孫 洪 敏

(遼寧社會(huì)科學(xué)院，沈陽110031)

轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理方式、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是黨的十九大提出的重要目標(biāo)。轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵就是要?jiǎng)?chuàng)新政府績效管理。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”。因此，在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。在實(shí)踐探索中，創(chuàng)新政府績效管理要突出重點(diǎn)，突破難點(diǎn)，不斷創(chuàng)新政府績效管理的服務(wù)體系、指標(biāo)體系以及公眾參與體系，真正體現(xiàn)依靠人民創(chuàng)新政府績效管理。

一、政府績效管理亟待創(chuàng)新

我國正處于中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，在這一時(shí)期，深化改革、擴(kuò)大開放和市場轉(zhuǎn)型的任務(wù)更加繁重，各個(gè)市場主體為爭取有限的資源而進(jìn)行的競爭更加激烈。為此，各級(jí)政府必須根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的新要求，對自身的行政職能進(jìn)行重新定位，創(chuàng)新政府績效管理。然而，當(dāng)前的政府績效管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還存在不相適應(yīng)的問題，亟待改革、創(chuàng)新和完善。

1.政府管理理念思路與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)

過去由于受傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)模式的束縛，各級(jí)政府績效管理工作往往帶有被動(dòng)式、運(yùn)動(dòng)式、主題式、孤立式、滯后式、生硬式、恩典式、人治式、情緒式特征，其結(jié)果往往事倍功半，甚至事與愿違。近年來，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢不斷向好，一些地方?jīng)]有發(fā)生有較大影響的公共安全事件，因此在一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)心中，公共安全管理意識(shí)淡薄，經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)增強(qiáng)。但實(shí)際上，隨著改革開放的不斷深入，中國社會(huì)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)進(jìn)入急劇轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)深層矛盾和社會(huì)治安問題日益凸顯，這給政府績效管理增加了新的內(nèi)容和考驗(yàn)。但是，由于政府績效管理需要做細(xì)微具體瑣碎的工作、且不像經(jīng)濟(jì)工作那樣見效明顯，因此，地方政府將績效管理提上重要日程的并不多見，即使一些地方政府將績效管理創(chuàng)新寫進(jìn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，也往往是空洞的口號(hào)，在實(shí)施過程中由于各部門參與程度有限、協(xié)同能力不足而難以發(fā)揮理想功效。

“績效管理創(chuàng)新”提出后，不少人也把績效管理視為社會(huì)問題管理或者社會(huì)危機(jī)管理，把“不發(fā)生亂子”當(dāng)成績效管理的唯一目的，這種觀點(diǎn)勢必導(dǎo)致對績效管理的責(zé)任認(rèn)識(shí)不清、重視不夠。對人的管理和服務(wù)是政府績效管理的核心；以人民為中心，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，既是黨的十九大提出的重要任務(wù)，也是政府績效管理的根本價(jià)值取向；創(chuàng)新績效管理，是從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)確定的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略要求?；谶@樣的判斷和認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新政府績效管理，不僅是某個(gè)部門的事情，更是一項(xiàng)全局性的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是執(zhí)政黨全面推行的重要工作。各級(jí)黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)也是績效管理工作的第一責(zé)任人，應(yīng)該親自抓、負(fù)總責(zé)。然而，在這個(gè)問題上不僅部門領(lǐng)導(dǎo)存在誤區(qū)，甚至有些黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)也存在認(rèn)識(shí)偏差，沒有把創(chuàng)新績效管理看作是政府改革發(fā)展的新任務(wù)、各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須擔(dān)當(dāng)?shù)牡谝回?zé)任，結(jié)果導(dǎo)致工作中缺乏符合本地實(shí)際的整體規(guī)劃和清晰的工作思路。特別是對本地績效管理的必要調(diào)研進(jìn)行得深度不夠，一些調(diào)研工作也只是對某個(gè)問題就事論事，沒有站在全面振興發(fā)展的大環(huán)境下對績效管理的整體思路進(jìn)行研究，對本級(jí)政府績效管理狀況未能做出全面的分析和判斷。這就使得很多地方政府績效管理創(chuàng)新的總體目標(biāo)、重點(diǎn)難點(diǎn)、解決路徑還不是很明確，創(chuàng)新政府績效管理的措施還缺乏針對性，各地的試點(diǎn)和探索處于“摸著石頭過河”階段。

目前，地方政府的績效管理工作都不同程度地存在問題，有的問題還比較突出，甚至成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)，造成這些問題的原因是多方面的。例如，在政府績效管理中尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)，加之經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展不斷向績效管理提出新要求、新挑戰(zhàn)，使得這些問題更加凸顯。對于問題的查找和原因分析，必須兼顧主客觀兩個(gè)方面，尤其要更加注重從主觀上即工作層面上查找問題，弄清原因，進(jìn)而為解決問題找到有效的途徑和辦法。從這個(gè)角度講，當(dāng)前政府績效管理中存在的主要問題及其產(chǎn)生原因，首先表現(xiàn)為思想認(rèn)識(shí)不適應(yīng)不到位。所謂思想認(rèn)識(shí)不適應(yīng)，既包括基層廣大群眾對加強(qiáng)績效管理缺乏全面的了解和必要的認(rèn)識(shí)，也包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門對績效管理中存在的新問題，面臨的新形勢、新任務(wù)，加強(qiáng)績效管理的必要性、重要性，創(chuàng)新政府績效管理的戰(zhàn)略部署等，仍然缺乏深刻的認(rèn)識(shí)和足夠的重視，沒有將其提到更加重要的位置，這是影響政府績效管理創(chuàng)新扎實(shí)深入推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

2.政府管理體制機(jī)制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)

當(dāng)前，政府績效管理體制仍存在不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方面，政府績效管理部門中很多問題的產(chǎn)生往往都與現(xiàn)行體制不適應(yīng)有密切關(guān)系，其重要表現(xiàn)就是績效管理創(chuàng)新主體之間職能定位不清晰。政府績效管理是一項(xiàng)具體、復(fù)雜、全面的系統(tǒng)工程，目前還缺乏法律規(guī)定和相關(guān)細(xì)則，致使職能定位不清，把握不準(zhǔn)，管理事務(wù)主體混淆，不明晰。特別是在中央做出決策部署后，各級(jí)政府績效管理部門在其中處于什么角色，職責(zé)定位在哪里，還缺乏具體的定性。從嚴(yán)格意義上講，政府績效管理部門與其他部門的關(guān)系應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但在實(shí)際工作中，政府績效管理部門與其他部門卻經(jīng)常忙碌于各種報(bào)表、各方面檢查。所以，要真正做到創(chuàng)新政府績效管理就應(yīng)該理順績效管理部門與其他部門的關(guān)系，改變政府大包大攬的管理模式，認(rèn)真做到強(qiáng)化政府績效管理職能，理順績效管理部門與其他部門之間的關(guān)系，甚至從組織體系上與政府部門分離出來，使之成為獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體。

政府管理機(jī)制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)。首先，績效管理部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒有完全建立，特別是績效管理系統(tǒng)化、信息化程度不高，績效管理信息資源沒有得到充分利用，部門間信息橫向交流不暢，管理不夠科學(xué)，給政府績效管理創(chuàng)新造成了一定障礙。其二，績效管理相關(guān)部門對群眾反映的突出問題解決不夠及時(shí)甚至推諉搪塞，或者一味采取截訪的辦法而導(dǎo)致矛盾激化，這也表明目前公眾訴求渠道還不夠暢通。其三，績效管理工作責(zé)任制落實(shí)不夠，特別是將“一把手是政府績效管理的第一責(zé)任人，要真抓、真管，負(fù)總責(zé)”的要求，仍然作為一種口號(hào)，還停留在會(huì)議布置上，沒有得到真正貫徹。

管理體制與機(jī)制的協(xié)調(diào)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)?？冃Ч芾韯?chuàng)新內(nèi)容復(fù)雜，任務(wù)繁重，是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，既有體制方面的問題，要求各有關(guān)部門盡職盡責(zé)，又有機(jī)制方面的問題，需要各部門間相互協(xié)調(diào)配合，形成合力。但在當(dāng)前體制下各相關(guān)職能部門間往往缺乏溝通聯(lián)系，同時(shí)尚未建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，很難形成齊抓共管的工作格局。這一問題如不從根本上加以扭轉(zhuǎn)和改變，很難適應(yīng)政府績效管理創(chuàng)新工作的新要求。

3.政府管理方法手段與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)

績效管理方法手段與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，政府績效管理的工作思路錯(cuò)位。一些地方政府績效管理不完善，同一些政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部工作思路錯(cuò)位有密切關(guān)系，導(dǎo)致一些地方政府對績效管理工作存在片面認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為績效管理工作沒有實(shí)際用處，只有發(fā)生進(jìn)京上訪、越級(jí)上訪、圍堵各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和攔截領(lǐng)導(dǎo)車輛，給基層黨委、政府施壓時(shí)才能解決問題；有人認(rèn)為政府績效管理工作不解決問題，一些問題往往是“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，特別是在上訪過程中出現(xiàn)圍堵行政機(jī)關(guān)、進(jìn)京非正常上訪等違法行為時(shí)才能解決問題，甚至有人認(rèn)為組織集體上訪，造成“聲勢浩大”的效果，才能引起各級(jí)黨委、政府的重視。上述問題的反復(fù)發(fā)生，有必要反省政府績效管理工作方法的不當(dāng)或錯(cuò)位問題。

第二，政府績效管理的工作方案缺位。在創(chuàng)新地方政府績效管理過程中，有些地區(qū)和部門還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的工作方案和措施，沒有自上而下地出臺(tái)政府績效管理及其創(chuàng)新工作實(shí)施方案，造成工作缺位與方案缺失。究其原因，在于相關(guān)部門對政府績效管理的調(diào)研工作深度不夠，一些調(diào)研工作只限于對某個(gè)問題或某些問題就事論事，對本級(jí)政府績效管理狀況缺乏全面的分析和判斷，沒有站在黨和國家的全局進(jìn)行分析和考量。因此，績效管理創(chuàng)新的路徑有必要制定科學(xué)的工作方案，強(qiáng)化政府績效管理措施的針對性。

第三，政府績效管理工作力度不到位或嚴(yán)重越位。有些地方政府績效管理出現(xiàn)問題，既有地方部分領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中未能科學(xué)決策、民主決策、依法決策的原因，也有行政機(jī)關(guān)及其工作人員不依法行政、不依法辦事的原因，還與績效管理工作本身力度不到位或越位有密切關(guān)系。決策不民主，必然損害群眾利益；政策落實(shí)不到位，群眾合理訴求必然得不到滿足；辦事有失公正、工作方法簡單粗暴，勢必傷害人民群眾感情。更為嚴(yán)重的是，有的地方政府形式主義嚴(yán)重，對群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題采取回避、推諉的態(tài)度，使群眾對政府失去信任和信心。例如，有的地方政府出臺(tái)了“重大建設(shè)改革項(xiàng)目信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法”，但在具體執(zhí)行過程中，一些重大建設(shè)或改革項(xiàng)目沒有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或沒有嚴(yán)格按照評(píng)估的原則、程序落實(shí)，或評(píng)估后評(píng)估意見無法執(zhí)行，致使土地征用中侵害農(nóng)民利益、城鎮(zhèn)拆遷中侵害居民利益、企業(yè)改制中侵害職工利益、建筑領(lǐng)域拖欠和克扣農(nóng)民工工資、環(huán)境污染影響人民群眾健康等問題還比較嚴(yán)重?？梢?，雖然有些社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政府績效管理工作已經(jīng)有了指導(dǎo)意見，但當(dāng)“官意”與“民意”相悖時(shí)，利益平衡點(diǎn)很難尋找，公平的裁定依然很難做出。因此，政府績效管理亟待創(chuàng)新。

二、創(chuàng)新政府績效管理的重點(diǎn)

創(chuàng)新政府績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工作，必須穩(wěn)步有序、重點(diǎn)突出地推進(jìn)。

1.更加突出以人民為中心的價(jià)值取向

由民主選舉產(chǎn)生的政府必須成為公眾利益的保護(hù)者和民眾意志的化身，這是現(xiàn)代社會(huì)制度的重要標(biāo)志。政府作為公共管理機(jī)構(gòu)并非凌駕于社會(huì)之上，而是社會(huì)公眾的服務(wù)者和保護(hù)者，是執(zhí)行社會(huì)公共管理的主體。最大限度地滿足并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的意愿、全心全意為社會(huì)公眾服務(wù)既是地方政府行為的本質(zhì)價(jià)值取向，也是政府與社會(huì)公眾之間形成凝聚效應(yīng)的前提條件。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種凝聚效應(yīng)將使人民群眾自覺踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，維護(hù)祖國的和平統(tǒng)一，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展。實(shí)踐證明，政府與社會(huì)公眾的紐帶和凝聚作用取決于政府績效管理的價(jià)值取向。因此，是否代表社會(huì)公眾利益，能否滿足社會(huì)公眾的合理要求，是衡量和檢驗(yàn)各級(jí)政府施政理念與實(shí)踐是否合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

績效管理作為一種服務(wù)和管理的新理念，必然給社會(huì)公眾帶來新激勵(lì)。推動(dòng)地方政府管理職能轉(zhuǎn)變的外部力量一般是由社會(huì)公眾等新的評(píng)估主體通過外部評(píng)估機(jī)制傳達(dá)給政府的，當(dāng)這種力量能夠?qū)ι鐣?huì)施加足夠影響的時(shí)候，就會(huì)推動(dòng)政府職能的重新定位和轉(zhuǎn)變。例如，近年來政府對收容審查制度和城市暫住制度的廢除，以及大力推行“陽光政府”“政務(wù)公開”等活動(dòng)，均與社會(huì)公眾的廣泛參與有著直接聯(lián)系。地方政府在外部力量的影響下，自覺轉(zhuǎn)變職能，為社會(huì)公眾參與地方政府績效管理增加了熱情和積極性；社會(huì)公眾的廣泛參與為地方政府績效管理增加了活力，從而形成了地方政府與社會(huì)公眾互相理解、互相支持的良性循環(huán)。

2.更加強(qiáng)調(diào)“顧客至上”與公共責(zé)任

隨著國際競爭的日趨加劇和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，民眾要求政府的責(zé)任心更強(qiáng)、工作效率更高、回應(yīng)性更快，因此，如何評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)政府績效管理工作的效果，已經(jīng)成為各級(jí)政府和社會(huì)公眾普遍關(guān)注的問題。在此背景下，進(jìn)一步改善政府公共部門與社會(huì)公眾的關(guān)系，加強(qiáng)社會(huì)公眾對政府的信任，已經(jīng)成為政府績效管理創(chuàng)新的基本原則。為此，必須實(shí)現(xiàn)政府公共責(zé)任與“顧客至上”的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，隨著現(xiàn)代政府角色職能的重新界定和地方政府績效管理的深入發(fā)展，政府公共部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系已由過去的管理者與被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者與消費(fèi)者之間的關(guān)系。進(jìn)一步講，地方政府服務(wù)的主要對象就是社會(huì)公眾。如果要得到社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同，政府作為公共服務(wù)的供給者，必須重視政府施政行為的效率、效益與效能?；诖?，美國、新加坡、日本等一些國家嘗試把企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)與方法移植到政府管理部門，通過確立公共責(zé)任和“顧客至上”的新模式，進(jìn)一步改善社會(huì)公眾與政府公共部門的關(guān)系，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。近年來，西方一些國家圍繞推進(jìn)政府績效管理這個(gè)新的工作目標(biāo)，進(jìn)行了廣泛深入的實(shí)踐探索，特別是地方政府在推行最優(yōu)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)建“企業(yè)化政府”的實(shí)踐中，使“顧客至上”的理念與注重工作效益的目標(biāo)得到了進(jìn)一步的發(fā)展和提高。

3.更加重視效益和公民滿意度

績效管理有利于進(jìn)一步促進(jìn)行政改革重心從經(jīng)濟(jì)、效率向質(zhì)量、公眾滿意度轉(zhuǎn)移。政府績效管理在世界上經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)式的發(fā)展過程，西方國家在20世紀(jì)中期進(jìn)行的政府績效管理，是以提高政府效率和節(jié)約成本為目的的。英國撒切爾政府所進(jìn)行的績效管理改革主要是通過借用企業(yè)中的績效管理工具，降低政府行政開支和提高行政效率，推行政府績效管理革命，其目的在于解決當(dāng)時(shí)英國政府存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下的問題。此后，隨著績效管理的廣泛開展，英國政府公共部門又開始面臨一個(gè)新問題，即由于過多地強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)和效率，一些政府公共部門出現(xiàn)了以犧牲質(zhì)量和公共服務(wù)來節(jié)省開支的問題，這促使英國政府將績效管理的側(cè)重點(diǎn)由效率、效益轉(zhuǎn)向服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度。與此同時(shí)，美國、澳大利亞、加拿大等國家也相繼開展了廣泛的公眾滿意度調(diào)查，將公眾滿意度的不斷提高作為政府績效管理的主要目標(biāo)。其中，美國薩尼維爾市“硅谷心臟”開發(fā)的政府績效管理系統(tǒng)，由于擁有一套完整的城市公共管理市民滿意度的評(píng)價(jià)體系，被稱贊為“至今在美國最好的實(shí)現(xiàn)可理解的績效管理方法的案例”。在那里，有些城市作為政府部門年度評(píng)估的一部分，始終將年度市民滿意度調(diào)查結(jié)果如實(shí)地反饋給市民和政府領(lǐng)導(dǎo)，并將其作為“組織有效性”項(xiàng)目的重要內(nèi)容，這在某種程度上拉近了政府與市民的關(guān)系。

4.更加追求可控性與透明度的統(tǒng)一

實(shí)行成本控制是現(xiàn)代西方國家的績效測量的主要手段，通過成本控制使財(cái)政預(yù)算成為整個(gè)績效管理的核心。但傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)成本核算體制只能核算出組織所提供服務(wù)的總成本，無法精確體現(xiàn)不同公共服務(wù)職能之間的功能差別，以及該差別對既定服務(wù)成本的影響，因而不利于民眾對政府行為的監(jiān)督。20世紀(jì)80年代末，世界上出現(xiàn)了一個(gè)新的績效評(píng)價(jià)概念——ABS(Activity Based System，基于行為的成本核算系統(tǒng))?！啊瓵BS’技術(shù)的發(fā)展，提高了行政決策的可靠性和政府行為的可控性，其建立的假設(shè)前提是資源(包括勞動(dòng)力和物質(zhì)資源)都是在執(zhí)行行為的過程中消耗的，在這種體制下，成本按照行為以及成本目標(biāo)(項(xiàng)目、顧客、渠道等)進(jìn)行分類，評(píng)估者不僅能夠測量出整個(gè)服務(wù)成本”[1]，而且能夠準(zhǔn)確計(jì)量政府及其每個(gè)個(gè)體行為在提供公共服務(wù)方面所付出的成本，并以此作為預(yù)算和分配的基礎(chǔ)。

5.更加突出“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合

政府績效管理最初是作為上級(jí)部門評(píng)審、檢查下級(jí)部門的一種手段被引入公共部門的，績效管理評(píng)估主體比較單一，主要采用“自上而下”的單向反饋方式。隨著地方政府績效管理的不斷推進(jìn)，政府績效管理評(píng)估主體由公共組織自身擴(kuò)展到社會(huì)公眾，并逐步從以政府為中心向以社會(huì)公眾為中心轉(zhuǎn)變?？蒲袡C(jī)構(gòu)、媒體(公眾)和政府部門都成了政府績效的評(píng)估主體，繼而又引進(jìn)第三方評(píng)估主體。所謂第三方評(píng)估主體，大多由各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的專家、學(xué)者和各界代表構(gòu)成，第三方評(píng)估組織人員一般與被評(píng)估者沒有直接利益關(guān)系，而且掌握專業(yè)知識(shí)，信息豐富，更能做出比較公平公正的評(píng)價(jià)。西方一些國家發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)在政府績效管理中的特殊作用，將其作為評(píng)估主體，也有的把政府審計(jì)部門作為評(píng)估主體。美國錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所曾經(jīng)先后對國內(nèi)50個(gè)州政府展開大規(guī)模的績效測評(píng)活動(dòng)，其成效已經(jīng)得到了世界各國的廣泛關(guān)注和認(rèn)同。

三、創(chuàng)新政府績效管理的難點(diǎn)

創(chuàng)新政府績效管理是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措，由于政府管理理念思路、體制機(jī)制以及方法手段與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)的問題還沒有得到根本性解決，因此，創(chuàng)新政府績效管理在實(shí)踐中仍面臨諸多難點(diǎn)，需要不斷的探索與突破。

1.破解發(fā)展不平衡不充分的難題

以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和巨大的政治勇氣，推出了一些重大發(fā)展舉措，取得了一系列重要發(fā)展成就，人民的獲得感顯著增強(qiáng)。但是，我國發(fā)展不平衡不充分的問題尚未根本解決，這不僅構(gòu)成了滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素，而且形成了創(chuàng)新政府績效管理的難點(diǎn)問題，其中，一線勞動(dòng)者收入過低是推進(jìn)地方政府績效管理創(chuàng)新的主要難點(diǎn)。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！笨s小收入差距是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重要路徑。在地方政府績效管理中，“讓廣大勞動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)”的前提就是“不斷增加勞動(dòng)者特別是一線勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬，保障廣大勞動(dòng)群眾權(quán)益”。工資是普通勞動(dòng)者收入的主要來源，直接影響人民群眾的生活質(zhì)量，因此，使勞動(dòng)者的工資得到合理增長是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的要?jiǎng)?wù)之一。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，我國各級(jí)政府在保障廣大勞動(dòng)群眾權(quán)益方面做了大量工作，相繼出臺(tái)了很多提高勞動(dòng)者收入的政策，也取得了良好成效，但政府績效管理中仍存在大量的矛盾需要解決，破解發(fā)展不平衡不充分的任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)?！吨袊嗄陥?bào)》曾聯(lián)合新浪網(wǎng)做了“以下與勞動(dòng)者權(quán)益有關(guān)的各種措施中，你覺得哪些需優(yōu)先落實(shí)”的調(diào)查，結(jié)果顯示，72.9%的人選擇“提高工資”為第一優(yōu)先。然而從現(xiàn)實(shí)來看，目前的工資指導(dǎo)線作為國家對企業(yè)工資分配進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種形式，“只具有指導(dǎo)作用、尚不具備強(qiáng)制力”，企業(yè)在其執(zhí)行過程中具有較大的空間和彈性，最終漲不漲工資只是靠企業(yè)自覺。尤其在一些私營企業(yè)，企業(yè)工資指導(dǎo)線已變成一種形同虛設(shè)的“理論”?？梢?，僅僅出臺(tái)工資指導(dǎo)線是不夠的，應(yīng)盡快跟進(jìn)與之配套的評(píng)估措施，對那些不能保障職工最低收入標(biāo)準(zhǔn)且拒不給職工漲工資的企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)采取強(qiáng)制性措施，以維護(hù)廣大勞動(dòng)者的合法權(quán)益，切實(shí)解決發(fā)展不平衡不充分的問題。

2.破解制度變遷中的路徑依賴難題

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷中，當(dāng)某一種經(jīng)濟(jì)制度在發(fā)展的過程中走出了一條獨(dú)立的道路時(shí)，它就會(huì)在隨后的發(fā)展中對自身進(jìn)行持續(xù)的修正與完善，并且在社會(huì)意識(shí)中產(chǎn)生鎖定效應(yīng)——路徑依賴。路徑依賴?yán)碚摰暮诵?，揭示了傳統(tǒng)思維對人們造成的巨大影響。千百年來的習(xí)慣勢力是最可怕的，以往的抉擇甚至?xí)ΜF(xiàn)今的道路產(chǎn)生影響。選擇的道路如果正確，就可以把政治經(jīng)濟(jì)制度導(dǎo)向一個(gè)光明的未來；如果既定的道路是錯(cuò)誤的，政治經(jīng)濟(jì)制度的變遷就會(huì)滑入錯(cuò)誤的深淵，并在其中沉淪。我國長期以來實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上也產(chǎn)生了路徑依賴效應(yīng)，要破解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“鎖定”的傳統(tǒng)模式，就必須通過改革創(chuàng)新探索出一條正確的科學(xué)的發(fā)展道路，擺脫這種路徑依賴。就地方政府改革而言，當(dāng)務(wù)之急是要把地方政府的職能和身份從社會(huì)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)者，加快建設(shè)服務(wù)型地方政府，逐步解決諸如GDP至上的路徑依賴、大政府的路徑依賴、單純管理者的路徑依賴、對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的路徑依賴以及官本位的路徑依賴，等等。

3.破解政府績效管理的價(jià)值沖突難題

效率問題是價(jià)值沖突的核心[2]。首先，這種價(jià)值沖突表現(xiàn)為政府的行政效率和行政責(zé)任之間的矛盾，政府的效率取向要求降低行政成本，提供高質(zhì)高效的公共服務(wù)；而政府的責(zé)任取向則要求依法行政。但在實(shí)際工作中，一些公務(wù)人員卻因此不作為或慢作為，以減少工作失誤率，避免承擔(dān)責(zé)任。由此，造成地方政府在效率取向與責(zé)任取向之間出現(xiàn)價(jià)值沖突，甚至責(zé)任取向本身也留下了一些不應(yīng)有的隱患。其次，這種價(jià)值沖突表現(xiàn)為政府的行政效率和法治原則之間的矛盾。政府的效率取向要求政府能高效行政，一切工作都要體現(xiàn)效率第一；法治取向要求構(gòu)建法治政府，政府的一切工作都要依法依規(guī)依照程序進(jìn)行。盡管依法高效在理論上并不矛盾，但兩者在實(shí)際工作中卻有著無法化解的矛盾。政府對行政程序的嚴(yán)格要求，讓某些逾越規(guī)定卻能提高效率的工作行為變得難以接受；而接受政府服務(wù)的對象又會(huì)誘使政府工作人員越過規(guī)定程序縮短行政流程。再次，這種價(jià)值沖突表現(xiàn)為政府的行政效率和服務(wù)價(jià)值取向之間的矛盾。政府重視公共服務(wù)的效率，必然要強(qiáng)調(diào)成本與產(chǎn)出的比率，一旦出現(xiàn)效率降低，解決的辦法常常是壓縮支出，而壓縮支出又必然在某種程度降低服務(wù)質(zhì)量，由此造成惡性循環(huán)。因此，地方政府的行政效率和服務(wù)價(jià)值取向之間的矛盾，是影響社會(huì)公眾滿意度的一個(gè)重要因素。

效益問題是價(jià)值沖突的根本[3]21-26。首先，效益與公益兩種取向的矛盾制約了價(jià)值選擇的基礎(chǔ)。從社會(huì)發(fā)展的角度來看，效益與公益在本質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)人、社會(huì)和自然的和諧相處，地方政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境公益的追求也是以此為目的的。經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)從遠(yuǎn)期看也是有益于社會(huì)發(fā)展和人民群眾的，但是，經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)并不能代替公共利益的實(shí)現(xiàn)，其原因在于，經(jīng)濟(jì)效益并不能使社會(huì)每個(gè)公民都直接或間接地受益，往往受益的只是其中的一部分人。因此，效益與公益之間的沖突很可能會(huì)制約地方政府的價(jià)值選擇。其次，效益與公益兩種取向的矛盾制約了價(jià)值選擇的本質(zhì)。如前所述，經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)對社會(huì)發(fā)展來說至關(guān)重要，但地方政府所能實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益是可量化的，受益者也是部分的，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益無法滿足社會(huì)公眾的全部需求，而且利益分配不均還會(huì)加劇既有的社會(huì)矛盾，乃至產(chǎn)生社會(huì)動(dòng)蕩。再次，公益與滿意兩種取向的矛盾制約了價(jià)值選擇的主流。從本質(zhì)上看，公共利益與公眾意志是一體的。但從個(gè)人素質(zhì)與心理訴求上看，社會(huì)公眾并不是一個(gè)密不可分的整體。其中一部分社會(huì)公眾關(guān)注的是當(dāng)前利益和具體利益，利益的實(shí)現(xiàn)能夠滿足他們的需求，然而，當(dāng)政府為了地方和國家長遠(yuǎn)的根本利益需要他們暫時(shí)放棄或減少一些眼前利益和具體利益時(shí)，他們的滿意度就會(huì)受到影響。因此，盡管整體利益和長遠(yuǎn)利益對社會(huì)發(fā)展是最為重要的，如果教育引導(dǎo)不到位，就不會(huì)形成社會(huì)共識(shí)，甚至影響公眾對地方政府工作滿意度的評(píng)價(jià)。

效率與效益的統(tǒng)一是消解價(jià)值取向沖突的方式。首先，價(jià)值取向的沖突是由效率與效益相互交織、相互對抗而產(chǎn)生的。地方政府在追求效率的同時(shí)，還要關(guān)注效益，只有行政高效的政府，才能做到真正執(zhí)政為民，造福一方，使本地區(qū)獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。如果政府僅僅取得了經(jīng)濟(jì)效益而沒有社會(huì)效益與生態(tài)效益，那么行政的效率也就毫無意義可言。換言之，效率與效益應(yīng)該是統(tǒng)一的、全面的，但是從實(shí)踐層面來看，效率與效益之間的沖突又無所不在，高效的行政工作在一定意義上可能降低公共服務(wù)質(zhì)量，使政府的效益受到損害。因此，只有消解效率與效益之間的沖突，才能夠減少不必要的社會(huì)矛盾，提升政府的治理能力。其次，價(jià)值取向沖突的結(jié)果也受到效率與效益的影響。在實(shí)際工作中，地方政府追求的高效率反而會(huì)因?yàn)槔速M(fèi)可配置資源而損害社會(huì)公共利益。因此，必須在高效率與公共利益之間尋找價(jià)值均衡。最后，價(jià)值沖突的評(píng)估受效率與滿意兩種取向的影響。政府片面地關(guān)注高效率難以滿足社會(huì)公眾的所有意愿，要使效率與社會(huì)公眾滿意度形成正比，必須堅(jiān)持效率與公共利益之間方向一致。如果政府無視社會(huì)公眾的需求及其現(xiàn)實(shí)承受能力，必然適得其反，干得越多，效率越高，但社會(huì)公眾的滿意度卻越低。

4.破解政府績效管理的兩重性難題

績效管理在導(dǎo)向上具有合理與不合理的兩重性。在很長一段時(shí)間里，各級(jí)地方政府績效管理的指標(biāo)設(shè)立違背了“民本位”的價(jià)值取向，把經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)效益等作為重要政績考核標(biāo)準(zhǔn)，而對與人民群眾的實(shí)際生活密切相關(guān)的事務(wù)，如居民實(shí)際收入、生態(tài)環(huán)境、教育水平、就業(yè)比例、居住條件等則關(guān)注不夠。一些地方政府為了虛假華麗的GDP數(shù)字而不惜搞強(qiáng)行集資，不顧環(huán)境保護(hù)而過度開發(fā)建設(shè)，甚至還有一些地方政府在統(tǒng)計(jì)報(bào)表上做文章，大搞數(shù)字游戲，編造“政績”。這種做法既欺騙了國家，坑害了百姓，還滋長了黨內(nèi)不正之風(fēng)。

績效管理在整體上具有合適與不合適的兩重性[3]49-57。當(dāng)前，一些地方政府在績效管理內(nèi)容和指標(biāo)的設(shè)立上還存在著政出多門、內(nèi)容龐雜、標(biāo)準(zhǔn)各異的問題，執(zhí)行起來缺乏可操作性。這也導(dǎo)致一些地方和部門為了確保地方或部門利益而缺乏務(wù)實(shí)性工作態(tài)度與措施，往往抽出大量人力物力，做形式主義的官樣文章，編造政績，騙得榮譽(yù)，導(dǎo)致地方政府績效管理失去了本來意義。

績效管理在效果上具有合情與不合情的兩重性。當(dāng)前，一些地方政府的績效管理已經(jīng)演變成一種嚴(yán)酷的競賽，如果任務(wù)指標(biāo)完不成，或者雖然完成了但沒有爭到先進(jìn)位置，本地區(qū)、本部門的領(lǐng)導(dǎo)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)心目中的“形象”就會(huì)受損，升遷晉級(jí)的渠道就會(huì)受阻。由此造成一些地方政府在績效管理中輕過程、重結(jié)果，一切都圍繞著“趕超”運(yùn)行，甚至不惜大搞數(shù)字游戲，創(chuàng)造虛假政績。還有一些部門通過拉關(guān)系、走后門，尋求關(guān)系票，致使政府績效管理指標(biāo)完成了，先進(jìn)單位旗幟爭到了，但政府工作與當(dāng)?shù)孛癖娦枨竺黠@脫節(jié)，嚴(yán)重背離了廣大人民群眾的根本要求。

5.破解虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)難題

地方政府績效管理創(chuàng)新有利于確認(rèn)虛擬社會(huì)管理中存在的突出問題。首先，虛擬社會(huì)中的“虛擬人”泛濫。以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)具有開放性、創(chuàng)新性、自由性等特征，但最為突出的特征是它的虛擬性。網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的“虛擬人”其實(shí)就是一個(gè)個(gè)用戶賬號(hào)，且這些用戶賬號(hào)都不是唯一的，資料完全相同的用戶賬號(hào)不一定是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的同一個(gè)人，同一個(gè)人可以有多個(gè)賬號(hào)，同一個(gè)賬號(hào)還可以多個(gè)人共同保管與使用。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下，“虛擬人”的身份、行為方式、行為目標(biāo)等都能夠得到充分隱匿或篡改，與現(xiàn)實(shí)社會(huì)中對應(yīng)的那個(gè)人有可能在性別、身份、行為特征等方面完全不同，這就給虛擬績效管理造成了極大困難。其次，網(wǎng)絡(luò)虛擬特性造成的行政管理虛化性。由于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)主要由虛擬身份組成，這對虛擬社會(huì)的現(xiàn)實(shí)化管理造成一定的約束和限制，而且互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展一直存在重建設(shè)、輕管理的問題，主要體現(xiàn)為：職能部門職責(zé)缺位使現(xiàn)實(shí)績效管理工作分工不清，職責(zé)不明；法律法規(guī)不健全，且與現(xiàn)實(shí)社會(huì)違法行為存在差異；管理技術(shù)手段滯后，而相應(yīng)管理技術(shù)措施的研發(fā)、使用投入資金較大，使得管理技術(shù)發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展不同步；行業(yè)自律性差，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營單位單純追求經(jīng)濟(jì)效益，忽略安全管理責(zé)任，缺乏對自身業(yè)務(wù)的管控能力，這給網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管工作帶來了難度。再次，虛擬社會(huì)滋生現(xiàn)實(shí)危害?，F(xiàn)實(shí)人可以利用網(wǎng)絡(luò)虛擬身份進(jìn)行組織、煽動(dòng)危害國家政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定的違法活動(dòng)；可以通過炒作制造社會(huì)矛盾和問題；可以從事網(wǎng)上賭博、詐騙、盜竊、傳播淫穢色情等犯罪活動(dòng)，這些行為都是通過虛擬身份進(jìn)行的，并都對社會(huì)造成現(xiàn)實(shí)危害。

創(chuàng)新地方政府績效管理有利于完善網(wǎng)上動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。各級(jí)地方政府創(chuàng)新績效管理必須堅(jiān)持以人為本的管理理念，從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，并將職能有效結(jié)合才能切實(shí)解決當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)虛擬績效管理工作存在的共性問題。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，地方政府要在媒體和大數(shù)據(jù)管理方面有所創(chuàng)新。首先，要有詳盡細(xì)致的備案制度。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營單位要與通信管理部門及網(wǎng)絡(luò)安全部門建立聯(lián)合統(tǒng)一的備案登記制度，只有在取得網(wǎng)站備案編號(hào)和網(wǎng)站使用IP證明的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)安全部門才會(huì)審批網(wǎng)站備案申請。其次，劃分等級(jí)，強(qiáng)調(diào)管理重點(diǎn)。要根據(jù)新媒體的類別、服務(wù)對象和用途等詳細(xì)情況進(jìn)行劃分登記，對手機(jī)、微信和客戶端等新媒體發(fā)布的信息內(nèi)容進(jìn)行跟蹤了解，根據(jù)重點(diǎn)進(jìn)行備案。再次，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)安全部門的技術(shù)優(yōu)勢，對于不良信息進(jìn)行刪除和攔截，并從技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)智能化管理，實(shí)現(xiàn)對新媒體傳播的信息進(jìn)行后臺(tái)審閱與監(jiān)控，從而促進(jìn)虛擬社會(huì)和諧發(fā)展。最后，要加強(qiáng)新媒體信息的巡查工作，做到對新媒體不良信息的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置，充分彰顯對虛擬社會(huì)的綜合管控能力。在新媒體管理工作方面，相關(guān)部門要堅(jiān)持以人為本，提倡和諧的工作方式，與本地區(qū)的各種新媒體客戶建立長效溝通協(xié)作機(jī)制，從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。積極參與新媒體的社會(huì)公益活動(dòng)，加大文明上網(wǎng)的宣傳力度，幫助本地新媒體建立良好的社會(huì)形象，與新媒體等網(wǎng)民建立和諧警民關(guān)系。

創(chuàng)新地方政府績效管理有利于依法打擊各種網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)。要將傳統(tǒng)偵查手段與高科技偵察手段相融合，全面實(shí)現(xiàn)虛擬社會(huì)的綜合管控，不僅要做好各項(xiàng)管理工作，還要在虛擬社會(huì)現(xiàn)實(shí)化管理的基礎(chǔ)上，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，推動(dòng)虛擬社會(huì)的現(xiàn)實(shí)化管理。只有從源頭上根治并消除危害，才能嚴(yán)厲打擊網(wǎng)上從事攻擊破壞、賭博、盜竊、網(wǎng)絡(luò)詐騙、淫穢色情等各種網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)。地方政府要根據(jù)本地網(wǎng)上違法行為的突出表現(xiàn)形式，將打擊重點(diǎn)放在網(wǎng)上制假販假和網(wǎng)絡(luò)賭博上，為地方虛擬社會(huì)環(huán)境凈化起到積極的推動(dòng)作用。同時(shí)，要加強(qiáng)新媒體情報(bào)搜集與偵察控制工作。按照情報(bào)導(dǎo)防、情報(bào)導(dǎo)偵的工作思路，重點(diǎn)強(qiáng)化情報(bào)信息的搜集研判工作，充分體現(xiàn)情報(bào)信息的預(yù)警性價(jià)值，為化解社會(huì)矛盾、維護(hù)地區(qū)和諧穩(wěn)定提供科學(xué)導(dǎo)向。

四、創(chuàng)新政府績效管理的實(shí)現(xiàn)路徑

政府績效管理是一項(xiàng)規(guī)模巨大、系統(tǒng)復(fù)雜的管理機(jī)制，其創(chuàng)新發(fā)展必須在立足實(shí)際情況的基礎(chǔ)上以科學(xué)的理論為指導(dǎo)有序推進(jìn)。

1.創(chuàng)新政府績效管理基層服務(wù)體系

第一，創(chuàng)新績效管理中介體制。政府績效管理創(chuàng)新的重點(diǎn)工作之一是，加強(qiáng)新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織服務(wù)和管理。長期以來，中介機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后、功能不完善一直是政府績效管理創(chuàng)新的瓶頸，應(yīng)采取積極措施推進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)健康快速發(fā)展，從而為政府績效管理創(chuàng)新創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)前，一些地方政府在社會(huì)中介組織發(fā)展的問題上，采取的主要舉措是加強(qiáng)和規(guī)范政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目工作。政府將可由社會(huì)組織承擔(dān)的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，通過建立政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制度，采取政府補(bǔ)助等方式，向符合條件的社會(huì)組織購買服務(wù)；加大對社會(huì)組織的財(cái)稅政策支持，根據(jù)社會(huì)組織的服務(wù)類型制定不同的稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，政府相關(guān)部門要做好資質(zhì)審查、指導(dǎo)服務(wù)和績效管理。

第二，創(chuàng)新基層服務(wù)組織的人才供養(yǎng)機(jī)制。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，一些地方政府在堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)基層組織績效管理創(chuàng)新的過程中，創(chuàng)造出一系列有利于人才培養(yǎng)的舉措，這些做法主要包括：建立解決群眾訴求的“綠色通道”，設(shè)立勞動(dòng)人事爭議仲裁院；審判機(jī)關(guān)建立訴訟服務(wù)中心，檢察機(jī)關(guān)建立青少年“污點(diǎn)封存”制度和刑事和解制度，公安機(jī)關(guān)建立“大指揮系統(tǒng)”；實(shí)施農(nóng)民工醫(yī)療工傷綜合保險(xiǎn)，建立農(nóng)村低保邊緣戶制度；實(shí)施“牽手計(jì)劃”加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理，實(shí)施“中職銜接”辦學(xué)模式解決輟學(xué)問題；社區(qū)建立業(yè)主代表協(xié)會(huì)、“特設(shè)黨支部”管理模式；建立區(qū)域網(wǎng)格數(shù)字化績效管理指揮調(diào)度平臺(tái)，建立政府應(yīng)急平臺(tái)視頻指揮調(diào)度系統(tǒng)，建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)席會(huì)議制度等。這些行之有效的辦法，有利于人才擁有創(chuàng)業(yè)平臺(tái)和發(fā)展空間，有利于優(yōu)化地方人才結(jié)構(gòu)，有利于激活各方面人才的潛能，有利于提高地方政府績效管理的凝聚力和感召力。

第三，創(chuàng)新地方政府績效管理的維權(quán)機(jī)制。按照創(chuàng)新政府績效管理的總體要求，構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)益保障機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和訴求表達(dá)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)群眾利益。注重民意搜集與信息反饋，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪、處理群眾來信制度，切實(shí)解決群眾訴求的突出問題，使群眾訴求在公共服務(wù)供給中發(fā)揮更大的作用，為地方的科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。為推進(jìn)這項(xiàng)工作向縱深落實(shí)，可以組建群眾訴求工作部門，努力形成新的“一站式”接待、“一條龍”辦理、“一攬子”解決問題的工作格局。在政府績效管理工作中，充分發(fā)揮群眾訴求中心的功能，對當(dāng)前群眾反映問題集中的單位和部門進(jìn)行集中進(jìn)駐，對群眾反映的屬于政府部門職權(quán)范圍內(nèi)的訴求問題進(jìn)行妥善處置。按照十九大關(guān)于“把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、解決人民群眾利益訴求體制化、職能化、制度化、日常化”的總體要求，建立以群眾訴求為龍頭，形成左右協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的群眾訴求網(wǎng)絡(luò)體系。將來人訴求、來信訴求、來電訴求、網(wǎng)上訴求統(tǒng)一輸入微機(jī)，實(shí)施“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)交辦”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)處管理格局。為進(jìn)一步方便群眾訴求，維護(hù)群眾合法權(quán)益，更好地體現(xiàn)“便民、快捷、高效、節(jié)儉”的工作理念，改造升級(jí)群眾訴求網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)群眾訴求網(wǎng)上辦理，實(shí)施過程督辦、結(jié)果反饋、群眾滿意率調(diào)查，并通過網(wǎng)站接收和查詢辦理結(jié)果。為了充分發(fā)揮群眾訴求網(wǎng)絡(luò)體系功能，積極組建網(wǎng)絡(luò)管理中心負(fù)責(zé)網(wǎng)上訴求和訴求熱線的受理、辦理、答復(fù)工作。管理中心按照“統(tǒng)一受理，分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理，權(quán)責(zé)明晰”的模式，確保受理、辦理(答復(fù))、反饋各個(gè)環(huán)節(jié)職責(zé)清晰，運(yùn)作順暢。

第四，創(chuàng)新地方政府績效管理的服務(wù)機(jī)制。為了促進(jìn)社會(huì)的健康發(fā)展，一些地方政府組織實(shí)施流動(dòng)人口服務(wù)管理“牽手計(jì)劃”，開展“一站式”服務(wù)管理試點(diǎn)工作，推行流動(dòng)人口居住證“一證通”制度；組織實(shí)施刑釋解教人員安置幫教“新生計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)刑釋解教人員釋解、安置的無縫銜接；社區(qū)矯正試點(diǎn)工作全面展開，組織實(shí)施預(yù)防青少年違法犯罪“關(guān)護(hù)計(jì)劃”，對開展社會(huì)閑散青少年的臨界預(yù)防和罪錯(cuò)青少年的多元化幫教進(jìn)行試點(diǎn)，加強(qiáng)工讀學(xué)校建設(shè)，建成高標(biāo)準(zhǔn)的“青少年法制教育基地”；建立對境外人員外事聯(lián)絡(luò)員代辦制度，上門受理綠色通道以及高層次人才和投資者辦理長期居留證件的綠色通道；加強(qiáng)下崗職工等人員的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作；建立老人日間照料站，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)公益崗位，為特困空巢老人提供居家養(yǎng)老照顧服務(wù)；加強(qiáng)易肇事闖禍精神病人的排查，對曾經(jīng)接受診斷治療的精神病人進(jìn)行全面細(xì)致的梳理，逐一進(jìn)行走訪，篩查重性精神病人并將其資料全部錄入微機(jī)，對有輕微滋事和肇事肇禍傾向的人進(jìn)行醫(yī)學(xué)鑒定，對三級(jí)以上精神病人落實(shí)管控救助措施；對艾滋病毒感染者和艾滋病人落實(shí)服務(wù)管理措施；地方經(jīng)濟(jì)區(qū)“一元化”戶籍制度改革全面推進(jìn)；落實(shí)對閑散青少年、流浪兒童、服刑人員未成年子女等人群的服務(wù)管理和教育救助工作，積極穩(wěn)妥試行社區(qū)矯正措施。上述創(chuàng)新舉措，有力推動(dòng)了政府績效管理工作走向制度化、規(guī)范化、社會(huì)化。

第五，創(chuàng)新地方政府績效管理的長效機(jī)制。政府績效管理業(yè)務(wù)主管單位嚴(yán)格落實(shí)管理責(zé)任，及時(shí)掌握評(píng)估對象情況，引導(dǎo)其在法律允許和行政批準(zhǔn)的范圍內(nèi)活動(dòng)。探索新形勢下黨和政府對“兩新組織”管理服務(wù)的績效管理，促使“兩新組織”在發(fā)展好自身的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)在新經(jīng)濟(jì)組織中建立黨團(tuán)組織、工會(huì)組織，加強(qiáng)法制教育培訓(xùn)的績效管理。在加強(qiáng)對境外非政府組織管理工作的同時(shí)，要本著積極穩(wěn)妥、趨利避害、抓住重點(diǎn)、注意策略的原則，堅(jiān)持利用、防范兩手并舉，既依法保護(hù)其正當(dāng)交往與合作，又嚴(yán)密防范其以各種名義的不法活動(dòng)。

2.創(chuàng)新政府績效管理指標(biāo)體系

第一，要通過不斷創(chuàng)新，逐步建立科學(xué)規(guī)范的地方政府績效管理指標(biāo)體系。全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然等要素，力爭多角度、全方位地反映政府績效水平。因此，在指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選取上，既要有反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管等指標(biāo)，又要有體現(xiàn)社會(huì)民生狀況的居民收入、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)比例等指標(biāo)；既要有反映人文進(jìn)步的健康水平、教育水準(zhǔn)、生活質(zhì)量等指標(biāo)，又要有體現(xiàn)環(huán)境改善的節(jié)能減排、污染治理等指標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)政府績效管理效率與價(jià)值的統(tǒng)一。政府績效管理指標(biāo)體系的維度是對評(píng)估范圍進(jìn)行科學(xué)劃分，從而使評(píng)估層面更加合理，使評(píng)估視角更加集中，使評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更具對比性。為了樹立科學(xué)的政績觀，政府績效管理的維度劃分應(yīng)該遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持積極、適度原則，努力在“結(jié)合”上做好文章，即強(qiáng)調(diào)必須將城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展結(jié)合起來，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，將人的發(fā)展與環(huán)境生態(tài)改善結(jié)合起來，將國內(nèi)發(fā)展和對外開放結(jié)合起來。在地方政府績效管理指標(biāo)體系構(gòu)建的維度劃分上，要包含公平、效率、效益等多方面的內(nèi)容，注重政府部門投入與產(chǎn)出方面的指標(biāo)，注重政府服務(wù)質(zhì)量與公眾滿意程度的指標(biāo)。根據(jù)以上基本原則，借鑒國內(nèi)外成功案例，地方政府績效管理的維度必須要以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)維度為基礎(chǔ)，并結(jié)合實(shí)際對各個(gè)維度進(jìn)行細(xì)分，賦予不同權(quán)重。

第二，要通過不斷創(chuàng)新，使政府績效管理指標(biāo)體系始終堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則。要立足我國國情及結(jié)合地方實(shí)際，同時(shí)對國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行合理借鑒。政府績效管理指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持“發(fā)揮市場起資源決定性作用”的原則，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展理念，從單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、生態(tài)等指標(biāo)的全面考核，逐步引導(dǎo)各級(jí)政府轉(zhuǎn)變單純追求經(jīng)濟(jì)增長的僵化思維，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，各級(jí)政府績效管理指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)“五位一體”的要求，其基本要素應(yīng)包括：可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)，人的全面發(fā)展的指標(biāo)，公開性指標(biāo)，社會(huì)公正的指標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)。政府績效管理的實(shí)際操作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于其多元化、多層次性的特征，評(píng)估內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)常常受到評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法的影響，從而產(chǎn)生不同的評(píng)估結(jié)果。為了體現(xiàn)政府績效管理的權(quán)威性和公正性，政府績效管理指標(biāo)的確定必須公平、公正，以提高公眾福祉為根本點(diǎn)，綜合平衡各項(xiàng)指標(biāo)。

第三，要通過不斷創(chuàng)新，將模糊數(shù)學(xué)引入政府績效管理指標(biāo)體系。將模糊數(shù)學(xué)理念引入政府績效管理領(lǐng)域，形成政府績效管理指標(biāo)隸屬度的新概念，是我國政府績效管理中的一種創(chuàng)新。在模糊數(shù)學(xué)中，將那些確實(shí)存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，但其概念的外延不清晰、無法用經(jīng)典集合論來描述的現(xiàn)象稱之為“模糊現(xiàn)象”。我們以此為依據(jù)對每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析，將各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定為模糊集合中的元素，將地方政府績效指標(biāo)體系設(shè)定為一個(gè)模糊集合。我國政府績效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的隸屬度，就是為了提高評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，防止評(píng)價(jià)指標(biāo)重復(fù)反映評(píng)價(jià)對象的信息，刪除那些在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相關(guān)分析中顯示出與其他評(píng)價(jià)指標(biāo)高度相關(guān)且隸屬度偏低的指標(biāo)，從而使評(píng)價(jià)結(jié)果具有更高的準(zhǔn)確度。

3.依靠人民創(chuàng)新政府績效管理

第一，建立最大限度的公眾參與機(jī)制。要充分發(fā)揮公眾參與在地方政府績效管理創(chuàng)新中的基礎(chǔ)作用。公眾既是接受績效管理的對象，也是參與績效管理的主體，公眾參與就是要引導(dǎo)公民依法有序理性地參與政府績效管理，充分發(fā)揮人民管理人民國家的作用。要積極開展志愿服務(wù)活動(dòng)，在實(shí)踐中建立和完善社會(huì)志愿服務(wù)長效機(jī)制，探索公民參與地方政府績效管理的方法和途徑，為公民參與政府績效管理創(chuàng)造條件，努力創(chuàng)造績效管理過程人人參與、成果人人共享的良好局面。要夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，倡導(dǎo)自我教育、自我服務(wù)、自我管理，形成社會(huì)公眾與政府之間積極有成效的合作，實(shí)現(xiàn)地方政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。要在社區(qū)搭建公眾參與地方政府績效管理的平臺(tái)，倡導(dǎo)志愿服務(wù)，調(diào)動(dòng)公眾參與績效管理的積極性和創(chuàng)造性。降低績效管理成本，提高績效管理水平、質(zhì)量和效率。

第二，充分尊重民意。充分尊重民意是實(shí)現(xiàn)公眾參與的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。近年來，各級(jí)政府在社會(huì)穩(wěn)定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，始終堅(jiān)持以人為本，充分尊重民意。一些地方政府在《實(shí)施辦法》中指出，具體評(píng)估工作包括開展民意調(diào)查、廣泛征求意見、組織評(píng)估、進(jìn)行聽證或論證、確定穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)五個(gè)內(nèi)容。特別重大事項(xiàng)由同級(jí)政府常務(wù)會(huì)議、全委會(huì)議或黨委常委會(huì)議討論決策；一般重大事項(xiàng)由同級(jí)信訪聯(lián)席會(huì)議討論決策。對經(jīng)過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，要根據(jù)不同情況采取不同措施加以管控。應(yīng)停止實(shí)施評(píng)估確定存在的Ⅰ級(jí)風(fēng)險(xiǎn)重大事項(xiàng)；延后實(shí)施確定存在的Ⅱ級(jí)風(fēng)險(xiǎn)重大事項(xiàng)；對經(jīng)過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定存在Ⅲ級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的重大事項(xiàng)，應(yīng)做好解釋工作，加大宣傳力度，在取得絕大多數(shù)群眾的理解和支持的前提下，對重大事項(xiàng)實(shí)施方案作進(jìn)一步修改完善后方可實(shí)施；對經(jīng)過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定存在Ⅳ級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的重大事項(xiàng)，應(yīng)針對少數(shù)群眾提出的不同意見，依據(jù)有關(guān)政策規(guī)定和具體情況，提出具體的實(shí)施方案。一些地方在進(jìn)行舊區(qū)改造、棚戶區(qū)改造及動(dòng)遷安置工作等直接關(guān)系群眾切身利益的一大批建設(shè)工程時(shí)，為確保工程的順利進(jìn)行，應(yīng)妥善處理百姓的生產(chǎn)生活問題。有些地方政府在拆遷工作中，對拆遷工作進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測評(píng)估，立足于早調(diào)研、早預(yù)見、早解決問題，針對預(yù)測評(píng)估的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，詳細(xì)研究制定工作預(yù)案，按照受益多元化、就業(yè)非農(nóng)化、保障社會(huì)化、居住社區(qū)化的思路和目標(biāo)，探索出充分就業(yè)、集中安居、合理補(bǔ)償、和諧拆遷、社會(huì)保障于一體的管理框架。堅(jiān)持在解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活問題的同時(shí)，拆遷的各項(xiàng)責(zé)任不變、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不變、實(shí)施主體不變，使征地拆遷工作成為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的和諧工程，為項(xiàng)目落戶和城市建設(shè)拓展空間。

第三，堅(jiān)持專群結(jié)合與公眾參與的有機(jī)統(tǒng)一。一些地方政府在績效管理創(chuàng)新中，堅(jiān)持“專群結(jié)合、依靠群眾”的方針，注意發(fā)揮各類人員在績效管理中的作用。例如，在“4050”人員中，經(jīng)過層層選拔、專業(yè)培訓(xùn)，組成專職隊(duì)伍，參與政府績效管理工作；在企事業(yè)單位、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)中，設(shè)立專職人員，負(fù)責(zé)本單位績效管理工作；在街道、社區(qū)，建立由退休老黨員和老年志愿者組成的義務(wù)隊(duì)伍，從而不斷壯大公眾參與。實(shí)踐證明，在地方政府績效管理中，專群結(jié)合與公眾參與是可以互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)的。

第四，更加強(qiáng)化“內(nèi)部合作”與“外部參與”的統(tǒng)一。創(chuàng)新政府績效管理之所以舉步維艱，除了組織效能無法測量之外，還有一個(gè)重要原因，那就是無法在各個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目和組織之間進(jìn)行績效比較，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：指標(biāo)規(guī)模、權(quán)重和獨(dú)特性。TOPS(Total Organizational Performance System)就是針對上述問題而發(fā)展的新的評(píng)估系統(tǒng)，它以TQM(全面質(zhì)量管理)為基礎(chǔ)，重視客戶要求，強(qiáng)調(diào)過程控制和團(tuán)隊(duì)工作，重視員工的參與，重視來自員工和客戶的反饋，加強(qiáng)上下和內(nèi)外溝通，同時(shí)建立不同的測量比較數(shù)據(jù)分析機(jī)制，不斷完善現(xiàn)有的效率測量技術(shù)，為不同的部門提供信息和技術(shù)服務(wù)。TOPS評(píng)價(jià)系統(tǒng)打破了傳統(tǒng)目標(biāo)管理中的那種自上而下的單一的、封閉的評(píng)價(jià)體系，形成一個(gè)多向度的、開放的測量體系。TOPS評(píng)價(jià)系統(tǒng)是一個(gè)不斷修正更新的系統(tǒng)，其突出特點(diǎn)是績效指標(biāo)由充滿責(zé)任心的團(tuán)隊(duì)在獲得客戶認(rèn)同的基礎(chǔ)上制定的，而不是由上級(jí)單位制定，體現(xiàn)了控制下移、外部參與、內(nèi)部合作等趨勢?！肮妳⑴c”“授權(quán)”“組織內(nèi)部的相互信任”已經(jīng)成為地方政府績效管理得以順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

依靠人民創(chuàng)新政府績效管理，把政府的決策與執(zhí)行從“幕后”推到“前臺(tái)”，將政府置于社會(huì)公眾的“陽光”之下，既有利于地方政府把其管理和服務(wù)對象的需求作為績效管理的重點(diǎn)，又有利于社會(huì)公眾加深對政府工作的深入了解，并對政府行政行為加以有效監(jiān)督，增強(qiáng)社會(huì)公眾對政府的信任和認(rèn)可。