金 太 軍

（南京審計大學國家治理與國家審計研究院，南京211815）

國家審計作為國家政治制度的重要組成部分，其改革進程與樣態(tài)受到了愈發(fā)廣泛的關注與思考，特別是隨著國家治理現代化戰(zhàn)略的提出與推進，國家審計體制的進一步調整與創(chuàng)新更加成為一種共識。為此，學術界提出了諸多具有建設性的觀點，如“立法論”①主張將審計部門改歸于全國人大和地方各級人大領導，直接向其負責并報告工作。參見項俊波：《論我國審計體制的改革與重構》，《審計研究》2001第6期?！按怪闭摗雹谥鲝堅趯徲嫏C關之間實行上下級領導關系，下級審計機關只對上級審計機關負責。參見吳聯生：《政府審計機構隸屬關系評價模型》，《審計研究》2002年第5期。“并行論”③主張在中央一級設立與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院相平行的最高審計院，向全國人民代表大會負責并報告工作；在地方設立與地方各級政府、地方各級人民法院、地方各級人民檢察院相平行的各級地方審計院，向地方各級人民代表大會負責并報告工作；地方各級審計院接受上一級審計院的業(yè)務領導。參見魏昌東：《中國國家審計權屬性與重構》，《審計與經濟研究》2010年第2期?！半p軌論”④主張在人大中設立中央審計委員會，只負責政府的預算審計工作，其他審計工作仍由原審計機關承擔。參見楊肅昌：《試論中國國家審計“雙軌制”體制改革》，《審計與經濟研究》2004年第1期。等等。不過，這些觀點直接從體制更新的角度切入似乎有些“過激”，畢竟在政治制度和歷史傳統(tǒng)沒有發(fā)生重大變革的前提下，審計體制也不會發(fā)生重大變遷。如果超越政治制度和歷史傳統(tǒng)的約束，在條件不成熟情況下變革審計體制安排，不利于審計工作本身開展[1]。因此，對于當下的國家審計體制改革問題還應當在現有的體制模型下予以考量?；谶@一邏輯設定，在國家審計體制中嵌構協(xié)商民主制度應當是一個恰當的選擇。在國家審計體制中構建協(xié)商民主制度，就是要通過協(xié)商機制的確立，優(yōu)化國家審計體制中的主體關系和行為過程，從而體現出民主、治理、合作等現代改革理念，并由此出發(fā)，開啟從機制修繕推向體制萌動的改革進程。

一、何以必要:國家審計體制改革對協(xié)商民主的召喚

協(xié)商民主制度在黨的重大文件中的重要價值以及在社會主義政治制度建設實踐中的歷史地位固然構成了其在國家審計體制改革中應予以考量的必要性，但這絕非是一個充要條件。如果說協(xié)商民主在頂層設計中的“出場”是從宏觀維度上確認其必要性之價值和意義的話，那么，國家審計體制自身改革的多重需求則形塑了其在微觀層面上的現實必要性。具體而言，就是在體制、制度、特色、過程四個層面全面表達了對協(xié)商民主制度認知與建構的召喚。

1.國家治理視角下的審計體制調整對協(xié)商民主提出了要求

國家審計是國家治理必不可少的組成部分，其“本質是國家治理這個大系統(tǒng)中內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’”[2]。不過，這一“免疫系統(tǒng)”作用的發(fā)揮不是孤立的過程，而是要將其他治理主體同時納入審計體制中予以考量。換句話說，國家治理視角下的審計體制改革是一個多元參與、互動合作的過程，不僅包含國家審計的作用，也要考慮社會審計、內部審計等其他力量的功能。同時，國家審計與監(jiān)察、檢察、法院、紀檢等監(jiān)督部門的關系協(xié)調也是一個關鍵問題。既然國家治理視角下的審計體制改革趨向于多元化、合作化，那么在國家審計體制中嵌構協(xié)商民主制度就大有必要。畢竟這些多元主體之間在目標、行為、價值、程序、權力、職能等諸多方面上存在著較大差異，而現代治理改革的一個重要邏輯基點就是在尊重差異的基礎上展開行動。這意味著差異的存在是合理的、必要的，任何企圖消除差異而走向同質性的行動都是違背治理要義的。為此，緩解多元主體之間的張力而趨向于一種集體行動的過程，協(xié)商民主制度無疑是一個最佳的選擇。它能夠有效地協(xié)調多元主體之間的價值偏好，通過對話、討論、協(xié)商的形式達致利益表達、利益協(xié)調與利益實現的終極目標。

2.有關審計的法律法規(guī)中的制度規(guī)定對協(xié)商民主提出了要求

《審計法》中的有關規(guī)定與協(xié)商民主制度是相契合的。如第十五條規(guī)定，“地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見”，這意味著在本級審計機關負責人的人事問題上，本級政府和上級審計機關之間要進行協(xié)商。而第二十九條規(guī)定，“內部審計工作應當接受審計機關的業(yè)務指導和監(jiān)督”，這表明了在審計機關與內部審計部門之間也有協(xié)商的要求。作為《審計法》的下位法規(guī)，《審計法實施條例》第三十三條直接提出了協(xié)商的要求，“審計機關經與有關主管機關協(xié)商，可以在向社會公布的審計、專項審計調查結果中，一并公布對社會審計機構相關審計報告核查的結果”。這是在有關審計工作法律法規(guī)中對“協(xié)商”最為明確的表達。此外，在《國家審計準則》中，對審計過程中的協(xié)商也有多方面的涉及，只不過并沒有直接提及“協(xié)商”一詞，而是通過“聽取和征求意見”“建立經常性的溝通和協(xié)調機制”“協(xié)助和配合”等表述，以間接性的方式提出對審計過程進行協(xié)商民主制度設計和建構的要求?？梢?，在《審計法》《審計法實施條例》《國家審計準則》三個國家層面上的法律法規(guī)中，都直接或間接地對協(xié)商民主制度的設計與建構提出了功能性要求。這種要求的提出，一方面是為了保障審計過程中各方的法定權利，使其能夠如實地表達和真實地行動；另一方面則是針對審計體制運行過程中各行為主體關系的理順和確認，以保障審計工作的合法與有序。

3.具有中國特色的“雙重領導”體制對協(xié)商民主提出了要求

我國的國家審計領導體制實行的是“雙重領導”模式，①“雙重領導”模式限于省級及省級以下各級審計機構，而審計署作為最高審計機構僅接受國務院總理領導，屬于“一元領導”模式。地方各級審計機關既接受本級政府的領導，也接受上級審計機構的領導。當然，這兩個領導理論上是有明確分工的，前者以行政領導為主，后者以業(yè)務領導為主。但是，在實踐中這兩個領導的分工并沒有那樣清晰，往往存在諸多職能交叉與重疊之處，這使“雙重領導”體制受到一定程度的質疑?！半p重領導”體制是具有中國特色的制度設計，總體上適應我國政治體制的安排，對于發(fā)揮中央和地方審計監(jiān)督兩個積極性曾起到積極作用[3]。因此，為凸顯“雙重領導”的特色并發(fā)揮優(yōu)勢，嵌入協(xié)商民主制度就成為理所當然的選擇。通過本級政府和上級審計機構之間的協(xié)商，一方面有利于緩解整體與部分、條條與塊塊、價值與工具之間的矛盾，既照顧到審計工作的特殊性、專業(yè)性，又將審計嵌入地方的整體發(fā)展之中；另一方面有利于提高審計工作的科學性與合理性，因為通過兩者之間的互動協(xié)商，能夠科學合理地確定審計機構的工作目標、內容、重點等，合理安排審計資源，進而使審計機構能夠準確把握“雙重”領導的要求，科學合理地執(zhí)行審計工作。

4.國家審計體制的運行過程對協(xié)商民主提出了要求

原本的國家審計體制依賴“效率”和“專業(yè)化”兩桿大旗，在嚴密閉鎖的行政過程中不斷強化自己的權力，從而形成相對分割的專屬“領地”。但隨著國家審計體制改革的深化，審計過程不再是一個封閉的、單方面的過程，而表現出一種互動的傾向。例如，在經濟責任審計中，全國多地已經建立起經濟責任審計工作聯席會議（下文簡稱經責聯席會）制度，該制度通過吸納多成員參與（常常包括監(jiān)察、財政、人事、審計、組織、編制等相關部門），采取“審前協(xié)商、審中配合、審后運用”的協(xié)作機制，發(fā)揮政府內部協(xié)同優(yōu)勢，促進審計工作高效開展，這一制度的建立突出體現了協(xié)商民主制度在國家審計體制運行過程中的優(yōu)越性。一方面，可以使審計部門在審計前廣泛聽取各方意見，制定相對科學合理的工作計劃；在審計中可以得到各部門的大力配合，盡快把問題、線索在短時間內查清；在審計后則可以針對問題尋找解決辦法。另一方面，多部門之間的互動協(xié)商過程實質上有利于打破“部門分割”，推動政府內部的機構整合。正是基于這種優(yōu)勢，在國家審計體制未來的改革方案中，對協(xié)商民主制度的設計與建構必將在更大的范圍上實現其獨特功能。

二、何以能為:國家審計體制中協(xié)商民主的辨識

協(xié)商民主作為社會主義民主制度的重要表現形式，需要在廣泛領域和多元層次上進行建構，十九大報告中就提出要“統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”。雖然都要建構協(xié)商民主制度，但由于各承載組織的差異，具體的協(xié)商民主制度形態(tài)要有所區(qū)別，多樣態(tài)的協(xié)商民主制度才能更好地適配不同領域和環(huán)境對此的發(fā)展需要。如此，在國家審計體制中認知和建構協(xié)商民主制度也是一項具體的工程。由于國家審計的特殊性，協(xié)商民主在此的具體內容既要與其他領域的制度內容相聯系，不能違背該制度的一般原則，不能脫離該制度體系而獨立存在；又要具有顯著的區(qū)別，突出審計領域的特殊設計。這不僅能夠有效提升制度的辨識度，以呼應廣泛、多層的發(fā)展要求，更重要的是，有利于將協(xié)商民主合理地嵌入國家審計體制改革的整體框架之中。

在國家審計體制中，對協(xié)商民主制度的認知可以從四個方面上予以把握。

第一，在目的上，由于協(xié)商民主制度建構的理論話語常常進入“政治”的場域，與社會主義、民主政治、權利等概念緊密相連，因而其建構的目的更多地體現在政治意義方面。而國家審計雖然是國家政治制度的重要組成部分，但從執(zhí)行的角度來看則多屬于“行政”的范疇，因而其建構目的主要體現在行政價值上。一方面，協(xié)商民主建設有利于提高國家審計過程中的決策質量和執(zhí)行效率，通過對話、討論、協(xié)商等過程，使參與各方有權對審計工作提出建議，進行檢查和批判，以提升決策的科學性和執(zhí)行的有效性；另一方面，協(xié)商民主建設在實踐上實現了一種跨組織之間的協(xié)同與合作，這對于構建無縫隙政府或整體性政府、突破部門之間的壁壘是具有積極意義。

第二，在主體上，作為一種民主形式，“協(xié)商民主意味著不同的政治行為者包括執(zhí)政黨、各民主黨派、社會團體、社會各界，以及社會組織和廣大人民群眾，能夠通過規(guī)范化的制度平臺和渠道形成理性共識，做出符合公共利益的合法決策”[4]。而對國家審計體制中的協(xié)商民主而言，其參與主體雖然也呈現出多元特征，但主要是各種專業(yè)的審計組織和政府內部的職能部門，并沒有像其他協(xié)商主體那樣繁雜。特別是這里的協(xié)商并不以廣大公眾的直接參與為主要形式，一個重要的原因即在于專業(yè)化的限制。但是，這并不否認公眾參與在審計協(xié)商中的重要性，畢竟審計是“公民社會和立法機關對政府實施外部治理的依據和手段”[5]，而這兩者是實施協(xié)商民主的重要條件。

第三，在內容上，協(xié)商民主所協(xié)商的內容十分廣泛，既有涉及黨和國家?guī)в懈拘?、?zhàn)略性、全局性的重大問題，也有涵蓋經濟、社會、文化、環(huán)境等生活方面的具體問題。而國家審計體制中的協(xié)商內容則相對單一，主要針對審計工作過程中的問題如關注審計能干什么、審計什么、審計誰等等。

第四，在形式上，不同的協(xié)商民主制度具有不同的協(xié)商形式，除了政協(xié)會議以實現多黨合作和政治協(xié)商外，還有包括公開聽證、民主懇談、專家咨詢、民主協(xié)商會、小范圍談心會、座談會等形式實現其他主體間的協(xié)商[6]。而國家審計體制中的協(xié)商形式是多種多樣的，在本級政府和上級審計機構之間是通過正式的行政渠道實現協(xié)商；在審計機構與其他職能部門之間則通過上文所提及的“經責聯席會”進行協(xié)商；而在國家審計機構與外部審計組織之間，則通過一系列非正式的對話、談判和討論推動協(xié)商。

從目的、主體、內容和形式等四個方面對國家審計體制中的協(xié)商民主進行認知，使得此中的協(xié)商民主制度之樣態(tài)愈發(fā)具體而清晰。但這對于建構什么樣的協(xié)商民主制度似乎還略顯不夠，我們還應當明確其作用所在，從而賦予其更真實而清晰的意義。協(xié)商民主制度在國家審計體制中所體現出來的作用是多方面的。

第一，協(xié)商民主實現了國家審計由結果正義邁向結果與過程雙重正義。國家審計是利用權力監(jiān)督和制約權力的一種方式，因而在傳統(tǒng)的工作中強調審計要“能夠起到客觀反映真實情況和揭示存在問題，并對違法違紀行為進行懲戒的作用”[7]。這顯然是一種趨向于結果正義的手段，是注重對權力效果的評價與控制。而協(xié)商民主既是一種制度，也是一個過程，更是用制度來保障過程的安排。通過協(xié)商民主的建構，審計工作的過程性在對話、談判、討論等具體程序中逐漸凸顯出來，而這種常態(tài)化、制度化的互動過程，不僅有利于提升審計工作的科學性和民主性，更有利于彰顯其正義價值。

第二，協(xié)商民主實現了管理型審計向治理型審計的轉變。國家審計既然是國家治理中的一個“免疫系統(tǒng)”，那么，隨著國家治理現代化進程的推進，國家審計體制也需要進行適配性轉型，一個顯著的趨勢是由管理型審計向治理型審計轉變。關鍵的問題在于怎樣實現這種轉型?可供選擇的路徑當然是多樣的，但協(xié)商民主的發(fā)展無疑是重要的舉措。通過該制度的設計與建構，有利于在國家審計體制中構筑多元、透明、回應、參與、民主、責任、有效等治理要件，而這些既是與治理型審計體制建構直接相關的要素，又是對國家治理理論核心要義的正確回應?？梢哉f，協(xié)商民主雖然作為一種制度或機制而存在，但已然包含著體制或結構轉型的諸多內容。

第三，協(xié)商民主實現了政治價值與行政過程在國家審計體制中的耦合。傳統(tǒng)的國家審計由于“深藏”政府組織內部，其價值目標、工作方式、行為選擇等都限定在政府行政過程之中，體現出強烈的層級制色彩、效率主義和工具理性。由此，審計實際上被視為政府內部的監(jiān)督工具。隨著對審計工作認識的深化，國家審計不再僅是一種“工具”，其已經成為國家政治制度的重要組成部分。因此，國家審計體制必然體現出一定的政治價值。協(xié)商民主作為社會主義民主政治制度的重要組成部分，是政治價值天然的承載者和塑造者。在國家審計體制中建構協(xié)商民主制度，使得協(xié)商、民主、權利、契約等政治核心詞匯不僅在此漸次出現，而且通過一系列制度予以落實，從而使政治價值與行政過程在國家審計體制中實現耦合。

總之，協(xié)商民主制度在國家審計體制建構中所具有的意義不僅附加于協(xié)商民主制度自身，而且為國家審計體制的改革創(chuàng)新增添了積極的注腳。因此，在這一過程中應對協(xié)商民主制度予以正確辨識，努力探尋實現路徑，并積極建構。

三、何以可為:國家審計體制改革中協(xié)商民主的建構路徑

在回答了國家審計體制中應當建構什么樣的協(xié)商民主制度之后，下面的關鍵問題就是在國家審計體制改革中怎樣建構協(xié)商民主制度?換言之，協(xié)商民主何以可為?具體到國家審計體制改革中，協(xié)商民主的建構路徑可以從民主意識、機制創(chuàng)新、制度建構三個方面進行考量。

1.培育民主意識是建構協(xié)商民主的前提

民主意識屬于主觀范疇，是人們對社會政治生活實踐以及此中的權利和義務的一種抽象反映，包含了平等意識、合作精神、妥協(xié)意愿、理性思維、包容觀念、批判態(tài)度等諸多內容，可以視為一種有關民主政治的精神集合。一般來說，民主意識的強弱不僅關系到個人權利和義務的應用過程，甚至也關系到民主制度的建設過程。在一定程度上，“民主制度的構建都是以一定的民主意識為指引的行為活動，畢竟對民主的需求和欲望是民主制度建立的原始動機”[8]。可惜的是，國家審計過程中的民主取向和民主意識相對淡薄，這與其長期的“政府內部監(jiān)督工具”的角色定位以及只注重行政執(zhí)行效率而忽視民主意識培養(yǎng)有著很大關系。不過，隨著協(xié)商民主制度嵌入國家審計體制中的必要性日益凸顯，為實現這一改革目標，培育民主意識就需要正式提上改革日程。

在國家審計體制中培育民主意識需要在兩個方面做出努力：一方面，要持續(xù)強化審計組織對民主制度的認識和重視。國家審計體制中的各組織部門以及工作人員必須意識到，審計工作不僅是一項具有專業(yè)化和針對性的行政工作，更是國家政治制度的重要組成部分。因此，國家審計體制的運行以及改革，絕不能陷入效率主義和理性價值的“思維窠臼”，而是應跳脫這種機械思維，旗幟鮮明地講政治、講大局、講創(chuàng)新，將審計工作融入國家政治發(fā)展的整體戰(zhàn)略中去認識和探索。另一方面，要通過民主制度實踐為培育民主意識創(chuàng)造條件。民主意識作為一種主觀反映，是對客觀條件認識的結果，有什么樣的民主實踐就決定了有什么樣的民主意識水平。因此，提高民主意識最根本的方式還是通過民主實踐來完成。這就要求不斷完善國家審計體制中的協(xié)商民主制度，讓相關各方如實地參與到協(xié)商民主制度之中去，從切實的利益聯系和行為作用中去培育民主意識的實質內容。正如德沃金所言，“民主的精神不僅是選舉和投票，不僅是一種政治形式，它最具生命力的精神內核是參與，是公共自主”[9]。

2.推進機制創(chuàng)新是建構協(xié)商民主的支撐

在協(xié)商民主嵌構于國家審計體制過程中必須推動審計機制創(chuàng)新。

第一，建立審計信息公開機制。這是指國家審計組織有權也有義務將審計工作開展過程中涉及的各種信息報告給有關機構，或者向社會公布。這一機制具體包含審計決策公開、審計制度公開、審計程序公開、審計結果公開和監(jiān)督措施公開等。審計信息公開是協(xié)商民主的基本要求?！皬母旧险f，人民是國家審計真正的委托人，向其如實報告審計信息并為其服務，是審計監(jiān)督的根本出發(fā)點和立足點”[10]。這本身就有助于健全民主制度、豐富民主形式、擴大民主參與。

第二，建立有效的參與機制。帕特南曾評價說，“政治基本上是參與性的”[11]。協(xié)商民主作為一種方式，其中各方能直接或間接地參與審計工作，就構成了國家審計民主化的重要標志。反過來說，如果沒有有效的參與機制作為行為支撐，那么國家審計體制中的協(xié)商民主建設也就無的放矢了。推進參與機制建設需要搭建制度化的參與平臺，允許各方意見正常表達，并能夠對問題的解決產生實質的、程序性的影響。同時，也要完善參與的方式和程序，使各方能夠有序、有效、有理地進入審計議程中來。

第三，建立回應機制。“作為民主治理的一種積極參與者，行政官員負有傾聽公民聲音并對其話語做出回應的責任”[12]。而協(xié)商民主所要求的互動過程很大程度上就體現在這種回應之中。國家審計組織負有回應的責任，這既有來自于社會公眾對審計的要求，也有來自于政府內部對審計的設定。為此，建立回應機制十分必要，既可以通過已有的制度平臺如各種協(xié)調會議、對話會議、接待活動等實現審計部門及人員與其他各方的面對面回應；也可以借助現代傳媒方式如微信、微博、市民論壇、政務網站等構建審計部門與外界的實時交流，在豐富回應平臺的基礎上形成一套以需求為導向的政府回應流程和回應機制，并通過各種民主參與的形式實現公共利益的表達與聚合，促進審計部門與外界的互動。

第四，建立部門間協(xié)調機制。協(xié)商民主在國家審計體制中的嵌構表現在多個層面上，而審計部門和其他各職能部門之間的協(xié)商就是一個重要方面。實現多部門之間的協(xié)商，必須打破條塊分割的窘境，建立起部門間的協(xié)調機制。這可以通過機構整合、跨部門關系確認、領導機制完善、信息共享建立、合作激勵機制設定等措施予以實現。

3.完善制度體系是建構協(xié)商民主的保障

增強國家審計體制改革中協(xié)商民主的實效性，完善制度體系是根本保障。一方面，這是黨的十九大報告中的明確指引，指出“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”需要“加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐”；另一方面，這也是國家治理視角下推動國家審計發(fā)展的重要趨向，因為“國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系”[13]，而國家審計體制的改革發(fā)展關鍵就在于制度創(chuàng)新與建設。因此，在國家審計體制改革中建構協(xié)商民主，需要重視與逐步完善相應的制度體系。

第一，要落實相關法律法規(guī)的內容?！秾徲嫹ā贰秾徲嫹▽嵤l例》和《國家審計準則》三個法律法規(guī)構成了我國審計領域最權威、最正式的制度體系，一切國家審計活動的開展都要以這三個規(guī)范性文件為準則。這三個法律法規(guī)分別在不同條款中表達出協(xié)商民主建設的必要性，為在國家審計體制中完善協(xié)商民主制度提供了重要的法律依據。因此，協(xié)商民主制度建設應該以落實相關法律法規(guī)的規(guī)定為首要，而進行所謂的制度創(chuàng)新則必須在法制的范圍內進行，否則，既可能違法，也有可能超出審計工作的范疇而變得不合理。

第二，要認真刻畫制度內容，為具體的協(xié)商過程“保駕護航”。制度建設要具有有效性和實踐價值，這就需要通過具體的制度內容設計來激活并使其運轉起來。在審計工作所開展的協(xié)商過程中，相關制度內容需要明確規(guī)定誰與誰協(xié)商、什么時間協(xié)商、在哪協(xié)商、采取什么方式協(xié)商、協(xié)商結果如何運用以及協(xié)商責任怎樣劃分等具體問題。只有在協(xié)商民主制度中對這些程序性、技術性等細節(jié)問題予以清晰回應，才能真正發(fā)揮其作用、形塑其意義。

第三，要建構與國家審計體制相適應的協(xié)商民主制度。既然協(xié)商民主是在國家審計體制中進行設計和建構的，那么其內容與過程就必須與國家審計體制的運行相適應，不是在既有制度之外“另起爐灶”，而是更好地將自身嵌入到既有制度框架內，以此“激活”既有制度的運作[4]。

總之，國家審計體制是一個有機的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級、從內部審計到與外部審計都密切相連，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調、密不可分。協(xié)商民主制度的嵌入必須融入其中，成為總體制度體系的重要組成部分。