汪 德 華

(中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100028)

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作是社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)營的基石。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作可分為參保登記、繳費(fèi)基數(shù)核定、征收、繳費(fèi)記錄及確認(rèn)、稽核、清欠等環(huán)節(jié)。所謂社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制，是指由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還是由稅務(wù)部門為主體負(fù)責(zé)以上各征收環(huán)節(jié)。受復(fù)雜歷史背景的影響，當(dāng)前我國各地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收存在社保全權(quán)負(fù)責(zé)、稅務(wù)代征、稅務(wù)全責(zé)征收三種模式。稅務(wù)代征模式是指稅務(wù)部門僅負(fù)責(zé)征收、繳費(fèi)記錄環(huán)節(jié)；稅務(wù)全責(zé)征收是指稅務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)參保登記、基數(shù)核定直到稽核、清欠等環(huán)節(jié)；社保全權(quán)負(fù)責(zé)則是稅務(wù)部門不參與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作，僅由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)征收工作。

近期，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，“為提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。”①參見 http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/c_1122570517.htm。這一意見，標(biāo)志著有關(guān)中國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制近20年的爭論有了最終答案。中國為什么要推行由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，下一步的改革如何推進(jìn)?本文主要結(jié)合文獻(xiàn)梳理、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收制度國際發(fā)展趨勢(shì)，以及筆者2017年初赴廣東、北京等四省市調(diào)研了解的情況，對(duì)這些問題進(jìn)行初步討論。

一、中國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制發(fā)展歷程及存在的問題

20世紀(jì)80年代中國開始建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，在制度建立之初，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作一般由隸屬于各級(jí)勞動(dòng)部門的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(以下簡稱社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，后隸屬于人力資源和社會(huì)保障部門)負(fù)責(zé)。1995年前后，為提高征管效率以及確保資金安全性，武漢、寧波等個(gè)別城市率先進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管體制改革的嘗試，由稅務(wù)部門代征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。1999年頒發(fā)的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(以下簡稱《條例》)則規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省(自治區(qū)、直轄市)人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)部門征收，也可以由勞動(dòng)保障行政部門按照國務(wù)院要求設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收”。不過，在具體的職責(zé)劃分上，《條例》規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)參保登記、繳費(fèi)基數(shù)核定、繳費(fèi)記錄、檢查處罰等環(huán)節(jié)；只是在征收環(huán)節(jié)，才分別由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門負(fù)責(zé)。但在實(shí)際執(zhí)行中，一些省份也在探索由稅務(wù)部門全責(zé)征收的模式。2011年正式實(shí)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之后，由哪個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的爭論并未平息，全國統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收模式的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。制度規(guī)定上的含糊，導(dǎo)致了近20年到底應(yīng)由稅務(wù)部門，還是應(yīng)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之爭。截至2016年末，全國21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)由地稅部門負(fù)責(zé)征收全部或部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，其他地區(qū)則是由社保經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)征收。2017年，河南省改為由稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。在實(shí)施稅務(wù)征收的地區(qū)，具體制度安排又有很大差異。其中，內(nèi)蒙古、大連、寧波、安徽、福建、湖北、深圳、海南、云南、重慶、寧夏、河南等12個(gè)省市區(qū)全部職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是由稅務(wù)部門征收的；遼寧(不含大連)、浙江(不含寧波)、福建(不含廈門)、廣東(不含深圳)等地實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)部門“全責(zé)征收”模式。實(shí)際工作更為復(fù)雜，即使是由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收的地區(qū)，一些險(xiǎn)種的征收依然由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，特別是居民繳費(fèi)的險(xiǎn)種大都如此；甚至按單位和個(gè)人性質(zhì)不同就同一險(xiǎn)種向不同部門繳費(fèi)。在有些實(shí)行稅務(wù)征收的省份，如浙江、福建，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的核定由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，職工醫(yī)療保險(xiǎn)等其他社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)仍然由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定。①相關(guān)資料來自于國家稅務(wù)總局提供的調(diào)研資料，以及《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制研究報(bào)告》(人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所，2016年)。

實(shí)踐中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管模式的不統(tǒng)一，帶來了一些突出問題。一是增加了征收成本，降低了工作效率，并給企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)帶來不便。二是部門間執(zhí)法尺度不一，如稅務(wù)部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間以及不同經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間對(duì)同一企業(yè)核定的繳費(fèi)工資基數(shù)都不統(tǒng)一，一定程度上導(dǎo)致了費(fèi)源流失。三是有些地方稅務(wù)部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間單證、數(shù)據(jù)傳遞不暢，致使資金劃轉(zhuǎn)、記賬、對(duì)賬等工作受到了一定程度的影響。四是在實(shí)施稅務(wù)代征模式地區(qū)，稅務(wù)部門只有征收權(quán)，沒有管理權(quán)，在一定程度上影響了稅務(wù)部門的積極性，也造成社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門之間相互推諉扯皮。正因如此《社會(huì)保險(xiǎn)法》才要求統(tǒng)一征收模式。

學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管體制也有很多討論。鄭秉文、房連泉(2007)通過梳理國際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為考慮到中國社保制度擴(kuò)大覆蓋面工作的長期性和艱巨性，應(yīng)當(dāng)由社保部門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收工作[1]。張斌、劉柏惠(2017)則認(rèn)為，稅務(wù)部門作為專門征收機(jī)構(gòu)具有組織、信息、服務(wù)、執(zhí)法等方面的優(yōu)勢(shì)，由其全責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，能夠在提高征收率的同時(shí)，降低行政成本和遵從成本。一些學(xué)者還采用計(jì)量分析方法，控制住各類可能的干擾因素，采用省級(jí)數(shù)據(jù)比較不同模式的征收成本和效果。然而這方面的學(xué)術(shù)研究結(jié)論缺乏共識(shí)[2]。劉軍強(qiáng)(2011)基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)更有利于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，有利于促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入增長[3]。彭雪梅等(2015)同樣基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收總體好于稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收[4]。征管成本和征管效果是選擇社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管模式的重要標(biāo)準(zhǔn)。兩篇論文采用方法基本相同，但基本結(jié)論相反。由此可見，受影響因素過于復(fù)雜等因素的影響，采用省級(jí)數(shù)據(jù)比較不同模式征收效果和成本的努力難以成功。比較不同模式的征管成本和征管效果，更需要基于實(shí)地調(diào)研，對(duì)不同部門負(fù)責(zé)社保費(fèi)征收工作內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行比較分析。

二、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的國際發(fā)展趨勢(shì)

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD，2015)在其年度出版物中，專門調(diào)查和分析了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收是否應(yīng)與稅務(wù)部門統(tǒng)一化問題[5]。在31個(gè)有獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家中，12個(gè)國家的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的征收已經(jīng)被融入稅收征收中。需要注意的是，雖然目前多數(shù)國家還是采用獨(dú)立社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的方式，但在過去20年間，一個(gè)明顯的趨勢(shì)就是將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和一般稅收的征收整合在一起。從目前的發(fā)展趨勢(shì)來看，更多的國家，如捷克、立陶宛、斯洛伐克、泰國、阿爾巴尼亞、馬其頓、摩爾多瓦、黑山和塞爾維亞等正在推進(jìn)或研究將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與稅收征收整合到一起。特別要提出的是，希臘因社會(huì)福利水平過高等原因在2009年之后出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，接受國際貨幣基金組織的建議，將于2017年將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與稅收征收整合到一起。與之類似，日本社會(huì)保障費(fèi)長期面臨巨額收不抵支的壓力，參保人大量逃費(fèi)問題是重要原因之一。為此，日本自2012年開始明確要推進(jìn)社會(huì)保障和稅制一體化改革的方向。改革內(nèi)容：一是提高消費(fèi)稅率并專項(xiàng)用于社會(huì)保障支出；二是推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)等與稅收征收業(yè)務(wù)一元化管理，具體措施包括2015年起實(shí)現(xiàn)社保和稅收一號(hào)制，并擬在未來實(shí)現(xiàn)將國民養(yǎng)老費(fèi)交由國稅局征管(張玉棉、劉廣獻(xiàn)，2013)[6]。希臘和日本的案例都表明，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)支付面臨危機(jī)之時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)征管是必然選擇。

為什么會(huì)出現(xiàn)這種將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與稅收同一化的趨勢(shì)?OECD(2015)引用了國際貨幣基金組織(IMF，2004)的一項(xiàng)研究成果解釋了這一點(diǎn)。該文在研究中東歐國家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管體制改革歷程之后提出如下觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)與筆者實(shí)地調(diào)研所獲得的結(jié)論在一定程度上是契合的，對(duì)于中國的選擇也很有啟發(fā)性。

第一，一般性稅收和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)征收具有核心過程的共同性。兩者都需要使用單一的注冊(cè)號(hào)識(shí)別繳費(fèi)者或納稅人；稅基或費(fèi)基通常都是以相似定義的所得為基礎(chǔ)確立，繳費(fèi)者或納稅人應(yīng)當(dāng)提供同樣的所得申報(bào)表；無論實(shí)際繳費(fèi)人或納稅人是誰，通常通過雇主代扣；征收機(jī)關(guān)應(yīng)有足夠能力稽核未申報(bào)問題；征收過程中均使用基于風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代審計(jì)方法來識(shí)別報(bào)表中的信息準(zhǔn)確性。

第二，將用于稅務(wù)管理的系統(tǒng)擴(kuò)大到包括社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)邊際成本相對(duì)來說非常小，可以提升政府資源的使用效率。OECD調(diào)查的國家都認(rèn)為使用稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)能夠降低征收成本和提高征收率。

第三，稅收和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的核心能力有差異。各國稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)均建立起了與收入征收職能相關(guān)的核心能力。調(diào)查也顯示，許多國家的稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)提高了與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)相關(guān)的征收水平。而社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的核心能力是為公民提供各種福利。

第四，可降低政府的管理成本。將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的征收職責(zé)交由稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，減少了在處理、認(rèn)證和申報(bào)表的強(qiáng)制收集和繳納等領(lǐng)域的核心職能的重疊。這有利于減少員工和人力資源的管理和培訓(xùn)成本，也有利于降低辦公設(shè)施、電信網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)職能的基礎(chǔ)設(shè)施成本，降低復(fù)雜的信息技術(shù)開發(fā)成本，以及系統(tǒng)開發(fā)和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。

第五，能降低納稅人和繳款人的遵從成本。由稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，可以基于相同的憑證和報(bào)表進(jìn)行征收，減少了紙面上的工作，進(jìn)而可以顯著地降低雇主的遵從成本。這種簡化可以提高各種計(jì)算的準(zhǔn)確性，內(nèi)部和外部審計(jì)可基于同一報(bào)表體系。稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)電子信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用也可降低納稅人和繳費(fèi)者的遵從成本。

三、為什么中國要推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稅務(wù)部門全責(zé)征收?

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)雙軌并存運(yùn)行20余年的實(shí)踐已表明，征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》也已提出這一要求，最終由《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》決定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。應(yīng)當(dāng)說，這一決定不僅是參考了國際發(fā)展趨勢(shì)，更為重要的是基于中國現(xiàn)實(shí)國情做出的決策。在筆者赴多地調(diào)研過程中，無論是社保經(jīng)辦部門還是稅務(wù)部門，都對(duì)當(dāng)前部分地區(qū)實(shí)行的“稅務(wù)部門代征”模式持反對(duì)意見。《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》雖明確由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但未明確是采取“稅務(wù)代征”模式還是“稅務(wù)部門全責(zé)征收”模式?；诟鞯卣{(diào)研的發(fā)現(xiàn)，筆者認(rèn)為，從提高征管效率以及促進(jìn)社保制度改革的目標(biāo)出發(fā)，當(dāng)前我國應(yīng)推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稅務(wù)部門全責(zé)征收。

(一 )稅務(wù)部門征管條件優(yōu)越、信息處理能力強(qiáng)，稅費(fèi)“同征同管”有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)繳費(fèi)的“依法足額征收”

經(jīng)過多年的大力投入，我國稅務(wù)部門的隊(duì)伍建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)等征管核心要素優(yōu)勢(shì)明顯。稅費(fèi)可以“同征同管”，社保費(fèi)的費(fèi)基與個(gè)人所得稅一樣，都是機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工工資，是自然人稅收管理體系的重要監(jiān)管對(duì)象。企業(yè)所得稅征管、個(gè)人所得稅全員全額申報(bào)能夠掌握企業(yè)員工全面的薪酬信息，從制度上為收集、處理社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)核心信息奠定了基礎(chǔ)。稅務(wù)部門的信息化建設(shè)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也為收集、推送處理、甄別、事后核查這些信息奠定了良好基礎(chǔ)。總之，與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相比較而言，稅務(wù)部門在技術(shù)手段、制度支撐、管理經(jīng)驗(yàn)，以及實(shí)現(xiàn)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)》規(guī)定的“用人單位應(yīng)當(dāng)自行申報(bào)，按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”方面都有明顯優(yōu)勢(shì)。

具體而言，稅務(wù)部門在核實(shí)繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面都更加具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠有效解決部分企業(yè)逃避繳費(fèi)和瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等問題，減少社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)源流失，提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收繳率。調(diào)研中一些數(shù)據(jù)也支撐這一觀點(diǎn)。廣州市屬稅務(wù)全責(zé)征收，2016年底全市稅務(wù)登記企業(yè)戶數(shù)為117.1萬戶，社會(huì)保險(xiǎn)單位繳費(fèi)登記戶數(shù)為106.2萬戶，占比達(dá)90.7%。與之對(duì)比，北京市目前是社保征收，2015年底全市稅務(wù)登記企業(yè)戶數(shù)為97.9萬戶，社會(huì)保險(xiǎn)單位繳費(fèi)登記戶數(shù)僅為42萬戶左右，占比僅為42.9%。①相關(guān)資料來源于廣州市、北京市稅務(wù)部門提供的匯報(bào)資料。

稅務(wù)部門全責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，能夠很好地提升征收效果，但這并不意味著增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。隨著征收率的逐步提高，可以啟動(dòng)降低企業(yè)名義社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的改革，這將為降低虛高的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率創(chuàng)造基礎(chǔ)和條件。

(二 )稅務(wù)部門信息系統(tǒng)管理便捷，核心模塊全國一致，稅務(wù)部門全責(zé)征收可以為參保人提供便捷服務(wù)

稅務(wù)部門的信息化建設(shè)自20世紀(jì)90年代中期起步，目前已形成了以網(wǎng)上為主、實(shí)體大廳為輔的稅費(fèi)征收方式，很多業(yè)務(wù)均可以網(wǎng)上或者移動(dòng)互聯(lián)辦理。特別是2016年開始，“金稅三期”核心征管系統(tǒng)已在全國正式上線?，F(xiàn)在運(yùn)行的“金稅三期”系統(tǒng)中，有現(xiàn)成的社保費(fèi)征收模塊，從登記、申報(bào)、基數(shù)核定到征收，有一套嚴(yán)密完整的管理體系，可以實(shí)現(xiàn)與社保、財(cái)政等部門數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)同步。納稅人或繳費(fèi)人在辦理繳稅業(yè)務(wù)的同時(shí)，即可順便實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)?！敖鸲惾凇边€具有基本模塊全國一致性、具體業(yè)務(wù)模塊可延展性強(qiáng)的特點(diǎn)，既為社保繳費(fèi)信息全國聯(lián)網(wǎng)打下基礎(chǔ)，適應(yīng)了國家預(yù)算管理的要求，又允許各地接入具有本地特色的運(yùn)行系統(tǒng)。

強(qiáng)大的信息化系統(tǒng)、專業(yè)的征收機(jī)構(gòu)和人力保障，加上稅務(wù)部門近些年力推的納稅服務(wù)規(guī)范化改革，可以為參保人提供更為便捷服務(wù)。以廣東為例，在信息系統(tǒng)的支撐下，除少數(shù)關(guān)鍵信息變更之外，繳費(fèi)登記、增減員、申報(bào)繳費(fèi)等業(yè)務(wù)均可以在網(wǎng)上辦理。特別要指出的是，現(xiàn)行各類居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)等，不涉及收入信息甄別的要求，參保主要依靠政策吸引力和征收機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。在這方面，稅務(wù)部門的信息系統(tǒng)同樣可以為參保人提供便利化服務(wù)。在組織、宣傳推廣方面，稅務(wù)部門也可以學(xué)習(xí)當(dāng)前社保部門的做法，通過與基層政府建立合作平臺(tái)予以推進(jìn)。

(三 )稅務(wù)部門全責(zé)征收具有邊際征管成本優(yōu)勢(shì)

選擇稅務(wù)部門全責(zé)征收還是由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接征收，對(duì)政府管理成本或征收成本的影響是決策的重要依據(jù)。需要指出，直接計(jì)算比較現(xiàn)有不同模式的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收成本意義不大。從決策的角度看，需要比較的是轉(zhuǎn)換成本或者說邊際征管成本，即需要比較：從稅收征收轉(zhuǎn)換為社保征收需要增加多少成本，從社保征收轉(zhuǎn)換為稅收征收需要增加多少成本。從調(diào)研情況看，由稅務(wù)部門全責(zé)征收具有明顯的邊際征管成本優(yōu)勢(shì)。

首先，對(duì)以企業(yè)為單位參保的情況來說，由社?；蚨悇?wù)代征轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門全責(zé)征收，無須增加編制、人員和信息化建設(shè)等硬件費(fèi)用，轉(zhuǎn)換成本(邊際征管成本)低。由于企業(yè)參保的社保費(fèi)征收與個(gè)人所得稅征收的核心要素是一致的，例如都是以工資收入為基數(shù)，稅務(wù)部門可實(shí)行稅費(fèi)一體化管理，稅費(fèi)同管、互為促進(jìn)，賦予稅務(wù)部門承擔(dān)社保費(fèi)全責(zé)征收的責(zé)任無須增加額外成本。一個(gè)典型例子是：四川、深圳均是由社保局負(fù)責(zé)社保費(fèi)征收工作，每年均需花數(shù)百萬外聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事稽核工作。如果這兩地是由稅務(wù)全責(zé)征收社保費(fèi)，由于稅務(wù)局有專業(yè)的稅費(fèi)稽核機(jī)構(gòu)，無須增加成本就可以同步完成社保費(fèi)稽核工作，而且力度更大、效果更好。與之對(duì)比，如現(xiàn)由稅務(wù)征收社保費(fèi)地區(qū)轉(zhuǎn)換為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，在當(dāng)前社保管理業(yè)務(wù)繁重的背景下，則必然要增加人員、編制，信息化建設(shè)也需要額外費(fèi)用支出。

其次，由稅務(wù)征收可降低大部分企業(yè)參保戶的遵從成本。如同前文國際經(jīng)驗(yàn)所示(IMF，2004)[7]，對(duì)于企業(yè)參保戶，在稅務(wù)部門稅費(fèi)“同征同管”的背景下，僅需準(zhǔn)備一份稅費(fèi)申報(bào)資料，可有效降低其遵從成本。由于中小企業(yè)一般不單設(shè)人力資源部門，因此降低遵從成本對(duì)于中小企業(yè)尤其明顯。

最后，在營改增和社保待遇管理業(yè)務(wù)日益繁重的大背景下，稅務(wù)承擔(dān)社保征收的可行性和動(dòng)力較強(qiáng)。在營改增大背景下，原地稅機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)相對(duì)略有減少，更有助于其承擔(dān)社保費(fèi)征管責(zé)任。從另一個(gè)角度看，當(dāng)前稅務(wù)征收覆蓋省份較多，在營改增背景下讓稅務(wù)退回去難度更大。在社保待遇支付管理業(yè)務(wù)繁重的背景下，由社保征收轉(zhuǎn)換為稅務(wù)征收，原工作人員可大部分補(bǔ)充到社保管理業(yè)務(wù)中，這也是政府部門人力資源優(yōu)化配置的改革。

(四 )有利于推進(jìn)下一步社會(huì)保險(xiǎn)制度改革

我國社會(huì)保險(xiǎn)體系的一大突出特征和弊病是“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。包括職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)，多數(shù)險(xiǎn)種的統(tǒng)籌層級(jí)僅在縣級(jí)或地級(jí)行政區(qū)。一些省份的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，雖號(hào)稱已實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，但僅僅是通過比重很低的調(diào)劑金制度實(shí)現(xiàn)，實(shí)際權(quán)力和責(zé)任依然由地縣級(jí)承擔(dān)。這種局面不僅不利于全國統(tǒng)一公平市場的發(fā)展，也嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)保險(xiǎn)體系的可持續(xù)性。由于實(shí)際統(tǒng)籌地區(qū)在地縣級(jí)，勞動(dòng)力流動(dòng)需要轉(zhuǎn)移社保關(guān)系。在調(diào)研中了解到，2009年養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)方案雖已出臺(tái)，但在操作中遭受了很強(qiáng)的阻力，實(shí)際效果不大，也阻礙了勞動(dòng)力自由流動(dòng)。由于實(shí)際統(tǒng)籌地區(qū)在地縣級(jí)，特別是征收權(quán)力直接由地方政府控制，一些地區(qū)甚至以降低繳費(fèi)基數(shù)或費(fèi)率為條件招商引資，導(dǎo)致費(fèi)源體制性流失。這不僅不利于全國統(tǒng)一公平市場的發(fā)展，也嚴(yán)重侵害了社會(huì)保險(xiǎn)體系的可持續(xù)發(fā)展。

可以認(rèn)為，破除社會(huì)保險(xiǎn)體系“碎片化”難題，提升社會(huì)保險(xiǎn)體系的統(tǒng)籌層級(jí)，是中國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的首要方向。然而，提升各類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次，需要下級(jí)政府以及各部門的高度配合。在各類信息由下級(jí)政府掌握的情況下，推進(jìn)改革將可能面臨底數(shù)不清、下級(jí)不配合則寸步難行的局面。

從這個(gè)角度看，由稅務(wù)部門全責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，有利于推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的下一步改革，特別是提升統(tǒng)籌層級(jí)的改革。由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，則征收體系本身是碎片化的一部分。與之比較，原地稅部門屬于省級(jí)直屬；《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》已明確，國地稅機(jī)構(gòu)將合并且實(shí)行以國稅總局為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)質(zhì)上全國直屬色彩很濃。因此，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)全責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，至少已經(jīng)在收入征收和參保信息掌握兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，隨著改革的推進(jìn)，將實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。這將為下一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的提高統(tǒng)籌層次改革奠定了基礎(chǔ)條件，有利于推進(jìn)統(tǒng)一公平市場建設(shè)，也有利于提升社會(huì)保險(xiǎn)體系的可持續(xù)性。從長遠(yuǎn)看，這也為全國統(tǒng)一統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)率、統(tǒng)一待遇制度、建立國家基本養(yǎng)老金制度(而非統(tǒng)籌地區(qū)的)奠定了體制保障。

(五 )有利于推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金治理體系以及政府治理體系的現(xiàn)代化

首先，有助于建立“稅務(wù)征收，財(cái)政統(tǒng)籌，社保支出，公共監(jiān)督”的社會(huì)保險(xiǎn)基金分權(quán)制衡治理模式。稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，有利于建立社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支、管、辦相互制衡、分工協(xié)作的工作機(jī)制，也就是人社部門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)政策和制度制定；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)著重負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶記錄、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、享受待遇資格審核、社會(huì)保險(xiǎn)待遇發(fā)放等社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)；稅務(wù)部門負(fù)責(zé)參保登記、參與征收計(jì)劃制定、接受繳費(fèi)申報(bào)、核定繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)款征收、實(shí)施處罰等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收各項(xiàng)工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的鼓勵(lì)和財(cái)政專戶收支核算；審計(jì)等部門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金使用的監(jiān)督。這種管理體制有利于加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金管理，確?；鸢踩?。

其次，有利于社保機(jī)構(gòu)強(qiáng)化支出管理，提升社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化服務(wù)水平。當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展除依法征管繳費(fèi)之外，社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付管理同樣是巨大挑戰(zhàn)。例如，醫(yī)保支付管理滯后，工傷保險(xiǎn)待遇支付爭議很多，一方面影響對(duì)參保人的服務(wù)，另一方面也影響基金安全。搞好社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付，同樣需要加大人力物力投入。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收職能由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)移交稅務(wù)部門后，能夠使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從繁重的基金收繳工作中解脫出來，集中精力做好社會(huì)保險(xiǎn)待遇管理和服務(wù)工作，提高社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)水平。

最后，這也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求。建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要保障。王紹光(2006)在研究美國、英國、法國等國財(cái)政制度歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上指出，政府收入由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政統(tǒng)一”，是國家財(cái)政管理的核心要求，是現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志[8]。政府收入由一個(gè)部門統(tǒng)一征收，便于全面掌握政府收入信息為宏觀經(jīng)濟(jì)決策服務(wù)，便于推進(jìn)預(yù)算管理制度現(xiàn)代化，便于在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下推進(jìn)減稅降費(fèi)等工作。從這個(gè)角度看，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門全責(zé)征收，符合“財(cái)政統(tǒng)一”的要求，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求。

四、推進(jìn)下一步改革的建議

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，解決了兩個(gè)部門近20年的爭論。如何落實(shí)稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的改革要求，還有許多問題需要研究。這包括：各類社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種如何分步推進(jìn)改革，稅務(wù)部門如何做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作，如何協(xié)調(diào)稅務(wù)部門與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的分工合作等?？傮w而言，應(yīng)以分類推進(jìn)、分步實(shí)施、加快配套為落實(shí)改革要求的基本原則。

(一 )涉及企業(yè)繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目應(yīng)盡快落實(shí)由稅務(wù)全責(zé)征收

養(yǎng)老、醫(yī)療(含合并后的生育)、失業(yè)、工傷四大職工社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，均是企業(yè)法定繳費(fèi)義務(wù)。其征收工作的特點(diǎn)是涉及收入甄別，即以參保人的實(shí)際收入為費(fèi)基，按固定費(fèi)率繳費(fèi)。涉及企業(yè)繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目征管效率不高，且以養(yǎng)老、醫(yī)療為代表的險(xiǎn)種長期存在財(cái)務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。從《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提到的提高征管效率目標(biāo)出發(fā)，這類職工社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，落實(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收更具急迫性。

考慮到推進(jìn)改革可能帶來的陣痛和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，具體改革方案可考慮分步走：以省為單位，當(dāng)前由稅務(wù)代征的地區(qū)均應(yīng)在一年內(nèi)改為稅務(wù)部門全責(zé)征收；現(xiàn)由社保部門負(fù)責(zé)征收的地區(qū)，應(yīng)積極做好準(zhǔn)備，在兩年內(nèi)改為稅務(wù)部門全責(zé)征收；已經(jīng)由稅務(wù)部門全責(zé)征收的，應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)制度，特別是加強(qiáng)與社保部門的協(xié)調(diào)配合。在不同險(xiǎn)種分由稅務(wù)和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的地區(qū)，則可考慮以職工養(yǎng)老、醫(yī)療兩大險(xiǎn)種為參照系，凡是這兩個(gè)險(xiǎn)種歸稅務(wù)征收的，均視為已由稅務(wù)征收，其他險(xiǎn)種也改為稅務(wù)部門全責(zé)征收。

(二 )自愿參?；虿簧婕笆杖胝鐒e的居民類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目可分步推進(jìn)

自愿參?；虿簧婕笆杖胝鐒e的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，主要是指居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)等。這些險(xiǎn)種或參保的主要特征是，法律法規(guī)上要求自愿參保，參保人繳費(fèi)額一般為定額，無須進(jìn)行收入甄別。因此，人們是否愿意參保，主要取決于政策設(shè)計(jì)和服務(wù)，取決于對(duì)政策是否有利于自己的判斷。征管機(jī)關(guān)的收入甄別等能力，對(duì)于提升征管效果和效率作用較小。

如前文所分析的，由于稅務(wù)部門信息系統(tǒng)能力強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，稅務(wù)部門也可為自愿參保人提供便捷的服務(wù)。加之，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，可以實(shí)現(xiàn)所有險(xiǎn)種參保登記信息處理集成化，便于稅務(wù)部門和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的信息流轉(zhuǎn)。基于這些考慮，筆者認(rèn)為，自愿參保的居民類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，最終的改革方向應(yīng)是由稅務(wù)部門全責(zé)征收，但過渡期可由各省具體規(guī)定。由此可能導(dǎo)致，企業(yè)繳費(fèi)為基礎(chǔ)的險(xiǎn)種，與個(gè)人自愿繳費(fèi)為基礎(chǔ)的險(xiǎn)種，其征收主體不一致。在現(xiàn)有實(shí)踐中，很多地區(qū)就是這種狀況，但調(diào)研中并未發(fā)現(xiàn)這為社會(huì)保險(xiǎn)工作帶來障礙。

(三 )建立“稅務(wù)征收、財(cái)政統(tǒng)籌、社保支出、公共監(jiān)督”的治理模式

社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)從參保登記、基數(shù)核定到待遇支付等是一個(gè)完整的鏈條。一些人擔(dān)心，將其中部分環(huán)節(jié)交由稅務(wù)部門，割裂了其完整性，額外增加了部門間的協(xié)調(diào)成本。在收支均由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)時(shí)，收支之間的內(nèi)在激勵(lì)約束機(jī)制會(huì)促使社保部門更為努力增收，更為謹(jǐn)慎支出。而將征收環(huán)節(jié)交由稅務(wù)，則弱化了這種激勵(lì)約束機(jī)制。筆者認(rèn)為，解決這些問題的出路是建立“稅務(wù)征收、財(cái)政統(tǒng)籌、社保支出、公共監(jiān)督”的治理模式。

由稅務(wù)部門全責(zé)征收確實(shí)會(huì)增加與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的部門溝通成本，需要處理好兩個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)溝通問題。但正如前文所指出的，公共部門的分權(quán)制衡非常重要，由此增加一些溝通成本也是必要的代價(jià)。對(duì)公共部門而言，內(nèi)在的激勵(lì)約束機(jī)制固然重要，但外部監(jiān)管約束更為重要。在當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付已經(jīng)高度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼的情況下，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)在的激勵(lì)約束機(jī)制本身并不強(qiáng)。在實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門全責(zé)征收改革之后，解決兩個(gè)部門的激勵(lì)弱化問題，需要強(qiáng)化外部監(jiān)督。

建立“稅務(wù)征收、財(cái)政統(tǒng)籌、社保支出、公共監(jiān)督”的治理模式，輔以現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐，可以實(shí)現(xiàn)信息流動(dòng)無技術(shù)障礙基礎(chǔ)上的部門溝通和分權(quán)制衡。如廣東建立的財(cái)政、社保和稅務(wù)三方信息交換和合作平臺(tái)，能夠很好地實(shí)現(xiàn)部門間實(shí)時(shí)信息交換。在稅務(wù)、社保部門之外，要充分發(fā)揮財(cái)政統(tǒng)籌作用和審計(jì)等部門的公共監(jiān)督作用。通過強(qiáng)化外部監(jiān)督約束促使稅務(wù)部門實(shí)現(xiàn)“依法足額征收”，社保部門依法謹(jǐn)慎管理支出。在稅務(wù)全責(zé)征收之后，稅務(wù)和社保一收一支，職責(zé)劃分相對(duì)清楚，在這一分權(quán)制衡架構(gòu)的約束下，既可以確保資金的安全性，又為部門間的良好溝通奠定了制度和技術(shù)基礎(chǔ)。

(四 )稅務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社保政策的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)

社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，繳費(fèi)環(huán)節(jié)與參保人的參保后待遇支付密切相關(guān)。這是社保經(jīng)費(fèi)征收與一般稅收征收有顯著差異的地方。因此，稅務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社保政策的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，各級(jí)政府應(yīng)重視社保費(fèi)征收體制機(jī)制的協(xié)作問題。

首先，稅收系統(tǒng)應(yīng)建立社保費(fèi)的專門征收機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社保政策信息和參保信息的處理，在新進(jìn)人員招聘上應(yīng)向社保專業(yè)傾斜。其次，稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)開展社保政策學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的專項(xiàng)行動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)參與，集體提升對(duì)社保政策的理解。最后，社保部門應(yīng)與稅務(wù)部門通力合作，抱著共同搞好社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的目標(biāo)，為稅務(wù)部門提供社保政策學(xué)習(xí)和宣傳方面的幫助。

(五 )建立社保、稅務(wù)、財(cái)政三方信息交換和合作平臺(tái)

首先，應(yīng)建立重大決策的會(huì)議協(xié)商機(jī)制(政府主導(dǎo)，一個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo))，建立部門溝通常態(tài)機(jī)制，及時(shí)傳遞社保征收政策，定期組織聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)工作開展情況，共同商討解決征收難題，對(duì)改進(jìn)征收工作提出合理化建議。特別是繳費(fèi)基數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)的確定，應(yīng)由社保、財(cái)政、稅務(wù)協(xié)作，建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。其次，應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，學(xué)習(xí)廣東模式，以地稅部門“金稅三期”核心征管系統(tǒng)為依托，加快推進(jìn)省、市、縣三級(jí)綜合治稅信息平臺(tái)，通過提高數(shù)據(jù)交換率，完善異常信息甄別處理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人保、財(cái)政、地稅三方數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)對(duì)賬。最后，共同制定征收辦法，明確繳費(fèi)期限與票證使用種類，征收完成后應(yīng)將相關(guān)信息實(shí)時(shí)推送至人保部門，對(duì)多繳社保費(fèi)申請(qǐng)退還的，應(yīng)依照退稅相應(yīng)程序辦理，推動(dòng)征費(fèi)業(yè)務(wù)流程化、規(guī)范化管理。

(六 )可配套啟動(dòng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、提升統(tǒng)籌層次等改革

在稅務(wù)部門全責(zé)征收之后，可以預(yù)期實(shí)際征收效果將會(huì)得到有效提升，這為降低名義費(fèi)率創(chuàng)造了條件。當(dāng)前各地實(shí)際繳費(fèi)率差距很大，在征收體制改革之后，中央政令可執(zhí)行能力強(qiáng)，各地的實(shí)際費(fèi)率可逐步趨同，可配套啟動(dòng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)法定費(fèi)率的改革。降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)法定費(fèi)率，既符合當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向，又能提升參保人的遵從度，實(shí)際上有可能提升繳費(fèi)收入總量，從而有利于社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

另外，稅務(wù)部門全責(zé)征收，在收入征收和參保信息掌握兩個(gè)領(lǐng)域?yàn)樘嵘绫＝y(tǒng)籌層次奠定了基礎(chǔ)。為此，可在實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門全責(zé)征收之后，抓住時(shí)機(jī)推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，其他三類社會(huì)保險(xiǎn)的省級(jí)或地市級(jí)統(tǒng)籌。