楊書文，魏肖男

(天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政與公共管理系，天津300222)

政府購買公共服務(wù)就是政府通過市場機(jī)制的作用，將一部分公共服務(wù)事項按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用[1]。從1995年上海市實(shí)施政府購買公共服務(wù)實(shí)踐以來，我國的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐已經(jīng)有20多年歷史，經(jīng)過不懈的理論探索與實(shí)踐，這一制度不斷完善發(fā)展，成效顯著，并引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。學(xué)術(shù)界對它的研究也從初步了解、逐步關(guān)注到形成熱潮。本文對1997—2017年我國學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究成果進(jìn)行了梳理和總結(jié)，力圖厘清政府購買公共服務(wù)研究中的幾個關(guān)鍵性理論問題，從中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)中存在的問題，并提出進(jìn)一步深化研究的方向，以此促進(jìn)政府購買公共服務(wù)理論與實(shí)踐的發(fā)展。

一、我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展歷程

根據(jù)相關(guān)文件與政策及各省市政府購買公共服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r，可以將我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展分為三個階段。

1.試點(diǎn)階段(1995—2005年)

1995年，上海率先提出并推行政府購買公共服務(wù)，試點(diǎn)依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老服務(wù)。2002年《中華人民共和國政府采購法》全面實(shí)施后，政府購買公共服務(wù)在全國范圍內(nèi)展開試點(diǎn)工作，各級政府購買公共服務(wù)的種類和形式也越來越豐富，包括醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。但在這個階段，政府購買公共服務(wù)還沒有形成完整的政策、文件和規(guī)定，公眾和學(xué)界對它的關(guān)注度也不高，從中國知網(wǎng)可見，2005年以前還沒有相關(guān)的學(xué)術(shù)研究成果。

2.規(guī)范化發(fā)展階段(2006—2012年)

為了有效開展對城市社區(qū)中公共衛(wèi)生服務(wù)的購買工作，財政部等部門2006年出臺了《關(guān)于城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助政策的意見》。為了明確和完善政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院辦公廳2007年出臺《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》；商務(wù)部等九部委2009年共同出臺《關(guān)于鼓勵政府和企業(yè)發(fā)包促進(jìn)我國服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2011年12月，《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出：要將職能向社會組織轉(zhuǎn)移，并向其開放更多資源。在此階段，其他各級政府也相繼出臺了文件和制度，促進(jìn)和規(guī)范政府購買公共服務(wù)的發(fā)展。從上可見，我國的政府購買公共服務(wù)的范圍、種類及購買方式得到了進(jìn)一步拓展、創(chuàng)新和發(fā)展。與此同時，學(xué)術(shù)界也開始了政府購買公共服務(wù)的相關(guān)研究，雖然成果數(shù)量相對較少，中國知網(wǎng)上平均每年僅有9.5篇論文，但畢竟跨越了學(xué)術(shù)空白期，逐步向理論化，規(guī)范化發(fā)展。

3.快速發(fā)展階段(2013年至今)

2013年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確了政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)與任務(wù)，“這一政策的發(fā)布，標(biāo)志著政府購買服務(wù)已經(jīng)從地方經(jīng)驗(yàn)上升到國家政策”[2]。之后，各地方政府紛紛出臺指導(dǎo)意見，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)實(shí)踐的開展。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出適合社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)[3]。2014年，財政部等聯(lián)合出臺的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》對政府購買公共服務(wù)行為做了具體規(guī)范。2015年，《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》要求“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦”[4]。可以說，2013年以來，政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策越來越規(guī)范，政府購買服務(wù)的實(shí)踐在各行業(yè)迅速開展。同時，學(xué)術(shù)界也形成了一大批豐碩的研究成果，平均每年90余篇相關(guān)論文刊發(fā)。政府購買公共服務(wù)的理論與實(shí)踐都進(jìn)入快速發(fā)展階段。

二、政府購買公共服務(wù)的相關(guān)主體及其關(guān)系問題

政府購買公共服務(wù)是一個多方互動的過程，在公共服務(wù)的購買和供給研究中，學(xué)界對于政府是購買主體、社會力量是承接主體已經(jīng)達(dá)成共識，但對于其他各相關(guān)主體及各相關(guān)主體之間關(guān)系的認(rèn)識仍存在分歧。

1.政府購買公共服務(wù)的相關(guān)主體

政府購買公共服務(wù)過程中的相關(guān)主體是影響購買過程的關(guān)鍵變量，各相關(guān)主體在購買過程中地位不同，具有的職責(zé)也不相同，其觀念、認(rèn)知、行為、能力對于政府購買服務(wù)實(shí)踐具有十分重要的影響，各相關(guān)主體觀念行為的不當(dāng)、能力水平的缺失，會使政府購買服務(wù)的過程存在一定的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。因此，明確各相關(guān)主體及其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，對于提升相關(guān)主體的能力與服務(wù)質(zhì)量有著重要的作用。

目前，學(xué)術(shù)界對政府購買公共服務(wù)主體的研究主要持“四元主體”論和“三元主體”論兩種觀點(diǎn)。“四元主體”論認(rèn)為購買公共服務(wù)的主體可以分為政府、社會力量、社會公眾和公共服務(wù)績效評估四大主體[5]，也有學(xué)者將其分為購買主體、使用主體、承接主體和評審主體[6]。“三元主體”論認(rèn)為公共服務(wù)的購買、承接和受益主體分別為政府、社會力量以及公眾[7]。在此，筆者認(rèn)為“四元主體”論更符合現(xiàn)實(shí)需求。作為公共服務(wù)購買過程中的購買者，政府是一個起主導(dǎo)作用的主體，它不僅要解決買什么以及如何買的問題，還要安排專門財政資金進(jìn)行購買。作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，社會力量是連接政府和公眾的渠道，要嚴(yán)格按照相關(guān)公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)，努力提高供給能力和服務(wù)水平，更好地為公眾服務(wù)。作為公共服務(wù)的享用者，社會公眾有權(quán)知悉政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容及其品質(zhì)，以監(jiān)督公共服務(wù)的實(shí)施效果。除了社會公眾評價和監(jiān)督以外，我們還需要專門的評估主體對政府購買公共服務(wù)的資金的使用績效、公共服務(wù)的水平及其社會效益等問題進(jìn)行評價，以不斷提升公共服務(wù)的質(zhì)量和財政資金的使用效率。

2.政府與社會組織的關(guān)系

在政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中，各級地方政府是購買公共服務(wù)的主體，各類社會組織是公共服務(wù)的承接主體，主體間關(guān)系反映了政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作模式、制度化水平、規(guī)范化程度以及基本特征等，對服務(wù)效率和效果有著直接影響。關(guān)于兩者的關(guān)系，學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)。

第一，依賴性關(guān)系。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在政府購買公共服務(wù)的過程中，社會組織對政府有著強(qiáng)烈的依賴性。王才章指出，在政府購買公共服務(wù)這一制度的實(shí)施過程中，社會組織的行為在很大程度上表現(xiàn)出對政府的一種依附性，包括對政府政策的依附和遵從，也包括對政府資源的依附和依賴[8]。徐頑強(qiáng)認(rèn)為，政府對慈善組織與慈善組織對政府在資源依賴程度上具有顯著的差異性，政府對慈善組織的資源可以進(jìn)行多種選擇，而慈善組織對政府的資源具有一定方向的索求，在實(shí)踐中，兩者的關(guān)系并不平等[9]。對于產(chǎn)生依賴性的原因，秦斌、岳書銘認(rèn)為，社會組織作為購買公共服務(wù)的客體，由于其發(fā)育不足，不能擺脫對政府的資源依賴，使其缺乏一定的承接能力，造成了購買過程中與政府關(guān)系的不平等[10]。從實(shí)踐看，社會組織對政府的依賴關(guān)系確實(shí)普遍存在，這一方面是由社會組織的不成熟造成的，另一方面則是由于政府在購買公共服務(wù)中處于主導(dǎo)地位，具有高度權(quán)威性而建構(gòu)的。

第二，博弈互動關(guān)系。作為公共服務(wù)購買主體的政府和作為公共服務(wù)承接主體的社會組織，有著各自不同的目標(biāo)和價值，它們既是利益相關(guān)者，又是利益博弈者，它們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)和價值，就形成了一種策略性的博弈關(guān)系，而這種博弈關(guān)系的運(yùn)作狀況直接影響著政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量、效率以及公眾滿意度。崔光勝認(rèn)為，如果幾個主體是正和博弈的關(guān)系，就能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)；反之，既損害各自的利益，又影響購買過程的開展[11]。穆莉萍認(rèn)為，在政府購買公共服務(wù)的過程中，主體間有著各自的行動邏輯，同時又傾向于策略合作。然而，策略合作并不簡單表現(xiàn)為合作，雙方的利益取向及互動關(guān)系的動態(tài)性決定其策略合作的復(fù)雜性[12]。這種博弈互動關(guān)系對提高公共服務(wù)的效果和效率起到了積極作用，但它也可能帶來某些風(fēng)險，會使得使用服務(wù)的主體即公眾的利益受到損害。

第三，合作共贏關(guān)系。政府購買公共服務(wù)是一個政府與社會組織合作向公眾提供公共服務(wù)的過程，合作達(dá)成的關(guān)鍵是雙方都能從中受益，合作共贏既是雙方合作的基礎(chǔ)也是合作的動力。許鹿、鐘清泉認(rèn)為，社會組織的目標(biāo)定位越清晰、越明確而政府強(qiáng)制性權(quán)力又相對較小時，兩者就會表現(xiàn)為一種合作的關(guān)系，這時提供的公共服務(wù)的質(zhì)量也會明顯越高[13]。張文禮認(rèn)為，目前，我國正處于轉(zhuǎn)型時期，對于這個時期的政府與社會組織的關(guān)系，用合作共贏來解釋更具有說服力；同時保持這種關(guān)系對推動社會組織發(fā)育、發(fā)展，深化政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革又會具有積極作用[14]。黃建軍、梁宇、余曉芳認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府已經(jīng)認(rèn)識到了市場經(jīng)濟(jì)改革過程中產(chǎn)生的社會問題必須由社會自身來解決，而促進(jìn)政府與社會形成一種合作治理關(guān)系，則有利于打破社會建設(shè)中的政府單一壟斷機(jī)制，有利于降低公共服務(wù)供給過程中的成本，提高供給效率和質(zhì)量[15]。社會組織在政府購買公共服務(wù)過程中占有重要地位，其對政府產(chǎn)生過度依賴，或者其為了追求自身的利益而與政府形成復(fù)雜的博弈關(guān)系，都會影響公共服務(wù)供給的效果和質(zhì)量，進(jìn)而對社會公眾的利益造成損害。因此，合作共贏既是一種正常關(guān)系，也是一種必然趨勢。

三、政府購買公共服務(wù)的范圍與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題

如何劃定政府購買公共服務(wù)的范圍，如何評價政府所購買的公共服務(wù)質(zhì)量，是政府購買公共服務(wù)過程中的關(guān)鍵性問題，但目前還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來對這些關(guān)鍵性問題進(jìn)行測量。

1.政府購買公共服務(wù)的范圍

由于公共服務(wù)的內(nèi)容龐雜、種類繁多，關(guān)于購買公共服務(wù)的邊界還不是很明確，有人認(rèn)為購買服務(wù)的范圍應(yīng)該無限擴(kuò)大，每一項服務(wù)都可以承包給社會力量生產(chǎn)和提供；但主流觀點(diǎn)認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)要有明確的界限，有些公共服務(wù)適合承包給社會，而有些則適合政府直接提供。對于如何劃定政府購買公共服務(wù)的范圍問題，學(xué)者們也從不同角度提出了各自觀點(diǎn)。如楊永偉、陸漢文認(rèn)為，政府向社會力量購買服務(wù)的范圍主要包括公益性服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)以及機(jī)關(guān)履職性服務(wù)[16]。徐家良、趙挺則認(rèn)為，政府購買的服務(wù)可以分為政府內(nèi)部(包括內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及內(nèi)部人員)消費(fèi)的服務(wù)和政府為社會所提供的服務(wù)[17]。當(dāng)前，關(guān)于政府購買公共服務(wù)的范圍、類別等問題尚未達(dá)成普遍共識，因而仍是當(dāng)前學(xué)界必須關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。

2.政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題主要集中在質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相關(guān)的績效評估體系不完善等問題。閆娟認(rèn)為，大體看來，我國公共服務(wù)購買的績效評估體系，在理論和實(shí)踐上都還處于剛起步的階段，迫切需要進(jìn)一步的延伸和發(fā)展[18]。隨著政府購買公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大，質(zhì)量評價問題將更加凸顯，越來越受到各方面關(guān)注，保障公共服務(wù)質(zhì)量將逐漸成為一個重點(diǎn)問題。姜愛華認(rèn)為，只有認(rèn)清影響政府購買績效的關(guān)鍵因素，才能更加合理有效地診斷政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量[19]。從上述分析可見，隨著政府向社會力量購買公共服務(wù)這種供給新方式逐步普及，應(yīng)立即制定具體的公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

四、政府購買公共服務(wù)運(yùn)行中存在的問題

經(jīng)過20多年的探索與實(shí)踐，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)普遍存在于公共管理領(lǐng)域，政府購買公共服務(wù)的規(guī)模和范圍逐漸擴(kuò)大，但總的來說，這一制度的發(fā)展還處于探索階段，不夠成熟，相關(guān)的管理機(jī)制建設(shè)還沒有跟上實(shí)踐發(fā)展的步伐，其問題突出地表現(xiàn)在四個方面。

1.政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)不健全

政府購買公共服務(wù)是一項新型的社會治理措施，其發(fā)展仍處于探索階段，需要完善的保障機(jī)制，其中法律的保障作用最為關(guān)鍵。然而，從當(dāng)前的實(shí)際狀況來看，相關(guān)法律法規(guī)仍不健全。從中央層面看，目前規(guī)范政府購買公共服務(wù)的仍是行政規(guī)范性文件，還沒有專門的法律法規(guī)；從地方層面看，各地方政府以行政規(guī)范性文件和政策指導(dǎo)的方式對政府購買公共服務(wù)實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范管理。法律法規(guī)的缺乏直接導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的規(guī)范性不強(qiáng)，各地發(fā)展水平參差不齊。王叢虎認(rèn)為，我國已有的《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其相應(yīng)的配套法規(guī)規(guī)章對于作為新事物出現(xiàn)的政府購買公共服務(wù)的適用性不夠[20]。楊方方、陳少威(2014)認(rèn)為，雖然一些政策、規(guī)范相繼出臺，但大多數(shù)都比較零散、泛泛[21]。為此，一些學(xué)者急呼加強(qiáng)法制化建設(shè)。

2.政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制尚未建立

政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主要包括對購買者的監(jiān)督、對生產(chǎn)者的監(jiān)督以及對購買過程的監(jiān)督。從各地實(shí)踐看，還沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府購買公共服務(wù)的全過程進(jìn)行監(jiān)督；政府購買公共服務(wù)的財政支出績效、公共服務(wù)的運(yùn)行效果與公眾滿意度、承接服務(wù)的社會力量的能力監(jiān)測等也沒有形成相對穩(wěn)定的、常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。王浦劬認(rèn)為，監(jiān)督過程中普遍存在財政部門監(jiān)督困難或形式化監(jiān)督、政府職能部門監(jiān)管力量不足以及消費(fèi)者缺乏監(jiān)督的積極性等問題[22]144-145。李嘉美認(rèn)為，政府購買可能會出現(xiàn)監(jiān)管失靈問題，政府為提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益而將其外包出去，有時可能因?yàn)槟撤N原因限制而導(dǎo)致監(jiān)管不力的情況出現(xiàn)[23]。因此，必須強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，要建立購買主體(政府)、服務(wù)對象(公眾)和第三方(政府和社會組織之外)組成的綜合監(jiān)督評價體系，讓第三方成為監(jiān)管的重要主體[24]。

3.信息溝通與傳遞機(jī)制不完善

當(dāng)前，政府購買公共服務(wù)還沒有完全做到公開透明。政府信息不公開，可能會產(chǎn)生腐敗問題；而作為承接主體的社會組織信息不公開，政府和其他主體就不能對社會組織進(jìn)行有效監(jiān)督和評估。徐姝認(rèn)為，由于存在信息不對稱和重要信息不公開，承接主體就可能會憑借自身信息優(yōu)勢為自己謀求一定的利益，甚至?xí)p害公共利益，這就會產(chǎn)生道德風(fēng)險等問題，進(jìn)而會出現(xiàn)逆向選擇和敗德行為[25]。從實(shí)踐看，信息溝通與傳遞機(jī)制的欠缺主要體現(xiàn)為政府對社會公眾的公共服務(wù)需求獲取渠道有限，一些民眾急需改善且可以通過政府購買而實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)事項還沒有引起政府的關(guān)注。因此，在民眾與政府之間建立一條順暢的信息溝通渠道是當(dāng)務(wù)之急。同時，社會組織的資質(zhì)、能力與水平等相關(guān)信息公開性也不夠，政府和民眾不能全方位掌握承接公共服務(wù)事項的社會組織的信息，這可能會造成選擇偏差，從而影響公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

4.購買主體(政府)內(nèi)部管理機(jī)制有待加強(qiáng)

加強(qiáng)購買主體內(nèi)部管理是保證公共服務(wù)質(zhì)量的重要措施，然而在當(dāng)前的政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中，公共服務(wù)購買主體內(nèi)部管理不健全、機(jī)制化和規(guī)范化建設(shè)薄弱是較為突出的問題。王浦劬、Jude Howell認(rèn)為，政府作為出資者和購買者，目前存在兩方面的突出問題：一是政府部門、機(jī)構(gòu)或者人員忽視市場需求，單方面主觀決定公共服務(wù)的供給；二是政府機(jī)構(gòu)和人員忽視了監(jiān)管責(zé)任[22]74-75。劉舒楊、王浦劬認(rèn)為，腐敗的風(fēng)險主要存在于購買服務(wù)過程的始終。并且政府缺位，過度依賴服務(wù)生產(chǎn)者也會帶來“空心化”現(xiàn)象[26]。從各地實(shí)踐來看，政府購買中雖然使用了公開招標(biāo)的方式，但在政府購買服務(wù)的過程中仍存在違規(guī)和暗箱操作現(xiàn)象，通過私下協(xié)商完成的購買仍占相當(dāng)?shù)谋壤Ｒ虼?，如何加?qiáng)內(nèi)部管理，最大限度地避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，也是當(dāng)前急需研究和解決的重要問題。

五、進(jìn)一步推進(jìn)政府購買公共服務(wù)研究的思考

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國政府購買公共服務(wù)實(shí)踐起步較晚，但相關(guān)研究已經(jīng)取得大量成果，隨著探索的深化，仍然有很多問題需要進(jìn)一步深入研究，筆者認(rèn)為以下四個方面應(yīng)成為未來政府購買公共服務(wù)研究中的關(guān)鍵問題。

1.確立以政府部門權(quán)責(zé)清單劃定公共服務(wù)購買范圍的機(jī)制

權(quán)力清單的確定對于政府購買公共服務(wù)來說尤為重要，清晰的權(quán)力清單可以清楚界定政府購買公共服務(wù)的范圍。2017年南京市在全國率先印發(fā)“政府購買服務(wù)負(fù)面清單”，明確提出涉及國家安全等在內(nèi)的7類36項230個品目的內(nèi)容不能進(jìn)行政府購買。這說明政府部門的機(jī)關(guān)履職性服務(wù)等職權(quán)行為不可以由社會力量提供。權(quán)力清單的梳理進(jìn)一步明確了政府部門的履職類職權(quán)、監(jiān)督執(zhí)法類職權(quán)、供給類職權(quán)。政策制定等履職類職權(quán)只能由政府部門獨(dú)立完成，監(jiān)督執(zhí)法類職權(quán)中的技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)的部分可以通過購買公共服務(wù)的方式完成；供給類職權(quán)中涉及民生多元化需求的職能可以主要通過政府購買公共服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)。政府部門要通過權(quán)力清單梳理，明確可以進(jìn)行政府購買的監(jiān)督執(zhí)法類和供給類職權(quán)的范圍。

2.設(shè)計明確的評估標(biāo)準(zhǔn)保障公共服務(wù)的供給質(zhì)量

目前，已有的研究對于政府購買公共服務(wù)的范圍及供給機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等相關(guān)問題的研究還不夠深入，許多問題亟待解決，其中公共服務(wù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)最為典型。雖然公共服務(wù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)涉及的內(nèi)容廣泛復(fù)雜，但主要包括三個方面：其一，對所要購買的公共服務(wù)制定較為明確的供給質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這將使承接購買服務(wù)的社會力量有明確的目標(biāo)，有利于購買公共服務(wù)的績效評價。其二，對承接公共服務(wù)的社會組織建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對社會組織設(shè)定明確的資質(zhì)要求，以期選擇最具競爭優(yōu)勢的社會組織參與到公共服務(wù)供給中來，這既是提高公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，也是促進(jìn)社會組織健康發(fā)展的舉措。其三，建立標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)購買流程。政府購買公共服務(wù)可以采取與政府采購相類似的流程管理，但更主要的是購買公共服務(wù)的流程要加入服務(wù)對象的參與，給予服務(wù)對象選擇權(quán)。同時，提供公共服務(wù)的社會組織在可能的情況下，要給予服務(wù)對象體驗(yàn)機(jī)會，通過用戶體驗(yàn)考察所提供服務(wù)的滿足需求程度。

3.構(gòu)建完善的評估機(jī)制提升公共服務(wù)的供給效率

購買公共服務(wù)是為了向社會和公眾提供更好地服務(wù)，這使得評估政府購買公共服務(wù)的效率與效益尤為重要。因此，要利用法律闡述和解釋相關(guān)概念，明確和保障各個主體的切身利益，通過主體間相互約束和監(jiān)督，推進(jìn)績效評估體系的完善和發(fā)展[27]。筆者認(rèn)為，評估機(jī)制的建立有三個關(guān)鍵點(diǎn)：其一，對公共服務(wù)提供主體評估是前提。在購買公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)確定后，購買公共服務(wù)開始之前的關(guān)鍵一環(huán)是對服務(wù)提供主體進(jìn)行評估，通過評估確定提供主體的資質(zhì)、能力、前期績效等關(guān)鍵要素，把優(yōu)質(zhì)的社會組織篩選出來。其二，公共財政支出績效評估是重點(diǎn)。政府購買公共服務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)財政資金效益最大化，因此要建立一套完成的財政績效評估方案，通過比較財政支出所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的差異性，分析完成目標(biāo)或未完成目標(biāo)的原因，從而評估購買公共服務(wù)的財政支出績效。事實(shí)表明，建立并完善相關(guān)的績效評估體系，對于提高財政資金使用效率，監(jiān)督促進(jìn)社會力量更好地提供公共服務(wù)、提高公眾滿意度具有積極作用。其三，對購買公共服務(wù)實(shí)施效果的評估是核心。對于無法直接用指標(biāo)計量其效益的支出項目，可以采用公眾評價法，讓專家學(xué)者、社會公眾通過問卷調(diào)查、訪談、滿意度調(diào)查等方式評價購買公共服務(wù)的實(shí)際效果。雖然政府將生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的任務(wù)交給了社會力量，但實(shí)際上，政府的責(zé)任變得更為重大，在購買過程中，政府除了要肩負(fù)傳統(tǒng)意義上的公共責(zé)任外，還要對承接主體的行為和業(yè)績負(fù)責(zé)，當(dāng)社會公眾對提供的公共服務(wù)的質(zhì)量不滿意時，最終還是要向政府問責(zé)[28]。因此，政府必須對公共服務(wù)實(shí)施效果進(jìn)行及時評估，以確保公共服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)步提升。

4.強(qiáng)化政府與社會組織的合作共贏關(guān)系，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)發(fā)展

政府與社會組織之間的合作共贏是推進(jìn)政府購買公共服務(wù)深化發(fā)展的根本保證，合作共贏關(guān)系的構(gòu)建應(yīng)從兩個方面著手。

一方面，政府要積極推動社會組織的發(fā)展，提高其承接公共服務(wù)的能力。政府可以發(fā)布一些促進(jìn)社會組織發(fā)展的政策、文件和規(guī)定，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。加大對社會組織的資金投入力度，為其發(fā)展提供必要的財稅、資金等方面的支持，有條件的地方可設(shè)立社會組織發(fā)展專項資金、種子基金、政府獎勵資金等[29]。加強(qiáng)社會組織專業(yè)人才的培養(yǎng)、引進(jìn)與培訓(xùn)。政府可以制定專門的人才培養(yǎng)計劃，與高校合作開展相關(guān)人才培訓(xùn)，不斷提升社會組織工作人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。不斷引進(jìn)競爭機(jī)制，促進(jìn)社會組織更快、更有效率地發(fā)展，但是要保證競爭的公平公正性，要以平等、客觀、理性的態(tài)度對待合作過程，選擇合適的伙伴。

另一方面，以深化改革不斷加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)。承接公共服務(wù)的社會組織要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，改變其對政府的依賴性。社會組織要建立健全內(nèi)部管理機(jī)制，不斷提高自律能力和社會公信力；建立完善的規(guī)章制度、明確的組織目標(biāo)，不斷提高社會組織成員的社會責(zé)任感和組織凝聚力。社會組織要充分調(diào)研公眾需求，根據(jù)公眾需要培育提供高質(zhì)量公共服務(wù)的能力，并通過提升自身能力來提高承接政府購買服務(wù)的能力；努力提升組織獨(dú)立性，降低對政府的依賴性；樹立品牌意識。除了承接政府購買的公共服務(wù)以外，社會組織還要積極創(chuàng)新服務(wù)方式，通過多種渠道塑造公共服務(wù)權(quán)威供給者的獨(dú)特形象。總之，通過上述兩個方面措施能夠積極有效地推進(jìn)政府與社會組織的合作共贏關(guān)系，從而為社會公眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。