崔紅志，王 軍

（1.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；2.北京商業(yè)管理干部學院，北京100028）

一、引 言

近年來，黨中央、國務院陸續(xù)出臺一系列強農(nóng)惠農(nóng)財政政策，財政支農(nóng)資金規(guī)模不斷擴大。但是，財政支農(nóng)資金基本都是采取直接無償補助和補貼的方式。具體操作過程中，項目單位根據(jù)補助方向和要求，自主申報項目，經(jīng)相關部門審核通過后，以財政資助、貸款貼息、稅收返還等方式撥付。從目前理論界對財政支農(nóng)的規(guī)模[1]、結構[2]和效率[3][4]等的研究看，這種方式存在以下幾個方面的問題:一是財政支農(nóng)資金具有較強的公益性，資金分配通常是普惠制的，在不同地區(qū)和不同層級之間進行均衡，在支農(nóng)資金總量控制的情況下，容易出現(xiàn)“撒胡椒面”的方式對項目進行扶持，導致支農(nóng)資金投入不同程度地存在面廣量小、資金不集中、重點不突出的現(xiàn)象，不能真正做到集中財力辦大事，也無法充分發(fā)揮財政資金的引導放大功能[5]。二是由于難以甄別數(shù)量龐大的項目單位的真實需求，難以區(qū)分財政資金本身是否發(fā)揮了增量作用和杠桿效應，存在一部分財政資金可能只是部分替代了項目單位既定的自主投資的問題。尤其是，財政資金無須償還，從而導致一些項目單位巧立名目、拼湊項目、多報冒領。三是小額、分散的財政資金，往往傾向于達到一些短期社會效果，其長效性難以保證，并且對財政資金怎么用、效果如何的評估成本過高，很大程度上影響到財政資金的使用效率。四是掌握財政資金的部門對資金分配擁有較大的自由裁量權，容易引發(fā)“尋租”，并且項目單位對無償補助存在著“不要白不要”的沖動，甚至存在“逆向選擇”和“劣幣驅逐良幣”問題。

2016年，中央財政將過去分散下達到各級財政用于支持供銷合作社開展“新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務網(wǎng)絡工程”（以下簡稱“新網(wǎng)工程”）的專項資金上劃到中央本級，相應增加全國供銷合作總社部門預算，注資中國供銷集團，資金規(guī)模19億元，以股權形式重點支持供銷合作社開展農(nóng)村電商、土地流轉及農(nóng)業(yè)社會化服務工作。但是，財政資金采取股權投資的模式是否能夠實現(xiàn)改革的預期目標，這種改革存在著哪些問題和潛在風險，如何解決這些問題，具有現(xiàn)實緊迫性。本文依據(jù)對全國供銷合作總社、省級供銷社、地市級和縣（市）級供銷社的座談與訪談，以及對江蘇、河北、湖北、陜西、新疆5個省區(qū)18個股權投資企業(yè)的實地調(diào)研，試圖回答這些問題。

二、“新網(wǎng)工程”專項資金股權投資主要做法

2007年，中央財政設立“新網(wǎng)工程”專項資金，以項目的方式扶持供銷合作社流通網(wǎng)絡建設。為了提高財政資金的使用效率，2016年，全國供銷合作總社、財政部對“新網(wǎng)工程”專項資金使用方式進行了新的探索和嘗試，將過去采取的財政補助方式改為股權投資方式，具體的做法如下。

（一）股權投資路徑

2016年“新網(wǎng)工程”股權投資專項資金上劃至全國供銷合作總社部門預算，注資到中國供銷集團，再由其兩個全資子公司電商公司和惠農(nóng)公司作為投資平臺，專門承接“新網(wǎng)工程”資金的投資管理，以股權的方式（部分資金以委托貸款的方式）將專項資金投入省級供銷社企業(yè)，再由省級供銷社企業(yè)投入到具體項目企業(yè)中，通過逐級投資形成了上下層級社有企業(yè)之間的產(chǎn)權聯(lián)系。

（二）股權投資方式

“新網(wǎng)工程”專項資金股權投資相對比較靈活，可以采用控股、相對控股、參股、委托貸款等多種形式投資，以增資重組為主，項目新建為輔。在操作過程中，采取“股權＋項目”的投資方式，確保財政資金落實到具體項目內(nèi)容。與社會資本股權投資不同，專項資金投資必須符合中央財政專項資金管理辦法的有關規(guī)定，如專項資金不得用于征地拆遷、人員經(jīng)費等經(jīng)常性開支以及提取工作經(jīng)費等。在股權投資過程中也沿襲了項目制的方式，由各地供銷合作社企業(yè)進行項目申報，電商公司和惠農(nóng)公司進行審核。但與一般的項目補貼不同，股權投資則由電商公司和惠農(nóng)公司利用專業(yè)優(yōu)勢和投資經(jīng)驗對項目的政策合規(guī)性進行審核并深入現(xiàn)場調(diào)研考察、拍照建檔，確保項目情況清楚、信息準確、符合投資標準和要求，在初步篩選出符合要求的項目后，聘請會計師事務所、評估公司、律師事務所等中介機構開展審核工作，逐個項目出具投資建議方案。在中國供銷集團董事會做出投資決策后，財政專項資金再以股權投資的方式投入到項目企業(yè)。

（三）股權投資方向

全國供銷合作總社堅持為農(nóng)服務宗旨，堅持有所為有所不為的原則，將“新網(wǎng)工程”專項資金投資由原有的農(nóng)資、日用品、農(nóng)產(chǎn)品和再生資源“四大網(wǎng)絡”建設調(diào)整為電子商務和土地流轉及后續(xù)農(nóng)業(yè)社會化服務兩個方向，集中力量打造農(nóng)村電子商務“國家隊”和農(nóng)業(yè)社會化服務“國家隊”，改變以往專項資金支持方向相對分散的局面。

（四）股權投資管理

為了管好用好專項資金，確保財政資金?？顚Ｓ煤捅Ｖ翟鲋担珖╀N合作總社制定了專項資金實施方案和管理辦法，中國供銷集團制訂了專項資金使用管理實施細則、投資申報指引、項目申報細則等一系列制度，明確了專項資金投資方向和范圍、項目申報程序、項目驗收和績效評價等內(nèi)容，推動專項資金投資行為規(guī)范化。在資金使用方面，中國供銷集團要求省級平臺公司和項目單位在集團財務公司開立專項資金賬戶，落實專戶管理、?？顚Ｓ?，并對資金支付情況進行合規(guī)審核。例如，中棉控股新棉集團技術改造項目中，項目單位通過財務管理軟件能夠看見專項資金賬戶余額，但并不實際經(jīng)手資金，在進行生產(chǎn)線改造購買設備設施時，只有經(jīng)過正規(guī)招投標程序并經(jīng)中棉控股新棉集團公司審批合規(guī)后，中國供銷集團才將資金從專項賬戶直接劃撥至項目單位。

（五）股權管理、收益及退出機制

在《公司法》框架內(nèi)，由電商公司和惠農(nóng)公司與省級平臺公司原股東共同簽訂《增資協(xié)議》或《目標責任書》，通過協(xié)商談判的方式確定專項資金形成股權的管理權、分紅權。在管理權方面，電商公司投入的項目較多，主要委托省級平臺公司參與項目單位管理，定期收集、分析企業(yè)的經(jīng)營和財務信息，控制投資風險?；蒉r(nóng)公司則成立董、監(jiān)事管理部，采取委托管理、委派董、監(jiān)事等方式加強對項目的投后監(jiān)管。在分紅權方面，專項資金投資設定最低投資回報率，按照投資額的1.5%收取固定投資回報，如果省級平臺公司每年支付的投資回報高于1.5%，則高出部分的50%歸平臺公司原股東所有，如果低于1.5%，則差額部分由平臺公司原股東負責支付。在退出權方面，專項資金沒有明確投資期限，但在協(xié)議中明確了如果項目單位連續(xù)發(fā)生重大經(jīng)營虧損、主營業(yè)務發(fā)生重大偏離等情況時，只能由平臺公司原股東以贖回的方式退出，按照贖回股權相對應的投資額加上每年12%的年化收益率扣除已分派的現(xiàn)金分紅的價格計算贖回價格。

三、“新網(wǎng)工程”專項資金股權投資效果

2016年，“新網(wǎng)工程”專項資金股權投資項目254個，帶動了30個省級和250家市縣級供銷合作社企業(yè)參與項目建設，單個項目平均獲得股權投資748萬元，單個項目最少獲得股權投資200萬元，最多獲得2.1億元?！靶戮W(wǎng)工程”專項資金股權投資改革具有以下幾個方面的積極意義。

（一）提高財政資金的產(chǎn)業(yè)引領和放大作用

2016年19億元“新網(wǎng)工程”專項資金帶動了各類資本近100億元，資金的放大作用為1:5，真正發(fā)揮了財政資金的產(chǎn)業(yè)引領作用，吸納更多的社會優(yōu)質資源開展全產(chǎn)業(yè)鏈服務。如新棉集團2006—2015年十年間獲得的財政資金累計9800萬元，分散到各個項目點，效果甚微。2016年一次性獲得股權8000萬元后，項目投資理念從尋求短期利益向追求長期回報轉變。過去財政資金可以作為補貼性收入直接計入公司利潤，花掉的資金可以計入固定資產(chǎn)損益，而以股權方式投入的財政資金則是作為所有者權益增加企業(yè)資本金。因此，新棉集團利用8000萬股權資金，大力開展技改項目和產(chǎn)業(yè)化綜合服務項目建設，建立了對棉農(nóng)的二次返利機制，強化了集團與棉農(nóng)的利益聯(lián)結紐帶，由此帶動了新疆棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升了集團對棉花原料的控制力和市場話語權。

（二）實現(xiàn)優(yōu)勢資源共享以提升供銷合作社的為農(nóng)服務能力

在股權投資過程中，電商公司按照“前臺多樣化、后臺一體化”的原則，發(fā)揮全國平臺做服務、地方平臺做生意的兩個優(yōu)勢和兩個積極性，推進項目所在地供銷合作社系統(tǒng)內(nèi)部資源的縱向整合，更好地應對電商對供銷合作社傳統(tǒng)流通業(yè)務的市場沖擊。借助財政專項資金，“供銷e家”全國平臺網(wǎng)絡和品牌加快形成，入駐商家達4200多家，注冊會員280余萬，實現(xiàn)銷售額11億元，有4萬多個優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品上線銷售。建成了211個縣級電子商務運營服務中心和3萬多個基層綜合服務網(wǎng)點，6個區(qū)域大宗農(nóng)產(chǎn)品或特色產(chǎn)品電子交易中心。實現(xiàn)土地流轉超過20萬畝，生產(chǎn)托管服務面積超過80萬畝，直接帶動農(nóng)戶超過2萬戶。據(jù)湖北東方偉達電商公司反映，作為地方性電商小平臺，資源和受眾面都有限，維護成本高，存在規(guī)模不經(jīng)濟問題，財政專項資金股權投資后，自有電商平臺逐步融入“供銷e家”全國平臺中，并由其提供相應的技術支撐，這有效降低了公司在網(wǎng)絡平臺方面的建設、運營成本。

（三）促進不同層級供銷合作社企業(yè)之間的產(chǎn)權聯(lián)結

在前期“新網(wǎng)工程”專項資金的支持帶動下，各地供銷合作社打造了數(shù)量眾多的基層網(wǎng)點。但這些網(wǎng)點沒有通過股權的形式串起來，沒有形成全國“一張網(wǎng)”，橫向業(yè)務聯(lián)系也比較少，供銷合作社系統(tǒng)“有網(wǎng)點無網(wǎng)絡、有組織無體系”問題比較突出。通過股權投資，形成了從全國供銷合作總社到省社、從省社到地市縣社貫穿各層級社有企業(yè)間的產(chǎn)權紐帶，一定程度上破解了供銷合作組織體系內(nèi)部“上下不聯(lián)合、相互不合作”的頑疾，促進上下層級社有企業(yè)之間互聯(lián)互通，對于打造以社有企業(yè)為支撐的經(jīng)營服務體系具有積極作用。

（四）實現(xiàn)各類資源充分整合以提升項目單位服務能力和水平

財政專項資金的規(guī)模不大，但在項目建設過程中能夠帶動社會資源參與，起到引領帶動作用。例如鹽城新合作糧食倉儲物流及土地流轉項目中，鹽城新合作糧食物流有限公司將當?shù)乇姸嗟霓r(nóng)機服務隊、農(nóng)機手組織起來，組建了射陽艷陽天為農(nóng)服務合作聯(lián)合社，為當?shù)剞r(nóng)戶提供農(nóng)機服務。一些地方政府也愿意將有限的資源投入到供銷合作社，如灤南豐安農(nóng)業(yè)社會化服務項目得到了灤南縣農(nóng)業(yè)局的大力支持，幫助修建田間道路3000米、新打機井18眼，為1000畝農(nóng)田安裝了灌溉設施，并提供化肥420噸、農(nóng)膜10噸、小麥良種18萬斤，有效推動了項目的順利進行。

四、“新網(wǎng)工程”專項資金股權投資改革中值得注意的幾個問題

“新網(wǎng)工程”專項資金股權投資模式具有多方面的積極作用。但經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種投資模式在操作過程中還存在著一些問題和潛在風險。

（一）專項資金規(guī)模小、到賬慢

2016年各地各級供銷合作社共申報項目1322個，項目總投資1040.6億元。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方對股權投資方式非常歡迎，但普遍反映資金規(guī)模偏小。項目資金需要從中國供銷集團—集團投資平臺—省級平臺—項目單位等逐級往下落實，比以往增加了層次，加之需要進行盡職調(diào)查、資產(chǎn)評估等工作，專項資金實際撥到項目單位的速度較慢。同時，由于政策一年一定，地方難以形成穩(wěn)定預期，不利于地方統(tǒng)籌規(guī)劃，提前做出安排。

（二）專項資金投資范圍缺乏靈活性

《中華全國供銷合作社2016年度中央財政支持供銷合作社綜合改革專項資金管理辦法》規(guī)定:專項資金的投資方向為農(nóng)村電子商務惠農(nóng)工程和土地流轉及后續(xù)農(nóng)業(yè)社會化服務；專項資金的投資范圍包括“供銷e家”農(nóng)村電子商務平臺建設，縣級電子商務運營服務中心及基層網(wǎng)點建設，倉儲物流、農(nóng)產(chǎn)品加工、質檢認證等設施建設，線上交易中心建設，土地流轉交易服務網(wǎng)點建設，土地托管、代耕代種等服務模式下的農(nóng)業(yè)社會化服務網(wǎng)點建設改造及開展服務等。該管理辦法還明確規(guī)定，“專項資金不得用于征地拆遷、人員經(jīng)費等經(jīng)常性開支及提取工作經(jīng)費，嚴禁用于非實體經(jīng)濟的金融投資等領域”。這種投資范圍上的限制性規(guī)定，保障了專項資金不被濫用。但不可回避的問題是，缺乏彈性和靈活性的資金投資范圍與資金的股權屬性不符，對資金的使用效益有不利影響。其一，一些優(yōu)質企業(yè)（項目單位）被無形中排除在股權投資的覆蓋范圍外。中央財政支持供銷合作社綜合改革專項資金實施方案要求專項資金以股權形式投入地方各級供銷合作社，發(fā)展有前景、經(jīng)營有效益、服務有保障的優(yōu)質企業(yè)和項目。但從總體情況看，這些優(yōu)質企業(yè)和項目的基礎設施等硬件條件較好，沒有必要進行改建、擴建。按照中央財政專項資金使用范圍的要求，這些優(yōu)質企業(yè)和項目就不可能得到專項資金的支持。其二，參股企業(yè)（項目單位）的急切需求得不到滿足。一些參股企業(yè)（項目單位）的基礎設施已經(jīng)較為完備，但在運營思路、精英團隊和運營網(wǎng)絡等軟件提升方面有強烈的需求，卻無法由專項資金來解決這一需求。其三，項目建設的間接支出不能使用財政專項資金，參股企業(yè)（項目單位）的壓力較大。在工程建設中除了直接支出，還存在著諸如設計、監(jiān)理、環(huán)評、咨詢等第三類費用以及土地購置等費用的支出。有的參股企業(yè)（項目單位）反映，這些支出大約占項目投資額的10%，都需要由它們自籌資金支付。

（三）資產(chǎn)評估辦法有待完善

把中央財政專項資金以股權形式投入地方各級供銷合作社的企業(yè)和項目，要求對這些企業(yè)和項目的現(xiàn)有資產(chǎn)的市場價值進行評估，從而確定各方在企業(yè)或項目中所占股權的份額。目前，各地主要采取資產(chǎn)基礎法對參股企業(yè)（項目單位）資產(chǎn)進行評估，沒有考慮企業(yè)（項目單位）的無形資產(chǎn)。這種從操作便利性出發(fā)的資產(chǎn)評估辦法存在著不合理和不公正。有的企業(yè)反映，對無形資產(chǎn)一律不進行評估的做法缺乏科學依據(jù)，某種角度看，是對參股企業(yè)凈資產(chǎn)的一種侵犯，不符合股東之間平等合作的基本原則。特別是對中央財政專項資金重點投入領域的電子商務而言，由于前期布點和積累消費客戶需要投入大量資金，企業(yè)的價值更多地體現(xiàn)在流量和持續(xù)盈利能力方面，而在資產(chǎn)評估中不考慮這些因素。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一些企業(yè)對其資產(chǎn)的市場價值以及與之相關聯(lián)的股權比例和分配方案關心程度較低，它們更看重的是中央專項財政資金對企業(yè)發(fā)展的重要性、更看重全國供銷一張網(wǎng)的無形資產(chǎn)和進入這一網(wǎng)絡系統(tǒng)所帶來的潛在收益，但多數(shù)企業(yè)對其資產(chǎn)的市場價值以及與之相關聯(lián)的股權比例和分配方案比較關心。相應地，完善資產(chǎn)評估辦法，形成相關利益方都能接受的評估方法，是未來“股權＋項目”改革中值得注意的問題。

（四）股權的權責不對等

目前確立的1.5%的回報率雖然很低，但是由于要求省級供銷合作社擔保，從股權的收益權屬性看，具有了債權性質，不承擔經(jīng)營風險；但是從股權的控制權看，上級投入的股權要求與項目實施單位的股權同股同權，并且在農(nóng)業(yè)社會化服務項目上直接派駐董事、監(jiān)事履行股東職責。這樣一來，產(chǎn)生了股權投資模式的權責不對等、收益風險不對稱問題。

按照股權投資協(xié)議約定，中國供銷集團不介入項目的直接管理，但項目單位每年需要向中國供銷集團繳納1.5%的股權資金費用。一旦項目連續(xù)三年有重大虧損，則項目單位要優(yōu)先向中國供銷集團償還股本和利息，利息為每年12%。目前來看，項目投資的風險主要由其他股東承擔，尚未在更大范圍內(nèi)形成風險分擔機制。

（五）對參股企業(yè)（項目單位）的監(jiān)管工作仍需加強

從目前的情況看，省級供銷合作社電商公司對財政資金投資負有監(jiān)管責任，但是不委派董事和監(jiān)事，對項目按照傳統(tǒng)的項目驗收、財務審計等監(jiān)管，并委托地方供銷合作社進行企業(yè)運營監(jiān)管，而地方供銷合作社作為參公管理單位，企業(yè)運營好壞對其沒有直接的利益，監(jiān)管積極性不強，這就容易造成“政府出錢、我說了算”的內(nèi)部人控制。如果企業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品電商企業(yè)經(jīng)營失敗，會給各級供銷合作社帶來嚴重的損失。

五、相關政策建議

“新網(wǎng)工程”專項資金股權投資模式是對財政資金分配和使用方式的一次創(chuàng)新和變革。這種投資方式優(yōu)于過去對項目的財政補貼方式，得到了供銷系統(tǒng)的高度認可和接受，其經(jīng)濟和社會效益正在顯現(xiàn)。為進一步完善專項資金股權投資模式，提出以下四點建議。

第一，建立股權投資的長效機制，確保投資規(guī)模穩(wěn)步增長。財政資金股權投資方向應該具有一定的靈活性，在一個彈性的范圍內(nèi)由供銷社系統(tǒng)企業(yè)自行選擇，確保資金朝著回報率更高的方向流動，提高經(jīng)濟效率。

第二，逐步強化專項資金股權投資的股權資本屬性。專項資金股權投資改革應堅持市場化、專業(yè)化運作模式，減少行政干預，更大程度地放權于基層項目運營方。推行按照企業(yè)化方式進行投資管理的做法，充分調(diào)動、激勵受托機構和資金管理人的積極性。以股權投資收益作為項目考核的主要標準，兼顧考慮項目的社會效益，如對農(nóng)戶創(chuàng)收的帶動效應、保障食品安全的效應，等等。要適當放寬專項資金在項目內(nèi)的使用約束。

第三，進一步完善項目遴選投資機制。加快建立專項資金股權投資“項目庫”，儲備待投資項目，促進股權投資的前瞻性和連續(xù)性。一些股權投資項目建設周期長、投資額度大，但潛在經(jīng)濟效益和社會效益突出，可以將其納入“項目庫”，自動納入下一年的股權投資項目而不需要再次篩選。對于這類重點項目，也可設定最高投資額，在一定期限內(nèi)對其連續(xù)投資。

第四，加強專項資金股權投資的監(jiān)管。制定專項資金股權投資規(guī)則指南，包括負面清單和禁止事項；完善相關資金管理的法律依據(jù)，明確獎懲機制，尤其是追償責任機制；建立項目第三方咨詢和評估機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、改正問題，多種方式提高項目立項、管理與實施的質量。

參考文獻:

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