一些文化層次不高、自身能力較弱的中年人，要注重通過大戶、協(xié)會、合作社等新型經(jīng)營主體組織培訓(xùn)、帶動創(chuàng)業(yè)。四是發(fā)揮幫扶單位的積極帶動作用，為基層發(fā)展注入活力，比如，事業(yè)單位、高等院校等主體通過短期“消費(fèi)扶貧”等方式，帶動包扶對象有效脫貧，并逐步構(gòu)建長效機(jī)制。

(三)組織化程度的提高

組織化程度的提高是農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。目前我國各級政府依然是扶貧主體，但不是唯一主體。一是要為企業(yè)、社會力量參與扶貧搭建平臺，拓寬扶貧渠道。鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個(gè)人參與脫貧攻堅(jiān)，搭建愛心平臺，實(shí)現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)脫貧有效對接，形成幫扶合力。在深入了解貧困戶需求基礎(chǔ)上，加大產(chǎn)業(yè)扶貧政策的宣傳與對接，提高產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧投入，避免資金或項(xiàng)目的閑置或浪費(fèi)。陜西漢中留壩縣經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，留壩縣村村建立扶貧社，黨支部、村委會、合作社三者合一，組建扶貧互助合作社，扶貧社是村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的股份合作制集體企業(yè)，由村黨支部書記擔(dān)任理事長，以貧困戶為主體，發(fā)動能人大戶、涉農(nóng)企業(yè)入社，下設(shè)貧困戶參與的經(jīng)營類、公益類生產(chǎn)服務(wù)隊(duì)。鼓勵貧困戶、同時(shí)也吸收非貧困戶入股參加生產(chǎn)服務(wù)隊(duì)，并根據(jù)股金份額參與分紅。留壩縣將總投資30萬元以下、工程技術(shù)簡單、能夠吸納當(dāng)?shù)卮迕裢豆ね秳诘捻?xiàng)目，由業(yè)務(wù)部門或鎮(zhèn)(街道)以委托代建的方式，交由扶貧社組織實(shí)施，保障扶貧社有項(xiàng)目，避免出現(xiàn)掛牌空殼。二是充分發(fā)揮政府在引導(dǎo)、號召等方面的優(yōu)勢，給予幫扶企業(yè)政策、財(cái)政、稅收等方面的優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)脫貧攻堅(jiān)。發(fā)揮企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧中的帶動作用，探索“政府金融+公司+合作社+貧困戶”模式，或者動員農(nóng)村養(yǎng)殖種植大戶或能手帶動指導(dǎo)等形式，發(fā)展特色養(yǎng)殖種植項(xiàng)目、特色農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目，主攻一業(yè)突破，“做精、做強(qiáng)，賣貴”。適時(shí)根據(jù)市場變化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧重點(diǎn)和方向。“市場不缺普通豬肉，但是缺綠色無污染有機(jī)豬肉”。因此，隨著當(dāng)前主要矛盾的變化，消費(fèi)需求的升級，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目也需積極調(diào)整發(fā)展重點(diǎn)和方向，不斷適應(yīng)市場需求變化。三是要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧的投入機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧致富的一個(gè)重要抓手，但是產(chǎn)業(yè)扶貧有風(fēng)險(xiǎn)，建立產(chǎn)業(yè)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，完善相關(guān)的保險(xiǎn)保障機(jī)制，設(shè)立地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)。對發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖的建檔立卡貧困農(nóng)戶設(shè)立地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)，推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)相關(guān)政策的落地。防范和控制資金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。建立日常監(jiān)管、行業(yè)單位經(jīng)常檢查、紀(jì)檢審計(jì)及時(shí)跟蹤的資金安全監(jiān)管網(wǎng)，確保資金使用安全規(guī)范。農(nóng)戶組織化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧的有效途徑。貧困農(nóng)戶存在組織化的內(nèi)在邏輯性, 農(nóng)戶組織化扶貧又可以通過長期增效機(jī)制、公平分配機(jī)制和利益保障機(jī)制來獲得諸多積極效應(yīng),這有力地支持了農(nóng)戶組織化與農(nóng)村扶貧有機(jī)統(tǒng)一的推斷。[23]( P21～27)

(四)能力的培育和建設(shè)

領(lǐng)導(dǎo)班子能力的培育和建設(shè)是鄉(xiāng)村治理與反貧困的有效手段。一個(gè)地區(qū)的脫貧致富，離不開有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的人才。進(jìn)一步配強(qiáng)兩委會班子，發(fā)揮第一書記、后備干部、大學(xué)生村官的作用，增加基層人力資源持續(xù)供給。積極動員村里的能人、大戶，發(fā)揮其熟悉鄉(xiāng)情村情，領(lǐng)辦、帶頭脫貧攻堅(jiān)。一是提高鎮(zhèn)村干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，通過對基層干部和黨員扶貧攻堅(jiān)相關(guān)政策和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高其政策理解能力，政策執(zhí)行能力，準(zhǔn)確把握政策的原則性與靈活性；提高公共服務(wù)和組織管理能力，不斷改進(jìn)工作方式方法，真正將政策落到實(shí)處，讓老百姓獲得實(shí)惠。二是引導(dǎo)大學(xué)生服務(wù)基層，優(yōu)化基層干部的年齡結(jié)構(gòu)。對于愿意從事公共管理、社會服務(wù)以及專業(yè)技術(shù)服務(wù)的高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))任職的，適當(dāng)提高其工資待遇，從政策和配套上吸引大學(xué)生到基層就業(yè)，不斷優(yōu)化基層干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，提升基層干部服務(wù)能力。三是積極培育農(nóng)村致富帶頭人和職業(yè)農(nóng)民。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展能力，提升品牌創(chuàng)建、市場營銷等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理能力。積極培養(yǎng)現(xiàn)代青年農(nóng)場主和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村發(fā)展帶來新的活力。四是要進(jìn)一步提高勞動人口技能，加大職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)，尤其是加強(qiáng)與脫貧致富相關(guān)的信息、政策、技術(shù)、資金使用等方面的培訓(xùn)。特別是對于一些文化層次不高、自身能力較弱的中年人，要注重通過大戶、協(xié)會、合作社等新型經(jīng)營主體組織培訓(xùn)，注重其脫貧致富的能力培養(yǎng)。

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