竺乾威

關(guān)于公共管理與公共行政的話語(yǔ)體系

討論公共管理的話語(yǔ)體系，首先有必要討論一下公共管理與公共行政兩者之間的關(guān)系，因?yàn)檫@里有兩種不同的觀點(diǎn)。一種意見認(rèn)為兩者分屬兩種不同的體系，是兩個(gè)不同的學(xué)科。另一種意見認(rèn)為公共管理與公共行政兩者的相同點(diǎn)多于兩者的相異點(diǎn)，公共管理在某種程度上是公共行政的延續(xù)和發(fā)展。第一種意見可以體現(xiàn)在我國(guó)教育行政部門在公共管理和公共行政的學(xué)科劃分上。公共管理在我國(guó)被界定為一級(jí)學(xué)科，它有行政管理、土地資源管理、教育管理、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等五個(gè)二級(jí)學(xué)科，在大類上它屬于管理類，因此學(xué)生畢業(yè)拿的是管理類證書；而與公共管理的二級(jí)學(xué)科行政管理非常相近的公共行政卻與政治學(xué)一起被歸到了法學(xué)類，學(xué)生畢業(yè)拿的是法學(xué)學(xué)位。在兩種意見中，筆者持第二種意見。理由如下：(1)關(guān)于行政和管理的說(shuō)法是來(lái)自于英語(yǔ)administration和management的翻譯。事實(shí)上，在這方面的研究領(lǐng)先全球的美國(guó)并沒有在兩者之間有像我國(guó)這樣明確的區(qū)分，美國(guó)涉及公共管理(按我們的說(shuō)法是公共管理的二級(jí)學(xué)科行政管理)或公共行政的專業(yè)學(xué)會(huì)如美國(guó)行政管理學(xué)會(huì)(American Society of Public Administration)和一些頂級(jí)的學(xué)術(shù)雜志(如Public Administration Review)等用的都是administration一詞。我國(guó)的MPA嚴(yán)格意義上講應(yīng)該翻譯成公共行政專業(yè)碩士，而不是今天我們所用的公共管理專業(yè)碩士，這也表明了一種混同的現(xiàn)象。在我看來(lái)，講公共管理學(xué)如果撇開了公共行政學(xué)的話(如果是一門學(xué)的話，因?yàn)閷?duì)此也有爭(zhēng)議)，那么這種公共管理學(xué)是不存在的。(2)重要的是，在兩個(gè)最主要的問(wèn)題上，兩者的相同點(diǎn)要大大超越兩者的相異點(diǎn)。一是管理主體。盡管公共管理強(qiáng)調(diào)多元性，但不可否認(rèn)，政府始終是最重要的管理主體。二是管理對(duì)象，兩者的管理對(duì)象都是社會(huì)公共事務(wù)。盡管在管理理念，方法手段，管理程序都方面有一些變化，但這些變化和不同不足以導(dǎo)致公共行政和公共管理是兩個(gè)邊界清楚的不同的研究領(lǐng)域。(3)從學(xué)科背景上來(lái)看，行政學(xué)脫胎于政治學(xué)，在后來(lái)的發(fā)展中，增加了管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容，這是被認(rèn)為公共管理學(xué)不同于公共行政學(xué)的一個(gè)理由，但是，如果沒有了政治學(xué)(它涉及政府和公共性)，那么公共管理也不成其為公共管理了。因此，公共管理中有大量與政治相關(guān)的概念或理論也就不足為奇了。

指出兩者的關(guān)系以及兩者的相同點(diǎn)多于兩者的相異點(diǎn)是為了有助于討論公共管理的話語(yǔ)體系，因?yàn)樵谖铱磥?lái)，這與討論公共行政的話語(yǔ)體系是大體相同的。理由在于，正如前面講到的，公共管理在我國(guó)是一個(gè)很大的概念，包括了五個(gè)二級(jí)學(xué)科(這也反映了我國(guó)教育的行政色彩)，而這些學(xué)科所涉及的概念、理論和方法是大不相同的，比如土地資源管理與公共衛(wèi)生管理涉及的理論、概念、方法等大不相同。要討論這樣一個(gè)意義上的公共管理及其話語(yǔ)體系是不現(xiàn)實(shí)的，也不切合實(shí)際，并且意義不大。因此，我將這里講的公共管理定位于我國(guó)公共管理學(xué)科分類中的二級(jí)學(xué)科，即行政管理。由于筆者認(rèn)為公共行政與(行政管理意義上的)公共管理同多余異，因此，本文基本上在同一意義上使用公共管理和公共行政及其話語(yǔ)體系。

公共管理的話語(yǔ)體系是與學(xué)科的自主性聯(lián)系在一起的。講公共管理只有幾十年的時(shí)間，而講公共行政則有上百年的時(shí)間。公共行政至今尚有學(xué)科自主性的問(wèn)題(這也是學(xué)界一直在討論的問(wèn)題，不僅在美國(guó)，在我國(guó)也一樣)，當(dāng)然就不必說(shuō)公共管理了。長(zhǎng)期以來(lái)，公共行政缺乏自身的獨(dú)立性使得它一直遭受詬病。早在1975年，德懷特·沃爾多就指出，“公共行政正面臨認(rèn)同危機(jī)，它大規(guī)模地?cái)U(kuò)展其范圍，卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的核心”。①斯蒂爾曼則說(shuō)“它的難以捉摸性和適應(yīng)性使其成為一種令人心存疑慮的學(xué)術(shù)事業(yè)，它在高等教育中的確定地位和權(quán)威不斷遭到挑戰(zhàn)，甚至在21世紀(jì)降臨之際亦是如此。它是政治學(xué)的一部分？是工商管理的一部分？還是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科領(lǐng)域？它到底是什么？”②不同的學(xué)派對(duì)此有不同的解釋。一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政學(xué)研究效率,行政學(xué)的研究應(yīng)該圍繞效率來(lái)進(jìn)行，但后來(lái)的新公共行政則強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正的重要性。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為最好把公共行政看作是一種源自許多理論的專業(yè)，就像醫(yī)學(xué)和法學(xué)一樣。比如，德懷特·沃爾多就把醫(yī)學(xué)打比方：“對(duì)于疾病和健康，沒有一個(gè)統(tǒng)一的理論，因?yàn)橛嘘P(guān)疾病和健康的理論和技術(shù)總是在不斷變化，對(duì)于事關(guān)生死的醫(yī)學(xué)問(wèn)題，總是存在著激烈的爭(zhēng)論，總之存在一個(gè)廣袤的未知領(lǐng)域。處理這些問(wèn)題的‘藝術(shù)’相當(dāng)復(fù)雜但是很重要。‘健康’問(wèn)題就像‘好的行政管理’問(wèn)題一樣，只要我們仔細(xì)想想，就會(huì)感到無(wú)法對(duì)其進(jìn)行界定。”③登哈特本人也認(rèn)為,“如今在理論家中最流行的觀點(diǎn)是,公共行政學(xué)最好被看作是一種從各種不同的理論觀點(diǎn)兼收并蓄的專業(yè)。”④注意這里的來(lái)自許多理論的專業(yè)。今天，構(gòu)成公共行政學(xué)或者公共管理學(xué)的理論有許多來(lái)自(從嚴(yán)格意義上講)外面的理論，有政治學(xué)理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、管理學(xué)理論、法學(xué)理論甚至社會(huì)學(xué)理論等等，很難找到一個(gè)統(tǒng)一的理論，這導(dǎo)致有人質(zhì)疑這門學(xué)科的自主性，質(zhì)疑它缺乏明確的邊界。但是，盡管如此，盡管它或許不被認(rèn)為是一門學(xué)科，或被認(rèn)為是缺乏自主性的學(xué)科，這不妨礙它是一種專業(yè)。按照杰伊·沙夫里茨的看法，是否能成為專業(yè)有三個(gè)核心的標(biāo)準(zhǔn)：(1)用來(lái)為社會(huì)服務(wù)的一套理論知識(shí)體系和實(shí)務(wù)知識(shí)體系。(2)通過(guò)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)而不是純私人利益的達(dá)成來(lái)衡量成功的一套理論標(biāo)準(zhǔn)。(3)教育新成員和實(shí)施職業(yè)道德規(guī)范及適當(dāng)制裁措施的一套專業(yè)活動(dòng)控制體系。⑤公共管理有它研究的對(duì)象和領(lǐng)域，它的研究能解決一些實(shí)際的社會(huì)管理的問(wèn)題，就像醫(yī)學(xué)能解決健康問(wèn)題一樣。正如沙夫里茨所說(shuō)，“無(wú)論公共行政在統(tǒng)一性上有什么問(wèn)題，它都肯定是一個(gè)真正的研究領(lǐng)域”。⑥所以學(xué)科不學(xué)科，叫公共行政還是叫公共管理(尤其從中國(guó)的角度來(lái)講，因?yàn)檫@是我們的學(xué)科劃分)并不重要，重要的是它在發(fā)揮作用，在力圖解決社會(huì)的管理問(wèn)題。

既然公共管理是一種專業(yè)，是一種研究領(lǐng)域，那么它毫無(wú)疑問(wèn)有自己的概念、專業(yè)術(shù)語(yǔ)、理論以及話語(yǔ)體系。盡管如前面指出的，缺乏核心的研究概念以及缺乏自身的知識(shí)體系往往被認(rèn)為是這一學(xué)科受到質(zhì)疑的一個(gè)理由，但是從另一方面講，如果說(shuō)公共行政或公共管理學(xué)科性不強(qiáng)，那么這種不強(qiáng)倒過(guò)來(lái)或許恰恰成就了它的開放性，成就了它對(duì)各種理論的兼收并蓄。⑦公共行政學(xué)或公共管理學(xué)的特點(diǎn)在于在它的發(fā)展過(guò)程中揉進(jìn)了許多其他的理論，比如，行政學(xué)從政治學(xué)脫身后，依然帶有濃重的政治學(xué)色彩(強(qiáng)調(diào)公平公正，平等)，而泰羅科學(xué)革命后，行政學(xué)則增加了管理學(xué)的內(nèi)容(強(qiáng)調(diào)效率，效能等)，到新公共管理改革時(shí)，又增加了經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的內(nèi)容(強(qiáng)調(diào)成本效益，結(jié)果等)。這反映了這門學(xué)科的一種與時(shí)俱進(jìn)的品格，反映了這門學(xué)科致力于不斷地建構(gòu)自身對(duì)公共管理的解釋力，而這些知識(shí)或理論進(jìn)入了公共行政學(xué)或公共管理學(xué)后，你很難一定說(shuō)這些東西是其他領(lǐng)域的，因?yàn)樗鼈円渤闪斯补芾韺W(xué)的一部分。正像美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，有來(lái)自各個(gè)國(guó)家的人，但到了美國(guó)后都變成了美國(guó)人，你可以說(shuō)是某某裔美國(guó)人，但他首先是美國(guó)人。這就像一些理論進(jìn)入了公共管理學(xué)或公共行政學(xué)，它們事實(shí)上也成了公共管理的理論。馬克斯·韋伯的官僚制理論是公共管理的基礎(chǔ)理論，然而韋伯首先被認(rèn)為是作為社會(huì)學(xué)家出現(xiàn)的。但是，今天誰(shuí)又能說(shuō)韋伯不是行政學(xué)家呢？他的官僚制理論到底是政治學(xué)的理論，是行政學(xué)理論還是社會(huì)學(xué)理論，已經(jīng)沒人去關(guān)顧這一點(diǎn)。作為一門交叉性強(qiáng)和實(shí)用性強(qiáng)的學(xué)科或?qū)I(yè)，公共行政或公共管理甚至還會(huì)用一些自然科學(xué)的方法來(lái)解決它面臨的管理問(wèn)題。這種學(xué)科之間的交融，理論之間的交融在公共管理學(xué)中表現(xiàn)得很明顯。問(wèn)題的關(guān)鍵是它們能用來(lái)解釋公共管理問(wèn)題。比如管理中的激勵(lì)理論，它或許首先來(lái)自企業(yè)管理，但今天它也成了公共管理的一部分，我們不會(huì)去問(wèn)這一理論出自哪里，就像蛋可以吃，但我們一般不會(huì)去問(wèn)是哪個(gè)雞下的蛋。我國(guó)的政治學(xué)研究也一樣，它將過(guò)多的精力投放到了本來(lái)被認(rèn)為是行政學(xué)或公共管理學(xué)研究的領(lǐng)域，比如政府的運(yùn)作治理，公務(wù)員制度等等，而對(duì)政治學(xué)的一些核心的問(wèn)題比如權(quán)力、選舉卻討論不多，你說(shuō)這是政治學(xué)的研究呢還是行政學(xué)或公共管理學(xué)的研究？

其次，缺乏核心的研究概念以及自身的知識(shí)體系或許在某種程度上也促成了公共管理研究的百花齊放和百家爭(zhēng)鳴，促成了各種不同學(xué)派的產(chǎn)生。比如按照斯蒂爾曼的說(shuō)法，美國(guó)今天在公共行政研究方面已經(jīng)形成了六個(gè)學(xué)派，這些學(xué)派對(duì)公共管理做出了不同的解釋，當(dāng)然也從不同的角度擴(kuò)展了公共管理的知識(shí)版圖。

再者，作為一個(gè)專業(yè)，一個(gè)研究領(lǐng)域，公共管理的研究或許還缺乏核心的研究概念或知識(shí)體系，但這并不表明公共管理的研究沒有自身的概念和知識(shí)結(jié)構(gòu)，沒有自身的話語(yǔ)系統(tǒng)。比如與公共管理相關(guān)的問(wèn)責(zé)、回應(yīng)性、績(jī)效評(píng)估、無(wú)偏私、責(zé)任、決策模式、公平公正、領(lǐng)導(dǎo)、組織結(jié)構(gòu)和功能、外包、公私合作、制度設(shè)計(jì)等等可以包括一大堆的概念，也形成了自身的話語(yǔ)系統(tǒng)(盡管還不一定成體系)和表達(dá)方式，也就是說(shuō)，形成了基本上可以區(qū)別如政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等其他學(xué)科的邊界。

公共行政話語(yǔ)體系的建構(gòu)：美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

一百多年前，伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)研究》這篇著名的行政學(xué)開山之作中首先將行政學(xué)從政治學(xué)中獨(dú)立了出來(lái)。他認(rèn)為，一個(gè)不變的問(wèn)題是：誰(shuí)制定法律，制定什么樣的法律。另一個(gè)問(wèn)題是如何富有啟發(fā)性地、公平地、迅速而又沒有摩擦地實(shí)施法律。后者則是行政要做的事。這也就是要建立一門行政科學(xué)的原因，“使政府不走彎路、就事論事、加強(qiáng)和凈化政府組織機(jī)構(gòu)，并使政府盡職盡責(zé)。”⑧在談到行政學(xué)研究時(shí)，他談到了行政學(xué)的美國(guó)化問(wèn)題。他指出，行政學(xué)對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)是一門外來(lái)的科學(xué)，它首先是在法國(guó)和德國(guó)發(fā)展起來(lái)的，行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。要把這門學(xué)科引進(jìn)到美國(guó)，是因?yàn)椤氨M管從政治自由、特別是從政治實(shí)踐的藝術(shù)和才干的角度說(shuō)，我們擁有巨大的優(yōu)勢(shì)，然而在行政組織和行政藝術(shù)方面有很多國(guó)家都走在了我們的前面”。⑨但是，美國(guó)的學(xué)者在推動(dòng)這門學(xué)科的發(fā)展中迄今沒有發(fā)揮很重要的作用。歐洲的行政學(xué)研究“只用外語(yǔ)，它只表述一些在我們看來(lái)是異邦的思想。它的目標(biāo)、事例和條件幾乎都是以外國(guó)民族的歷史、外國(guó)制度的慣例和外國(guó)革命的教訓(xùn)為根據(jù)的?！贝送?，由于行政學(xué)是法國(guó)和德國(guó)的一些教授發(fā)展起來(lái)的，“因而完全適應(yīng)一個(gè)組織嚴(yán)密的國(guó)家的需要，適應(yīng)一些高度集權(quán)的政府。而為了符合我們的目標(biāo)，它必須適應(yīng)一個(gè)復(fù)雜、形式多樣而非簡(jiǎn)單、組織嚴(yán)密的國(guó)家，適應(yīng)高度分散的政府形式?！雹庖虼耍栠d認(rèn)為，“如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國(guó)化，不只是在形式上或語(yǔ)言上美國(guó)化，還必須在思想、原則和目標(biāo)上基本美國(guó)化。它必須把我們的制度銘記在心?！?/p>

威爾遜強(qiáng)調(diào)引進(jìn)行政學(xué)研究的必要性，但是他指出這一研究必須美國(guó)化，其理由在于美國(guó)與德國(guó)和法國(guó)不同，美國(guó)是個(gè)民主國(guó)家，而后者是專制國(guó)家；其次，美國(guó)是分權(quán)的國(guó)家，而后者是集權(quán)的國(guó)家。在引進(jìn)的過(guò)程中必須把制度銘記在心。把制度銘記在心，可以從兩個(gè)層面去理解。一是政治層面的制度，在威爾遜看來(lái)，美國(guó)的民主制度要優(yōu)于法國(guó)和德國(guó)的專制制度。另一個(gè)行政層面的制度，即政府的形式不同。美國(guó)當(dāng)時(shí)缺少的只是一些政府做事的更好的方法技術(shù)。簡(jiǎn)言之，他認(rèn)為美國(guó)具有制度上的優(yōu)勢(shì)，但缺乏技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。正如他指出的，所有理性的選擇都會(huì)看好英國(guó)和美國(guó)而不是任何其他歐洲國(guó)家的政治道路，所以他認(rèn)為行政管理不是政治問(wèn)題，只是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。威爾遜的出發(fā)點(diǎn)顯然是行政學(xué)的研究要在堅(jiān)持美國(guó)政治制度的基礎(chǔ)上不僅將這一研究在思想、原則和目標(biāo)上基本美國(guó)化，而且在語(yǔ)言、事例等方面也美國(guó)化。

引進(jìn)外來(lái)的新的政府管理的技術(shù)方法最終形成了行政學(xué)研究的美國(guó)化，成就了美國(guó)在行政學(xué)領(lǐng)域研究中的核心地位，并成為全球行政學(xué)研究的引領(lǐng)者和推進(jìn)器。毋庸諱言，今天公共管理研究中的概念、理論、方法更多的是來(lái)自美國(guó)的貢獻(xiàn)。威爾遜當(dāng)年講到的美國(guó)化不僅得以實(shí)現(xiàn)，甚至這一研究還世界化了，其研究成果不僅影響了美國(guó)，還影響了全世界。除了制度上的優(yōu)勢(shì)，這一成功也是與美國(guó)行政學(xué)的研究和理論不斷回應(yīng)它面臨的迫切要求聯(lián)系在一起的，與它的與時(shí)俱進(jìn)的品格聯(lián)系在一起的?！懊绹?guó)的行政思想從來(lái)沒有——也不能夠——界定為一種確定的學(xué)說(shuō)或一整套學(xué)說(shuō)，反而處于不斷變遷的狀態(tài)，總是隨著美國(guó)人對(duì)憲政與民主孰先孰后的態(tài)度而變化?！边@樣，為了回應(yīng)迫切的要求，理查德·斯蒂爾曼認(rèn)為美國(guó)的公共行政通常“以高度創(chuàng)新性和創(chuàng)造性的方式每一代或每20年轉(zhuǎn)換為一個(gè)新的知識(shí)結(jié)構(gòu)”。他把20世紀(jì)美國(guó)的公共行政理論分為四個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期是正統(tǒng)論時(shí)期(1926-1946),第二個(gè)時(shí)期是社會(huì)科學(xué)異端時(shí)期(1947-1967),第三個(gè)時(shí)期是重申民主理想主義時(shí)期(1968-1988)，第四個(gè)時(shí)期是重構(gòu)運(yùn)動(dòng)時(shí)期(1988-現(xiàn)在)。斯蒂爾曼認(rèn)為“每一時(shí)代都有其獨(dú)特的學(xué)說(shuō)、理念、理論、結(jié)構(gòu)、方法論和發(fā)展歷程，這在很大程度上是那個(gè)時(shí)代特定的需求塑造的”。比如，第一個(gè)時(shí)代提出的“管理七功能說(shuō)”(也就是著名的POSDCORB)恰好有助于處理那個(gè)時(shí)代的孿生危機(jī)——大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)?！盀榱藨?yīng)付這些空前緊急的事件，如何去計(jì)劃、組織、安排人事等確實(shí)是非常重要的。POSDCORB學(xué)說(shuō)正好是救急的“藥方”。在對(duì)問(wèn)題的爭(zhēng)論和探討中，不同的學(xué)派產(chǎn)生了出來(lái)。斯蒂爾曼把它歸結(jié)為六個(gè)：(1)重塑學(xué)派；(2)社區(qū)學(xué)派；(3)弗吉尼亞工學(xué)院重構(gòu)學(xué)派；(4)闡釋學(xué)派；(5)方法建構(gòu)學(xué)派；(6)新官僚分析學(xué)派。斯蒂爾曼總結(jié)道：“不事聲張地適應(yīng)公眾當(dāng)前的直接需要，這是美國(guó)公共行政理論具有的最偉大的力量。行政研究必須追隨并處理一些不斷變換、難以捉摸、不被重視而又切合實(shí)際的公眾優(yōu)先考慮的問(wèn)題?！边@種對(duì)公眾需要的直接回應(yīng)成就了美國(guó)的公共行政研究，使它完成了行政學(xué)研究美國(guó)化的最徹底的轉(zhuǎn)變，并以其強(qiáng)大的理論力量將這一研究推向全世界。

美國(guó)在短短的時(shí)間里使行政學(xué)的研究本土化并影響全球，這里有幾個(gè)方面的原因。

1.領(lǐng)先的問(wèn)題意識(shí)。領(lǐng)先的問(wèn)題意識(shí)同國(guó)家發(fā)展的領(lǐng)先有關(guān)。美國(guó)事實(shí)上在19世紀(jì)末已經(jīng)成為世界的頭號(hào)強(qiáng)國(guó)。在短短的200年左右的時(shí)間里走到這一步自然有其制度、文化、社會(huì)等諸方面的原因，問(wèn)題在于其領(lǐng)先的發(fā)展也暴露了領(lǐng)先于其他國(guó)家的問(wèn)題。這些問(wèn)題有兩個(gè)方面的含義。一是具有美國(guó)自身特點(diǎn)的問(wèn)題，比如美國(guó)獨(dú)特的分權(quán)體制及其引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題，包括黑人問(wèn)題以及在20世紀(jì)50年代引發(fā)的教育平等、在60年代出現(xiàn)的社會(huì)平權(quán)運(yùn)動(dòng)等等。二是對(duì)所有后發(fā)展中國(guó)家?guī)в衅毡橐饬x的問(wèn)題，比如政府監(jiān)管問(wèn)題、政府倫理問(wèn)題、公共服務(wù)的提供問(wèn)題等等。領(lǐng)先的問(wèn)題意識(shí)也同對(duì)這些問(wèn)題迅速的學(xué)術(shù)回應(yīng)有關(guān)，從而促成了研究的前沿性和成果的創(chuàng)新性。正如斯蒂爾曼指出的，不事聲張地適應(yīng)公眾當(dāng)前的直接需要，這是美國(guó)公共行政理論具有的最偉大的力量。公共行政的理論旨在解釋這些問(wèn)題，并盡可能去解決這些問(wèn)題。這不僅使理論表現(xiàn)了威爾遜當(dāng)初所希望的美國(guó)的特點(diǎn)，而且在一定程度上也具備了全球的意義，這一點(diǎn)可以在美國(guó)的公共行政或公共管理的教科書在全球流行中看出來(lái)。

2.良好的學(xué)術(shù)環(huán)境促使公共行政或公共管理的研究呈現(xiàn)出一種百花齊放、百家爭(zhēng)鳴和學(xué)派林立的景象。斯蒂爾曼講到美國(guó)的公共行政或公共管理的研究有六個(gè)學(xué)派。事實(shí)上，在許多公共行政的問(wèn)題上，都有一些不同的觀點(diǎn)和看法。這些不同的觀點(diǎn)和看法相互鼎立、彼此競(jìng)爭(zhēng)。比如，以對(duì)政策的研究而言，在決策模式上有全面理性模型、有限理性模型、漸進(jìn)決策模型、混合掃描模型、垃圾桶決策模型、子系統(tǒng)決策模型；在政策變遷方面有倡議聯(lián)盟框架、間斷均衡理論、社會(huì)學(xué)習(xí)模型、政策建制理論；在政策終結(jié)的策略方面有巴爾達(dá)可的政策終結(jié)策略、貝恩的十二種終結(jié)策略、萊文的組織衰退應(yīng)對(duì)策略、弗蘭茨的政策終結(jié)可用資源等等。這種理論觀點(diǎn)紛呈斗艷得益于一種思想自由和學(xué)術(shù)獨(dú)立的環(huán)境，沒有這樣一種環(huán)境，要產(chǎn)生如此豐富的學(xué)術(shù)成果幾乎是不可能的。當(dāng)然，這也得益于學(xué)者的專心、努力與投入。

3.學(xué)術(shù)批評(píng)和爭(zhēng)論推動(dòng)了學(xué)術(shù)的發(fā)展。學(xué)術(shù)的繁榮和進(jìn)步只有通過(guò)不斷的反思、批評(píng)和爭(zhēng)論才能獲得。美國(guó)公共管理思想的生命力保持長(zhǎng)青也在于此。自美國(guó)建國(guó)之初以來(lái)，在公共行政或公共管理的思想上一直存在著憲政取向與管理取向的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的鐘擺不時(shí)向兩邊擺動(dòng)。有關(guān)學(xué)科、方法論、管理的價(jià)值等方面的批評(píng)和爭(zhēng)論幾乎沒有停過(guò)。比較著名的有西蒙-沃爾多之爭(zhēng)、文森特·奧斯特羅姆的《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》一書對(duì)美國(guó)主流公共行政思想的反思，以及新公共服務(wù)對(duì)新公共管理的批評(píng)。西-沃之爭(zhēng)被認(rèn)為是西方公共行政學(xué)發(fā)展史上最具啟發(fā)性的思想交鋒，這場(chǎng)交鋒圍繞公共行政學(xué)學(xué)科的“身份”問(wèn)題、事實(shí)與價(jià)值關(guān)系問(wèn)題、價(jià)值觀問(wèn)題、思維與表達(dá)方式問(wèn)題、文本的誤讀問(wèn)題進(jìn)行了立場(chǎng)相反的辯論。它對(duì)西方公共行政學(xué)的研究和發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?！斑@場(chǎng)爭(zhēng)論不僅促使公共行政從熱衷于效率價(jià)值的追求轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟孛裰鲀r(jià)值關(guān)懷，積極地改變了人們對(duì)于規(guī)范價(jià)值的態(tài)度，而且形成了西方公共行政學(xué)者社群對(duì)于公共行政學(xué)學(xué)科身份危機(jī)的兩種不同的救贖之路”,文森特·奧斯特羅姆的《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》一書反思了美國(guó)主流的公共行政思想，認(rèn)為公共行政學(xué)必須在官僚制行政研究的基礎(chǔ)上引入民主制行政研究，公共行政的實(shí)踐也必須在官僚制行政的基礎(chǔ)上引入民主制行政的實(shí)踐，“民主制行政作為一種一般的公共行政，可以作為官僚制行政的替代類型，與官僚制行政相并列”。新公共管理與新公共服務(wù)之爭(zhēng)更是為人們熟悉的。新公共管理對(duì)新公共行政是一種從憲政取向向管理取向的擺動(dòng)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果、績(jī)效評(píng)估、成本效益，而新公共服務(wù)則是將鐘擺再次擺向憲政取向，再次將信任、參與和民主治理置于中心。正是這種批評(píng)和爭(zhēng)論，使得新的理論和學(xué)說(shuō)層出不窮。

公共管理話語(yǔ)體系的本土化建構(gòu)：基礎(chǔ)與條件

公共行政作為一門學(xué)科進(jìn)入中國(guó)從時(shí)間上講并不晚，如果以懷特的那本教科書在20世紀(jì)20年代的出版從而使得美國(guó)的大學(xué)開始進(jìn)行公共行政學(xué)的教學(xué)算起，那么30年代這門課也進(jìn)入了中國(guó)的大學(xué)課堂。當(dāng)然，公共行政或公共管理的教學(xué)和研究在中國(guó)的真正起步是在80年代后，尤其是在進(jìn)入21世紀(jì)之后。進(jìn)入21世紀(jì)后，公共管理這門學(xué)科在中國(guó)獲得了飛速的發(fā)展，但同時(shí)也有不少問(wèn)題困擾著我們，其中的一個(gè)問(wèn)題便是公共管理的話語(yǔ)如何本土化的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在學(xué)科的發(fā)展中，在經(jīng)歷了學(xué)習(xí)和模仿的階段之后，現(xiàn)在應(yīng)該進(jìn)入有所創(chuàng)新的階段了，這一階段的一個(gè)特點(diǎn)在于要有自己的話語(yǔ)體系(概念、理論、方法等)，用以解釋中國(guó)的公共管理問(wèn)題。

這使人想起一百多年前威爾遜的文章。中國(guó)今天的情況與威爾遜當(dāng)時(shí)講的有不少相似之處。行政學(xué)或公共管理學(xué)對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)也是一門外來(lái)的，尤其是從美國(guó)來(lái)的學(xué)科，正如當(dāng)初美國(guó)將其從德國(guó)和法國(guó)引進(jìn)的那樣。我們姑且暫時(shí)不論中國(guó)的政治制度和美國(guó)政治制度的優(yōu)劣，我們引進(jìn)行政學(xué)或公共管理學(xué)，一個(gè)原因也是在于行政組織和行政藝術(shù)方面有很多國(guó)家走在了我們前面。美國(guó)當(dāng)初研究的是德國(guó)和法國(guó)的技術(shù)方法并將其應(yīng)用到美國(guó)的政府運(yùn)作中，我們今天更多研究的是美國(guó)的技術(shù)和方法，只是政府管理的技術(shù)和方法在今天獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。當(dāng)然，與威爾遜時(shí)代不同的是，威爾遜當(dāng)初呼吁要建立一門公共行政學(xué)，而在今天，這門學(xué)科的研究已經(jīng)碩果累累。如果說(shuō)當(dāng)初還要建立概念、理論、方法來(lái)解釋公共行政現(xiàn)象，那么今天我們已經(jīng)有很多理論和方法可以用來(lái)對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行解釋和指導(dǎo)。當(dāng)然，國(guó)外的，尤其是美國(guó)的行政學(xué)研究，它的目標(biāo)、事例和條件幾乎都是以本國(guó)民族的歷史、本國(guó)制度的慣例等為根據(jù)的，即便是一些技術(shù)的、流程的研究，也是以本國(guó)的實(shí)際狀況以及背后的政治制度為背景的(這里當(dāng)然不排斥他們的研究中具有普遍價(jià)值的部分，正如前面指出的)。因此，從這一意義上說(shuō)，我們的行政學(xué)或公共管理學(xué)的研究也必須使之中國(guó)化。仿照威爾遜的說(shuō)法，不只是在形式上或語(yǔ)言上中國(guó)化，還必須在思想、原則和目標(biāo)上基本中國(guó)化。

與美國(guó)相比，我國(guó)公共管理話語(yǔ)本土化的建構(gòu)有一個(gè)比較好的文化基礎(chǔ)。美國(guó)是一個(gè)充滿著強(qiáng)烈的反國(guó)家主義文化的國(guó)家，這導(dǎo)致“美國(guó)人大約在憲法制定后一個(gè)世紀(jì)，仍極不愿意相信行政國(guó)家建設(shè)理論—行政學(xué)理論。因此，不管是行政組織與制度，還是其學(xué)術(shù)研究事業(yè)似乎都缺乏合法性，甚至今天依然如此?！狈从^中國(guó)，這個(gè)社會(huì)并不存在像美國(guó)那樣的反國(guó)家主義的文化，這里的文化甚至是國(guó)家至上的。那么，為什么偏偏在反國(guó)家主義的文化中，并不被看好的行政學(xué)研究卻碩果累累，而在一個(gè)甚至是國(guó)家至上的文化中，這個(gè)社會(huì)應(yīng)該急需的行政學(xué)或公共管理學(xué)的研究卻始終難以形成自己的理論、特色或話語(yǔ)體系？

有幾個(gè)問(wèn)題是我們需要考慮的。首先是如何理解本土的話語(yǔ)體系問(wèn)題。本土話語(yǔ)并不僅僅表現(xiàn)在是自己的語(yǔ)言還是人家的語(yǔ)言上，好像用“之乎者也”來(lái)表達(dá)才算是本土話語(yǔ)，其他都不算本土話語(yǔ)。不能說(shuō)一個(gè)中國(guó)人穿長(zhǎng)衫就是中國(guó)人，而穿西裝就不是中國(guó)人。話語(yǔ)的生命力表現(xiàn)在它的與時(shí)俱進(jìn)。它是隨著社會(huì)的變化而變化的，農(nóng)耕社會(huì)的話語(yǔ)無(wú)法表現(xiàn)工業(yè)社會(huì)的特征和變化。一些表現(xiàn)時(shí)代特征的概念和話語(yǔ)在傳播的過(guò)程中會(huì)跨越民族和國(guó)家的界線，從而成為全人類共享的話語(yǔ)。它首先是外來(lái)的，但最后也變成了自己的話語(yǔ)。比如民主自由平等這些概念首先來(lái)自西方，但它也成了中國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)容。事實(shí)上，像馬克思主義、社會(huì)主義、共產(chǎn)主義等等這些外來(lái)的話語(yǔ)已經(jīng)成為非常中國(guó)化的本土話語(yǔ)。我們不會(huì)去質(zhì)疑它是不是本土話語(yǔ)，因?yàn)樗呀?jīng)成了我們習(xí)以慣常的話語(yǔ)系統(tǒng)的一部分。就公共管理而言，話語(yǔ)的本土與否，在于它對(duì)公共管理的解釋力。本土話語(yǔ)具有解釋力當(dāng)然好(這也是我們期望并為之努力的)，本土的話語(yǔ)不能解釋的，也沒有必要一定要去生造一些所謂中國(guó)式的詞匯或從故紙堆里尋找一些所謂中國(guó)特色的東西來(lái)裝潢門面，比如用“民本”來(lái)代替民主(民本中不具備民主所包含的公民的權(quán)利和義務(wù)這一現(xiàn)代意識(shí))。沒有解釋力，再本土的東西也沒用。對(duì)一些具備解釋力的外來(lái)話語(yǔ)也沒有必要一定要給它套上一件本土的衣服，就像一定要給一個(gè)中國(guó)人套上一件長(zhǎng)衫才算中國(guó)人一樣。為什么一定要改頭換面包裝一下，以顯示本土話語(yǔ)特色？或者更有甚者，因其不是本土話語(yǔ)而干脆將其統(tǒng)統(tǒng)拒之以千里之外，理由僅僅在于不是本土的。因此，在強(qiáng)調(diào)建構(gòu)公共管理本土話語(yǔ)體系的同時(shí)，本土話語(yǔ)不應(yīng)該排斥有價(jià)值的外來(lái)話語(yǔ)。作為一個(gè)學(xué)科，它自然具有這一學(xué)科共通的語(yǔ)言，學(xué)科研究的規(guī)律都具有一般性的特點(diǎn)，這里沒有本土和非本土之分。就像數(shù)學(xué)就是數(shù)學(xué)，沒有中國(guó)數(shù)學(xué)和美國(guó)數(shù)學(xué)之分一樣。命令一致對(duì)于任何國(guó)家的公共管理來(lái)說(shuō)都是一樣的。建構(gòu)中國(guó)的公共管理的話語(yǔ)體系不應(yīng)該是封閉的，它要求我們站在巨人的肩膀上，對(duì)一些西方話語(yǔ)(理論、概念、方法等)能適用的就拿過(guò)來(lái)，不能適用的就對(duì)它進(jìn)行修正改造或?qū)⑵鋻仐?，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)我們的理論和話語(yǔ)體系，這才是我們應(yīng)該所抱有的正確的態(tài)度。不加分析地一概排除外來(lái)話語(yǔ)事實(shí)上就是無(wú)視人類在長(zhǎng)時(shí)間里積累起來(lái)的文明成果，這不僅有悖常理，更是一種愚蠢的行為。

建構(gòu)公共管理的本土話語(yǔ)體系通常是針對(duì)中國(guó)的公共管理來(lái)說(shuō)的。這一建構(gòu)的基礎(chǔ)是中國(guó)公共管理提出的現(xiàn)實(shí)需求，這一現(xiàn)實(shí)需求要求給予學(xué)術(shù)上的回答。斯蒂爾曼講到美國(guó)公共行政理論具有的最偉大的力量是不事聲張地適應(yīng)公眾當(dāng)前的直接需要。我們建構(gòu)的公共管理本土話語(yǔ)體系(理論、概念、方法)所具有的最重要的力量也應(yīng)該是適應(yīng)公眾的直接需要，這是建構(gòu)本土話語(yǔ)系統(tǒng)的最重要的理由。正是這一點(diǎn)，使得中國(guó)學(xué)者相比外國(guó)學(xué)者具備了更多的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槲覀兩砼R其中，有著西方學(xué)者一般難以企及的對(duì)實(shí)際問(wèn)題的深刻了解；也使得本土話語(yǔ)的產(chǎn)生具備了更多的可能性。此外，中國(guó)公共管理的發(fā)展有其獨(dú)特性，它走的是一條有別于西方的發(fā)展道路。它的政治架構(gòu)、運(yùn)作方式、管理文化等都有自己一些獨(dú)到的方面。在改革開放以后四十多年的時(shí)間里，中國(guó)的公共管理開始逐步形成一些人所說(shuō)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)或中國(guó)道路或中國(guó)模式(盡管有爭(zhēng)議)，不管怎樣，形成了一種有別于他人的中國(guó)做法。這些做法尤其為中國(guó)學(xué)者進(jìn)行本土話語(yǔ)的理論創(chuàng)新提供了廣闊的空間，對(duì)這些做法進(jìn)行概念上的提煉和理論上的提升不僅有助于解釋中國(guó)的公共管理現(xiàn)象，有助于解決公共管理面臨的實(shí)際問(wèn)題，而且或許還可以提供一些帶有一般性價(jià)值的東西，從而使本土話語(yǔ)產(chǎn)生世界性的影響，豐富公共管理的知識(shí)生產(chǎn)和擴(kuò)大公共管理的知識(shí)版圖。

建構(gòu)本土公共管理的話語(yǔ)體系需要有學(xué)術(shù)的批評(píng)和爭(zhēng)論，本土話語(yǔ)體系只有在不同觀點(diǎn)和思想的不斷交鋒和碰撞中才能建構(gòu)起來(lái)，因?yàn)樗鼤?huì)使我們的話語(yǔ)體系變得有生命力，會(huì)使我們的話語(yǔ)體系變得更加豐富，更加具有說(shuō)服力。在這里，一個(gè)實(shí)際的問(wèn)題是必須對(duì)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論和意識(shí)形態(tài)的批評(píng)做一區(qū)分。盡管對(duì)兩者做一個(gè)嚴(yán)格的區(qū)分很難，比如學(xué)術(shù)的爭(zhēng)論也會(huì)涉及意識(shí)形態(tài)的東西，但是這兩者的基本點(diǎn)是不一樣的。學(xué)術(shù)追求真理，以批判作為它的基本特色，而意識(shí)形態(tài)則從屬于政治目的，以宣傳捍衛(wèi)這一目的為己任。兩者的基本取向是不一樣的。意識(shí)形態(tài)或許可以對(duì)學(xué)術(shù)提供指導(dǎo)，但學(xué)術(shù)本身不是為意識(shí)形態(tài)而存在的。學(xué)術(shù)的討論需要有自身的空間，這一空間不能受到意識(shí)形態(tài)的隨意入侵，更不能以意識(shí)形態(tài)的名義對(duì)一些不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)揮舞大棒，否則就不會(huì)有學(xué)術(shù)上的百花齊放和百家爭(zhēng)鳴，不會(huì)有學(xué)派的產(chǎn)生，也建構(gòu)不起本土的話語(yǔ)體系。

建構(gòu)公共管理的本土話語(yǔ)體系還需要有一個(gè)良好的學(xué)術(shù)環(huán)境，這一良好的學(xué)術(shù)環(huán)境表現(xiàn)在：(1)有一個(gè)關(guān)系融洽、互相學(xué)習(xí)和互相幫助的學(xué)術(shù)共同體。關(guān)系融洽不表明共同體內(nèi)沒有爭(zhēng)論和批評(píng)，但這種爭(zhēng)論和批評(píng)的指向是對(duì)真理的探討，而不是私人間的恩怨。共同體內(nèi)或許有眾多的不同學(xué)派，但這些學(xué)派不是以我劃線、唯我獨(dú)尊的派別。(2)學(xué)者可以自由地探討他所關(guān)心或感興趣的公共管理問(wèn)題，可以自由表達(dá)他的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，這種探討和表達(dá)不受不同觀點(diǎn)的壓制，也不受非學(xué)術(shù)因素的影響。(3)學(xué)術(shù)成果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以質(zhì)量為上、以學(xué)術(shù)成果對(duì)知識(shí)生產(chǎn)和解決實(shí)際問(wèn)題的貢獻(xiàn)為原則。(4)學(xué)科之間的交流秉承開放的原則，而非故步自封、以鄰為壑，對(duì)其他學(xué)科采取一種抵制、甚至排斥的態(tài)度。良好的學(xué)術(shù)環(huán)境對(duì)建構(gòu)公共管理的本土話語(yǔ)甚為重要，這一環(huán)境的打造需要學(xué)者的共同努力，也需要學(xué)界與政府的共同努力。

①⑤⑥杰伊·沙夫里茨：《公共行政導(dǎo)論》，劉俊生等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第20、20、20頁(yè)。

③羅伯特·登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第15頁(yè)。

④Robert Denhardt, “Public Administration Theory: the State of the Discipline”, In B. Lynn and Aron Willavsky (eds.),PublicAdministrationTheory:theStateoftheDiscipline, Chatham, NJ: Chatham House Publishers,1990,p.63.

⑦竺乾威等：《公共管理的自主性與開放性》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2015年第3期。