楊 丹 輝

(中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836)

一、引 言

眾所周知，礦產(chǎn)資源是人類生產(chǎn)生活不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，一國(地區(qū))對(duì)礦產(chǎn)資源的需求會(huì)發(fā)生顯著變化。考察世界范圍內(nèi)工業(yè)化歷程可以發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源消費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出一定的階段性特征?？傮w來看，隨著人均GDP增加，一個(gè)國家(地區(qū))的人均能源和礦產(chǎn)消費(fèi)呈現(xiàn)由緩慢增長到快速增長再到減速增長直至零增長或緩慢負(fù)增長的“S”形演進(jìn)的規(guī)律性變化(王安建等，2010[1]和2016[2]；成金華、汪小英，2011[3])。在“S”規(guī)律作用下，不同類型礦產(chǎn)資源的消費(fèi)總量達(dá)峰存在明顯的時(shí)間差。在工業(yè)化初中期，各國普遍大量消耗煤炭、鐵礦石等大宗礦產(chǎn)；工業(yè)化中期，石油、有色金屬消費(fèi)增長較快；而進(jìn)入工業(yè)化后期和后工業(yè)化時(shí)期，基礎(chǔ)金屬消費(fèi)下降，稀有礦產(chǎn)資源①稀有礦產(chǎn)資源通常是指地殼中豐度低、分布稀散，難于從礦石中提取，在工業(yè)上制備和應(yīng)用較晚，但在現(xiàn)代工業(yè)應(yīng)用廣泛的礦產(chǎn)資源(李鵬飛等，2014[4])。目前，稀有礦產(chǎn)資源尚無統(tǒng)一的界定和分類。本文中稀有礦產(chǎn)資源包括除稀有放射性金屬之外的稀有輕金屬、稀有高熔點(diǎn)金屬、稀散金屬、稀土金屬、稀貴金屬中的鉑族金屬以及稀有非金屬礦產(chǎn)石墨。需求擴(kuò)大，并成為現(xiàn)代制造業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國防工業(yè)的關(guān)鍵原材料(楊丹輝等，2015[5])。稀有礦產(chǎn)資源消費(fèi)量不斷上升的同時(shí)，應(yīng)用于工業(yè)生產(chǎn)的稀有礦產(chǎn)資源的種類也大幅增加。以計(jì)算機(jī)芯片為例，20世紀(jì)80年代的計(jì)算機(jī)芯片僅含有12種化學(xué)元素，而21世紀(jì)的高速大容量集成電路則包含61種化學(xué)元素。增加的49種化學(xué)元素中，包括15種稀有礦產(chǎn)以及釔和除钷之外的其他14種鑭系元素共15種稀土金屬(National Research Council，2008[6])。

中國進(jìn)入工業(yè)化中后期乃至后工業(yè)化時(shí)期，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動(dòng)下，受人口規(guī)模、GDP增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、消費(fèi)偏好、體制機(jī)制等諸多因素的影響，礦產(chǎn)資源消費(fèi)表現(xiàn)出突出的復(fù)雜性和一定的獨(dú)特性。一方面，在礦產(chǎn)資源消費(fèi)規(guī)律的作用下，壓縮式工業(yè)化引發(fā)我國金屬資源消耗臨近峰值和環(huán)境問題集中爆發(fā)，推動(dòng)未來我國城市礦產(chǎn)的開發(fā)利用(王昶、黃建柏，2015[7])；另一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)大宗礦產(chǎn)品和基礎(chǔ)金屬需求強(qiáng)勁的同時(shí)，稀有礦產(chǎn)的消費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大。目前，中國稀土、鎢、銻、鉬等稀有金屬的消費(fèi)量均居世界第一位，未來稀有礦產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)仍有擴(kuò)張的潛力和動(dòng)力。

歷史地觀察，大國崛起勢(shì)必伴隨全球礦產(chǎn)資源供求格局的演變和礦產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則的重構(gòu)。隨著新一輪科技革命和工業(yè)革命蓬勃興起，主要工業(yè)國在新經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的角力將延伸至產(chǎn)業(yè)鏈的前端，對(duì)號(hào)稱“工業(yè)維生素”的稀有礦產(chǎn)資源及其制備的關(guān)鍵原材料展開激烈競爭。從這一角度來看，進(jìn)入新時(shí)代，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展迫切需要國家層面的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略做支撐，而全球稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的大國博弈也召喚中國更高水平的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)。本文探討制定實(shí)施稀有礦產(chǎn)資源國家的理論依據(jù)，研判稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的國際競爭和安全形勢(shì)，提出稀有礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略的總體思路和政策方向。

二、資源安全與稀有礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備

稀缺性，不論從其絕對(duì)還是相對(duì)程度衡量，無疑都是儲(chǔ)存性資源(stock resource)①自然資源可劃分為兩大類：儲(chǔ)存性(或不可再生)資源和流動(dòng)性(或可再生)資源。前者主要包括使用后消耗掉的資源(如石油、天然氣、煤等主要能源礦產(chǎn))、理論上可恢復(fù)的資源(所有元素礦物)和可循環(huán)使用的資源(主要指金屬礦物)；后者則涵蓋魚類、森林、土壤、動(dòng)植物、水、太陽能、潮汐、風(fēng)能、大氣等[8]。的本質(zhì)特征。實(shí)際上，資源的稀缺性不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，更是有著深刻政治含義的戰(zhàn)略命題。作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵原材料，稀有礦產(chǎn)同樣具有突出的稀缺性。這一特點(diǎn)直接決定著稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的可持續(xù)性，因而是制定稀有礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略需要考慮的首要因素。同時(shí)，稀缺性的存在必然引發(fā)安全問題，因此，資源安全應(yīng)納入稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的國家戰(zhàn)略框架。

(一 )稀有礦產(chǎn)資源的稀缺性及市場(chǎng)機(jī)制的作用

儲(chǔ)存性資源的稀缺性來自于其在地球中賦存總量的約束。在不發(fā)生技術(shù)進(jìn)步和重大突發(fā)事件的情況下，一般可以認(rèn)為，由于未來每一代人口規(guī)模擴(kuò)大和人均礦產(chǎn)資源消耗量增加，每一年消耗的儲(chǔ)存性礦產(chǎn)量是上一年的ξ倍(ξ〉1)。假設(shè)計(jì)算期的起始年地球上儲(chǔ)存性礦產(chǎn)資源總量為Rb，該年度世界儲(chǔ)存性礦產(chǎn)消耗量為A，則第二年的消耗量為ξA……第m年的消耗量為ξm-1A。不考慮循環(huán)再利用技術(shù)，則m年后地球上儲(chǔ)存性礦產(chǎn)的存量Rm為：

當(dāng)該礦產(chǎn)資源達(dá)到耗竭狀態(tài)時(shí)，Rm＝0，由此可得某種礦產(chǎn)的使用年限m0為：

理論上講，ξ越接近1，m0越大，但儲(chǔ)存性礦產(chǎn)都有耗竭之時(shí)，加之地球上礦產(chǎn)資源分布并不均衡(這種情況對(duì)于稀有礦產(chǎn)資源尤為突出)，因此有可能進(jìn)一步加劇其稀缺性。

關(guān)于儲(chǔ)存性資源的稀缺性及其可開發(fā)使用壽命，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有著不同的判斷。不論悲觀的馬爾薩斯還是相對(duì)樂觀的李嘉圖，對(duì)于自然資源與人類生產(chǎn)生活之間關(guān)系的論斷都已被證實(shí)存在一定的局限性。顯然，如果將某種儲(chǔ)存性礦產(chǎn)的當(dāng)前探明儲(chǔ)量視為資源可得性的極限，難免得出有關(guān)其經(jīng)濟(jì)壽命較為消極的結(jié)論。然而，在運(yùn)作完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，任何具有稀缺性的產(chǎn)品，其供求關(guān)系均受價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)。價(jià)格機(jī)制作用于供求兩端，其中需求方的調(diào)整包括減少消耗(絕對(duì)量)、提高資源利用效率(相對(duì)量)以及替代品的開發(fā)使用等；而在供給側(cè)，價(jià)格上漲成為礦業(yè)投資的刺激信號(hào)，其調(diào)整包括推動(dòng)開發(fā)更加高效的新型探采技術(shù)，改善已探明礦藏的開采效果。因此，由現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)體系支撐的理想市場(chǎng)響應(yīng)機(jī)制為緩解礦產(chǎn)資源稀缺提供了理論支撐。實(shí)際上，早在20世紀(jì)70年代，一些學(xué)者就對(duì)市場(chǎng)作用于礦產(chǎn)資源稀缺性的機(jī)理給出了情景假設(shè)和趨勢(shì)性判斷。梅多斯建立了“世界III”模型，測(cè)算出當(dāng)儲(chǔ)存性資源消耗掉90%時(shí)，其供給成本將上升20倍，這種劇烈的成本變化對(duì)資源需求曲線的影響將是顯而易見的[9]。雖然現(xiàn)實(shí)中需求對(duì)成本和價(jià)格變化的反應(yīng)是一個(gè)復(fù)雜、受多因素影響的過程，但長期來看，一般認(rèn)為價(jià)格漲幅達(dá)到10%，大多數(shù)非燃料礦物的需求將減少6%～20%(Tilton，1977[10])。

同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本釋義，儲(chǔ)存性礦產(chǎn)消費(fèi)量的減少并不必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩和生活質(zhì)量下降。隨著創(chuàng)新步伐加快，技術(shù)積累將使任何一種特定儲(chǔ)存性礦產(chǎn)的消耗減少到其供求平衡點(diǎn)之上，而替代產(chǎn)品和技術(shù)隨之也更加多樣化，包括商業(yè)模式變革對(duì)最終產(chǎn)品及其組合的重塑。正是基于地殼中可獲得元素的多樣性及其技術(shù)替代潛力，有些學(xué)者甚至認(rèn)為絕對(duì)自然意義上的礦產(chǎn)資源稀缺是不成立的?！爸灰獙?duì)地殼的組分有足夠的認(rèn)知，就會(huì)否定純自然意義上礦產(chǎn)資源耗竭概念的實(shí)際內(nèi)涵。整個(gè)地球都是由礦物組成的，人類不可能把地球本身開采殆盡?！盵11]近期一些研究成果則更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與礦產(chǎn)資源消費(fèi)增長極限之間的關(guān)系。王安建等(2017)[12]認(rèn)為，礦產(chǎn)資源消費(fèi)“S”形規(guī)律揭示了能源和重要礦產(chǎn)資源消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的內(nèi)在本質(zhì)聯(lián)系及其增長極限存在的可能性，礦產(chǎn)資源消費(fèi)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和零增長點(diǎn)與城市化率、經(jīng)濟(jì)(產(chǎn)業(yè))結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施完備程度以及社會(huì)財(cái)富積累水平等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要指標(biāo)的變化密切相關(guān)，隨著三次產(chǎn)業(yè)的更迭，一國(地區(qū))的礦產(chǎn)資源消費(fèi)達(dá)到峰值，而大國礦產(chǎn)資源消費(fèi)達(dá)峰則意味著全球礦產(chǎn)資源消費(fèi)周期的終結(jié)。

(二 )市場(chǎng)響應(yīng)的局限性與制度環(huán)境的影響

市場(chǎng)失靈無疑是理想化的市場(chǎng)響應(yīng)模型面臨的最大挑戰(zhàn)，而且市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果很可能與社會(huì)、政治、文化、環(huán)境等目標(biāo)并不契合，甚至背道而馳。在價(jià)格信號(hào)的傳導(dǎo)過程中，市場(chǎng)不僅無法克服，而且實(shí)際上還會(huì)制造、加劇特定時(shí)期某些礦產(chǎn)資源的稀缺。撇開由礦產(chǎn)資源賦存嚴(yán)重不平衡導(dǎo)致其難以被均衡開發(fā)和替代的情況，資源領(lǐng)域市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)頗為復(fù)雜。由于多數(shù)礦產(chǎn)品開采的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)日益被跨國大礦業(yè)公司壟斷，為維持一定的價(jià)格水平，這些大跨國公司理應(yīng)更傾向于控制開采量，以延長礦產(chǎn)資源開采周期，減緩其被耗竭的進(jìn)程。然而，現(xiàn)實(shí)卻是在未來市場(chǎng)走向不明朗的情況下，受制于資源性產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)頻發(fā)以及貿(mào)易條款的約束，礦業(yè)企業(yè)會(huì)加速開發(fā)已探明礦藏，從而確保其投資收益，這種“貼現(xiàn)”未來收益的壓縮式開發(fā)導(dǎo)向在地緣政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的礦區(qū)更為普遍。在這些地區(qū)，可持續(xù)開發(fā)往往要讓位于可預(yù)見的短期出口獲利。同時(shí)，跨國公司還會(huì)采取控制新供給的方式，制造人為的市場(chǎng)短缺或供給障礙，進(jìn)而削弱市場(chǎng)對(duì)探礦新技術(shù)的開發(fā)和投資熱情，甚至導(dǎo)致采礦技術(shù)出現(xiàn)路徑偏差。

圖1 礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)性耗竭

市場(chǎng)機(jī)制無法防控的風(fēng)險(xiǎn)還包括礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)性耗竭。隨著礦產(chǎn)開采自然條件惡化，技術(shù)和人工投入增加導(dǎo)致成本上升到一定程度，以至于愿意且有能力購買該種礦產(chǎn)品的消費(fèi)者越來越少，此時(shí)生產(chǎn)者面對(duì)的市場(chǎng)需求曲線(D-D)處在MCn點(diǎn)的水平上，市場(chǎng)會(huì)將這種礦產(chǎn)拋棄(見圖1)。成本變化引發(fā)的經(jīng)濟(jì)性耗竭更多地具有理論層面的意義，而自20世紀(jì)60年代以來，世界范圍內(nèi)不斷高漲的環(huán)境保護(hù)訴求對(duì)儲(chǔ)存性礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)性耗竭則起到了推波助瀾的作用[13]。由于儲(chǔ)存性礦產(chǎn)開發(fā)過程中絕大部分環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生不同程度的環(huán)境影響和生態(tài)破壞，各國日益嚴(yán)格的環(huán)境法規(guī)、無處不在的環(huán)保組織的監(jiān)督以及礦產(chǎn)開采技術(shù)難度加大帶來的多重沖擊必然加快礦業(yè)企業(yè)MCn點(diǎn)的到來。應(yīng)該看到，環(huán)境制度在很大程度上增加了部分礦產(chǎn)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性耗竭的可能性。典型的例證之一是英國的煤炭。雖然自20世紀(jì)五六十年代以來，在不斷攀升的技術(shù)、人工和環(huán)境成本壓力下，英國煤礦陸續(xù)關(guān)閉，但英國政府近10年來一直強(qiáng)化的能源轉(zhuǎn)型路線以及大規(guī)模的新能源補(bǔ)貼措施無疑使其本土煤礦的關(guān)閉進(jìn)程進(jìn)一步提速，并于2015年底徹底終結(jié)了英國300余年的煤炭開采歷史，而這段歷史也恰恰是英國乃至全球傳統(tǒng)工業(yè)文明的見證。在稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，美國稀土開發(fā)利用的情況同樣反映出制度因素對(duì)礦產(chǎn)資源稀缺性的影響。20世紀(jì)90年代之前，美國一直是世界最大的稀土生產(chǎn)、消費(fèi)和出口國，其稀土精礦產(chǎn)量占全球精礦總產(chǎn)量的比重長期保持在50%以上。20世紀(jì)80年代，美國國內(nèi)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，稀土開采導(dǎo)致的環(huán)境問題日益凸顯，美國相繼終止了本土稀土開采冶煉。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，中國大量出口廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的稀土粗加工產(chǎn)品，滿足了美國工業(yè)和國防的需求，美國稀土開采量隨之急劇下降，直至2003年其稀土產(chǎn)量降為零。近年來，隨著稀有礦產(chǎn)品供求形勢(shì)的變化以及這一領(lǐng)域國際競爭加劇，為扭轉(zhuǎn)對(duì)中國稀土產(chǎn)品進(jìn)口高度依賴的狀況，美國調(diào)整了稀土開采、精礦生產(chǎn)和供應(yīng)鏈管理政策，并為恢復(fù)稀土開采做好了立法準(zhǔn)備。這些事例表明，儲(chǔ)存性礦產(chǎn)耗竭在其自然耗竭來臨之前有可能在經(jīng)濟(jì)意義上發(fā)生，而經(jīng)濟(jì)性耗竭是相對(duì)的，往往是政府和市場(chǎng)共同作用的結(jié)果。

(三 )稀有礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略的安全維度

如前所述，儲(chǔ)存性礦產(chǎn)資源的可耗竭性決定了其絕對(duì)和相對(duì)意義上的稀缺性，這種稀缺性必然與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求產(chǎn)生矛盾，致使資源安全問題不斷凸顯。隨著越來越多的國家和地區(qū)進(jìn)入工業(yè)化階段，人類面臨的整體資源約束增大。特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后，大規(guī)模軍事戰(zhàn)爭威脅有所弱化，人與自然之間的關(guān)系卻加速惡化，資源安全日益成為國家和地區(qū)安全的重要組成部分?？巳R爾(2002)[14]在《資源戰(zhàn)爭：全球沖突的新場(chǎng)景》一書中指出，資源爭奪是國際沖突的根本動(dòng)因，國家之間在上層建筑方面的對(duì)立和沖突，實(shí)質(zhì)上都可以歸因于對(duì)稀缺戰(zhàn)略資源的爭奪。盡管這一類觀點(diǎn)略顯偏激，但直指資源安全對(duì)國家安全的重大意義，也折射出稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際競爭的意識(shí)形態(tài)背景。

就中國的稀有礦產(chǎn)資源安全形勢(shì)而言，其對(duì)國家安全的重要性顯然需要更多地關(guān)注需求側(cè)的復(fù)雜情況。一方面，新工業(yè)革命下主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更迭以及智能制造、增材制造等制造范式的變革不斷推高稀有礦產(chǎn)在高技術(shù)領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國防軍事工業(yè)的需求。以稀土為例，稀土的應(yīng)用大致可分為傳統(tǒng)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域。其中，磁材是新興領(lǐng)域乃至所有下游應(yīng)用中需求最大且最具市場(chǎng)前景的稀土材料，而釹鐵硼作為稀土磁材的代表性產(chǎn)品，未來在國內(nèi)新能源汽車、新能源、節(jié)能環(huán)保、智慧家電、工業(yè)機(jī)器人、智能手機(jī)等先進(jìn)制造領(lǐng)域的應(yīng)用將持續(xù)擴(kuò)大(見下頁表1)。另一方面，中國是世界稀有礦產(chǎn)的資源、生產(chǎn)、消費(fèi)和環(huán)境影響大國，具有較為突出的資源優(yōu)勢(shì)。在稀有礦產(chǎn)品國際市場(chǎng)格局中，中國是主要供給者，稀有礦產(chǎn)資源的下游環(huán)節(jié)則聚集了日本、美國、歐盟等主要工業(yè)化大國和地區(qū)。①2016年，中國稀土需求在全球稀土總需求中所占比重為56%，居世界首位；日本居第二位，占比21%，美國和歐盟緊隨其后，占比分別為9%和8%，日本、美國、歐盟三方需求占比合計(jì)為38%。這些國家和地區(qū)對(duì)稀有礦產(chǎn)資源的深度開發(fā)和高端應(yīng)用不僅支撐著其高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，而且也在一定程度上影響國防軍事工業(yè)的發(fā)展。因此，稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的大國競爭勢(shì)所難免，如何協(xié)調(diào)資源主權(quán)與開放式利用成為制定實(shí)施稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用國家戰(zhàn)略的重要命題。

已開展研究的結(jié)論較為分散，研究視角、研究指標(biāo)、研究區(qū)域、研究尺度的差異均會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚環(huán)境污染效產(chǎn)生影響（肖文婭等，2018）。本研究基于地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、環(huán)境學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)集聚環(huán)境效應(yīng)的研究結(jié)論尚未取得統(tǒng)一的具體原因如下。

(四 )戰(zhàn)略儲(chǔ)備及其局限性

資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備最初的目的在于備戰(zhàn)。目前，實(shí)行戰(zhàn)略性資源產(chǎn)品國家儲(chǔ)備已成為國際通行做法，世界大部分發(fā)達(dá)國家都對(duì)重要資源儲(chǔ)備采取了相應(yīng)的戰(zhàn)略舉措。然而，在資源安全保障機(jī)制中，與以貿(mào)易方式調(diào)整庫存進(jìn)而影響交易價(jià)差的機(jī)制相對(duì)應(yīng)，有制度安排的庫存或簡言之的“資源儲(chǔ)備”通過調(diào)節(jié)供求關(guān)系，可以發(fā)揮穩(wěn)定市場(chǎng)的作用。其中，價(jià)格較為脆弱且需求彈性較小的大宗商品(原油等)，戰(zhàn)略儲(chǔ)備對(duì)資源安全的保障效果更為顯著，也是各國和地區(qū)在其能源或資源戰(zhàn)略中普遍采用的政策工具。理論上講，戰(zhàn)略儲(chǔ)備的建立和擇機(jī)投放有利于平滑價(jià)格波動(dòng)，有效應(yīng)對(duì)供給中斷等極端情況和危機(jī)事件。然而，從納入戰(zhàn)略儲(chǔ)備的簡單供求模型可以看出，戰(zhàn)略儲(chǔ)備的市場(chǎng)釋放過程會(huì)產(chǎn)生抵消效應(yīng)(Volatilitydepressing Effect)，這種效應(yīng)會(huì)在相當(dāng)程度上使得戰(zhàn)略儲(chǔ)備投放的價(jià)格抑制作用被儲(chǔ)備重建的價(jià)格推升作用消減，即在下頁圖2中，僅從靜態(tài)供求關(guān)系的角度，無法判斷 P′1-P′0的值是否大于、等于或者小于P1-P0。

表1 國內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)和智能制造對(duì)釹鐵硼的需求預(yù)測(cè) 單位：噸

如果再考慮戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系構(gòu)建和運(yùn)行的各種成本，收儲(chǔ)政策在稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略中的運(yùn)用顯然需要做更為審慎的設(shè)計(jì)。廣義上，儲(chǔ)備主體包括政府、民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)，這些主體都要為購入儲(chǔ)備資源付出成本P0，其初始的單位固定成本為C0，單位可變成本為c，資金成本為i，則其儲(chǔ)備函數(shù)為：

C1＝C0+P0+(c+i)×t，t＝1，2，…，n

由上式可見，收儲(chǔ)成本隨著時(shí)間推移有可能上升。原則上收儲(chǔ)礦產(chǎn)釋放的價(jià)格應(yīng)設(shè)定為不低于即期市場(chǎng)價(jià)格，但實(shí)踐中儲(chǔ)備投放之后需要及時(shí)的決策恢復(fù)，而決策周期往往與資源性產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的周期并不吻合。因此，稀有礦產(chǎn)戰(zhàn)略性儲(chǔ)備體系建立及相關(guān)政策工具選用對(duì)市場(chǎng)信息傳遞以及決策部門的反應(yīng)速度和綜合能力要求很高。同時(shí)，由于市場(chǎng)預(yù)期的長期影響，市場(chǎng)投機(jī)者必然傾向于累積庫存以獲得資產(chǎn)性收益。在這種情況下，政府或機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略性儲(chǔ)備僅增加了特定礦產(chǎn)累積庫存的可得性。一旦收儲(chǔ)規(guī)模不科學(xué)或投放時(shí)機(jī)選擇不當(dāng)或儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)偏離其職能，都將進(jìn)一步加劇市場(chǎng)動(dòng)蕩，反而危及資源安全。從我國現(xiàn)行稀土收儲(chǔ)機(jī)制運(yùn)行的進(jìn)展來看，制度設(shè)計(jì)和決策體制不同程度地存在上述問題，集中表現(xiàn)在收儲(chǔ)主體不明確、儲(chǔ)備資金不到位、儲(chǔ)備對(duì)象投放時(shí)機(jī)有誤等方面，影響了戰(zhàn)略儲(chǔ)備的整體效果。特別是2016年6月以來，針對(duì)稀土價(jià)格在較長時(shí)期低位徘徊的狀況，國家收儲(chǔ)啟動(dòng)新一輪招標(biāo)，采取“少量多次”的方略，分別于2016年12月以及2017年上半年連續(xù)4次實(shí)施收儲(chǔ)，對(duì)稀土價(jià)格走勢(shì)預(yù)期的干預(yù)作用十分明顯。盡管這一輪收儲(chǔ)操作在一定程度上有助于將持續(xù)低迷三年多的稀土價(jià)格拉回合格水平，但同時(shí)這種收儲(chǔ)節(jié)奏放大了上游企業(yè)的惜售心理以及市場(chǎng)的投機(jī)情緒，導(dǎo)致價(jià)格短期暴漲，收儲(chǔ)效果難免背離政策初衷。

三、稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的大國競爭

回顧世界工業(yè)化歷史，以低廉的價(jià)格持續(xù)利用全球礦產(chǎn)資源一向是發(fā)達(dá)國家資源戰(zhàn)略的基本導(dǎo)向。從工業(yè)化初期的殖民擴(kuò)張到掌控礦產(chǎn)品國際定價(jià)權(quán)，無一不體現(xiàn)出發(fā)達(dá)國家這一戰(zhàn)略出發(fā)點(diǎn)。而正是通過不斷拓展外部供給渠道，盡可能在世界范圍內(nèi)獲取低價(jià)優(yōu)質(zhì)的礦產(chǎn)資源，發(fā)達(dá)國家有效緩解了工業(yè)化的資源環(huán)境約束，保障了本國的資源安全，確立了在礦產(chǎn)品國際貿(mào)易規(guī)則和定價(jià)機(jī)制中的主導(dǎo)地位。進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，發(fā)達(dá)國家鐵礦石、銅、鋁、鉛等基礎(chǔ)金屬的消費(fèi)總量相繼達(dá)峰(金殿臣，2017[15])，基礎(chǔ)金屬消費(fèi)收縮與稀有金屬消費(fèi)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)形成了明顯反差。1900—2011年的百余年間美國代表性大宗礦產(chǎn)品(鐵礦石和銅)與稀有礦產(chǎn)品(鉬和銦)消費(fèi)量的變化進(jìn)一步驗(yàn)證了礦產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的演變規(guī)律。由圖3可見，美國大宗礦產(chǎn)品消費(fèi)量在達(dá)到峰值后震蕩下行，而稀有礦產(chǎn)資源消費(fèi)量則持續(xù)增長。

圖2 稀有礦產(chǎn)戰(zhàn)略儲(chǔ)備投放的影響

圖3 1900—2011年美國人均實(shí)際GDP與鐵礦石、銅、鉬、銦消費(fèi)量

國際金融危機(jī)發(fā)生后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推行“再工業(yè)化”戰(zhàn)略。不論是美國的“總統(tǒng)制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃”還是“德國工業(yè)4.0”，都把“重振制造業(yè)”的重點(diǎn)放在了新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)恰恰是稀有礦產(chǎn)資源應(yīng)用的主要領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家不謀而合的戰(zhàn)略布局拉動(dòng)了新能源、新材料、新能源汽車、智能裝備、高性能傳感器等新興產(chǎn)業(yè)和智能產(chǎn)品對(duì)稀有金屬的需求，加快促使世界礦產(chǎn)資源爭奪的重點(diǎn)從大宗礦產(chǎn)轉(zhuǎn)向“三稀”礦產(chǎn)—稀土、稀有金屬和稀散金屬資源。

為應(yīng)對(duì)稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的大國競爭，美國、歐盟、日本等主要發(fā)達(dá)國家相繼通過法案，加強(qiáng)戰(zhàn)略性稀有礦產(chǎn)的國家管控和戰(zhàn)略儲(chǔ)備，意在逐步降低對(duì)中國等稀有礦產(chǎn)品主要出口國的依賴，從而為其新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足、穩(wěn)定的原材料保障。發(fā)達(dá)國家稀有礦產(chǎn)保障戰(zhàn)略的主要措施包括：對(duì)稀有礦產(chǎn)的戰(zhàn)略性開展動(dòng)態(tài)、科學(xué)的評(píng)估，甄選出關(guān)鍵原材料；增加包括替代材料和技術(shù)在內(nèi)的研發(fā)投入；提升信息情報(bào)工作；鼓勵(lì)企業(yè)海外投資，拓展中國以外的供給；加強(qiáng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備；推動(dòng)回收利用；利用多邊貿(mào)易平臺(tái)，主動(dòng)挑戰(zhàn)供給國的出口限制及其他“貿(mào)易扭曲”；采取靈活的外交政策保障供給。比較美國、歐盟、日本關(guān)鍵礦產(chǎn)資源保障戰(zhàn)略調(diào)整及其采取的政策措施可以看出以下突出特點(diǎn)：一是主要發(fā)達(dá)國家都將資源安全視為國家安全的重要組成部分，高度關(guān)注資源領(lǐng)域國際競爭格局的變化及其影響，對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和戰(zhàn)略儲(chǔ)備做出長遠(yuǎn)規(guī)劃；二是發(fā)達(dá)國家的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略建立在對(duì)資源性產(chǎn)品和主要原材料的關(guān)鍵性進(jìn)行系統(tǒng)、全面的分析評(píng)估基礎(chǔ)之上，評(píng)估主要基于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)(國防工業(yè))的應(yīng)用潛力以及稀有礦產(chǎn)品國際供求關(guān)系和政策環(huán)境的趨勢(shì)，為本國戰(zhàn)略調(diào)整、開展稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的國際協(xié)調(diào)提供決策支撐；三是將技術(shù)創(chuàng)新作為提高資源保障能力的主攻方向，通過不斷開發(fā)應(yīng)用替代產(chǎn)品和循環(huán)再利用技術(shù)，減少稀有礦產(chǎn)品的實(shí)際消耗，提高資源利用效率，緩解關(guān)鍵原材料供給的長期壓力；四是注重在WTO多邊貿(mào)易體系下，充分利用在國際貿(mào)易規(guī)則制定和運(yùn)用中的話語權(quán)，為改善稀土等戰(zhàn)略性資源的供給條件營造有利的貿(mào)易環(huán)境；五是主要發(fā)達(dá)國家采取的應(yīng)對(duì)措施既有異曲同工之處，在大國之間形成了一定程度的戰(zhàn)略默契，又反映出基于各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策工具選用的差別。

同時(shí)，在供給層面，世界范圍內(nèi)稀有礦產(chǎn)資源的勘探、開采、冶煉、提純、使用、回收等各個(gè)環(huán)節(jié)都面臨更加嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)稀有礦產(chǎn)品供給形成重要約束。在供求兩方面的共同作用下，盡管WTO“稀土案”敗訴后中國取消配額+關(guān)稅的出口管制措施使得國際市場(chǎng)供給預(yù)期趨穩(wěn)，但全球稀有礦產(chǎn)品的供求關(guān)系仍呈現(xiàn)出持續(xù)波動(dòng)、總體偏緊的態(tài)勢(shì)，供求缺口依然存在(見下頁表2)。值得高度關(guān)注的是，盡管發(fā)達(dá)國家不斷強(qiáng)化稀有礦產(chǎn)品供應(yīng)的“去中國化”戰(zhàn)略意圖，但國際市場(chǎng)上稀有礦產(chǎn)品供給格局并未如專家學(xué)者們普遍預(yù)想的取得顯著的多元化進(jìn)展，而是中國繼續(xù)承擔(dān)著全球主要供給者的角色。再以稀土為例，2016年，中國稀土產(chǎn)量為10.5萬噸 ，占世界總產(chǎn)量的比重高達(dá)88.9%，除中國之外的其他產(chǎn)地(包括澳大利亞0.8萬噸、俄羅斯0.25萬噸)產(chǎn)量合計(jì)僅為1.31萬噸，占比11.1%。中國長期以占世界40%左右(2017年的數(shù)據(jù)顯示，中國占世界稀土總儲(chǔ)量的36.7%)的儲(chǔ)量供應(yīng)全球近9成的需求。2011年之前中國之外的稀土產(chǎn)量約4萬噸，2011年以來產(chǎn)量維持在2萬噸左右。除中國之外其他地區(qū)的產(chǎn)量不升反降，究其原因，一方面，中國在WTO敗訴后出口管控政策做出了較大的調(diào)整，放棄了此前采用的一攬子出口限制措施，這在很大程度上抵消了進(jìn)口商的政策風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，受需求波動(dòng)影響，美國等國家的產(chǎn)量很不穩(wěn)定，2016年美國Moutain Pass稀土礦再度停產(chǎn)(2017年該礦進(jìn)入破產(chǎn)拍賣程序)，加之部分國家因稀土、鋰等稀有礦產(chǎn)開采、冶煉過程中環(huán)境污染嚴(yán)重而關(guān)停本國礦山，在上述兩方面因素的共同作用下，總體來看，短期內(nèi)全球稀有礦產(chǎn)品大規(guī)模擴(kuò)產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)供給多元化的可能性不大。

表2 全球稀土供求態(tài)勢(shì) 單位：噸

四、構(gòu)建面向新時(shí)代的稀有礦產(chǎn)資源大國方略

中國是一個(gè)資源總體豐饒、人均相對(duì)貧乏的大國。礦產(chǎn)資源是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是我國推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化面臨的最大瓶頸制約之一(李克強(qiáng)，2012)。長期以來，由于對(duì)稀有礦產(chǎn)資源的功能、用途及其戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不全面、不到位，稀有礦產(chǎn)資源粗放式加工利用的問題十分突出。國內(nèi)稀有金屬生產(chǎn)加工企業(yè)普遍“散小亂差”，技術(shù)水平低，設(shè)備工藝落后，大量輸出初加工的資源性產(chǎn)品，“資源優(yōu)勢(shì)未能真正上升為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)”成為困擾中國稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的頑疾。應(yīng)該看到，稀有金屬產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)發(fā)育不足、產(chǎn)品附加值偏低的問題在一定程度上反映出了中國工業(yè)發(fā)展的整體水平，這也是中國工業(yè)化階段性特征所決定的。從人類的工業(yè)化歷程來看，對(duì)特定礦產(chǎn)性能的認(rèn)識(shí)和開發(fā)利用，歸根結(jié)底取決于一個(gè)國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)裝備水平。日本企業(yè)之所以能夠牢牢占據(jù)稀有金屬產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)、不斷開拓稀有金屬應(yīng)用的新領(lǐng)域，并在稀有金屬應(yīng)用方面形成可持續(xù)的國際競爭力，與日本新材料、新能源汽車、電子信息等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)稀有金屬高端材料和零部件的需求直接相關(guān)。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，真正制約中國稀有礦產(chǎn)資源高端應(yīng)用乃至稀有金屬產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)發(fā)育的還是國內(nèi)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體水平以及原材料的需求結(jié)構(gòu)。自2010年稀有礦產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整和供求形勢(shì)變化以來，日本等應(yīng)用大國的稀有礦產(chǎn)應(yīng)用技術(shù)(包括循環(huán)替代減量等新技術(shù))又邁上了一個(gè)臺(tái)階，在部分尖端領(lǐng)域，中國與日本等國的差距不是縮小了，而是有所拉大。

具體到稀有礦產(chǎn)資源，中國既有在國際市場(chǎng)上具有一定壟斷地位的稀土、鎢、鉬等品類，也有一些戰(zhàn)略性較強(qiáng)、未來需求潛力大的稀有金屬如鉑族金屬，國內(nèi)資源稟賦相對(duì)貧弱。作為先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及軍事國防工業(yè)重要的原材料，稀有礦產(chǎn)是國際爭奪激烈的戰(zhàn)略性資源。不管世界市場(chǎng)上稀有礦產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格和供求關(guān)系如何波動(dòng)，并未動(dòng)搖稀有礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略價(jià)值。因此，稀有礦產(chǎn)可持續(xù)開發(fā)利用始終要把維護(hù)國家資源安全作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全面評(píng)估中國稀有礦產(chǎn)資源稟賦狀況及開采條件，從勘探開發(fā)、加工冶煉、戰(zhàn)略儲(chǔ)備、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用、國際貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)提升稀有礦產(chǎn)資源供給的可持續(xù)性和利用效率，從而滿足工業(yè)化中后期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。

制定實(shí)施稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的國家戰(zhàn)略要確立兩個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)：一是立足國內(nèi)、拓展海外，打通國內(nèi)國際稀有礦產(chǎn)資源的供給渠道，逐步掌握稀有礦產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則和國際定價(jià)機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)，夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的資源保障基礎(chǔ)；二是通過進(jìn)一步加大自主研發(fā)創(chuàng)新，不斷挖掘稀有礦產(chǎn)資源在先進(jìn)制造業(yè)和國防工業(yè)的應(yīng)用價(jià)值，伸展產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，加快推動(dòng)我國優(yōu)勢(shì)稀有礦產(chǎn)由資源優(yōu)勢(shì)上升為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。簡言之，這兩個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)一個(gè)要放在稀有礦產(chǎn)資源的深度開發(fā)上，另一個(gè)則要強(qiáng)化稀有礦產(chǎn)資源的高端應(yīng)用，從而共同支撐由工業(yè)大國邁向工業(yè)強(qiáng)國的稀有礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略。

(一 )增強(qiáng)全球稀有礦產(chǎn)資源整合能力

站在大國戰(zhàn)略的高度，稀有礦產(chǎn)開發(fā)首先要立足國內(nèi)。不斷增強(qiáng)國內(nèi)資源保障能力，才能在錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境下更好地掌握發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源需求。因此，進(jìn)入工業(yè)化中后期，要依托國家找礦突破戰(zhàn)略，運(yùn)用世界先進(jìn)找礦技術(shù)，加大勘探開發(fā)投入力度，織密勘查網(wǎng)絡(luò)。順應(yīng)全球海洋資源勘探開發(fā)等新趨勢(shì)，拓展礦產(chǎn)勘查新領(lǐng)域、新空間。創(chuàng)新體制機(jī)制，深入研判稀有金屬的金融屬性及其價(jià)格形成機(jī)制，建立多元化投資平臺(tái)，打造稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)合力。同時(shí)，稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)要放眼全球。充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)展資源邊界，建立多元化供給渠道，有效緩解國內(nèi)相對(duì)短缺的稀有金屬品種的供給瓶頸。在“一帶一路”倡議下，充分發(fā)揮“亞投行”的戰(zhàn)略平臺(tái)作用，通過“基礎(chǔ)設(shè)施換資源”等方式，促進(jìn)相關(guān)利益方實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，獲得相對(duì)穩(wěn)定的稀有金屬海外供給，借力海外礦產(chǎn)開發(fā)，更加廣泛、深入地參與地區(qū)資源整合，重塑地緣經(jīng)濟(jì)、政治、外交格局，不斷提升全球治理能力。

(二 )著力提高稀有礦產(chǎn)資源應(yīng)用水平

稀有礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略的落腳點(diǎn)要放在產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用上。首先，順應(yīng)新工業(yè)革命以及“新硬件時(shí)代”世界范圍內(nèi)制造模式創(chuàng)新發(fā)展的新潮流，積極探索稀有礦產(chǎn)資源應(yīng)用于智能制造、綠色制造的形態(tài)和方向，催化一批新產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)稀有礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)群的發(fā)育成長，全面提升中國稀有礦產(chǎn)資源的應(yīng)用水平和產(chǎn)業(yè)國際競爭力；其次，配合《中國制造2025》的實(shí)施，圍繞強(qiáng)化關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心基礎(chǔ)零部件(元器件)、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等“四基”能力，重點(diǎn)開發(fā)科技含量高、帶動(dòng)作用強(qiáng)、國內(nèi)保障程度低的稀有金屬材料和關(guān)鍵零部件(元器件)，帶動(dòng)中國工業(yè)整體素質(zhì)提升；再次，深化資源領(lǐng)域的供給側(cè)改革，堅(jiān)持以技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整為抓手，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入，加快淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體投資稀有礦產(chǎn)的高端應(yīng)用領(lǐng)域，促進(jìn)稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用向高附加值環(huán)節(jié)延伸，加快縮小在新型材料、關(guān)鍵設(shè)備和核心技術(shù)等方面與國際先進(jìn)水平的差距，為建設(shè)制造強(qiáng)國、提升國家武器裝備水平提供高精尖的新型原材料。

(三 )加大保護(hù)生態(tài)環(huán)境力度

長期以來，稀有礦產(chǎn)開采冶煉造成的生態(tài)環(huán)境破壞有目共睹，特別是在南方離子型稀土集聚區(qū)，從以往的“搬山運(yùn)動(dòng)”到現(xiàn)在原地浸礦在部分地質(zhì)比較疏松的礦區(qū)所導(dǎo)致的山體坍塌和水源污染，開采稀有礦產(chǎn)引發(fā)的環(huán)境問題觸目驚心。因此，即使面臨“稀土案”敗訴后的國際壓力，中國也應(yīng)堅(jiān)持把合理控制稀有礦產(chǎn)開采規(guī)模、有效保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境作為基本原則，以建設(shè)生態(tài)文明為根本方向，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在較長的時(shí)間內(nèi)實(shí)行保護(hù)性開采的特殊礦種總量控制。一要?jiǎng)?chuàng)新保護(hù)性開發(fā)理念，政府和企業(yè)共同努力，不斷完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)和污染防控標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)開采加工技術(shù)的綠色化創(chuàng)新，實(shí)行更加嚴(yán)格的行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入條件，進(jìn)一步加大環(huán)境整治力度，切實(shí)減少稀有礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的環(huán)境影響，著力修復(fù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)稀有礦產(chǎn)從業(yè)者及當(dāng)?shù)鼐用竦慕】?，?shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用；二要深化資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，綜合運(yùn)用資源稅、環(huán)境稅等政策工具，加快形成涵蓋生態(tài)環(huán)境成本的稀有礦產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制；三要在稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)和稀有礦產(chǎn)品生產(chǎn)加工等各個(gè)環(huán)節(jié)上，樹立綠色發(fā)展的理念，協(xié)調(diào)稀有礦產(chǎn)開發(fā)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域環(huán)境承載力之間的關(guān)系，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，堅(jiān)決杜絕違法開采。

(四 )建立完善戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系

本著“安全、開放、集約、綠色”的原則，加快稀有礦產(chǎn)資源保護(hù)專項(xiàng)立法，在科學(xué)、全面、動(dòng)態(tài)評(píng)估全球及國內(nèi)稀有礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、開發(fā)條件及其在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域應(yīng)用前景的基礎(chǔ)上，建立完善稀有礦產(chǎn)資源國家儲(chǔ)備體系。一是明確儲(chǔ)備主體，以國家儲(chǔ)備為主導(dǎo)，同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)略性物資儲(chǔ)備的政策和經(jīng)驗(yàn)，采取“官民結(jié)合”的模式，通過立法要求重點(diǎn)稀土企業(yè)在正常的商業(yè)儲(chǔ)備之外，承擔(dān)必要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備義務(wù)。二是確定合理、動(dòng)態(tài)的儲(chǔ)備規(guī)模。戰(zhàn)略儲(chǔ)備的規(guī)模和周期必須符合主要稀有金屬元素及其各種氧化物的物理和化學(xué)特性，以遠(yuǎn)景儲(chǔ)量和工業(yè)儲(chǔ)量為主要依據(jù)，既要保障國家資源安全和國防軍事工業(yè)的應(yīng)用，滿足經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，又要考慮國際供求關(guān)系、資源利用效率以及替代潛力等因素，并根據(jù)國內(nèi)外形勢(shì)變化，分階段實(shí)施，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。三是根據(jù)不同稀有礦產(chǎn)資源的關(guān)鍵性，進(jìn)行分類儲(chǔ)備；試點(diǎn)源頭儲(chǔ)備，采取“封礦先于產(chǎn)品收儲(chǔ)”的方式，對(duì)于企業(yè)和個(gè)人因封礦造成的損失，應(yīng)積極探索多樣化的補(bǔ)償方式，充分調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)參與戰(zhàn)略儲(chǔ)備的積極性。四是設(shè)立專項(xiàng)資金，用于勘查、收儲(chǔ)、維護(hù)、管理等方面的支出，并將資源儲(chǔ)備動(dòng)用的收入主要用于補(bǔ)充儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，以形成儲(chǔ)備資金的良性循環(huán)機(jī)制。五是建立專門機(jī)構(gòu)管理戰(zhàn)略儲(chǔ)備，制訂全國資源儲(chǔ)備計(jì)劃，發(fā)布儲(chǔ)備信息，監(jiān)管儲(chǔ)備運(yùn)用情況，逐步完善稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的管理體系。

(五 )堅(jiān)持開放利用

不可否認(rèn)，現(xiàn)行多邊貿(mào)易規(guī)則對(duì)資源主權(quán)已經(jīng)構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的限制，不論從維護(hù)資源安全的層面還是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度，中國稀有礦產(chǎn)開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策都面臨一定的外部制度約束。實(shí)踐表明，在上游資源優(yōu)勢(shì)強(qiáng)而下游高端應(yīng)用弱的失衡產(chǎn)業(yè)格局下，采取單邊制衡措施的結(jié)果往往容易被反制。需要強(qiáng)調(diào)的是，作為一個(gè)邁向復(fù)興、負(fù)責(zé)任的大國，中國不可能將稀有礦產(chǎn)這一重要的優(yōu)勢(shì)資源作為政治外交的工具，謀求非經(jīng)濟(jì)利益，而是要協(xié)調(diào)資源主權(quán)與多邊貿(mào)易規(guī)則之間的關(guān)系，兼顧國內(nèi)消費(fèi)和國際需求，積極與稀有礦產(chǎn)品主要進(jìn)出口國開展多種形式的對(duì)話，多渠道宣傳中國為保護(hù)生態(tài)環(huán)境適度控制稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)的必要性和緊迫性，協(xié)調(diào)彼此的立場(chǎng)，主動(dòng)化解矛盾，共同促進(jìn)稀有礦產(chǎn)品多元化國際供給格局形成。積極開展稀有礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的技術(shù)合作和人才交流，促進(jìn)發(fā)達(dá)國家加大對(duì)稀有礦產(chǎn)綠色開發(fā)和高端應(yīng)用的資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。通過廣泛參與、富有成效的雙邊和多邊談判，完善資源性產(chǎn)品的國際貿(mào)易規(guī)則，為構(gòu)建開放利用全球稀有礦產(chǎn)資源的國際合作機(jī)制貢獻(xiàn)中國方案和智慧。