王 躍

(中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100872)

黨的十九大報(bào)告提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這在國(guó)家戰(zhàn)略層面再次把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化列為貫徹新發(fā)展理念、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大目標(biāo)任務(wù)，“加快”二字凸顯了這項(xiàng)工作的緊迫性，也提出了新的更高要求。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得了積極進(jìn)展，同時(shí)還面臨不少難題和制約，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、綜合施策，不斷完善相關(guān)制度機(jī)制和政策體系，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化得以更快推進(jìn)。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論基礎(chǔ)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

按照官方定義，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指有條件、有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以取得城鎮(zhèn)戶(hù)籍，在政治權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面逐步享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，并在思想觀念、社會(huì)認(rèn)同、生活方式等方面逐步融入城市的過(guò)程[1]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其市民化，既是人類(lèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以來(lái)出現(xiàn)的問(wèn)題，也是一個(gè)基本規(guī)律。簡(jiǎn)要回顧一下馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論闡釋?zhuān)约耙恍┪鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)走過(guò)的道路，對(duì)我國(guó)新時(shí)代加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要的指導(dǎo)價(jià)值和啟發(fā)意義。

馬克思有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題的思想分散在《資本論》各卷中，其中又主要分布于《資本論》第1卷各篇[2]?；趯?duì)19世紀(jì)英、法、德等國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的考察，馬克思認(rèn)識(shí)到，生產(chǎn)力的快速發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致機(jī)器在農(nóng)業(yè)中的廣泛使用和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的出現(xiàn)，這個(gè)過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。農(nóng)民自給自足的自然經(jīng)濟(jì)被商品經(jīng)濟(jì)所代替，實(shí)物地租變成貨幣地租，對(duì)勞動(dòng)者人身自由的限制被逐漸解除，為勞動(dòng)力市場(chǎng)形成和流動(dòng)提供了可能。城市工業(yè)快速發(fā)展，勞動(dòng)力需求快速增加，工人工資水平得到一定程度提高，城鄉(xiāng)利益差距不斷擴(kuò)大，使更多農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城市尋求更好的生存和發(fā)展空間。馬克思還認(rèn)為，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并不僅僅是簡(jiǎn)單的空間和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，它也是農(nóng)村、農(nóng)民社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的過(guò)程；資本主義條件下的這種人口轉(zhuǎn)移結(jié)果必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)對(duì)立、工農(nóng)對(duì)立[3]?；谶@種情況，馬克思批判吸收了空想社會(huì)主義者關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展的理論成果，提出了城鄉(xiāng)融合這一概念。所謂城鄉(xiāng)融合，就是“把城市和農(nóng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，避免兩者的片面性和缺點(diǎn)”。馬克思在分析資本主義城鄉(xiāng)對(duì)立根源及其影響的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)了在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)關(guān)系走向城鄉(xiāng)融合，社會(huì)將達(dá)到整體協(xié)調(diào)發(fā)展的理想狀態(tài)，城鄉(xiāng)融合的過(guò)程就是人類(lèi)走向完全自由和解放的過(guò)程。

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題有關(guān)的代表性理論有阿瑟·劉易斯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論和庫(kù)茲涅茨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論。1954年，著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯發(fā)表了《勞動(dòng)無(wú)限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一文，提出了二元結(jié)構(gòu)理論模型。劉易斯指出，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)一般是二元的，即同時(shí)存在著“資本主義”部門(mén)和“維持生計(jì)”部門(mén)，前者又叫現(xiàn)代部門(mén)，后者又叫傳統(tǒng)部門(mén)，主要指?jìng)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)。農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主，城市則以現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)為主。發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)人口比重較高，農(nóng)村存在土地資源稀缺、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值邊際遞減和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資本投入下降等問(wèn)題。因此，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力會(huì)前往城市尋找出路和社會(huì)認(rèn)同，這對(duì)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換起著十分重要的作用。發(fā)展中國(guó)家可以利用“人口紅利”的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)現(xiàn)代部門(mén)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，直至將沉積在農(nóng)業(yè)部門(mén)的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移干凈并出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為止。西蒙·庫(kù)茲涅茨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論是其在1941年發(fā)表的《國(guó)民收入及其構(gòu)成》中提出的。庫(kù)茲涅茨分析了國(guó)民收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)人口分布之間的重要聯(lián)系，并通過(guò)對(duì)大量歷史經(jīng)濟(jì)資料的研究得出結(jié)論:隨著時(shí)間推移和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)部門(mén)的國(guó)民收入和社會(huì)就業(yè)在整個(gè)國(guó)民收入和總就業(yè)中的比重均不斷下降；工業(yè)部門(mén)國(guó)民收入比重大體上升，而社會(huì)就業(yè)比重大體不變或略有上升；服務(wù)部門(mén)國(guó)民收入比重大體不變或略有上升，而社會(huì)就業(yè)比重呈上升趨勢(shì)。不發(fā)達(dá)國(guó)家多為農(nóng)業(yè)國(guó)，發(fā)達(dá)國(guó)家多為工業(yè)國(guó)，發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)發(fā)展的主要途徑就是大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，隨著問(wèn)題的拓展和日益復(fù)雜化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不再是單一視角下的問(wèn)題，除經(jīng)濟(jì)學(xué)外，還涉及政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、人口學(xué)等內(nèi)容，越來(lái)越體現(xiàn)為多學(xué)科交叉與融合。

從世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的歷史進(jìn)程來(lái)看，農(nóng)業(yè)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移并最終實(shí)現(xiàn)市民化，是一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)和帶有普遍性的規(guī)律。美國(guó)、英國(guó)、日本等作為較早完成城市化的國(guó)家，在其城市化快速發(fā)展時(shí)期，同樣面臨農(nóng)村人口大量涌入、融入城市存在困難、基本公共服務(wù)跟不上等問(wèn)題，這些國(guó)家采取了一系列政策措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城市化進(jìn)程，取得極大成功。比如，完善社會(huì)保障、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。一些發(fā)達(dá)國(guó)家在確保人口自由遷徙的前提下，通過(guò)立法上的不斷完善，逐步建立了覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障體系和救濟(jì)制度，為進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等在內(nèi)的均等公共服務(wù)，為其在城市中生存和發(fā)展提供基本保障，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)土地的依賴(lài)?；仡櫤芏喟l(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展史，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的提高產(chǎn)生了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)革命帶動(dòng)的工業(yè)化將這些農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不斷吸引到城市中去生活就業(yè)，大量農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移又有力促進(jìn)了城市化同步快速發(fā)展，形成良性互動(dòng)。在這其中，有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其市民化的綜合性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的政策措施，發(fā)揮了十分重要的作用。

二、中國(guó)近年來(lái)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要實(shí)踐

改革開(kāi)放近四十年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化低水平起步、快速度推進(jìn)，取得舉世矚目的成就。2017年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提高到42.35%。與此同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量仍然偏低，突出表現(xiàn)為戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率不高，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然進(jìn)入城市生活工作，但難以完全融入城市社會(huì)，實(shí)際上處于“半市民化”狀態(tài)。2012—2017年，我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，分別高達(dá)17.57、18.03、17.67、16.2、16.15、16.17 個(gè)百分點(diǎn)。 預(yù)計(jì)到 2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8.5億人，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口近3億人，加上其他常住人口、戶(hù)籍不在常住地的人口近4億人[1]。大量被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬，難以在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面享受與城鎮(zhèn)居民均等的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告正式提出“加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！秉h的十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)就此提出多項(xiàng)改革舉措，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議做出了專(zhuān)門(mén)部署。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，確定為今后一段時(shí)期我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)四大戰(zhàn)略任務(wù)之首。一系列聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題的政策文件陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施，如進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào))、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào))、實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知(國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào))、推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案(國(guó)辦發(fā)〔2016〕72號(hào))、建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)(國(guó)土資發(fā)〔2016〕123號(hào))等，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化明確了路線圖和工作指引。

隨著頂層設(shè)計(jì)基本完成，戶(hù)籍、財(cái)政、土地等配套支持政策逐步到位，改革成效初步顯現(xiàn)。目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)口登記制度已全面建立，中小城鎮(zhèn)落戶(hù)門(mén)檻普遍降低或放開(kāi)，“人地錢(qián)”掛鉤機(jī)制、農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和退出機(jī)制初步建立。2012—2017年，全國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提高7.05個(gè)百分點(diǎn)，常住人口城鎮(zhèn)化率提高5.95個(gè)百分點(diǎn)，兩者差距總體呈縮小態(tài)勢(shì)；2012—2016四年間，全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)總數(shù)高達(dá)6 000萬(wàn)，其中2016年共有約1 800萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶(hù)，呈現(xiàn)一定的加速態(tài)勢(shì)。隨著各地政策措施的陸續(xù)跟進(jìn)出臺(tái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面的基本公共服務(wù)總體上得到不同程度的保障和加強(qiáng)。習(xí)近平主席在2017年新年賀詞中有相當(dāng)大篇幅講到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得的成績(jī)，指出“通過(guò)改革，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化更便利了，許多貧困地區(qū)孩子們上學(xué)條件改善了，老百姓異地辦理身份證不用來(lái)回奔波了，一些長(zhǎng)期無(wú)戶(hù)口的人可以登記戶(hù)口了……”這無(wú)疑是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民工作階段性成效的充分肯定。

三、當(dāng)前加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的突出難題

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得積極成效的同時(shí)，也應(yīng)看到，受思想觀念、法規(guī)政策、體制機(jī)制等多方面影響，加快這項(xiàng)工作還面臨不少難題和挑戰(zhàn)。

1.部分地方對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化認(rèn)識(shí)不夠到位。有的地方對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論理解存在空白，對(duì)這項(xiàng)工作的重大意義、中央推進(jìn)的堅(jiān)定決心認(rèn)識(shí)不夠深入，實(shí)際工作中存在“等靠要”思想，改革探索精神和干事創(chuàng)業(yè)勁頭不足，工作主動(dòng)性、創(chuàng)造性有待加強(qiáng)。有的地方以人為核心的理念沒(méi)有完全樹(shù)立起來(lái)，仍然把要項(xiàng)目、要資金、要土地指標(biāo)掛在嘴邊，搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市擴(kuò)張抓得很緊，為城市居民特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供高質(zhì)量公共服務(wù)的意識(shí)相對(duì)偏弱。有的地方高估農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化負(fù)擔(dān)，只考慮當(dāng)期成本、不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，只看到個(gè)體負(fù)擔(dān)、沒(méi)看到規(guī)模效應(yīng)和邊際投入遞減，畏難情緒較為嚴(yán)重。一些戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率偏低的地區(qū)有攀比思想和趕進(jìn)度的沖動(dòng)，為了數(shù)字的“好看”和指標(biāo)的達(dá)成，采用縣改市(區(qū))、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)(街道)、村改居等方式，使大量人口短時(shí)間內(nèi)“被落戶(hù)”到城鎮(zhèn)。

2.配套政策與改革措施尚未實(shí)現(xiàn)“同頻共振”。一是配套政策實(shí)施有不平衡現(xiàn)象。中央有關(guān)戶(hù)籍制度改革和財(cái)政、土地等配套政策已經(jīng)出臺(tái)，但地方配套政策的制定、細(xì)化和實(shí)施進(jìn)度不平衡。有的地方進(jìn)展較快，及時(shí)出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則，完善了相關(guān)政策措施；有的地方跟進(jìn)不及時(shí)，進(jìn)展相對(duì)較慢。二是成本分擔(dān)機(jī)制尚不明晰?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》對(duì)政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制做了原則性規(guī)定，但實(shí)際推動(dòng)中各方對(duì)此細(xì)化不夠，探索不足。政企之間成本負(fù)擔(dān)邊界不夠清晰，有的地方政府職責(zé)邊界過(guò)寬，實(shí)際上承擔(dān)著“無(wú)限責(zé)任”。不少企業(yè)缺乏承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的積極性，繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金等補(bǔ)貼的比例偏低。流入地和流出地之間合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制尚未有效形成，一些基本公共服務(wù)可攜帶性不強(qiáng)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)較為困難。三是“人地掛鉤”面臨落地難問(wèn)題。根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量相掛鉤政策，一些外來(lái)人口、常住人口數(shù)量很大的東部地區(qū)，由于在城鎮(zhèn)落戶(hù)數(shù)量上并沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)，用地緊張狀況難以緩解；個(gè)別城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口增加較多的地區(qū)，如嚴(yán)格按照文件確定的新增建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，甚至?xí)霈F(xiàn)新增用地指標(biāo)比國(guó)土部門(mén)往年下達(dá)的用地總指標(biāo)還要多的情況。當(dāng)參考常住人口數(shù)量確定新增用地規(guī)模時(shí)，又面臨常住人口流動(dòng)性大、缺乏精確的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等難題。另外，很多地方城市建設(shè)擴(kuò)張時(shí)已充分考慮當(dāng)前常住人口和未來(lái)人口集聚情況，土地城鎮(zhèn)化總體上明顯快于人口城鎮(zhèn)化，實(shí)施“人地掛鉤”時(shí)如對(duì)各地存量用地和節(jié)約集約用地情況綜合考慮不足，容易造成土地低效浪費(fèi)，加劇一些地方的“空城”“鬼城”現(xiàn)象。四是農(nóng)村一些相關(guān)改革還在推進(jìn)過(guò)程中。受現(xiàn)行《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》等法律條文限制和諸多因素影響，農(nóng)村一些相關(guān)改革還在推進(jìn)過(guò)程中，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后的政策尚不明確，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和收益分配權(quán)量化到戶(hù)等改革尚在探索，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化通道尚未完全打通等，削弱了農(nóng)民帶資進(jìn)城的能力，影響了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)積極性。

3.城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和信息共享體系有待完善。一是城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一、底數(shù)不清。目前對(duì)城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)有戶(hù)籍人口、常住人口、持居住證人口等多個(gè)口徑，彼此之間差距較大。如2016年底，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率48.08%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只有30.67%，相差17.41個(gè)百分點(diǎn)；湖南常住人口城鎮(zhèn)化率52.49%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只有29.89%，相差22.6個(gè)百分點(diǎn)。一方面，農(nóng)民進(jìn)城不落戶(hù)、居住不辦證現(xiàn)象比較普遍，城鎮(zhèn)化水平有低估現(xiàn)象；另一方面，一些地方農(nóng)民被整村征地拆遷、集中上樓安置，統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，但村集體組織和農(nóng)村生活、管理方式基本不變，實(shí)際上處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，加上一些地方由于行政區(qū)劃調(diào)整導(dǎo)致的城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口大幅增加，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平又有高估現(xiàn)象。二是部門(mén)間人口信息資源共享不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理涉及公安、統(tǒng)計(jì)、教育、衛(wèi)生、人社、住建等多個(gè)部門(mén)，一些部門(mén)建立起了各自的信息管理系統(tǒng)，但信息資源在部門(mén)與部門(mén)、行業(yè)與行業(yè)之間橫向交流還不暢通，流動(dòng)人口規(guī)模、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量等重要數(shù)據(jù)難以實(shí)時(shí)共享，給研究和制定政策造成不便。三是一些政策口徑存在不一致現(xiàn)象。譬如，根據(jù)“人地掛鉤”政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量相掛鉤，同時(shí)，基本公共服務(wù)要求覆蓋到全部城鎮(zhèn)常住人口，一些地方出臺(tái)的優(yōu)惠政策又明確以居住證為載體，導(dǎo)致基層干部群眾心中有一定困惑。

4.破解難題的有效辦法和成熟模式不多。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，各地遇到的情況不一，新老問(wèn)題交織出現(xiàn)，對(duì)如何破解這些難題，一些地方進(jìn)行了積極探索，但成功經(jīng)驗(yàn)總體不多，更缺乏可復(fù)制、可推廣的成熟模式。反映比較集中的有四方面問(wèn)題:一是大城市和東部地區(qū)綜合承載壓力過(guò)大的問(wèn)題。超大城市、特大城市和東部一些地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展快，勞動(dòng)力需求旺盛，公共服務(wù)水平高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移和落戶(hù)的意愿較強(qiáng)；但這些地方人口與資源環(huán)境矛盾突出，綜合承載壓力過(guò)大，有的還需要控制人口規(guī)模、限制落戶(hù)數(shù)量。如浙江省2016年外省籍流動(dòng)人口占流動(dòng)人口比例達(dá)86%，外省籍流動(dòng)人口隨遷子女在浙江享受義務(wù)教育的有110余萬(wàn)，部分地區(qū)流動(dòng)人口子女就學(xué)比例已超過(guò)戶(hù)籍人口，教育資源供求矛盾十分明顯。二是中小城市和小城鎮(zhèn)吸引力不足的問(wèn)題。廣大中小城市和建制鎮(zhèn)特別是中西部地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍持開(kāi)放態(tài)度，甚至設(shè)置了“零門(mén)檻”，但由于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)支撐不足、就業(yè)機(jī)會(huì)偏少，以及教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)水平相對(duì)較低，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移和就地就近落戶(hù)仍然較為困難。三是農(nóng)民落戶(hù)城鎮(zhèn)積極性不高的問(wèn)題。很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戀土情結(jié)濃厚，擔(dān)心進(jìn)城落戶(hù)后農(nóng)村權(quán)益得不到長(zhǎng)遠(yuǎn)保障、子女得不到繼承、各項(xiàng)惠農(nóng)政策不能再享受，一些城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民期待土地征用、房屋拆遷帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)利益，加上對(duì)城鎮(zhèn)生活費(fèi)用太高、缺乏穩(wěn)定工作和住房保障的擔(dān)憂(yōu)，以及居住證制度實(shí)施后進(jìn)一步?jīng)_淡了城鎮(zhèn)戶(hù)口“含金量”，導(dǎo)致他們落戶(hù)城鎮(zhèn)的積極性普遍不高，甚至部分已經(jīng)落戶(hù)城鎮(zhèn)的人員要求將戶(hù)口遷回農(nóng)村。國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同全國(guó)總工會(huì)在全國(guó)12個(gè)省份開(kāi)展的農(nóng)民工落戶(hù)意愿問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，只有21.6%的農(nóng)民工愿意將戶(hù)口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，32.4%表示“看情況再定”，8.7%表示“說(shuō)不清”，37.3%表示“不愿意落戶(hù)”。四是部分地方政府積極性不高的問(wèn)題。近年來(lái)受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大影響，一些地方財(cái)力緊張、收支矛盾突出，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化支持力度不大、效果不明顯。特別是東部一些地方受財(cái)力保障等因素制約，擔(dān)心外來(lái)人口進(jìn)多了財(cái)政負(fù)擔(dān)吃不消、建設(shè)用地保障不了，推進(jìn)相關(guān)改革的積極性不高。

四、新時(shí)代加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的幾點(diǎn)思考和建議

中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，讓更多在城鎮(zhèn)生活就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口扎根留下，既是社會(huì)公平正義的體現(xiàn)，也有利于全面小康社會(huì)惠及更多人口，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展注入新的動(dòng)能。應(yīng)按照黨的十九大報(bào)告提出的要求，采取有力措施，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

1.深化對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化地方黨委和政府的主體責(zé)任。各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門(mén)宜加深對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)理論的學(xué)習(xí)和理解，準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的原則和任務(wù)，抓好各項(xiàng)政策和改革舉措的貫徹落實(shí)。堅(jiān)持以人為核心，把工作重點(diǎn)放在為進(jìn)城農(nóng)民提供基本公共服務(wù)上，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)常住人口全覆蓋。堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先，重點(diǎn)吸引進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、能夠適應(yīng)城市工作生活環(huán)境的非戶(hù)籍人口落戶(hù)，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的長(zhǎng)期性、歷史性，尊重進(jìn)城農(nóng)民自愿選擇是否落戶(hù)城鎮(zhèn)的權(quán)利，不急推冒進(jìn)，不層層下指標(biāo)，更要防止用行政區(qū)劃調(diào)整等手段搞虛假“城鎮(zhèn)化”。在中央方針政策明確和頂層設(shè)計(jì)基本形成的背景下，應(yīng)強(qiáng)化地方各級(jí)黨委和政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任，鼓勵(lì)各地完善工作機(jī)制、大膽探索創(chuàng)新，及時(shí)研究和協(xié)調(diào)解決存在的問(wèn)題，對(duì)工作進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤檢查，確保各項(xiàng)政策舉措取得實(shí)效。

2.加強(qiáng)相關(guān)政策措施的協(xié)同配套，加快形成政策合力。一是強(qiáng)化配套政策協(xié)同性。督促指導(dǎo)還未出臺(tái)財(cái)政支持政策、“人地掛鉤”政策的省市縣，加快制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則和配套措施，明確具體操作制度、流程，落實(shí)各方責(zé)任，切實(shí)推動(dòng)政策的實(shí)施。中央有關(guān)部門(mén)在分配轉(zhuǎn)移支付資金、用地指標(biāo)時(shí)，要注意實(shí)現(xiàn)掛鉤的規(guī)則化、透明化，防止出現(xiàn)分配不公問(wèn)題。二是健全成本分擔(dān)機(jī)制。圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，形成更加合理的中央與地方主要事權(quán)清單，加大差別化探索力度，進(jìn)一步細(xì)化支出責(zé)任劃分，合理確定中央政府、地方政府、企業(yè)、個(gè)人需分擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，并建立健全相關(guān)機(jī)制，確保成本分擔(dān)落實(shí)到位。三是完善土地支持政策。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤的同時(shí)，還要綜合考慮各地常住人口情況，同時(shí)注意與城市擴(kuò)張規(guī)模和土地節(jié)約集約利用情況結(jié)合起來(lái)，防止出現(xiàn)人口集聚規(guī)模大、用地確實(shí)緊張的地方保障不了，以及一些地方大幅增加用地規(guī)模、出現(xiàn)新的“空城”“鬼城”現(xiàn)象。四是加快農(nóng)村相關(guān)改革。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，從操作層面明確“長(zhǎng)久不變”的具體內(nèi)涵，打消農(nóng)民對(duì)進(jìn)城落戶(hù)的擔(dān)憂(yōu)和顧慮。進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策，積極探索建立進(jìn)城農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機(jī)制，合理引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民逐步退出農(nóng)村權(quán)益，破解進(jìn)城農(nóng)民“雙占”城鄉(xiāng)資源的利益困局。

3.提高基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城鎮(zhèn)的全方位融入。一是進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平。學(xué)習(xí)參考一些發(fā)達(dá)國(guó)家的成功做法，加大農(nóng)民工職業(yè)教育、技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度，優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。健全覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障體系，完善租賃和購(gòu)房補(bǔ)貼制度，進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金繳存范圍，為其在城鎮(zhèn)購(gòu)房提供更多支持。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女與當(dāng)?shù)貎和倌昶降冉邮芙逃?，針?duì)地方反映較多的放寬進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)政策后出現(xiàn)的入學(xué)兒童少年劇增、教育資源緊張情況，加大財(cái)政資金和用地指標(biāo)方面的保障力度，重點(diǎn)解決校舍不足和一些學(xué)校存在的“大班額”、寄宿“大通鋪”問(wèn)題。擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，研究制定保姆、保潔、護(hù)工等靈活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，同時(shí)加快出臺(tái)社保資金跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國(guó)統(tǒng)籌辦法，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)社保關(guān)系。推進(jìn)深度整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算平臺(tái)。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市的“心理融入”。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷，使其在思維方式、生活觀念、行為習(xí)慣、人際交往等方面實(shí)現(xiàn)全方位轉(zhuǎn)變，在精神層面增強(qiáng)對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的“心理融入”。三是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)工作。鑒于很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不接觸、不了解、更不會(huì)主動(dòng)運(yùn)用相關(guān)政策，建議相關(guān)部門(mén)和中央媒體聯(lián)動(dòng)起來(lái)，面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化核心人群，多渠道、多形式開(kāi)展宣傳，重點(diǎn)深入講解城鎮(zhèn)落戶(hù)、居住證辦理、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、農(nóng)村“三權(quán)”等方面的政策規(guī)定，提高政策的群眾知曉率和影響力。

4.健全法律法規(guī)和基礎(chǔ)制度體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。一是修改完善相關(guān)法規(guī)。加快修改完善《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律條文，為維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”，賦予承包地、宅基地和農(nóng)民住房資產(chǎn)屬性，支持引導(dǎo)其自愿有償退出，提升農(nóng)民帶資進(jìn)城能力等，提供可靠的法律保障。另外，作為戶(hù)籍管理主要依據(jù)的《戶(hù)口登記條例》是1958年制定的，在新型城鎮(zhèn)化大背景下，該條例中的一些內(nèi)容已不能適應(yīng)發(fā)展需要，建議盡快予以修訂。二是健全人口統(tǒng)計(jì)和信息共享體系。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人口普查、抽樣調(diào)查制度，合理確定城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑，準(zhǔn)確反映城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口、常住人口、流動(dòng)人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化。整合公安、人力資源社會(huì)保障、人口計(jì)生、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)相關(guān)資源，建立城鎮(zhèn)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)控和信息共享制度，為制定重大政策和測(cè)算相關(guān)開(kāi)支提供更為堅(jiān)實(shí)的統(tǒng)計(jì)保障。督促各地抓緊升級(jí)完善人口信息管理系統(tǒng)，對(duì)因行政區(qū)劃和城鄉(xiāng)屬性調(diào)整涉及的人口，真正做到逐戶(hù)逐人嚴(yán)格甄別，確保如實(shí)反映城鎮(zhèn)落戶(hù)和戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率情況。三是完善工作推進(jìn)制度機(jī)制。健全新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，進(jìn)一步明確部門(mén)職責(zé)分工，完善頂層設(shè)計(jì)，確保各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可探索在大部制改革框架內(nèi)，把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作相關(guān)職能整合起來(lái)，從根本上解決政策協(xié)調(diào)性、協(xié)同性不足的問(wèn)題。

5.加強(qiáng)改革探索和模式推廣，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遇到的難題和障礙。針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中遇到的大城市綜合承載壓力過(guò)大、中小城鎮(zhèn)吸引力不足、農(nóng)民落戶(hù)城鎮(zhèn)和部分地方政府積極性不高等問(wèn)題，應(yīng)鼓勵(lì)各地結(jié)合自身實(shí)際，大膽進(jìn)行改革探索。建議著重在加快建設(shè)城市群、處理好大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與人口調(diào)控的關(guān)系、培育發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化、提升農(nóng)民落戶(hù)城鎮(zhèn)和地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“兩個(gè)積極性”上下功夫，力爭(zhēng)形成一批各有側(cè)重、各具特色，可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)和成熟模式。有關(guān)部門(mén)可通過(guò)部署相關(guān)試點(diǎn)示范、組織現(xiàn)場(chǎng)交流培訓(xùn)會(huì)、編發(fā)典型案例、開(kāi)展巡回宣講等方式，及時(shí)總結(jié)推廣地方推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中好的做法和經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)各地相互學(xué)習(xí)借鑒，在先進(jìn)典型和成功模式的示范帶動(dòng)下，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

[1] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì):《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》，北京:中國(guó)計(jì)劃出版社2016年版。

[2] 崔占峰:《馬克思農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)思想研究》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2007年第12期。

[3] 趙燕、解運(yùn)亮:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方式研究——一個(gè)馬克思主義的分析思路》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2014年第4期。