周慶智

問(wèn) 題

近些年來(lái)，城市化帶來(lái)了諸如交通擁擠、住房緊張、就業(yè)困難、社會(huì)治安混亂、社會(huì)保障壓力加大、社保缺口難于填補(bǔ)等所謂的“城市病”，一些高速城市化地區(qū)普遍出現(xiàn)了“控制城市人口規(guī)?！钡恼撷俸颓謇怼傲鲃?dòng)人口”(主要針對(duì)所謂“低端人口”或“低端勞動(dòng)力”即從事體力勞動(dòng)或基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)人口)的趨向。比如，一些所謂“超大城市”(城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上)紛紛設(shè)置人口規(guī)模的上限，在制定城市人口規(guī)模指標(biāo)上，“綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，控制人口的無(wú)序、過(guò)快增長(zhǎng)”②，限制和清理非戶籍人口流入和居住，這自然與戶籍身份連在了一起，比如，非戶籍人口不能從事某些服務(wù)行業(yè)，一些主要是非戶籍人口從事的行業(yè)外遷，在非戶籍人口的生活、工作聚集區(qū)，以管理為名人為造成非戶籍人口生活成本的提升。同時(shí)，一些曾率先進(jìn)行戶籍制度改革的高速城市化地區(qū)已經(jīng)放慢了戶籍制度改革的步伐，有些地區(qū)的戶籍制度改革甚至處于停止和收縮當(dāng)中。③

所謂“城市病”與戶籍制度的存廢，是性質(zhì)不同的兩個(gè)問(wèn)題，前者是任何國(guó)家和地區(qū)在城市化過(guò)程中都難以避免的通?。缓笳呱婕暗膮s是權(quán)利平等與社會(huì)公平正義。所以，控制人口規(guī)?；蛑卫沓鞘胁∨c戶籍制度改革的寬嚴(yán)與否沒(méi)有必然的(因果)聯(lián)系，把性質(zhì)不同的兩個(gè)問(wèn)題關(guān)聯(lián)起來(lái)，不僅無(wú)助于控制人口規(guī)模和整治城市病，而且還會(huì)加劇城市居民(非戶籍人口與戶籍人口)的權(quán)利不平等和社會(huì)不公正。

從全國(guó)范圍看，戶籍制度改革遇到了許多制度瓶頸，④而在高速城市化地區(qū)(城市化率達(dá)到70%-80%的地區(qū)甚至達(dá)到100%的地區(qū))，如長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，戶籍制度改革的制度瓶頸已不存在。但在上述城市化地區(qū)，卻出現(xiàn)了一個(gè)“權(quán)利二元結(jié)構(gòu)”——戶籍人口與非戶籍人口的權(quán)利差別結(jié)構(gòu)，亦即從城鄉(xiāng)社會(huì)二元體制演變?yōu)槌鞘芯用竦臋?quán)利二元結(jié)構(gòu)，不僅如此，戶籍制度改革具有鮮明的維護(hù)城市(戶籍人口)居民權(quán)利(特權(quán))的城市保護(hù)主義政策取向。

另外，學(xué)術(shù)界和公共政策研究領(lǐng)域?qū)艏贫雀母镉懻摰慕裹c(diǎn)，一方面認(rèn)識(shí)到戶籍制度關(guān)涉權(quán)利平等問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行不同領(lǐng)域的檢討，盡管這類(lèi)探討通常也是以戶籍制度為中心。但另一方面，諸如此類(lèi)的學(xué)術(shù)研究或?qū)Σ哐芯坎](méi)有關(guān)注到戶籍制度在城市化地區(qū)已經(jīng)(或正在)演變?yōu)槌鞘芯用竦臋?quán)利二元結(jié)構(gòu)，尤其沒(méi)有關(guān)注到不斷定型化的城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)沖突的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。⑤

本文的問(wèn)題是：在城市化地區(qū)，因戶籍身份而形成的“權(quán)利二元結(jié)構(gòu)”，歸因于城市威權(quán)主義治理的權(quán)利分配體系和社會(huì)利益組織化形式，亦即戶籍制度改革受困于城市威權(quán)主義治理的本質(zhì)要求和政策意向。所以，戶籍制度已經(jīng)成為決定城市社會(huì)分層的重要因素，亦即城市化地區(qū)出現(xiàn)的權(quán)利二元不平等結(jié)構(gòu)，不是戶籍制度的“可資利用的資源”減少，而是非戶籍人口的社會(huì)群體“應(yīng)得權(quán)利”即進(jìn)入城市的權(quán)利減少，也就是說(shuō)，城市化地區(qū)的“權(quán)利二元結(jié)構(gòu)”折射在非戶籍人口身上的是一個(gè)權(quán)利不平等問(wèn)題，直接指向的是社會(huì)公正的維護(hù)機(jī)制和社會(huì)公平正義。因此，戶籍制度改革涉及的不僅僅是在戶籍身份基礎(chǔ)上擴(kuò)大權(quán)利或改善非戶籍人口的生存和生活條件，而是關(guān)乎社會(huì)權(quán)利平等和社會(huì)契約本身，涉及新的城市秩序建立在什么規(guī)則或原則的基礎(chǔ)之上。

權(quán)利二元結(jié)構(gòu)：城市化地區(qū)的戶籍身份

城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)，是指在不存在城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制的城市化地區(qū)，居民因戶籍身份形成的權(quán)利差別結(jié)構(gòu)體系，構(gòu)成一個(gè)似乎不可改變的不平等結(jié)構(gòu)。與城鄉(xiāng)二元社會(huì)的權(quán)利差別結(jié)構(gòu)體系不同，前者是指非本地戶籍的城市居民與本地戶籍的城市市民之間形成的權(quán)利差別體系，它反映的是城市治理中的“居民權(quán)利分治”現(xiàn)象，而非后者所存在的農(nóng)民與市民、農(nóng)業(yè)文明與城市文明的城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)二元社會(huì)的權(quán)利差別體系問(wèn)題。⑥另外，在城市化地區(qū)，非戶籍人口概念涵蓋廣泛，非單指來(lái)自農(nóng)村的非戶籍人口比如農(nóng)民工群體，還包括在城市中生活、就業(yè)的所有非本地戶籍人口，也就是說(shuō)，所謂城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)是由先賦性的戶籍身份所形成，它并非單指城鄉(xiāng)(市民與農(nóng)民)戶籍身份，也包括所有非本地戶籍身份。但本文所討論的非戶籍人口，主要是指農(nóng)民工群體，且在城市化地區(qū)，它已經(jīng)是主體人口，權(quán)利差別在這個(gè)群體身上體現(xiàn)的是社會(huì)分層、社會(huì)不平等和社會(huì)公正維護(hù)機(jī)制的治理意義。概言之，城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)原出于城鄉(xiāng)戶籍制度的權(quán)利差別體系，這些權(quán)利差別包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、養(yǎng)老等各個(gè)方面的權(quán)利不平等法律規(guī)定，但在城市化地區(qū)，它不再是一個(gè)(城鄉(xiāng)之間)地域性(空間性)的權(quán)利差別概念，而主要是一個(gè)(非戶籍人口與戶籍人口)城市居民中權(quán)利分配或權(quán)利不平等的權(quán)利差別概念。

進(jìn)一步講，以中國(guó)城市化的制度變革和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，從農(nóng)民轉(zhuǎn)型為市民，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為工商業(yè)，從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)型為城市文明，這需要打破構(gòu)成身份社會(huì)的、建立在戶籍制度上的城鄉(xiāng)二元體制，所以，戶籍制度改革是城市化過(guò)程中具有實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵一步。這對(duì)于存在著農(nóng)村與城市的分治格局、城市化率不高的廣大中西部地區(qū)，尤其如此。反過(guò)來(lái)講，如果城市化地區(qū)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系已不存在，那么基于戶籍制度上的權(quán)利差別體系也就沒(méi)有了繼續(xù)存在的制度基礎(chǔ)和社會(huì)條件。但事實(shí)上，在城市化地區(qū)，戶籍制度依然屹立不動(dòng)，這從另一個(gè)方面能夠得到進(jìn)一步的印證，即中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，達(dá)到52.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為38%左右。到2016年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，其中有10個(gè)省份城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，京津滬地區(qū)則超過(guò)80%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%。⑦一個(gè)顯而易見(jiàn)的制度因素，就是戶籍制度成為人口城市化的制度障礙。進(jìn)一步要追問(wèn)的問(wèn)題是，戶籍制度改革為什么難有成效，戶籍制度的存在對(duì)城市治理究竟意味著什么？

比如，目前深圳的城市化率已達(dá)100%，在深圳超過(guò)1400萬(wàn)人的總?cè)丝谥?，本地戶籍人口不過(guò)200多萬(wàn)人，外來(lái)“流動(dòng)人口”(主要指非戶籍人口)的比例高達(dá)85%。這從深圳寶安區(qū)的人口結(jié)構(gòu)比例上可見(jiàn)一斑。截至2017年6月25日，深圳市保安區(qū)登記實(shí)有人口5463906人(戶籍人口532615人、流動(dòng)人口4931291人)，與截至2016年12月26日的5325748人相比，日均增加實(shí)有人口約480人?，F(xiàn)全區(qū)流動(dòng)人口數(shù)約為戶籍人口數(shù)的9.54倍。⑧也就是說(shuō)，在深圳這樣的高速城市化地區(qū)，所謂“流動(dòng)人口”已是城市居民主體構(gòu)成部分，戶籍人口已是城市居民非主體構(gòu)成部分，或者說(shuō)，由戶籍制度差別體系延伸到城市中(戶籍人口與非戶籍人口)的“新二元結(jié)構(gòu)”已經(jīng)完全不成比例。在如此城市人口結(jié)構(gòu)變化下，依然維持戶籍制度體系所體現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)意義是什么？

非戶籍人口的身份群體意義，源于社會(huì)資源(經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等)占有的不同，并且，這種不同是建立在(戶籍制度上)法律、法規(guī)基礎(chǔ)上的制度化的社會(huì)差異體系之上。也就是說(shuō)，戶籍制度致使今天的城市居民之間存在權(quán)利不平等，這種權(quán)利不平等既源于以戶籍制度為基礎(chǔ)建構(gòu)的城鄉(xiāng)二元分治體系，也源于戶籍制度本身所造成社會(huì)身份不平等的直接后果，由此而形成的城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)體系，直接體現(xiàn)在城市居民之間對(duì)于稀缺的地位、權(quán)利和資源的分配差異上。

第一，限制了非戶籍人口與城市居民之間資源的平等分享。戶籍制度將戶籍人口和非戶籍人口分成兩個(gè)經(jīng)濟(jì)利益不平等的社會(huì)階層，戶籍身份的權(quán)利不平等集中在如下方面：教育上，城市教育設(shè)施優(yōu)越和優(yōu)先于非戶籍人口，非戶籍人口無(wú)法享受到這種優(yōu)越的教育；福利上，城市市民福利由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，非戶籍人口則沒(méi)有這種福利；醫(yī)療和社保上，城市治理當(dāng)局憑借戶籍制度構(gòu)建住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性的城市福利和保障城市勞動(dòng)力全面就業(yè)的城市就業(yè)制度。在此，一次資源分配不平等，二次資源分配進(jìn)一步擴(kuò)大了這種不平等，或者說(shuō)，戶籍制度造成的戶籍人口和非戶籍人口居民權(quán)利不平等和貧富差距，在當(dāng)前的城市化地區(qū)，不是在縮小，而是在進(jìn)一步擴(kuò)大。

第二，形成文化互斥與對(duì)立。權(quán)利二元結(jié)構(gòu)造成非戶籍人口與戶籍人口居民在生活方式、社會(huì)習(xí)慣乃至價(jià)值層面的互斥和對(duì)立。對(duì)非戶籍身份群體來(lái)說(shuō)，城市化既是一種社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是一種文明形式，并且是一種現(xiàn)代生活方式。比如農(nóng)民工群體，由于戶籍制度具有的社會(huì)身份特質(zhì)，一方面，農(nóng)民需要就業(yè)，但來(lái)到城市的農(nóng)民對(duì)城市卻沒(méi)有歸屬感，是流民，其消費(fèi)行為并沒(méi)有城市化，而不能成為移民。另一方面，城市也需要農(nóng)民來(lái)從事像建筑、餐飲服務(wù)、保安、保潔工人等工作，但卻不愿甚至抵制與農(nóng)民共享利益——醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社保、就業(yè)方面的城市福利?！俺鞘袑?duì)農(nóng)民工是‘經(jīng)濟(jì)性接納，社會(huì)性排斥’?！?jīng)濟(jì)性接納’是市場(chǎng)和城市生活需要，是不得不如此；‘社會(huì)性排斥’是原來(lái)體制造成的”。⑨另外，異質(zhì)性很強(qiáng)的城市社會(huì)，也沒(méi)有鄉(xiāng)土文化的安身之所，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)分治造成農(nóng)民工群體在生活方式和價(jià)值觀上與城市市民的文化差異，使他們不能真正融入城市社會(huì)中。

第三，城市居民階層化和等級(jí)化。權(quán)利二元結(jié)構(gòu)使戶籍人口——城市市民成為“特權(quán)階層”，并且當(dāng)下進(jìn)行的所謂戶籍制度改革的選擇性特點(diǎn)，造成戶籍人口和非戶籍人口的階層化制度安排進(jìn)一步加深和強(qiáng)化。本質(zhì)上，戶籍制度就具有反城市化取向，使非戶籍人口成不了城市居民?！坝谐鞘袘艨谏矸莸娜顺丝梢韵硎墁F(xiàn)代物質(zhì)文明以外，還可以享受到很多優(yōu)惠：就業(yè)優(yōu)惠，城市戶口可以得到就業(yè)指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠，買(mǎi)東西可以得到種種物價(jià)補(bǔ)貼。有城市戶口的人，可以得到‘城鄉(xiāng)差別’‘工農(nóng)差別’所帶來(lái)的利益，而這種利益是世襲的”⑩在城市化地區(qū)，基于戶籍身份的權(quán)利二元結(jié)構(gòu)造成外來(lái)人口與市民兩個(gè)等級(jí)差別很大的社會(huì)階層，造成兩個(gè)階層的社會(huì)不平等，成為建構(gòu)等級(jí)結(jié)構(gòu)的價(jià)值基礎(chǔ)，從而將非戶籍人口與戶籍人口居民的身份制度化、法律化。

城市化的本質(zhì)特征之一，就是鄉(xiāng)村人口向城市聚集以及城市不斷發(fā)展和完善的過(guò)程，或者說(shuō)，人口和資源向城市集聚，是城市化發(fā)展的自然趨勢(shì)。但戶籍制度的反城市化取向，在于戶籍制度使同處一城的非戶籍人口與戶籍人口的權(quán)利不平等具有了制度化的意義，包括社會(huì)身份差別、社會(huì)權(quán)利差別、政治權(quán)利差別、經(jīng)濟(jì)權(quán)利差別、文化權(quán)利差別，表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等方面，非戶籍人口身份和戶籍人口身份具有了分配不公平和社會(huì)不平等的實(shí)質(zhì)差異和社會(huì)性排斥的制度化意義。同時(shí)，也是具有本質(zhì)意義的一個(gè)方面是，從城鄉(xiāng)體制分治到今天的“居民權(quán)利分治”，戶籍制度成為非常便捷和有效的城市治理手段，它來(lái)自威權(quán)主義對(duì)組織秩序的需求，核心特征就反映在社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)控制上。

所以，我們通常看到的是，在城市化地區(qū)，面對(duì)已經(jīng)沒(méi)有存在基礎(chǔ)的戶籍制度，有關(guān)戶籍制度改革的討論大多還糾結(jié)在各地推出的所謂“居住證”“積分制”等改革以及關(guān)注非戶籍人口的生活狀況和生存權(quán)利上。但實(shí)質(zhì)上，諸如此類(lèi)的戶籍制度改革以及相關(guān)的討論，仍然是以戶籍制度為中心，即附著于戶籍制度上的各種基本權(quán)利并沒(méi)有或很少減少，而所謂新的改革措施所設(shè)置的門(mén)坎只有非戶籍人口的少數(shù)即所謂“高端人才”才能進(jìn)入城市，與非戶籍人口的主體——農(nóng)民工群體幾乎沒(méi)有任何關(guān)系，也就是說(shuō)，舊制度的影響還存在，新的改革措施實(shí)際上卻是新的限制措施。

但在城市化地區(qū)，戶籍制度的存在已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)高速城市化地區(qū)不斷發(fā)生變化的人口結(jié)構(gòu)以及社會(huì)分工日益復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，非戶籍人口不再僅需要更多的生活資料，而是需要多一些權(quán)利，這才是問(wèn)題的本質(zhì)，因?yàn)楣竦纳矸莸匚徊皇强梢杂脛e的東西補(bǔ)償?shù)?。那么接下?lái)社會(huì)沖突的性質(zhì)就發(fā)生了變化?！敖?jīng)濟(jì)上的不平等服從于市場(chǎng)的條件，而不是更多地表現(xiàn)為社會(huì)的不平等，社會(huì)的不平等要求采取政治行動(dòng)”，也就是說(shuō)，社會(huì)沖突是由于權(quán)利分配引起的，而不是由于經(jīng)濟(jì)因素引起的，經(jīng)濟(jì)上的不平等直接表現(xiàn)為應(yīng)得權(quán)利的不平等?；蛘哒f(shuō)，社會(huì)沖突已經(jīng)表現(xiàn)為價(jià)值觀、信仰以及對(duì)于稀缺的地位、權(quán)利和資源分配上的爭(zhēng)斗，尤其涉及價(jià)值觀或共同信念的沖突，具有毀掉社會(huì)秩序的巨大破壞力。在這個(gè)意義上，推進(jìn)城市化地區(qū)的戶籍制度改革，一方面關(guān)系到城市治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，另一方面關(guān)系到城市化地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)平等和公平正義。

身份群體與威權(quán)主義治理

今天的城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)何以形成以及它對(duì)城市治理的意義是什么？制度上看，一方面，戶籍制度屬于國(guó)家政策和法律上的權(quán)利差別體系，城市化地區(qū)居民權(quán)利二元分治，是城鄉(xiāng)居民身份等級(jí)制度的延伸形態(tài)；但從另一方面看，之所以戶籍身份演變?yōu)槌鞘袡?quán)利二元結(jié)構(gòu)，是因?yàn)樗c威權(quán)主義治理的人口控制、權(quán)利分享和市場(chǎng)進(jìn)入等內(nèi)在關(guān)聯(lián)，實(shí)質(zhì)上，戶籍身份構(gòu)成了威權(quán)主義治理中制度化權(quán)力的一部分，換言之，戶籍制度成為城市管理當(dāng)局的一個(gè)社會(huì)管理與社會(huì)控制的制度化構(gòu)成部分。它造成兩方面政策結(jié)果：一方面，失去“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”體制意義的戶籍制度必然存在；另一方面，作為一種制度化的治理手段，戶籍制度改革政策具有維護(hù)(戶籍人口)城市居民(特權(quán))權(quán)利的城市保護(hù)主義政策意向。比如，為了平衡本地人的利益訴求，就不會(huì)將有限的公共福利放大到外來(lái)人口，因?yàn)檫@會(huì)降低戶籍人口的公共福利水平。例如高考的名額，如果增加了外地人子女入學(xué)，本地人的就業(yè)率就會(huì)受到影響。在過(guò)去，戶籍制度發(fā)揮嚴(yán)格限制人口從農(nóng)村遷入城市的功能，與今天利用戶籍制度實(shí)現(xiàn)城市治理的社會(huì)政治控制性功能，本質(zhì)上沒(méi)有什么不同，都是為了在政府與社會(huì)之間建立一種控制與被控制的依附性權(quán)力支配關(guān)系。

也就是說(shuō)，戶籍制度是城市權(quán)威秩序的重要組成部分，體現(xiàn)的是威權(quán)主義的治理本質(zhì)，它與人口控制、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、社保等聯(lián)系一起。在這里，戶籍制度除了城市居民“應(yīng)得權(quán)利”的差別對(duì)待之外，它的另一個(gè)作用就是被作為社會(huì)分層和社會(huì)控制的制度化權(quán)力。亦即，城市管理者隨時(shí)可以運(yùn)用屬于法律規(guī)范的制度權(quán)力來(lái)控制城市人口的規(guī)模、權(quán)利分享以及市場(chǎng)進(jìn)入等方面。在這個(gè)意義上，城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)的形成只是威權(quán)主義的社會(huì)政治控制性功能制度化的結(jié)果而已。

所以，戶籍制度改革為什么難有作為或具有鮮明的城市保護(hù)主義傾向，根源就在于威權(quán)主義治理試圖在國(guó)家與社會(huì)之間建構(gòu)一種“人工維持的秩序”，亦即在社會(huì)群體或社會(huì)階層中建立一種控制與被控制的依附性支配關(guān)系，而戶籍制度正是這種威權(quán)主義治理邏輯的構(gòu)成部分，這才導(dǎo)致一種“空間等級(jí)結(jié)構(gòu)”——城鄉(xiāng)二元體制，延伸到今天城市化地區(qū)的權(quán)利二元結(jié)構(gòu)。從這個(gè)意義上講，城鄉(xiāng)二元體制與城市化地區(qū)出現(xiàn)的權(quán)利二元結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上沒(méi)有任何差別，它們都是權(quán)力支配社會(huì)的實(shí)現(xiàn)方式和延伸形式，區(qū)別在于，從體制二元結(jié)構(gòu)到權(quán)利二元結(jié)構(gòu)，社會(huì)分層結(jié)構(gòu)和社會(huì)沖突形式發(fā)生了性質(zhì)完全不同的變化，即從由經(jīng)濟(jì)因素引起的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓹?quán)利分配引起的沖突，經(jīng)濟(jì)上的不平等直接表現(xiàn)為應(yīng)得權(quán)利的不平等，后者因此具有了如下方面的社會(huì)政治含義：

第一，非戶籍人口的雙重權(quán)利不平等。戶籍制度使(戶籍人口與非戶籍人口)城市居民之間的權(quán)利差別具有了分配不公平和社會(huì)不平等的實(shí)質(zhì)差異和社會(huì)性排斥的制度化意義。非戶籍人口的城市居民大量是身份群體比如農(nóng)民工群體，盡管事實(shí)上他們已經(jīng)成為城市居民的主體，但他們不能成為市民或城市的主人，因?yàn)樗麄冞€是身份群體，他們的權(quán)利受制于基于戶籍制度上的國(guó)家法律規(guī)定的權(quán)利差別體系的約束。因此，城市非戶籍人口居民成為城市化地區(qū)享有權(quán)利平等的社會(huì)成員，需要跨越兩個(gè)門(mén)坎：一個(gè)是從身份到契約，即從身份群體到契約群體的轉(zhuǎn)變，這個(gè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就是取消基于戶籍制度的權(quán)利差別體系；一個(gè)是公民權(quán)利的獲得。身份群體的權(quán)利享有與戶籍制度捆綁一起，這些權(quán)利包括基本權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等，它是公民權(quán)利的基本內(nèi)容。那么，祛除非戶籍人口的身份特征是其融入城市的第一步，而公民權(quán)利的獲得才具有實(shí)質(zhì)性的意義。

第二，城市社會(huì)沖突性質(zhì)已改變。戶籍制度造成的城市居民權(quán)利不平等是對(duì)非戶籍人口如農(nóng)民工群體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利剝奪，這包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利、就業(yè)權(quán)利等等。也就是說(shuō)，與城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制下的主要由于經(jīng)濟(jì)因素引起的社會(huì)沖突不同，在城市化地區(qū)，社會(huì)沖突是由于權(quán)利分配引起的，而不是(或已經(jīng)不是)由于經(jīng)濟(jì)因素引起的，換言之，不是戶籍制度的“可資利用的資源”減少，而是其他社會(huì)群體“應(yīng)得權(quán)利”即進(jìn)入城市的權(quán)利減少。表現(xiàn)在，一方面，戶籍制度造成城鄉(xiāng)居民在生活方式、社會(huì)習(xí)慣乃至價(jià)值層面的互斥和對(duì)立。另一方面，戶籍制度造成城市居民階層化和等級(jí)化，即戶籍人口和非戶籍人口之間的身份特征和權(quán)利差別得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)和固化，經(jīng)濟(jì)利益分配不公轉(zhuǎn)化為對(duì)地位、利益、資源等應(yīng)得權(quán)利的爭(zhēng)奪方面。

第三，社會(huì)利益組織化結(jié)構(gòu)已轉(zhuǎn)型。城市化社會(huì)已不是倫理社會(huì)，因此也不是同質(zhì)性很強(qiáng)的小共同體社會(huì)，城市化社會(huì)的特征主要表現(xiàn)為基于社會(huì)契約關(guān)系上的多元利益的群體分化上。戶籍制度適合于社會(huì)分化很低的農(nóng)業(yè)社會(huì)形態(tài)，但它無(wú)法適應(yīng)于因工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化所導(dǎo)致的高度分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)以及社會(huì)關(guān)系的契約化形式。所以，在城市化地區(qū)，公共性社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)聯(lián)系方式都發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的改變，或者說(shuō)，戶籍制度已經(jīng)沒(méi)有存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和條件。因此，一個(gè)帶有舊制度權(quán)利不平等所有特征的戶籍制度，不能適應(yīng)新的社會(huì)利益組織化的要求，后者是一個(gè)公共社會(huì)利益組織架構(gòu)，與威權(quán)主義治理下的單位制利益組織架構(gòu)具有本質(zhì)的不同，它意味著從一元權(quán)威主導(dǎo)的組織秩序到多元社會(huì)主體共治的自治秩序的公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的轉(zhuǎn)化和變化。

過(guò)去的城市社會(huì)是“單位制社會(huì)”，城市政府通過(guò)單位來(lái)管理社會(huì)，社會(huì)成員隸屬于一定的單位，單位組織是社會(huì)管理結(jié)構(gòu)的基本單元，資源所有權(quán)在政府，社會(huì)成員與政府之間的關(guān)系是一種從屬和依存關(guān)系。但現(xiàn)在的城市社會(huì)，尤其在城市化地區(qū)，分配機(jī)制多元化和資源替代性發(fā)展，使得單位對(duì)社會(huì)成員而言，不再是生存所系、發(fā)展所系的不可替代所在。這要求社會(huì)治理從單位制式管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，但現(xiàn)在的城市社會(huì)治理關(guān)注的是制度而不是人，城市政府的社會(huì)治理還在用單位制的管理思維和方式來(lái)回應(yīng)城市社會(huì)的變化，這才是當(dāng)今城市社會(huì)治理轉(zhuǎn)型所面對(duì)的體制性問(wèn)題的根本。

進(jìn)一步講，威權(quán)主義治理的利益組織化方式，是將不同群體進(jìn)行制度化的社會(huì)管理，但在今天的城市化地區(qū)，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，即從單位社會(huì)的利益組織化架構(gòu)，轉(zhuǎn)型進(jìn)入公共社會(huì)的利益組織化架構(gòu)。國(guó)家或全民所有的社會(huì)組織在整個(gè)中國(guó)社會(huì)中所占的比重在迅速下降，在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行業(yè)中，國(guó)家或全民所有的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)變成一個(gè)很小的部分，取而代之的是私營(yíng)的、合資的或股份制的經(jīng)濟(jì)組織形式。進(jìn)入市場(chǎng)組織的人在不斷增長(zhǎng)，還在單位利益結(jié)構(gòu)當(dāng)中的人在不斷地減少。面對(duì)日益分化的城市社會(huì)，威權(quán)主義的治理目標(biāo)，就是利用制度化權(quán)力(如戶籍制度)進(jìn)行治理，試圖將所有群體納入國(guó)家管制體系當(dāng)中。也就是說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和社會(huì)多元化條件下，威權(quán)主義治理的有效性依靠公共權(quán)力掌控巨大資源和社會(huì)控制能力，以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元。比如，市場(chǎng)契約行為在行政權(quán)力限制下，也沒(méi)有發(fā)展的制度空間，典型如近年來(lái)北上廣深等大城市關(guān)于打車(chē)平臺(tái)“滴滴出行”的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)行為的諸多針對(duì)非戶籍人口經(jīng)營(yíng)許可的歧視性限制措施，對(duì)低端產(chǎn)業(yè)或“低端人口”之“無(wú)序聚集”的收縮和驅(qū)離政策等等。本質(zhì)上，城市威權(quán)主義治理形態(tài)追求權(quán)力一元化主導(dǎo)的社會(huì)秩序和社會(huì)管控治理能力。因此，在這樣的城市治理下，權(quán)利問(wèn)題變成了技術(shù)問(wèn)題，造成關(guān)于人的社會(huì)治理的異化。

也就是說(shuō)，面對(duì)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨變，城市威權(quán)主義治理無(wú)視這樣一個(gè)基本事實(shí)：一個(gè)社會(huì)只要走向開(kāi)放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就會(huì)有人口流動(dòng)、資源流動(dòng)，就會(huì)造成價(jià)值多元化和社會(huì)利益多元化，依靠官僚體制和強(qiáng)制力這兩個(gè)治理工具，將社會(huì)群體分割為兩個(gè)或多個(gè)權(quán)利不等同的群體，采取一元化集權(quán)的方式，復(fù)制或重新建構(gòu)一種“類(lèi)單位制”的社會(huì)，這是逆勢(shì)而為。所以，“限制人口規(guī)模”或“防止低端人口無(wú)序聚集”或“提升城市功能”等等做法，只是城市政府威權(quán)主義的一種單位制式治理方式而已。同時(shí)，在利益分化的城市社會(huì)群體之間，近些年來(lái)城市政府把治理重點(diǎn)集中在民生關(guān)懷上，主要是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，即增加產(chǎn)品和勞務(wù)，提供產(chǎn)品和勞務(wù)的質(zhì)量和多樣性，這是試圖借助經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)混淆和回避權(quán)利不平等的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，亦即把城市化地區(qū)權(quán)利不平等問(wèn)題都?xì)w于經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。但非戶籍群體的權(quán)利不平等問(wèn)題是政治性質(zhì)的，即權(quán)利和財(cái)富分配問(wèn)題。因此，城市威權(quán)主義治理存在一個(gè)悖論：既要在不同社會(huì)群體中維持或建構(gòu)一種新的依附性關(guān)系，提高管控和治理社會(huì)的能力；又要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元、利益群體多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)。因此，用權(quán)威治理來(lái)將多元的、權(quán)利不平等的社會(huì)利益群體納入“組織秩序”當(dāng)中，試圖把非戶籍人口的城市居民權(quán)利問(wèn)題轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或供給問(wèn)題，乃是當(dāng)前城市社會(huì)治理所面對(duì)的挑戰(zhàn)和內(nèi)在張力。

權(quán)利二元結(jié)構(gòu)的兩個(gè)門(mén)坎：從身份到契約以及公民權(quán)利的獲得

某種意義上，所謂城市化，就是農(nóng)民成為市民。但如上所述，中國(guó)的城市化首先是一個(gè)從身份到契約的轉(zhuǎn)變，不僅如此，還有一個(gè)公民權(quán)利的獲得問(wèn)題。所以，在城市化地區(qū)，對(duì)于非戶籍人口來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)權(quán)利門(mén)坎需要跨越：第一，從身份到契約的轉(zhuǎn)變，即從身份社會(huì)向開(kāi)放的現(xiàn)代社會(huì)分層的轉(zhuǎn)變。這是一個(gè)歷史問(wèn)題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。1958年頒行的《戶口登記條例》使戶籍制度成為城鄉(xiāng)分治的制度基礎(chǔ)，中國(guó)形成了具有國(guó)家法律意義的權(quán)利差別體系，在這個(gè)城鄉(xiāng)分治體系下，形成了一個(gè)身份社會(huì)。所謂身份社會(huì)，是指一個(gè)人在法律上的權(quán)利和義務(wù)往往取決于他先天或后天具有的身份，或者說(shuō)，法律根據(jù)種種不同的身份確定人們相應(yīng)的權(quán)利或義務(wù)，并且這種情形極為普遍，構(gòu)成社會(huì)的常態(tài)，這種社會(huì)就可稱(chēng)之為身份社會(huì)。反過(guò)來(lái)講，在一個(gè)身份特征還能夠決定公民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等方面的權(quán)利并且約束著人們的思想和行為方式的社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)從身份到契約的轉(zhuǎn)變，就是要實(shí)現(xiàn)基于自由合意產(chǎn)生的、充滿選擇的社會(huì)契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變。其中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的權(quán)利平等是這一轉(zhuǎn)變過(guò)程的實(shí)質(zhì)含義。第二，公民權(quán)利的獲得。也就是說(shuō)，農(nóng)民成為市民，只是實(shí)現(xiàn)平等權(quán)利的第一步，但更本質(zhì)的是公民權(quán)利的獲得，這些權(quán)利包括與城市居民共同享有的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利以及文化權(quán)利等。馬歇爾指出：“公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權(quán)利和義務(wù)上都是平等的?！睂?shí)質(zhì)上，公民權(quán)利是公民身份的本質(zhì)內(nèi)涵，后者是國(guó)家要保證人人都能作為完整的和平等的社會(huì)成員而受到對(duì)待，而要確保社會(huì)成員的公民身份感，就要把日益增長(zhǎng)的公民權(quán)賦予每一個(gè)人。

從上面的兩個(gè)權(quán)利門(mén)坎看，現(xiàn)在的問(wèn)題是，身處城市中的非戶籍人口依然還是一個(gè)身份群體，是國(guó)家法律意義上的身份群體，不能與城市市民享有平等的權(quán)利，并且迄今為止的城市化地區(qū)的戶籍制度改革政策，主要針對(duì)的是“高端人才”，與“低端勞動(dòng)力”比如農(nóng)民工群體幾乎沒(méi)有關(guān)系，這種情況在全國(guó)城市化地區(qū)幾無(wú)例外。比如，廣東的戶籍改革政策要求“至于人口超過(guò)1000萬(wàn)的特大城市廣州、深圳，則需嚴(yán)格控制人口規(guī)模，重點(diǎn)吸納本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的各類(lèi)型專(zhuān)業(yè)人才落戶?！睆母母锏慕Y(jié)果看，這類(lèi)改革措施非但沒(méi)有祛除城鄉(xiāng)或非戶籍人口與戶籍人口的權(quán)利差別，相反倒是強(qiáng)化了附著于戶籍制度之上的各種不平等的社會(huì)福利制度和公民身份的權(quán)利差異。也就是說(shuō)，取消戶籍身份和爭(zhēng)取公民權(quán)利的努力，還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的、制度化的意義。

但另一方面，城市化地區(qū)的非戶籍人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化且數(shù)量又不斷增加，給城市的管理和治安帶來(lái)了挑戰(zhàn)和壓力。這種情況促使城市威權(quán)主義治理習(xí)慣性地運(yùn)用戶籍身份這一制度化的剛性約束來(lái)管控甚至驅(qū)離非戶籍人口，這種做法在非戶籍人口和戶籍人口之間更加強(qiáng)化了彼此的社會(huì)身份意識(shí)和權(quán)利差別意識(shí)。以深圳寶安區(qū)為例，政府慣常實(shí)行“選擇性治理”和“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式來(lái)應(yīng)對(duì)非戶籍人口巨量化和復(fù)雜化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)和壓力。例如，它的具體做法：一是清理非戶籍人口。2017年寶安政府開(kāi)展“夏季攻勢(shì)四大行動(dòng)”，在全區(qū)以“圍城、清源、規(guī)居”為目標(biāo)，實(shí)施為期半年的出租屋“雙清雙查”(清理出租屋，清理違法犯罪嫌疑人；查處治安、消防隱患，查處違法犯罪人員)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)此，政府相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了3月份完成70%，4月份完成80%，5月份完成90%的居住登記主動(dòng)申報(bào)率目標(biāo)和半年清理20萬(wàn)無(wú)業(yè)人員的出租屋清理任務(wù)。二是社區(qū)管控常態(tài)化。政府在全區(qū)24個(gè)派出所以392名社區(qū)民警為基礎(chǔ)成立392個(gè)警格，按“一警對(duì)多員”的模式，與4833名網(wǎng)格員無(wú)縫對(duì)接，落實(shí)責(zé)任捆綁，實(shí)現(xiàn)警網(wǎng)融合。引導(dǎo)和組織全區(qū)45192名樓棟長(zhǎng)形成了“1+392+4833+45192”的工作網(wǎng)絡(luò)，再通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，倒逼用人單位和“樓管員”等申報(bào)義務(wù)人，落實(shí)自身主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)信息由被動(dòng)采集到主動(dòng)申報(bào)的巨大轉(zhuǎn)變的點(diǎn)線面有機(jī)聯(lián)動(dòng)。上述任務(wù)壓力造成公安部門(mén)的人力、物力、財(cái)力不堪其重，突出的表現(xiàn)，就是增加警力，結(jié)果是作為公安的輔助力量——輔警數(shù)量無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大。

事實(shí)上，在高速城市化地區(qū)，所謂“非戶籍人口”早已在當(dāng)?shù)負(fù)碛蟹€(wěn)定職業(yè)和固定住所，成為名副其實(shí)的“城市居民”，或者說(shuō)，他們與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)沒(méi)有多少制度性關(guān)聯(lián)，但他們?cè)诜缮现两襁€不能享受市民待遇。以深圳這樣的100%城市率的地區(qū)為例，流動(dòng)人口已達(dá)到八、九成之多，他們已經(jīng)是城市的主體，但戶籍人口與非戶籍人口在多方面的差異一直存在。雖然深圳戶籍改革已厲多年，比如“居住證積分管理制度”“省內(nèi)城市的人口準(zhǔn)入條件”等改革舉措，被認(rèn)為是弱化了傳統(tǒng)的戶籍概念，模糊了“本地”和“外來(lái)”的區(qū)分，提高了包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣大“流動(dòng)人口”的法律地位。但今天看來(lái)，上述所謂“改革”，對(duì)于改變乃至取消戶籍制度，意義仍然非常有限，因?yàn)閷?duì)一個(gè)事實(shí)上的“移民城市”來(lái)說(shuō)，它本來(lái)完全具備消除戶籍制度的權(quán)利差別的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，但戶籍制度改革卻仍然以戶籍制度的權(quán)利差別體系為中心。

進(jìn)一步講，造成城市化地區(qū)非戶籍人口的個(gè)人權(quán)利與社會(huì)權(quán)利分離，是由于戶籍身份實(shí)行屬地管理的法律規(guī)定所造成的，也就是說(shuō)，居民只有在個(gè)人與戶籍相吻合時(shí)，才會(huì)享有各種合法的權(quán)利。比如，在城市政治生活中，非戶籍人口與政治沒(méi)有任何制度性聯(lián)系，在城市公共事務(wù)方面幾乎沒(méi)有任何政治權(quán)利和政治影響力。因此，在城市化地區(qū)完成非戶籍人口從身份到契約的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市非戶籍人口的公民權(quán)利，這兩個(gè)權(quán)利門(mén)坎的跨越需要在如下方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革：

第一，戶籍制度歸于人口信息采集和管理的本來(lái)功能和作用。新中國(guó)成立初期，戶籍制度只具有人口注冊(cè)登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等管理功能，1958年的《戶口登記條例》使戶籍制度最終以行政和法律的方式固定了城鄉(xiāng)二元利益格局體系，形成了城鄉(xiāng)居民身份等級(jí)制度，戶籍制度設(shè)計(jì)成為國(guó)家在社會(huì)中建構(gòu)的一種“人工維持的秩序”，這有特定政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史背景。現(xiàn)在的問(wèn)題是：當(dāng)前戶籍制度改革的目標(biāo)就是要消除附著于戶籍身份上的各種權(quán)利差異，讓?xiě)艏贫然貧w它本來(lái)就應(yīng)該具備的功能和作用，戶籍制度只有在這個(gè)意義上存在，才能夠剝離附著其上的權(quán)利歧視特性，不僅如此，還會(huì)起到保護(hù)所有公民權(quán)利的功能和作用。

第二，消除城市化地區(qū)戶籍身份特征。高速城市化地區(qū)，絕大多數(shù)都是非戶籍人口占人口比例大的地區(qū)，如北上廣深，或者說(shuō)長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)。也就是說(shuō)，戶籍制度在高速城市化地區(qū)的法律和制度意義，已經(jīng)完全失去了原來(lái)賦予的體制機(jī)制含義。因此，在法律和制度上徹底取消戶籍人口與非戶籍人口的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老和社會(huì)保障等方面的權(quán)利差別，是一個(gè)水到渠成的事情。而不是相反，維持只是保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的戶籍制度，并且通過(guò)所謂“居住證”“積分制”等改革方式來(lái)加固而不是弱化這個(gè)制度。比如，從2003年開(kāi)始，深圳啟動(dòng)戶籍制度改革，計(jì)劃每年將有12萬(wàn)左右的外來(lái)人口成為深圳市永久居民，未來(lái)10年內(nèi)，深圳的戶籍人口將由當(dāng)時(shí)的132萬(wàn)戶籍人口擴(kuò)充到350萬(wàn)左右。十多年過(guò)去了，深圳的戶籍人口與非戶籍人口結(jié)構(gòu)倒置問(wèn)題更加嚴(yán)重，實(shí)有人口將近1400萬(wàn)，非戶籍人口已經(jīng)高達(dá)85%還多。反過(guò)來(lái)講，這種所謂的“居住證”“積分制”的戶籍制度改革政策還有多少實(shí)質(zhì)意義。因此，在當(dāng)前高速城市化地區(qū)，必須調(diào)整戶籍改革政策，或者說(shuō)取消戶籍制度已經(jīng)具有了比較成熟的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。

第三，消除戶籍人口與非戶籍人口的權(quán)利差別。由于戶籍與教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等掛鉤，離開(kāi)了戶籍所在地，流動(dòng)人口的權(quán)益得不到保障，比如流動(dòng)人口中學(xué)齡少年兒童的義務(wù)教育問(wèn)題。這樣的權(quán)利差別只會(huì)讓非戶籍人口的社會(huì)不滿情緒逐漸積累并可能政治化。事實(shí)上，在高速城市化地區(qū)，因城鄉(xiāng)群體的權(quán)利差異造成的社會(huì)矛盾和沖突正日益尖銳化和顯性化：一方面，對(duì)戶籍人口和非戶籍人口而言，戶籍身份仍然是一個(gè)人享受經(jīng)濟(jì)權(quán)益與政治權(quán)益等基本權(quán)益的依據(jù)，這必然增加非戶籍人口的相對(duì)剝奪感；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又要求有統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，以便實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。戶籍制度的剛性約束與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相沖突，造成了流動(dòng)人口與戶籍人口的利益相沖突，社會(huì)沖突的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了改變，集中在對(duì)于稀缺的地位、權(quán)利和資源分配的爭(zhēng)奪上。

第四，改變以戶籍制度權(quán)利差別體系為中心的政策改革取向。嚴(yán)控人口規(guī)模與取消戶籍身份兩者并不矛盾。不能用“控制人口規(guī)模”把非戶籍人口拒于城市社會(huì)體系之外。毫無(wú)疑問(wèn)，如果取消戶籍制度，地方公共服務(wù)、財(cái)政和設(shè)施究竟可以承受多大負(fù)荷？大量非戶籍人口本地化之后，給當(dāng)?shù)氐慕逃?、交通和居住環(huán)境可能造成什么影響？這些當(dāng)然是戶籍制度改革必須考量的問(wèn)題，但戶籍制度改革首先是一個(gè)權(quán)利平等和社會(huì)公平的問(wèn)題?，F(xiàn)在的有些戶籍制度改革政策是把非戶籍人口當(dāng)作給戶籍人口打工的群體，試圖永遠(yuǎn)讓他們成為法律上的城市邊緣群體，比如，廣東省戶籍制度改革的重點(diǎn)之一就是“著重解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及長(zhǎng)期從事特殊艱苦行業(yè)一線的人員(如環(huán)衛(wèi)工人)落戶等”，這帶有明白無(wú)誤的權(quán)利歧視意涵，也揭示了當(dāng)前城市管理當(dāng)局維護(hù)戶籍制度的真實(shí)意圖。但以戶籍制度權(quán)利差別體系為中心的改革，不能稱(chēng)之為改革，而只是對(duì)舊制度的鞏固和強(qiáng)化而已。

第五，城市社區(qū)治理不能以戶籍人口為中心。當(dāng)前中國(guó)的城市社區(qū)人口結(jié)構(gòu)主要有兩種類(lèi)型，一種是戶籍人口比例占多數(shù)，另一種是非戶籍人口比例占多數(shù)甚至絕大多數(shù)。但不管哪種類(lèi)型，一個(gè)共同之處就是對(duì)非戶籍人口來(lái)說(shuō)都存在一個(gè)權(quán)利不平等問(wèn)題。戶籍制度改革就不能向這個(gè)少部分戶籍人口的權(quán)利(特權(quán))看齊。換言之，如果還是從戶籍制度的立場(chǎng)看問(wèn)題，即在計(jì)劃生育政策、婦幼保健標(biāo)準(zhǔn)到教育、醫(yī)療、就業(yè)、失業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、意外傷害賠償?shù)鹊确矫?，還是以城鄉(xiāng)二元戶口為依據(jù)來(lái)區(qū)別對(duì)待，那么戶籍身份不僅拉大了收入差距，還會(huì)加強(qiáng)或強(qiáng)化戶籍人口與非戶籍人口的權(quán)利差別意識(shí)，這可能影響到幾代人。因此，必須從城市治理體系改革和社會(huì)穩(wěn)定的角度去看待和推進(jìn)戶籍制度改革，不能讓非戶籍人口把城市一直視為“別人的城市”，要培養(yǎng)流動(dòng)人口的社區(qū)歸屬感和內(nèi)聚力，讓非戶籍人口事實(shí)上成為城市社區(qū)治理的主體和主人。

關(guān)于公民權(quán)利，有兩層確定無(wú)疑的含義適合于上面的討論：第一，公民權(quán)利并不是單純指一種法律身份，公民權(quán)利還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，這些利益關(guān)乎公共衛(wèi)生保健、教育和社會(huì)保障等方方面面，可以稱(chēng)之為“社會(huì)的公民權(quán)”。馬歇爾認(rèn)為，判斷一個(gè)人是否具有公民權(quán)利，可以看其是否擁有民權(quán)(civil right)、政治權(quán)利(political right)和社會(huì)權(quán)利(social right)這三項(xiàng)權(quán)利。這些權(quán)利彼此之間是互為補(bǔ)充的，比如，擁有政治權(quán)利會(huì)使在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位的群體獲得國(guó)家提供社會(huì)保障的手段，從而導(dǎo)致各種社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)大。在這里，具有公民資格的人就享有上述應(yīng)得權(quán)利，無(wú)有例外。第二，公民的身份地位(citizenship)所包含的應(yīng)得權(quán)利的存在是無(wú)條件的，亦即“它們既不取決于出身和社會(huì)地位，也不取決于某些特定的行為舉止方式”，并且“公民的身份地位是不可轉(zhuǎn)讓的。它的根本特征是：它是不可能用什么東西來(lái)抵償?shù)摹保谶@個(gè)意義上講，城市政府類(lèi)似于通過(guò)對(duì)非戶籍人口增加供給或擴(kuò)大一些社會(huì)福利覆蓋范圍的做法，并不屬于公民的身份地位或公民權(quán)利獲得的應(yīng)有之義，因?yàn)楣竦纳矸莸匚恢荒艽嬖谟谒膽?yīng)得權(quán)利上。

毫無(wú)疑問(wèn)，打破城市二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，從身份到契約，最終實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，需要一個(gè)制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程涉及城市威權(quán)主義治理的轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等及公平正義。當(dāng)前，高速城市化地區(qū)的戶籍制度改革要面對(duì)如下三個(gè)問(wèn)題：一是依附在戶籍制度之上的其他政策措施造成了各種不同的利益群體，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是流動(dòng)人口規(guī)模龐大，且分布不均；三是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)實(shí)施改革的投入較大。這些問(wèn)題事實(shí)上存在，但這不能成為戶籍制度難以撼動(dòng)的原因，尤其是不能把戶籍身份作為城市威權(quán)主義治理的制度化權(quán)力來(lái)使用。從近些年來(lái)城市化地區(qū)發(fā)生的社會(huì)沖突性質(zhì)上看，典型如增城事件，被描述為“城市內(nèi)部的戰(zhàn)爭(zhēng)”，主要由于戶籍人口與非戶籍人口的權(quán)利不平等所引發(fā)，因此，必須認(rèn)識(shí)到，圍繞著價(jià)值觀、信仰以及對(duì)于稀缺的地位、權(quán)利和資源分配的爭(zhēng)奪，正在(或已經(jīng))成為當(dāng)前中國(guó)城市化地區(qū)主要的社會(huì)沖突來(lái)源和社會(huì)沖突形式。

結(jié) 語(yǔ)

在城市化地區(qū)，戶籍制度改革依然以戶籍身份的權(quán)利差別體系為中心。迄今為止的所謂戶籍制度改革，比如從“暫住證”到“居住證”再到“積分制”等，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到市民的城市化，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的意義。一方面，如此的戶籍制度改革本身就具有維護(hù)戶籍制度所具有的權(quán)利差別體系的傾向；另一方面，這類(lèi)改革與城市中的最大非戶籍人口——農(nóng)民工群體這類(lèi)“低端人口”，幾乎沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的關(guān)聯(lián)，不過(guò)是對(duì)非戶籍人口的所謂“高端人口”的選擇性接納而已。戶籍制度成為與控制人口規(guī)模、權(quán)利分享和市場(chǎng)進(jìn)入等緊密關(guān)聯(lián)的制度化權(quán)力，成為城市管理者威權(quán)主義治理的工具和手段，憑借這樣的制度手段，它無(wú)視市場(chǎng)法則和不斷分化的社會(huì)利益組織化趨勢(shì)，還在延續(xù)過(guò)去單位制式的治理思維，試圖將城市中的不同社會(huì)權(quán)利群體納入威權(quán)主義治理的“人造的社會(huì)秩序”或“組織秩序”當(dāng)中。

所以，所謂的戶籍制度改革造成的只能是維護(hù)戶籍制度的特權(quán)和權(quán)利不平等的進(jìn)一步強(qiáng)化，其結(jié)果是，城市化地區(qū)出現(xiàn)了不斷定型化的“權(quán)利二元結(jié)構(gòu)”，這個(gè)結(jié)構(gòu)的核心意義是經(jīng)濟(jì)因素的不平等已經(jīng)不再是城市治理的主要方面，社會(huì)權(quán)利的不平等已經(jīng)成為社會(huì)沖突的現(xiàn)實(shí)形式，而社會(huì)沖突性質(zhì)的變化直接指向維護(hù)權(quán)利差別體系的威權(quán)主義治理。表現(xiàn)在：(1)社會(huì)沖突政治化。因?yàn)檫@類(lèi)社會(huì)沖突不是或不只是由經(jīng)濟(jì)因素引起，而是轉(zhuǎn)化到了價(jià)值觀、信仰的對(duì)立層面上。(2)價(jià)值或信仰層面上的社會(huì)沖突具有毀壞秩序的作用。集中于爭(zhēng)奪稀缺資源的沖突，一般發(fā)生在制度或體制的法治秩序內(nèi)，反過(guò)來(lái)講，如果集中于體制的規(guī)則或原則上的沖突，就會(huì)演變?yōu)椴荒苷{(diào)和的價(jià)值沖突。(3)對(duì)維持少數(shù)人(城市居民)特權(quán)的體制采取集體行動(dòng)，是當(dāng)前城市化地區(qū)社會(huì)沖突的潛在趨向。因?yàn)槌鞘畜w制保護(hù)的是(戶籍人口)少數(shù)人，爭(zhēng)取大多數(shù)人權(quán)利的社會(huì)運(yùn)動(dòng)會(huì)伴隨著公共社會(huì)的利益分化和多元化而被提到社會(huì)行動(dòng)的議程上。

城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)根源于威權(quán)主義治理的權(quán)利分配體系和社會(huì)利益組織化形式。威權(quán)主義治理維持的是一種“組織秩序”，這個(gè)秩序的內(nèi)涵就是管控、治理和服務(wù)，并在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域確立一種依附性的權(quán)力支配關(guān)系。它面對(duì)利益分化和社會(huì)分化的方式，一方面，增加供給——經(jīng)濟(jì)分配體系向不同群體分發(fā)一定量的物質(zhì)生活資源；另一方面，權(quán)力體系分配權(quán)力以防范任何破壞經(jīng)濟(jì)分配體系的行為發(fā)生。戶籍制度恰好與人口控制、權(quán)利分享和市場(chǎng)進(jìn)入連在一起，很方便地成為威權(quán)主義治理的工具和手段。說(shuō)到底，在城市社會(huì)群體中，維持一個(gè)權(quán)利差別體系，對(duì)維護(hù)權(quán)威秩序有利，因此，城市權(quán)利二元結(jié)構(gòu)或社會(huì)權(quán)利的不平等現(xiàn)實(shí)并不會(huì)促使威權(quán)主義治理做出任何實(shí)質(zhì)性的改變，因?yàn)椋?quán)主義治理就建立在社會(huì)權(quán)利差別體系的依附性關(guān)系基礎(chǔ)之上。

但現(xiàn)在的問(wèn)題是，人口和資源向城市集聚，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的自然趨勢(shì)，而且城市化帶來(lái)的不僅僅是資源的流動(dòng)，同時(shí)也是人口結(jié)構(gòu)的變化。在這種情況下，對(duì)威權(quán)主義治理來(lái)說(shuō)，與其說(shuō)是以戶籍制度維護(hù)城市居民的(特權(quán))權(quán)利，不如說(shuō)戶籍制度對(duì)威權(quán)主義治理是一個(gè)不可或缺的制度化權(quán)力。毫無(wú)疑問(wèn)，不斷定型化的城市“權(quán)利二元結(jié)構(gòu)”必然引起更大范圍的社會(huì)沖突，解決這樣的沖突，不是只依賴(lài)增加供給——這是威權(quán)主義治理的慣常做法，或者說(shuō)，城市治理問(wèn)題不是一個(gè)資源的多少問(wèn)題，而是一個(gè)權(quán)利分配的平等問(wèn)題，是一個(gè)社會(huì)公正維護(hù)機(jī)制問(wèn)題，直接涉及基本價(jià)值觀或共同觀念。維護(hù)當(dāng)前的二元權(quán)利的不平等結(jié)構(gòu)，必將促使準(zhǔn)群體組織比如農(nóng)民工群體發(fā)展為自為的利益群體，并作為集體行動(dòng)者遲早會(huì)投入到公開(kāi)的社會(huì)群體沖突當(dāng)中。因此，消除社會(huì)沖突，就是要實(shí)現(xiàn)從身份到契約并獲得公民權(quán)利，建立基于權(quán)利平等基礎(chǔ)上的社會(huì)公正維護(hù)機(jī)制，這對(duì)城市化地區(qū)尤其重要，因?yàn)楹笳咭呀?jīng)完成了從單位社會(huì)的利益架構(gòu)到公共社會(huì)的利益架構(gòu)的轉(zhuǎn)變，所以，城市治理必須建立在權(quán)利共享和權(quán)利保障的基礎(chǔ)之上。

也就是說(shuō)，從城市化進(jìn)程看，維持一個(gè)身份群體的權(quán)利差別體系，不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代權(quán)利意義上的城市化。當(dāng)前的戶籍人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度趕不上城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度，就是明證。但從社會(huì)政治意義上看，如果城鄉(xiāng)的差別一直是一個(gè)身份/權(quán)利差別，那么，在城鎮(zhèn)就業(yè)的大量非戶籍人口(農(nóng)民工是最大的群體)就無(wú)法落戶城鎮(zhèn)，這必然會(huì)導(dǎo)致諸多社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，如留守婦孺老弱問(wèn)題、“民工潮”問(wèn)題等。農(nóng)民工群體仍然保持著“農(nóng)業(yè)戶口”的身份，各種就業(yè)、安置(保障性住房)、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，戶籍限制把農(nóng)民工群體排擠在城市社會(huì)保障體系外。因戶籍身份無(wú)法享有與城市居民同等的社會(huì)福利、社會(huì)保障及公共服務(wù)，將導(dǎo)致社會(huì)沖突的性質(zhì)發(fā)生變化，即由于經(jīng)濟(jì)因素引起的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橛捎跈?quán)利分配引起的沖突，經(jīng)濟(jì)上的不平等直接表現(xiàn)為應(yīng)得權(quán)利的不平等，社會(huì)沖突體現(xiàn)在價(jià)值觀、信仰以及對(duì)于稀缺的地位、權(quán)利和資源分配的爭(zhēng)奪上。

城市威權(quán)主義理想的治理圖式，就是建立在依附性支配關(guān)系上的“組織秩序”，后者通過(guò)權(quán)利分配體系和社會(huì)控制的組織形式，以制度化權(quán)力支持的組織化治理方式，致力于把不同的社會(huì)群體統(tǒng)統(tǒng)納入體制當(dāng)中。并且，它通常把人的權(quán)利問(wèn)題轉(zhuǎn)換為一個(gè)治理技術(shù)問(wèn)題，比如通過(guò)驅(qū)離和疏散“低端就業(yè)人口”來(lái)提升城市“功能”以及應(yīng)對(duì)城市病的種種做法，換言之，它試圖把人不可移動(dòng)地固定在他們對(duì)身份社會(huì)的歸屬上，而無(wú)視人的基本權(quán)利和社會(huì)公平正義，這才是城市化地區(qū)權(quán)利二元結(jié)構(gòu)形成和威權(quán)主義治理難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的根本原因所在。

①2016年1月，在召開(kāi)的地方兩會(huì)上，北京、上海、廣州等地均明確提出嚴(yán)控人口總量：北京市市長(zhǎng)王安順22日說(shuō)，北京在2020年的人口上限要控制在2300萬(wàn)以內(nèi)；上海市市長(zhǎng)楊雄24日表示，“十三五”期間，上海將堅(jiān)持綜合施策，嚴(yán)格控制人口規(guī)模，常住人口總量控制在2500萬(wàn)以內(nèi)；此前公布的廣州“十三五”規(guī)劃建議稿也提出，落實(shí)國(guó)家對(duì)特大城市人口控制政策，適度控制人口規(guī)模。(《新聞晨報(bào)》2016年1月26日)。

②《北京海淀區(qū)下達(dá)任務(wù)，擬將人口控制在471萬(wàn)人》，《北京青年報(bào)》2015年1月13日。

③在高速城市化地區(qū)，戶籍制度改革的政策選擇性越來(lái)越強(qiáng)，比如，只針對(duì)“高端人才”——專(zhuān)業(yè)人士或商業(yè)精英，如北上廣深等地；另外，行之多年的所謂戶籍制度改革創(chuàng)新的“積分制”，在一些地區(qū)并沒(méi)有產(chǎn)生多少實(shí)質(zhì)意義，比如江蘇的張家港、昆山、太倉(cāng)等地，外來(lái)人口與本地人口嚴(yán)重倒掛，但實(shí)行三、五年之久的“積分制”，只解決了極少數(shù)人的戶籍身份，這樣的改革意義不大。

④從城市化建設(shè)上看，戶籍制度改革的邏輯應(yīng)該是：城鎮(zhèn)化首先要打破城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，而打破城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，則首先必須進(jìn)行戶籍制度改革，而戶籍制度改革又必須要有其他相關(guān)制度改革的配套，而相關(guān)制度改革涉及城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、社保、土地權(quán)益等制度改革的系統(tǒng)推進(jìn)，因此，戶籍制度改革必須要與其他相關(guān)制度改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。參見(jiàn)周慶智《城鎮(zhèn)化建設(shè)與基層治理體制轉(zhuǎn)型——基于中西部城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)證分析》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。

⑤關(guān)于戶籍制度改革的探討，一直貫穿于城市化過(guò)程直到今天，但探討主要在兩個(gè)方面：一是集中在戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的權(quán)利差別問(wèn)題上；一是戶籍制度改革對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資源要素配置有利，是城市化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。但諸如此類(lèi)的探討都沒(méi)有涉及已經(jīng)不存在城鄉(xiāng)差別的城市化地區(qū)戶籍制度改革意味著什么。關(guān)于這方面的研究情況，參見(jiàn)穆敏《關(guān)于我國(guó)戶籍制度改革若干問(wèn)題研究綜述》，《理論學(xué)刊》2002年第4期；李志德《中國(guó)戶籍制度變遷的路徑選擇：城市戶籍的供需均衡與實(shí)現(xiàn)》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2010年第4期；吳開(kāi)亞、張力《發(fā)展主義政府與城市落戶門(mén)檻：關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第6期。

⑥城鄉(xiāng)二元社會(huì)的權(quán)利差別體系，是指以城鄉(xiāng)為界、以戶籍制度為依據(jù)，將全國(guó)戶口劃分成農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種類(lèi)型，城鄉(xiāng)人口被分成兩個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益不平等的社會(huì)階層，形成事實(shí)上的身份等級(jí)制度。不僅如此，戶籍制度具有由先賦因素決定階層地位的社會(huì)身份意義，以及基于地位、財(cái)富、權(quán)力、威望、知識(shí)等社會(huì)資源分配的階層之間的社會(huì)不平等意義。最后，具備權(quán)利本位主義(即不同種類(lèi)的戶口具有不同的權(quán)利)特征的戶籍制度，成為中國(guó)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)形式。

⑦數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年和2017年發(fā)布的數(shù)據(jù)資料。

⑧數(shù)據(jù)來(lái)源：深圳市寶安區(qū)公安局人口管理科，深圳市寶安區(qū)各街道派出所實(shí)有人口數(shù)統(tǒng)計(jì),統(tǒng)計(jì)日期：2017年8月18日。

⑨⑩楊繼繩：《中國(guó)當(dāng)代社會(huì)階層分析》，江西高校出版社，2013年，第168、20頁(yè)。