王超鋒

(淮海工學(xué)院 法管學(xué)院，江蘇 連云港 222005)

為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的區(qū)域性大氣污染，我國(guó)2015年修訂的《大氣污染防治法》在第92條明確提出了跨區(qū)域執(zhí)法的要求，從而將跨區(qū)域執(zhí)法作為一種新型的大氣污染執(zhí)法方式加以確定。為了推動(dòng)這一執(zhí)法類(lèi)型的發(fā)展和實(shí)施，本文將這種大氣污染防治領(lǐng)域的跨區(qū)域執(zhí)法簡(jiǎn)稱(chēng)為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法，并將其作為一種獨(dú)立的執(zhí)法類(lèi)型加以探究。

一、 跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的概念

著名人類(lèi)法學(xué)家霍貝爾指出：“一個(gè)探索者在任何領(lǐng)域中的工作總是從創(chuàng)造該領(lǐng)域中的語(yǔ)言和概念開(kāi)始。”[1]因此，對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法基本理論問(wèn)題的探討也應(yīng)從對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法概念的界定開(kāi)始。本文所稱(chēng)的“跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法”源于我國(guó)《大氣污染防治法》第92條中對(duì)“跨區(qū)域執(zhí)法”一詞的使用，意指大氣污染防治領(lǐng)域的跨區(qū)域執(zhí)法，抑或跨區(qū)域的大氣污染執(zhí)法。

(一)跨區(qū)域概念的界定

跨區(qū)域，顧名思義，是指跨越區(qū)域，由于研究視角和研究對(duì)象的差異，不同的學(xué)科對(duì)“區(qū)域”概念的界定也有所不同，當(dāng)前，根據(jù)人類(lèi)的生產(chǎn)、生活和管理活動(dòng)的不同性質(zhì)，可以將區(qū)域細(xì)分為自然地理區(qū)域、政治區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域等具體類(lèi)型，并且上述區(qū)域類(lèi)型在理論和實(shí)踐中都有所使用。[2]為此，在探討跨區(qū)域的概念之前，應(yīng)首先對(duì)區(qū)域的含義進(jìn)行解析。

1.區(qū)域內(nèi)涵的解析

在我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域，區(qū)域一詞主要在兩種含義上使用，一種是指環(huán)境區(qū)域，另外一種則指行政區(qū)域。其中，環(huán)境區(qū)域是一種自然地理區(qū)域，并專(zhuān)指具有內(nèi)在經(jīng)濟(jì)或環(huán)境聯(lián)系的跨行政區(qū)劃的地域范圍，我們可將之稱(chēng)為跨行政區(qū)域的環(huán)境區(qū)域。在實(shí)踐中，這種區(qū)域可能是跨省區(qū)的區(qū)域，也可能是省域范圍之內(nèi)的跨縣、跨地級(jí)市的區(qū)域，還可能是其他跨行政區(qū)劃的特定的地域。[3]當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者在研究區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)所使用的區(qū)域概念主要指的是自然地理區(qū)域或者具有內(nèi)在經(jīng)濟(jì)、政治聯(lián)系的環(huán)境區(qū)域，[4][5]而我國(guó)政策、法規(guī)中所稱(chēng)的“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”中的區(qū)域也是指依據(jù)大氣污染的內(nèi)在規(guī)律而劃定的大氣環(huán)境區(qū)域。*例如，國(guó)務(wù)院辦公廳于2010年5月轉(zhuǎn)發(fā)的環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)》中所指的重點(diǎn)區(qū)域就是一種跨行政區(qū)域的環(huán)境區(qū)域。此外，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部于2012年10月發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》也明確將重點(diǎn)區(qū)域界定為跨行政區(qū)劃的環(huán)境區(qū)域。與環(huán)境區(qū)域不同，行政區(qū)域則是國(guó)家為實(shí)施其政權(quán)建立和行政管理，依據(jù)領(lǐng)土大小，自然環(huán)境，政治、經(jīng)濟(jì)及文化狀態(tài)等要素，將領(lǐng)土進(jìn)行合理的分級(jí)劃分，并設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)予以管轄的地域。[6]與區(qū)域被作為環(huán)境區(qū)域而普遍使用的情形相應(yīng)，在我國(guó)當(dāng)前的理論研究以及法規(guī)實(shí)踐中，將區(qū)域界定為行政區(qū)域的情形也比比皆是，比如，我國(guó)部分學(xué)者在研究跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)或污染防治問(wèn)題時(shí)就將區(qū)域界定為省、市、縣等行政區(qū)劃，此時(shí)的區(qū)域顯然是指行政區(qū)域。[7][8]此外，將區(qū)域界定為行政區(qū)劃也得到了包括我國(guó)憲法在內(nèi)的相關(guān)立法的確認(rèn)。其中，我國(guó)《憲法》第30條就是按省、市、縣三級(jí)行政區(qū)劃對(duì)我國(guó)的行政區(qū)域進(jìn)行的劃分，而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第20條以及《水污染防治法》第28條也將區(qū)域明確界定為行政區(qū)域。

需要指出的是，雖然環(huán)境治理領(lǐng)域中的區(qū)域概念具有環(huán)境區(qū)域和行政區(qū)域兩種不同的含義，但在實(shí)踐中，我國(guó)現(xiàn)有政策法規(guī)卻經(jīng)常對(duì)區(qū)域的上述兩層含義不加區(qū)分地使用。例如，我國(guó)2015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》第92條規(guī)定“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，盡管該法規(guī)所使用的“重點(diǎn)區(qū)域”和“跨區(qū)域執(zhí)法”兩個(gè)概念皆涉及區(qū)域一詞，但基于法律的文義，可知“重點(diǎn)區(qū)域”中的區(qū)域特指“環(huán)境區(qū)域”無(wú)疑，而“跨區(qū)域執(zhí)法”中的區(qū)域則非屬“行政區(qū)域”不可。受我國(guó)現(xiàn)有立法的影響，我國(guó)學(xué)者在研究區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)，也沒(méi)有對(duì)區(qū)域的兩種含義進(jìn)行明確區(qū)分，*在有些學(xué)者的研究中，區(qū)域既可以指基于環(huán)境要素的內(nèi)在聯(lián)系而確立的環(huán)境區(qū)域，也可以指基于行政區(qū)劃的設(shè)置而建立的行政區(qū)域，但二者皆使用區(qū)域這一概念，并沒(méi)有做出明確區(qū)分。參見(jiàn)蘭宗敏，關(guān)天嘉：《完善中國(guó)區(qū)域環(huán)境規(guī)制的思考與建議》《學(xué)習(xí)與探索》2016年第2期；郭斌：《 跨區(qū)域環(huán)境治理中地方政府合作的交易成本分析》《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2015年第1期.這種用語(yǔ)模糊性不僅容易給人帶來(lái)困惑，也給跨區(qū)域含義的界定帶來(lái)一定障礙，應(yīng)在實(shí)踐中對(duì)二者加以區(qū)分使用。幸運(yùn)的是，隨著對(duì)區(qū)域含義認(rèn)識(shí)的不斷深入，我國(guó)學(xué)界及實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)區(qū)域的兩種含義皆做了約定俗成的區(qū)分。比如，我國(guó)2014年修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第20條就將跨區(qū)域明確界定為跨行政區(qū)域，從而有效避免了使用區(qū)域一詞所造成的分歧。*《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”，從而將行政區(qū)域和環(huán)境區(qū)域做了巧妙的區(qū)分。此外，在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，我國(guó)也不乏學(xué)者在研究過(guò)程中注意到區(qū)域內(nèi)涵的多元性，并在研究過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行區(qū)分，比如，學(xué)者肖愛(ài)在將環(huán)境區(qū)域稱(chēng)為區(qū)域的同時(shí)，又將行政區(qū)劃下的區(qū)域稱(chēng)為行政區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)區(qū)域所具兩種含義的有序界分。[9]

2.跨區(qū)域概念的推演

由上文的分析可知，無(wú)論是學(xué)界的研究成果，抑或是實(shí)務(wù)部門(mén)制定的政策法規(guī)，其在涉及區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)，其中的區(qū)域指的是環(huán)境區(qū)域；但是，在涉及跨區(qū)域問(wèn)題時(shí)，其中的區(qū)域則專(zhuān)指行政區(qū)域。此外，考察我國(guó)學(xué)者的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)，在作為環(huán)境區(qū)域使用時(shí)，區(qū)域一詞一般獨(dú)立使用，其主要側(cè)重于靜態(tài)意義上的范圍劃定；但作為行政區(qū)域使用時(shí)，區(qū)域一般都和“跨”字結(jié)合而形成“跨區(qū)域”一詞，并且其更側(cè)重于動(dòng)態(tài)意義上的行為描述。對(duì)于區(qū)域所具上述兩種含義之間的關(guān)系，我國(guó)學(xué)者也進(jìn)行了精確描述，其中，黃愛(ài)寶教授就明確指出，“區(qū)域環(huán)境治理就是指由包括政府在內(nèi)的多元主體對(duì)于跨行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境區(qū)域的公共環(huán)境事務(wù)的合作治理”，[10]而楊妍、孫濤等學(xué)者從跨區(qū)域環(huán)境治理角度對(duì)區(qū)域環(huán)境治理的探討，也有助于進(jìn)一步明確區(qū)域一詞在具體應(yīng)用場(chǎng)景中所具有的特定含義。[11]

實(shí)際上，在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，我國(guó)眾多學(xué)者所研究的區(qū)域環(huán)境治理主要著眼于整個(gè)環(huán)境區(qū)域的治理，其以整個(gè)環(huán)境區(qū)域的環(huán)境為著眼點(diǎn)，因而也超越了行政區(qū)域的界限，是一種跨行政區(qū)域的環(huán)境治理。在此種情況下，如果將區(qū)域的含義界定為行政區(qū)域，那么只有使用跨區(qū)域一詞，才能準(zhǔn)確表達(dá)出區(qū)域環(huán)境治理的這種跨行政區(qū)域特性。鑒于此，為了避免在使用區(qū)域概念時(shí)所可能導(dǎo)致的混亂，最好的方法是將具有行政區(qū)域含義的區(qū)域一詞直接改稱(chēng)為行政區(qū)域，而將跨區(qū)域問(wèn)題直接表述為“跨行政區(qū)域”問(wèn)題。不過(guò)，考慮到我國(guó)《大氣污染防治法》明確使用了“跨區(qū)域”一詞，并且該詞也時(shí)常見(jiàn)諸相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果及政策法規(guī)之中，并已逐漸形成為我國(guó)學(xué)術(shù)研究以及法規(guī)實(shí)踐中的一個(gè)固定概念，故本文也沒(méi)有必要再重新創(chuàng)設(shè)一個(gè)新概念來(lái)替代之，而只需將“跨區(qū)域”一詞明確界定為具有“跨行政區(qū)域”之義即可。綜上所述，可知本文所稱(chēng)的“跨區(qū)域”中的區(qū)域?qū)Ｖ感姓^(qū)域，而本文所稱(chēng)的“跨區(qū)域”則具有“跨越行政區(qū)域”的含義。

(二)大氣污染執(zhí)法概念的引入

執(zhí)法，即法的執(zhí)行，同立法和司法一樣，其不僅是法律實(shí)施的重要途徑，更是維護(hù)社會(huì)秩序以及建設(shè)法治國(guó)家的重要保障，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也具有重要的作用。相較于跨區(qū)域概念的缺失，由于執(zhí)法一詞較早得到了學(xué)者的充分關(guān)注，因而其在概念上也較為統(tǒng)一和確定，主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)、委托授權(quán)的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過(guò)程中，依照法定職權(quán)和程序、貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。[12]作為行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的特定方式，執(zhí)法既可以表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)做出決定、下達(dá)命令、進(jìn)行裁決的具體行政行為，也可以表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)依照立法機(jī)關(guān)的法律授權(quán)制定授權(quán)立法等抽象行政行為，本文所稱(chēng)的執(zhí)法側(cè)重于執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施法律的具體行為，而不將授權(quán)立法等抽象行政行為列入其中。具體來(lái)說(shuō)，執(zhí)法是指行政執(zhí)法主體把法律法規(guī)適用于具體對(duì)象或案件的活動(dòng)，直接影響公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)，這既包括行政審批、許可等事前監(jiān)管的執(zhí)法行為，也包括監(jiān)督檢查等事中監(jiān)管的執(zhí)法行為，還包括行政處罰、行政裁決等事后監(jiān)管的執(zhí)法行為。[13]作為執(zhí)法的一種，大氣污染執(zhí)法是大氣污染執(zhí)法主體為了防治大氣污染，保障大氣污染防治法規(guī)的落實(shí)，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)大氣污染行為所進(jìn)行的事前審批、事中監(jiān)督檢查以及事后責(zé)任追究等一系列具體行政行為的總稱(chēng)。

(三)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法概念的總結(jié)

由上文中的分析可知，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法中的區(qū)域意指行政區(qū)域，而跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法則意指跨越行政區(qū)域的限制所進(jìn)行的大氣污染執(zhí)法，并且這一概念界定也得到了我國(guó)立法部門(mén)的初步印證。[14]實(shí)際上，作為跨區(qū)域執(zhí)法的一種，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法是跨區(qū)域執(zhí)法在大氣污染防治領(lǐng)域的應(yīng)用，是指大氣污染執(zhí)法主體依照法定的職權(quán)和程序，超越行政區(qū)劃的限制而到其他行政區(qū)域執(zhí)行大氣污染防治法規(guī)的活動(dòng)。據(jù)此，所謂跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法，專(zhuān)指大氣污染防治領(lǐng)域的跨區(qū)域執(zhí)法，因而也可被稱(chēng)為跨區(qū)域的大氣污染執(zhí)法。據(jù)此，所謂跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法，即為跨越行政區(qū)域的大氣污染執(zhí)法，是指特定大氣污染執(zhí)法主體依據(jù)相應(yīng)的職權(quán)和程序跨越行政區(qū)域的限制而以整個(gè)環(huán)境區(qū)域作為執(zhí)法區(qū)域從事大氣污染執(zhí)法活動(dòng)的執(zhí)法類(lèi)型。

為了強(qiáng)化對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法這一概念的認(rèn)識(shí)，我們還需要明確以下兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)。首先，本文所稱(chēng)的跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法是一個(gè)廣義的概念，其不僅指大氣污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)赴異地開(kāi)展大氣污染執(zhí)法活動(dòng)這樣一種執(zhí)法類(lèi)型，還包括不同行政區(qū)域政府間組建聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法以及互換管轄區(qū)域進(jìn)行交叉執(zhí)法的情形?？偠灾灰搅诵姓^(qū)劃對(duì)大氣污染執(zhí)法行為的限制并有助于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)政府間大氣污染執(zhí)法協(xié)同的執(zhí)法行為都應(yīng)被稱(chēng)為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法行為。其次，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法中的跨區(qū)域著眼于執(zhí)法行為的跨區(qū)域而非是大氣污染的跨區(qū)域。*基于大氣環(huán)境的一體性以及行政區(qū)域?qū)σ惑w性大氣環(huán)境的分割現(xiàn)實(shí)，所有的大氣污染都具有跨區(qū)域性，因而對(duì)大氣污染作跨區(qū)域和非跨區(qū)域的區(qū)分在理論和實(shí)踐中并不具有現(xiàn)實(shí)意義，故本文中所稱(chēng)的跨區(qū)域是針對(duì)大氣污染執(zhí)法的行為而言的，通過(guò)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法概念的使用，從而將跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法與傳統(tǒng)的屬地大氣污染執(zhí)法區(qū)分開(kāi)來(lái)。因此，本文中所稱(chēng)的跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法并非是針對(duì)跨區(qū)域大氣污染所進(jìn)行的執(zhí)法，而是針對(duì)大氣污染所進(jìn)行的跨區(qū)域執(zhí)法，其中，執(zhí)法行為的跨區(qū)域性既是本文中所稱(chēng)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的基本特征，也是實(shí)施跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的價(jià)值所在。簡(jiǎn)而言之，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法就是為了克服傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法的弊端而產(chǎn)生的，其目的就是要促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府間大氣污染執(zhí)法的溝通交流和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而消除行政區(qū)劃對(duì)大氣污染執(zhí)法的阻隔，并實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)大氣污染的一體性防治以及大氣環(huán)境的一體性保護(hù)。

二、 跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的特征

與傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法相比，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法最為顯著的特征便是其跨區(qū)域性。而基于跨區(qū)域性這一本質(zhì)特征的外在彰顯，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法在執(zhí)法主體、執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法程序、執(zhí)法保障以及執(zhí)法依據(jù)方面都與傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法具有明顯的不同。*我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制實(shí)行屬地管轄原則，因而大氣污染執(zhí)法機(jī)關(guān)也只對(duì)其所屬行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染事宜享有執(zhí)法權(quán)，而無(wú)法對(duì)其他行政區(qū)域的大氣污染事宜行使執(zhí)法權(quán)限，這種以其管轄的行政區(qū)域作為執(zhí)法界限的傳統(tǒng)執(zhí)法模式即為行政區(qū)大氣污染執(zhí)法。為此，本文以跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的跨區(qū)域特性為基礎(chǔ)，以厘清跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法與傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法之間的區(qū)別為主線，從跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的執(zhí)法主體、執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法保障以及執(zhí)法依據(jù)四個(gè)方面對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的特征予以具體分析。

(一)執(zhí)法主體的復(fù)合性

依照屬地管轄原則，傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法的執(zhí)法主體只能在其所屬行政區(qū)域的管轄范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)，其執(zhí)法區(qū)域因受到行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制而無(wú)法到其管轄區(qū)域之外的行政區(qū)域進(jìn)行大氣污染執(zhí)法。但是，與傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法不同，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的執(zhí)法主體則可以跨越行政區(qū)劃的限制而到不同的行政區(qū)域進(jìn)行執(zhí)法，而這是傳統(tǒng)的大氣污染執(zhí)法主體所無(wú)法做到的。要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法主體可以跨區(qū)域進(jìn)行大氣污染執(zhí)法的目的，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)大氣污染執(zhí)法主體予以執(zhí)法擴(kuò)權(quán)的做法是行不通的，因?yàn)檫@不僅容易造成多頭執(zhí)法，更容易導(dǎo)致執(zhí)法真空，從而浪費(fèi)執(zhí)法資源，增加執(zhí)法亂象。實(shí)際上，要設(shè)置跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法主體并賦予其跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的權(quán)限，有兩條路徑可走：要么成立政府間的大氣污染聯(lián)合執(zhí)法小組，要么成立跨行政區(qū)域的大氣污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而前者需要在上級(jí)政府的監(jiān)督和指導(dǎo)下通過(guò)地方政府間的溝通協(xié)商才能實(shí)現(xiàn)，而后者則需要通過(guò)改革我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制才能完成，但不管通過(guò)何種路徑，都使得跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法主體與傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法主體具有明顯不同，也使其具有更強(qiáng)的復(fù)雜性。

實(shí)踐中，無(wú)論是通過(guò)成立政府間的大氣污染聯(lián)合執(zhí)法小組，還是設(shè)立跨行政區(qū)域的大氣污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)，抑或是通過(guò)執(zhí)法主體互換執(zhí)法區(qū)域來(lái)進(jìn)行交叉執(zhí)法，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施都要依賴(lài)于更多主體的參與，而這使其比傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法主體更為復(fù)雜。例如，僅就聯(lián)合執(zhí)法而言，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施就要涉及到三類(lèi)主體。首先，是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的協(xié)調(diào)主體，也即為促進(jìn)和推動(dòng)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施而成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，[15]此種機(jī)構(gòu)通常由參與跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的多個(gè)地方政府派員組成，共同商討和決策跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法事宜，并在一定程度上擔(dān)負(fù)著跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法機(jī)制的建構(gòu)重任，因而對(duì)于保障跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的順利實(shí)施具有重要作用。其次，是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的參與主體，即那些參加跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法小組但又不在本轄區(qū)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員。需要指出的是，此處所稱(chēng)的參與主體是指參與跨行政區(qū)域大氣污染執(zhí)法的執(zhí)法主體，雖然其并不享有完全的執(zhí)法權(quán)，但其參與不僅能保證跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的穩(wěn)定實(shí)施，更能保障跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法目的的有效實(shí)現(xiàn)。最后，則是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施主體，也即負(fù)有跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法權(quán)限并切實(shí)實(shí)施跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法活動(dòng)的主體，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法小組中享有執(zhí)法職權(quán)的組成機(jī)構(gòu)和人員就是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施主體，因而也可以將其稱(chēng)為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的職權(quán)主體。

(二)執(zhí)法領(lǐng)域的限縮性

所謂執(zhí)法領(lǐng)域，是指執(zhí)法所適用的范圍和針對(duì)的對(duì)象，即在哪些區(qū)域以及對(duì)什么事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法。只有明確了執(zhí)法的領(lǐng)域，才能使執(zhí)法做到有的放矢，從而既防止執(zhí)法漏洞的出現(xiàn)，也避免執(zhí)法濫用的發(fā)生。據(jù)此，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的領(lǐng)域也即跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的適用范圍和適用對(duì)象，而對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法領(lǐng)域的界定也是對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法范圍和執(zhí)法對(duì)象的明確?；诖髿馕廴镜膮^(qū)域性特征，從理論上講，所有的污染事項(xiàng)都可能造成跨區(qū)域的污染后果，因而所有的污染事項(xiàng)也都應(yīng)成為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的事項(xiàng)，并且跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法也應(yīng)著眼于整個(gè)環(huán)境區(qū)域，以便實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法范圍的全覆蓋。但是，同傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法相比，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法需要跨越多個(gè)行政區(qū)域，并涉及相關(guān)執(zhí)法主體的跨區(qū)域協(xié)調(diào)和合作，因而執(zhí)法成本也遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法。因此，基于成本效益考量原則，沒(méi)必要也不可能將所有的事項(xiàng)都納入跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的領(lǐng)域之中，而只需將具有明顯跨區(qū)域大氣污染特征以及具有較強(qiáng)負(fù)外部性的大氣污染事項(xiàng)納入到跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的范圍之內(nèi)。這種執(zhí)法領(lǐng)域的劃定會(huì)有效縮小跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的領(lǐng)域，從而也使其具有明顯的限縮特征。

借助對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法領(lǐng)域的限縮，不僅可以節(jié)約跨區(qū)域大氣執(zhí)法成本，還可以強(qiáng)化跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的針對(duì)性，從而有助于跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法效益的提升。需要指出的是，對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法領(lǐng)域的限定既要遵照實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也要依照目的性原則進(jìn)行。這是因?yàn)?，盡管跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的直接目的是為了強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)地方政府的大氣污染執(zhí)法合作，但其更深層的目的是為了消除跨區(qū)域大氣污染事件的出現(xiàn)。依據(jù)實(shí)踐考察，可以發(fā)現(xiàn)，真正能夠產(chǎn)生跨行政區(qū)域大氣污染糾紛的案件大多是由位于行政區(qū)劃交界地區(qū)的大氣污染項(xiàng)目造成的，可見(jiàn)位于行政交界區(qū)域的大氣污染項(xiàng)目更容易造成跨行政區(qū)的大氣污染糾紛。*案例一：2011年造成嘉興“2·24”大氣污染事件的肇事企業(yè)就位于浙江平湖市和上海金山區(qū)的交界地帶。參見(jiàn)王杭徽等. 嘉興“2·24”大氣污染事件查明：上海市金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)的一家化工廠為肇事者[N]. 嘉興日?qǐng)?bào)，2011-02-26；案例二，由于陽(yáng)信縣所屬的化工廠位于山東陽(yáng)信縣和無(wú)棣縣的交界區(qū)域，化工廠排放所帶來(lái)的異味污染給鄰縣村民的生產(chǎn)生活帶來(lái)了不利影響。參見(jiàn)趙豐. 不能共享化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果，卻“共享”污染，持續(xù)多年居民不知如何反映——當(dāng)大氣污染越了界[N]. 大眾日?qǐng)?bào)，2016-10-19；案例三：由于天津薊縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目位于天津緊鄰河北的邊界之上，其排放的異味氣體給河北玉田縣幾個(gè)村莊的村民帶來(lái)嚴(yán)重影響，因而也遭到上述幾個(gè)村莊的抵制。參見(jiàn)何林璘. 天津薊縣垃圾焚燒發(fā)電廠遭村民抵制，村民質(zhì)疑環(huán)評(píng)調(diào)查問(wèn)卷名單造假[N]. 中國(guó)青年報(bào)，2016-12-02.此外，基于污染成本轉(zhuǎn)嫁心理，地方政府也多將具有負(fù)外部性的大氣污染項(xiàng)目放在行政區(qū)劃的交界之處，從而也使行政區(qū)劃的交界地區(qū)成為大氣污染的重災(zāi)區(qū)?；诖?，把跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的領(lǐng)域限定在行政區(qū)劃交界地區(qū)的大氣污染項(xiàng)目之上，將有助于節(jié)約跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的成本，并有效提升跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的針對(duì)性和實(shí)效性。

(三)執(zhí)法保障的全面性

與傳統(tǒng)的大氣污染執(zhí)法不同，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法至少涉及兩個(gè)互不隸屬的行政區(qū)劃，其執(zhí)法活動(dòng)的有效運(yùn)行不僅要依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)權(quán)的保障，更要依賴(lài)于地方政府間大氣污染執(zhí)法的合作。此外，考慮到嚴(yán)格的大氣污染執(zhí)法會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一定的負(fù)面影響，因而跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施也更有可能遭受部分地方政府的抵制。在此情況下，要清除跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的阻礙，并保障跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的順利實(shí)施，不僅要憑借國(guó)家強(qiáng)制力的保障，更要依靠地方政府間橫向協(xié)作關(guān)系的建立，而這只能通過(guò)地方政府間自愿的溝通和協(xié)商才能完成。鑒于此，為了推動(dòng)地方政府間跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法合作的實(shí)現(xiàn)，就要為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法提供比傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法更為充分和全面的保障。具體來(lái)說(shuō)，除了要將科層制的管理體制作為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施后盾之外，更要通過(guò)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)調(diào)整和機(jī)制建構(gòu)，以便為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施提供機(jī)構(gòu)支持和機(jī)制保障。為此目的，首先應(yīng)在部分有條件的地區(qū)建立相應(yīng)的跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并由其負(fù)責(zé)該地區(qū)的跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法事宜，從而為跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施提供強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)保障。此外，考慮到跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法更多的是涉及地方政府間的橫向關(guān)系，為了保障這種橫向關(guān)系的有效建立和運(yùn)行，則還需要建立區(qū)域內(nèi)政府間的信息共享、利益補(bǔ)償以及外部監(jiān)督等保障機(jī)制，從而使得跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的保障更具全面性。

(四)執(zhí)法依據(jù)的多元性

與傳統(tǒng)的大氣污染執(zhí)法相比，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)要更加廣泛而多元。這是因?yàn)椋瑐鹘y(tǒng)的大氣污染執(zhí)法是一種典型的屬地執(zhí)法，其大氣污染執(zhí)法主體只要依照我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)所確定的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序展開(kāi)執(zhí)法活動(dòng)即可，但跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法作為一種跨行政區(qū)域的大氣污染執(zhí)法類(lèi)型，其執(zhí)法活動(dòng)除了要遵守我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)所確定的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序之外，還需要專(zhuān)門(mén)的立法予以調(diào)整。具體而言，為了保障跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的合法性，除了要遵照我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)之外，對(duì)于跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的主體、跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的領(lǐng)域以及跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的具體程序等有關(guān)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的關(guān)鍵要素，都需要相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確，以確?？鐓^(qū)域大氣污染執(zhí)法在法律框架內(nèi)合法穩(wěn)定有效地運(yùn)行。正是有了上述法規(guī)的加入，才使得跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的依據(jù)要比行政區(qū)大氣污染執(zhí)法的依據(jù)更加復(fù)雜和多元。

實(shí)踐中，對(duì)于橫向地方政府間關(guān)系的處理，除了要依據(jù)立法機(jī)關(guān)所制定的法律法規(guī)之外，為了提高地方政府在處理橫向政府間關(guān)系時(shí)的主動(dòng)性、積極性，各國(guó)政府均允許地方政府在法律的框架內(nèi)經(jīng)過(guò)自主協(xié)商而簽署相關(guān)的合作協(xié)議，并依據(jù)協(xié)議來(lái)處理和協(xié)調(diào)其相互間的關(guān)系。此外，在某些國(guó)家，政府間的協(xié)定在經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)之后也具有法律的性質(zhì)，從而成為法律體系的有機(jī)組成部分。[16]跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法作為區(qū)域環(huán)境治理的重要內(nèi)容之一，其實(shí)施也有賴(lài)于地方政府間橫向關(guān)系的有效建立，而為了協(xié)調(diào)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法過(guò)程中地方政府間的橫向關(guān)系，也需要地方政府間就跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法事宜達(dá)成相應(yīng)的協(xié)議，不管此種協(xié)議是否具有法律的性質(zhì)，其對(duì)地方政府間跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施也具有相應(yīng)的調(diào)整和約束作用，因而也是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的重要依據(jù)之一，是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法活動(dòng)順利實(shí)施的重要保障。據(jù)此，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的依據(jù)既包括我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，又包括對(duì)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)調(diào)整的法律規(guī)定，還包括地方政府間達(dá)成的相關(guān)協(xié)議，因而在執(zhí)法依據(jù)上體現(xiàn)出明顯的多元特征。

三、 跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的功能

跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法是區(qū)域治理大背景下加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府間大氣污染執(zhí)法協(xié)同的重要舉措，也是針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)大氣污染執(zhí)法模式所存在的弊端而產(chǎn)生的一種新的執(zhí)法類(lèi)型。通過(guò)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施，不僅可以強(qiáng)化不同行政區(qū)域之間執(zhí)法信息的溝通交流，還可以實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域之間執(zhí)法活動(dòng)的協(xié)調(diào)和聯(lián)合，從而有助于化解行政區(qū)劃對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的阻隔，保障執(zhí)法活動(dòng)的有效實(shí)施，并促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府之間大氣污染執(zhí)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。此外，通過(guò)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法，在加強(qiáng)相關(guān)執(zhí)法主體切磋交流的同時(shí)，也可以實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域所屬執(zhí)法主體之間的相互監(jiān)督，從而有利于消除執(zhí)法不作為、亂作為以及執(zhí)法俘獲現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)保障執(zhí)法效果的全面實(shí)現(xiàn)也具有重要的意義。

(一)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的示范功能

行政有邊界，環(huán)境無(wú)邊界。當(dāng)前，區(qū)域性大氣污染問(wèn)題在大氣污染防治領(lǐng)域的出現(xiàn)，不僅宣告了行政區(qū)各自為戰(zhàn)的單打獨(dú)斗模式在區(qū)域性大氣污染防治領(lǐng)域的不足，更對(duì)行政區(qū)之間在大氣污染防治領(lǐng)域的合作提出了迫切的要求。在此情況下，只有有效調(diào)和分割性的行政區(qū)劃與整體性的大氣環(huán)境之間的矛盾，才能適應(yīng)我國(guó)區(qū)域性大氣污染的防治要求。為此，就需要區(qū)域內(nèi)地方政府間的有效合作，以突破行政區(qū)劃對(duì)大氣污染防治的阻礙，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域性大氣環(huán)境的整體性保護(hù)。當(dāng)前，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控已成為一種理念并得到我國(guó)學(xué)界和政府部門(mén)的逐步認(rèn)可，我國(guó)學(xué)者也在區(qū)域環(huán)境治理的相關(guān)研究中對(duì)區(qū)域性大氣污染防治問(wèn)題進(jìn)行了積極探索，并為大氣污染防治的政府間合作提供了相應(yīng)的對(duì)策，我國(guó)現(xiàn)有政策法規(guī)也對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)行了相應(yīng)部署。由此可見(jiàn)，當(dāng)前大氣環(huán)境的一體性以及無(wú)界性已經(jīng)得到了社會(huì)的共識(shí)，而區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控也成為社會(huì)的一種理念。不過(guò)，身教勝于言傳，相較于理論性的論證和政策性的倡導(dǎo)，具體的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控活動(dòng)更具有說(shuō)服和教育作用，也更易獲得受眾的共鳴和響應(yīng)。相反，如果上述共識(shí)只停留于意識(shí)中和口頭上而無(wú)法在實(shí)踐中得到全面實(shí)施的話，則不僅會(huì)削弱社會(huì)對(duì)這一理念的秉持，還會(huì)阻礙該理念在實(shí)踐中的進(jìn)一步實(shí)施。鑒于此，要推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的開(kāi)展， 就要重視區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐活動(dòng)的實(shí)施。

由文中的論述可知，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的順利開(kāi)展有賴(lài)于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐的有效實(shí)施，而區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控涉及區(qū)域內(nèi)地方政府之間的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，僅從法律角度而言，就需要立法、執(zhí)法、司法方面的保障，是一個(gè)面廣量大的宏大工程，因而短時(shí)間也難以做到全面開(kāi)工、齊頭并進(jìn)，最為可行的舉措便是選擇區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的某個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行率先突破，以求在整個(gè)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)域取得示范和引領(lǐng)效果，并最終帶動(dòng)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的整體進(jìn)步。當(dāng)前，在大氣污染執(zhí)法領(lǐng)域所開(kāi)展的跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法就承載了這一功能。具體而言，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法作為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重要內(nèi)容之一，其實(shí)施不僅是區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重要內(nèi)容，更會(huì)對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的其他環(huán)節(jié)發(fā)揮重要的示范作用，因而是促成區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控從理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的重要突破口。此外，除了對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的其他環(huán)節(jié)具有示范作用之外，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法在整個(gè)區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域皆具有重要的示范功能，而這又具體表現(xiàn)為治理對(duì)象和治理手段兩個(gè)層面的示范作用。首先，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法是專(zhuān)門(mén)以區(qū)域性大氣環(huán)境為治理對(duì)象的，一旦跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法獲得成功，則可以將其成功經(jīng)驗(yàn)向水環(huán)境保護(hù)、固廢污染防治等領(lǐng)域移植，從而有效帶動(dòng)上述領(lǐng)域的跨區(qū)域執(zhí)法活動(dòng)，并最終推動(dòng)區(qū)域環(huán)境執(zhí)法模式的形成和執(zhí)法體制的建構(gòu)。其次，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法作為法律手段的一種，其有效實(shí)施對(duì)于立法、司法環(huán)節(jié)的區(qū)域環(huán)境治理合作也具有一定的借鑒和引領(lǐng)作用，從而有助于促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理法律手段的完善。

(二)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的增信功能

由于大氣是一體的并且可以互相流動(dòng)，因而使大氣環(huán)境和大氣污染問(wèn)題都具有明顯的區(qū)域性，并且這種區(qū)域性常常突破行政區(qū)劃的限制而橫跨于數(shù)個(gè)行政區(qū)之間，從而使得區(qū)域性大氣污染的防治必須依靠區(qū)域內(nèi)地方政府之間的合作才能完成。此外，由于大氣還是一種共有物，這使得大氣污染和大氣治理都具有較強(qiáng)的外部性，從而使得區(qū)域內(nèi)地方政府在處理大氣污染問(wèn)題時(shí)常常滋生搭便車(chē)的心理，嚴(yán)重的甚而會(huì)有以鄰為壑現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而導(dǎo)致博弈理論中所稱(chēng)的囚徒困境等非合作現(xiàn)象在大氣污染防治領(lǐng)域普遍存在。這種區(qū)域內(nèi)地方政府之間的非合作博弈不僅使得區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境的治理雪上加霜，也為區(qū)域內(nèi)地方政府之間的大氣污染治理合作制造了障礙。由此可見(jiàn)，要促成區(qū)域內(nèi)地方政府在大氣污染防治領(lǐng)域的合作，首先要克服大氣污染的外部性給區(qū)域內(nèi)地方政府之間的合作所帶來(lái)的障礙，而要實(shí)現(xiàn)這一目的，除了依靠完善的制度設(shè)計(jì)之外，還需要增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府之間的互信。這是因?yàn)?，之所以在大氣污染防治領(lǐng)域存在囚徒困境等非合作博弈，除了缺乏科學(xué)的制度約束之外，與大氣污染防治各方缺乏必要的合作互信也密切相關(guān)。

區(qū)域內(nèi)地方政府之間之所以在大氣污染防治領(lǐng)域缺乏必要的相互信任，與當(dāng)前缺乏完善的合作機(jī)制和保障制度密切相關(guān)，而其中最為主要的是，合作各方缺乏必要的信息溝通和相互監(jiān)督機(jī)制。鑒于此，要增加區(qū)域內(nèi)地方政府之間的相互信任，就需要強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)地方政府間在大氣污染防治領(lǐng)域合作制度，尤其要建立區(qū)域內(nèi)地方政府之間大氣污染防治的信息共享和相互監(jiān)督機(jī)制，而跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法即可擔(dān)此重任。這是因?yàn)椋瑹o(wú)論是通過(guò)組成聯(lián)合執(zhí)法小組的方式進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，還是通過(guò)交叉執(zhí)法的方式互換到對(duì)方所轄行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行大氣污染執(zhí)法，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法都可以讓區(qū)域內(nèi)的地方政府實(shí)質(zhì)性地全程參與對(duì)方領(lǐng)域的大氣污染執(zhí)法過(guò)程，這不僅有利于區(qū)域內(nèi)地方政府之間大氣污染執(zhí)法信息的交流和共享，還有利于區(qū)域內(nèi)地方政府之間在大氣污染執(zhí)法領(lǐng)域的相互監(jiān)督，更有利于增進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府之間的相互信任，從而有助于推動(dòng)區(qū)域內(nèi)地方政府在大氣污染防治領(lǐng)域的合作。綜上可知，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法在促成區(qū)域內(nèi)地方政府之間執(zhí)法信息交流的同時(shí)，也有利于強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)地方政府之間的大氣污染執(zhí)法監(jiān)督，因而有助于提升區(qū)域內(nèi)大氣污染執(zhí)法的透明度和公信力，從而對(duì)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府之間的互信、強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)大氣污染執(zhí)法的合作具有重要的作用。

(三)跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的糾偏功能

一般認(rèn)為，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法有利于整合區(qū)域內(nèi)地方政府的大氣污染執(zhí)法力量，并有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域性大氣環(huán)境的整體性保護(hù)，這既是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的基本功能，也是跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法存在的價(jià)值。實(shí)際上，作為一種全新的執(zhí)法類(lèi)型，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的產(chǎn)生并非偶然，其是在傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法無(wú)法適應(yīng)區(qū)域性大氣污染防治要求的背景下產(chǎn)生的，而其產(chǎn)生不僅是對(duì)區(qū)域性大氣污染防治要求的適應(yīng)，更是對(duì)傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法的補(bǔ)強(qiáng)。這是因?yàn)?，除了難以適應(yīng)區(qū)域性大氣污染防治的要求之外，傳統(tǒng)的行政區(qū)大氣污染執(zhí)法還面臨著地方保護(hù)主義以及執(zhí)法俘獲問(wèn)題的困擾，從而偏離了大氣污染執(zhí)法的正常軌道并難以實(shí)現(xiàn)大氣污染執(zhí)法的目的，而跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的出現(xiàn)則有助于傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法上述問(wèn)題的解決。這是因?yàn)?，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法是專(zhuān)門(mén)針對(duì)傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法所具有的不足和存在的問(wèn)題而設(shè)計(jì)的，其具有明顯的問(wèn)題意識(shí)和對(duì)策特征，不僅是對(duì)傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法的補(bǔ)強(qiáng)，更是對(duì)傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法所致問(wèn)題的糾偏和修正。具體來(lái)說(shuō)，依據(jù)傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法所導(dǎo)致的不同問(wèn)題，本文將跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法所具的糾偏功能細(xì)化為以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

首先，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法有利于整合區(qū)域大氣污染執(zhí)法力量，促進(jìn)區(qū)域大氣污染執(zhí)法協(xié)同。這是因?yàn)?，借助于行政區(qū)之間大氣污染執(zhí)法力量的聯(lián)合以及跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法既可以有效促成行政區(qū)之間大氣污染執(zhí)法的合作，也可以有效促成各行政區(qū)之間大氣污染執(zhí)法力量的整合，從而能有效克服傳統(tǒng)行政區(qū)大氣污染執(zhí)法模式下各行政區(qū)相互隔絕的執(zhí)法弊病，并最終實(shí)現(xiàn)行政區(qū)之間大氣污染執(zhí)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其次，借助創(chuàng)新性的大氣污染執(zhí)法方式，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法有利于化解地方保護(hù)對(duì)大氣污染執(zhí)法的阻礙。具體來(lái)說(shuō)，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法既可以通過(guò)不同行政區(qū)大氣污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)所組成的聯(lián)合執(zhí)法小組進(jìn)行執(zhí)法，也可以借助于設(shè)立跨行政區(qū)域的大氣污染執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而有條件的地區(qū)也可以采用跨區(qū)域交叉執(zhí)法的方式來(lái)完成，而無(wú)論采用上述何種執(zhí)法方式，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的實(shí)施都需要超越于某一地方政府的人員或機(jī)構(gòu)的介入，由于上述人員或機(jī)構(gòu)與其所執(zhí)法區(qū)域的地方政府并無(wú)直接的利害關(guān)系，因而其在執(zhí)法過(guò)程中也不易受到地方政府的干擾和控制，從而能有效抵制地方保護(hù)的干擾，保障大氣污染執(zhí)法活動(dòng)的順利實(shí)施。最后，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法有助于強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)地方政府之間的相互監(jiān)督，從而有效防范大氣污染執(zhí)法俘獲的發(fā)生。這是因?yàn)?，借助?lián)合執(zhí)法和交叉執(zhí)法等新型執(zhí)法方式的應(yīng)用，跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法可以使執(zhí)法主體的組成更加多元，這不僅可以強(qiáng)化不同行政區(qū)域之間執(zhí)法人員的相互監(jiān)督，也有助于增大執(zhí)法相對(duì)人俘獲執(zhí)法人員的成本，從而有利于加大執(zhí)法俘獲的難度，降低執(zhí)法俘獲在大氣污染防治領(lǐng)域出現(xiàn)的可能性，從而既有助于保障大氣污染執(zhí)法活動(dòng)的有效展開(kāi)，又可以促進(jìn)大氣污染執(zhí)法目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

[1]E．霍貝爾. 原始人的法[M].嚴(yán)存生，等譯.貴陽(yáng)：貴州人民出版社，1992.

[2]楊?lèi)?ài)平，陳瑞蓮. 從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析[J]. 江西社會(huì)科學(xué)，2004，(11).

[3]李煜興. 區(qū)域行政規(guī)劃研究[M].北京：法律出版社，2009.

[4]曾鵬. 論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下區(qū)域行政執(zhí)法合作[M].廣州：廣東教育出版社.

[5]李長(zhǎng)友.論區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作法律機(jī)制[J]. 政治與法律，2014，(10).

[6]宋月紅. 行政區(qū)劃與當(dāng)代中國(guó)行政區(qū)域、區(qū)域行政類(lèi)型分析[J]. 北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，1999，(4).

[7]魏娜，趙成根.跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理研究——以京津冀地區(qū)為例[J]. 河北學(xué)刊，2016，(1).

[8]謝偉. 我國(guó)跨區(qū)域大氣污染傳輸控制立法初探[J]. 社會(huì)科學(xué)家，2015，(8).

[9]肖愛(ài)，李峻. 協(xié)同法治：區(qū)域環(huán)境治理的法理依歸[J]. 吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014，(3).

[10]黃愛(ài)寶. 區(qū)域環(huán)境治理中的三大矛盾及其破解[J]. 南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，(6).

[11]楊妍，孫濤. 跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機(jī)制研究[J]. 中國(guó)行政管理，2009，(1).

[12]張文顯.法理學(xué)[M]. 北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，1999.

[13]于愛(ài)榮. 政府法制900問(wèn)[M]. 北京：中國(guó)法制出版社，2015.

[14]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室.《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》釋義及實(shí)用指南[M]. 北京：中國(guó)民主法制出版社，2015.

[15]省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革名詞解釋之機(jī)構(gòu)編制(二)[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，2016-11-29.

[16]約瑟夫·F·齊默爾曼. 州際合作：協(xié)定與行政協(xié)議[M].王誠(chéng)，譯.北京：法律出版社，2013.