富新梅

近年，因征地引起的糾紛數(shù)量、規(guī)模與惡性程度都高居不減，征地糾紛已成為決定農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素之一，也是社會(huì)熱點(diǎn)問題。補(bǔ)償安置爭(zhēng)議是征地糾紛中的核心問題，所以處理好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議是解決征地糾紛的核心重點(diǎn)。

一、征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的作用分析

(一)我國(guó)征地爭(zhēng)議糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)體系規(guī)定了如行政訴訟、行政復(fù)議、裁決等征地爭(zhēng)議解決途徑，這些制度為化解征地爭(zhēng)議發(fā)揮了巨大作用，但同時(shí)在實(shí)施過程中也暴露出許多問題和缺陷，并未能取得理想效果。

1.行政訴訟中體制的影響

當(dāng)前，我國(guó)法院因其機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)及人事等方面對(duì)政府依賴性很強(qiáng)，使其司法審判獨(dú)立性受到極大影響，法院在征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決訴訟中會(huì)迫于當(dāng)?shù)卣膲毫τ绊懓讣芾砑皩徟械墓裕绊憣?duì)被征地主體權(quán)利的保障力度。①可以說行政訴訟方式在解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議時(shí)無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，征地補(bǔ)償安置糾紛的司法救濟(jì)渠道形同虛設(shè)。

2.行政復(fù)議的原發(fā)性局限

根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，②行政復(fù)議是一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，具體復(fù)議職能一般由機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律部門行使，所以參與復(fù)議工作人員個(gè)人能力會(huì)影響復(fù)議結(jié)果。例如，因?qū)φ鞯匦袨橛挟愖h申請(qǐng)行政復(fù)議，參與復(fù)議的工作人員如果對(duì)征地相關(guān)知識(shí)及法律規(guī)定掌握有限或不足，則會(huì)影響復(fù)議實(shí)效。

3.現(xiàn)有征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度自身的不足

《土地管理法實(shí)施條例》雖然創(chuàng)設(shè)性規(guī)定了征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度，但僅僅只是提出該制度，并未對(duì)其做程序細(xì)化，因此也無法指引該制度具體如何運(yùn)作。③各省市按國(guó)土資源部要求制定“征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決辦法”時(shí)，對(duì)如何構(gòu)建征地裁決制度也都處于摸索階段，目前并未形成成熟、穩(wěn)定、統(tǒng)一的做法，所以導(dǎo)致各地在具體操作時(shí)做法不一，甚至彼此矛盾，影響裁決效果。

除上述糾紛解決方式外，法律還規(guī)定有其他糾紛解決方式，但在實(shí)踐中都因各種因素?zé)o法徹底解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議。如信訪制度，因其只是協(xié)調(diào)、督促有關(guān)職能部門落實(shí)責(zé)任，本身無法定紛止?fàn)帲瑫r(shí)信訪又是政府內(nèi)部工作制度，所以在面對(duì)情況復(fù)雜、矛盾尖銳的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議時(shí)尤為無力。

(二)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的重要性分析

征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決是指被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民向依法享有裁決權(quán)的人民政府提出申請(qǐng)，對(duì)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行審查，并作出裁決決定的活動(dòng)。④它是為專門解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議設(shè)立。因?yàn)殡S著我國(guó)城市化的進(jìn)程，農(nóng)村土地價(jià)格一路走高，所以在征地中因補(bǔ)償安置引發(fā)的爭(zhēng)議也會(huì)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重影響著農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。而現(xiàn)行土地征收制度中存在的不足和糾紛解決機(jī)制的局限，致使因征地引發(fā)的糾紛解決乏力且數(shù)量激增。因此迫切需要建立完善符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的征地糾紛解決機(jī)制，以緩解當(dāng)前糾紛化解機(jī)制力量匱乏的現(xiàn)狀，彌補(bǔ)我國(guó)土地征收制度中存在的缺陷和促進(jìn)《土地管理法實(shí)施條例》立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)近幾年征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度實(shí)施情況的考察，可以明確該制度在規(guī)范政府行為、化解征地矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)踐中因該制度自身存在的不足，嚴(yán)重影響了其實(shí)施效果，所以加大對(duì)該制度的建立完善具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的定性與定位分析

(一)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的性質(zhì)認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決協(xié)調(diào)制度雖已初具雛形，但學(xué)界對(duì)該制度法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)差異較大，并形成不同觀點(diǎn)。

1.“具體行政行為說”之質(zhì)疑

此觀點(diǎn)認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決是原批準(zhǔn)征地政府實(shí)施的一次具體行政行為，直接影響行為相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此，裁決行為不是爭(zhēng)議救濟(jì)途徑而是具體行政執(zhí)法，應(yīng)直接適用行政程序法或按行政程序法的模式來構(gòu)建。⑤如果將征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決認(rèn)定為是具體行政行為，首先，裁決制度的主體數(shù)量與具體行政行為不符，裁決制度為三方主體，而具體行政行為只有兩方主體；其次，使裁決制度失去效率優(yōu)勢(shì)，假設(shè)裁決是具體行政行為，那么依據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，⑥對(duì)省級(jí)人民政府作出的裁決決定如果不服，就需要向其自身提出行政復(fù)議，此處就會(huì)出現(xiàn)裁決后又進(jìn)入行政復(fù)議的情況，這嚴(yán)重影響了裁決制度解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的效率；其次，導(dǎo)致裁決制度陷入架空境地，假設(shè)裁決就是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，裁決申請(qǐng)人就可以因不服裁決決定而對(duì)裁決機(jī)關(guān)提起行政訴訟，如果裁決由國(guó)務(wù)院作出，國(guó)務(wù)院成為被告，司法機(jī)關(guān)能否審判？如何審判？這是將征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決認(rèn)定為具體行政行為而應(yīng)該考慮到的問題。

2.“行政復(fù)議說”及質(zhì)疑

此種觀點(diǎn)認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度中，裁決主體與被申請(qǐng)人均為行政機(jī)關(guān)，在裁決程序中裁決主體需要對(duì)被申請(qǐng)人實(shí)施的征地行為進(jìn)行審查，這與行政復(fù)議中的復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查類似，所以征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決也是一種“行政復(fù)議”，而并非是的新型制度。⑦但是在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)為原機(jī)關(guān)的“上一級(jí)”行政機(jī)關(guān)，而裁決機(jī)關(guān)不受“上一級(jí)”限制。行政復(fù)議是系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯(cuò)行為，不適用調(diào)解方式，而裁決是居中裁判行為，一切有利于糾紛解決且法律允許的救濟(jì)方式都可使用。行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果變更了原行政行為，行政相對(duì)人有異議可以將行政復(fù)議機(jī)關(guān)訴至法院，而裁決申請(qǐng)人對(duì)裁決決定不服，不能起訴裁決機(jī)關(guān)，只能起訴被申請(qǐng)人。

3.“準(zhǔn)司法行為說”之適宜

此種觀點(diǎn)認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度由裁決主體、裁決申請(qǐng)人，被申請(qǐng)人三方成 “品”字形結(jié)構(gòu)組成，這種的結(jié)構(gòu)形式體現(xiàn)出裁決制度的司法屬性。⑧作者也認(rèn)為“準(zhǔn)司法行為說”的觀點(diǎn)順應(yīng)了裁決制度建立伊始的意圖，也符合具體實(shí)施過程中行政屬性與司法屬性重合的現(xiàn)狀。

首先，土地征收工作內(nèi)容涉及民事、行政兩個(gè)法域，行政主體上至國(guó)務(wù)院，下到市、縣級(jí)政府，當(dāng)事人包括農(nóng)民和集體性組織，實(shí)施過程包含報(bào)價(jià)、協(xié)商、執(zhí)行以及監(jiān)督等多項(xiàng)工作，僅僅依照如行政復(fù)議與行政訴訟等普通的爭(zhēng)議處理方式難以保證征收效率，維護(hù)農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際利益。設(shè)立征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決機(jī)制就是要在司法體制之外、行政部門內(nèi)部尋求一種穩(wěn)定高效、具有獨(dú)立性和專門性的爭(zhēng)議處理機(jī)制。故“準(zhǔn)司法行為”的認(rèn)定更有利于該制度的發(fā)展。

其次，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決中裁決主體的行政屬性決定了該制度的行政屬性，裁決的結(jié)構(gòu)形式又決定該制度的司法屬性。如忽略裁決行為的司法屬性，單純地運(yùn)用行政裁決和行政復(fù)議的處理模式，會(huì)導(dǎo)致國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府既是征收政策和補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的制定者，又是征地爭(zhēng)議的裁定者，運(yùn)動(dòng)員與裁判員集一身會(huì)使裁決的公正性從根本上遭到質(zhì)疑。如果只從司法角度介入爭(zhēng)議，通過法院解決糾紛，雖能保證裁決的中立性，但訴訟程序期間偏長(zhǎng)，不利于土地補(bǔ)償價(jià)格的及時(shí)確定，影響征地工作的正常進(jìn)行，對(duì)征地機(jī)關(guān)和被征地人都不利。如選擇仲裁方式，則可以避免程序上的復(fù)雜和時(shí)間上的浪費(fèi)，但在現(xiàn)實(shí)中，批準(zhǔn)征地和補(bǔ)償安置方案都是行政機(jī)關(guān)單方面作出，征地主體雙方之間不存在仲裁協(xié)議，所以依法不能進(jìn)行仲裁。⑨即使有仲裁協(xié)議，行政爭(zhēng)議能否仲裁？如果被征地主體對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和批準(zhǔn)征地行為的合法性都有異議，分別申請(qǐng)行政復(fù)議和仲裁？這又增加了被征地主體尋求救濟(jì)的難度，有違效率原則。

所以，兼具行政性與司法性是征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的重要特色，但現(xiàn)實(shí)中卻表現(xiàn)的司法性不足行政性有余，影響了裁決結(jié)果的公正性。

(二)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度與其他糾紛解決方式的關(guān)系

1.與政府協(xié)調(diào)的關(guān)系

此處限定為《土地管理法實(shí)施條例》二十五條中“政府協(xié)調(diào)”與“裁決”的關(guān)系，對(duì)此相關(guān)文件已作明確，即“協(xié)調(diào)是裁決的前置程序”。⑩因裁決是更具對(duì)抗性的糾紛解決模式，較為程序性和僵化性，多集中于對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用。協(xié)調(diào)靈活性更強(qiáng)，當(dāng)事人可以較好地掌控協(xié)調(diào)的程序和結(jié)果。當(dāng)前征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)之一，其多由基層政府的具體行政行為引起，所以我們應(yīng)爭(zhēng)取將此類矛盾化解在基層。因此政府機(jī)關(guān)應(yīng)重視協(xié)調(diào)工作，分析爭(zhēng)議糾紛產(chǎn)生的原因并及時(shí)作出正確政策調(diào)整，使矛盾得化解，保障人民的利益，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。同時(shí)，裁決機(jī)關(guān)遇見爭(zhēng)議當(dāng)事人不愿協(xié)調(diào)而直接申請(qǐng)裁決的情況，應(yīng)尊重當(dāng)事人的自由意志，裁決機(jī)關(guān)接受申請(qǐng)的同時(shí)向相關(guān)政府發(fā)出限期協(xié)調(diào)通知書，當(dāng)逾期協(xié)調(diào)不成后再依法裁決。當(dāng)不存在協(xié)調(diào)可能性或協(xié)調(diào)難度過大時(shí)，裁決制度則更具優(yōu)勢(shì)。

2.與行政裁決的關(guān)系

行政裁決與征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度同為裁決，但有以下不同，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決所裁決的是非平等主體間發(fā)生的行政爭(zhēng)議，而行政裁決則裁決平等主體間發(fā)生的部分民事糾紛；行政裁決中當(dāng)事人對(duì)裁決決定不服可以提民事訴訟，而征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決中裁決申請(qǐng)人對(duì)裁決決定不服則提行政訴訟。

3.與行政復(fù)議的關(guān)系

行政復(fù)議與征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決都是主體特定并經(jīng)過授權(quán)，啟動(dòng)程序都是由當(dāng)事人申請(qǐng)，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間法律地位都不平等，都是對(duì)行政行為所導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議進(jìn)行審查。但裁決制度是專門為解決征地補(bǔ)償安置糾紛而設(shè)立，目的單一；行政復(fù)議為解決不特定的行政爭(zhēng)議而設(shè)立，適用廣泛。關(guān)于兩者在裁決主體級(jí)別和法律后果上的區(qū)別，前文在對(duì)“行政復(fù)議說”的闡釋中已經(jīng)介紹，不再贅述。

4.與行政訴訟的關(guān)系

行政訴訟是適用《行政訴訟法》的司法審判活動(dòng)，而征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決如前文所述屬于具體行政行為。在行政訴訟中，判決和裁定具有法律效力，當(dāng)事人對(duì)其不服，只有通過上訴和審判監(jiān)督程序才能解決。但在征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決中，裁決申請(qǐng)人不服裁決決定，可以通過提起行政訴訟來解決。

(三)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的可行性分析

目前，我國(guó)解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的中立性機(jī)構(gòu)有法院和仲裁委員會(huì)，仲裁與訴訟相比在程序上要簡(jiǎn)便，但如前文所述，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議在多數(shù)情況下無法仲裁。同時(shí)也因我國(guó)的仲裁機(jī)構(gòu)在中立性方面尚有欠缺，使其裁決的權(quán)威性易受到質(zhì)疑，也影響了裁決的執(zhí)行和爭(zhēng)議的迅速解決?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》設(shè)立征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度。從理論上看，該制度是一種新型征地糾紛解決機(jī)制，較以往制度更具靈活性，更符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從實(shí)踐來看，該制度能夠?yàn)楸徽鞯貑挝缓蛡€(gè)人提供較為合理、便捷的爭(zhēng)議解決方案，及時(shí)有效的解決征地糾紛和矛盾。同時(shí)該制度對(duì)規(guī)范政府行為、完善征地程序、化解征地矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定也起到了很好的效果。

(四)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的效力問題

對(duì)于征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的效力，《土地管理法實(shí)施條例》未做明確規(guī)定，《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的通知》也僅提及該制度不審查征地合法性，不代替行政復(fù)議和訴訟，但地方出臺(tái)的裁決辦法對(duì)此并未形成一致意見。因此，裁決申請(qǐng)人在得到裁決決定后擁有繼續(xù)請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利，并可以自由選擇行政復(fù)議或行政訴訟。但是在賦予當(dāng)事人自由選擇的同時(shí)還應(yīng)考慮征地工作的效率保障，應(yīng)當(dāng)設(shè)置固定期限讓被征地當(dāng)事人作出選擇，期限過后協(xié)調(diào)或裁決的結(jié)果便具有法律效力，對(duì)當(dāng)事人雙方產(chǎn)生拘束力，不得再提起訴訟或者行政復(fù)議。縣、市政府則應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)相關(guān)的政策，對(duì)裁決機(jī)關(guān)指出的不足及時(shí)改正，對(duì)協(xié)調(diào)以及裁決的結(jié)果要高效地維護(hù)和執(zhí)行。

因此，建立一個(gè)完全中立、客觀的專業(yè)裁決機(jī)構(gòu)，是保障征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度有效性的核心。如何建立一個(gè)中立、客觀的裁決機(jī)構(gòu)，則急需對(duì)我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制加以建設(shè)和完善。

三、我國(guó)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度現(xiàn)存問題的梳理及域外經(jīng)驗(yàn)介紹

(一)我國(guó)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度現(xiàn)存問題的梳理

雖然當(dāng)前征地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度已得到部分地方政府的重視并出臺(tái)了相關(guān)裁決辦法，但是仍存在不少問題。

1.缺少國(guó)家層面統(tǒng)一立法

目前國(guó)家層面的立法制度只有《土地管理法實(shí)施條例》中的相關(guān)原則性規(guī)定。因國(guó)家層面立法的缺失，導(dǎo)致各部門對(duì)該制度的認(rèn)識(shí)存在差異，動(dòng)搖了制度本身的合法地位。而目前各省市自行制定《征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決辦法》，出臺(tái)時(shí)間不一，內(nèi)容各有差異，導(dǎo)致規(guī)范沖突和立法資源的浪費(fèi)，也影響了制度建設(shè)步伐。

2.裁決范圍模糊

對(duì)于征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的裁決范圍，《土地管理法實(shí)施條例》僅簡(jiǎn)單規(guī)定為“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，再無具體細(xì)化，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)對(duì)“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”理解混亂、適用隨意等現(xiàn)象。之后《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的通知》對(duì)“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”給予一定界定，各地立法對(duì)該界定或直接沿用或做進(jìn)一步細(xì)化。部分省市對(duì)裁決范圍作出的列舉性規(guī)定，列舉的裁決范圍也存在著不一致，影響了該項(xiàng)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

3.責(zé)任制度不完備

當(dāng)前各地對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的法律責(zé)任這部分的規(guī)定普遍呈現(xiàn)出不完備，甚至沒有規(guī)定的現(xiàn)狀，嚴(yán)重影響了該制度的落實(shí)。該制度中涉及的法律責(zé)任有：一是市縣人民政府的協(xié)調(diào)責(zé)任。如各地均規(guī)定市縣人民政府的協(xié)調(diào)是裁決的前置程序，但如果市縣人民政府不依法協(xié)調(diào)甚至推諉不協(xié)調(diào)，應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任，各地都未明確規(guī)定。二是市縣人民政府的其他配合責(zé)任。如市縣人民政府在規(guī)定的期限內(nèi)未進(jìn)行答復(fù)，應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任？市縣人民政府拒不履行裁決的責(zé)任。如裁決決定已出，但政府拒絕履行應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任？裁決機(jī)構(gòu)久拖不裁的責(zé)任。如裁決機(jī)構(gòu)超過期限久拖不裁決承擔(dān)何種責(zé)任各地也未明確規(guī)定。

(二)域外征地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度介紹與啟示

1.域外相關(guān)制度介紹

英國(guó)設(shè)立獨(dú)立的土地裁判所專門管轄征地補(bǔ)償及相關(guān)爭(zhēng)議，土地裁判所的功能包括裁決土地爭(zhēng)議、減輕法院負(fù)擔(dān)及平衡公共政策等，裁決土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地價(jià)值評(píng)估糾紛、征地補(bǔ)償糾紛等。土地裁判所由法官、律師和土地評(píng)估領(lǐng)域?qū)I(yè)人士組成，實(shí)行主席負(fù)責(zé)制，具有自己的裁判程序，諸多實(shí)體與程序上的獨(dú)特設(shè)計(jì)保證了案件裁決過程的公開透明和公正獨(dú)立。

日本征地制度由一套周密的法律體系組成，該法律體系是以《土地征收法》為中心，《城市規(guī)劃法》及其他法輔助構(gòu)成?！锻恋卣魇辗ā访鞔_了立法定位和宗旨，規(guī)定了土地征收要件、程序、效果及對(duì)原土地所有人的損失補(bǔ)償?！锻恋卣魇辗ā分幸?guī)定了在實(shí)施強(qiáng)制征收之前，假使土地權(quán)利人與土地征收者之間未就土地征收相關(guān)爭(zhēng)議達(dá)成一致合意，應(yīng)當(dāng)適用斡旋或仲裁程序，以減少糾紛的可能性，并詳細(xì)規(guī)定了斡旋和仲裁程序的內(nèi)容。

香港在學(xué)習(xí)英國(guó)的土地裁判所基礎(chǔ)上結(jié)合香港特有情況建立了土地審裁處專門負(fù)責(zé)解決土地糾紛，審理首次申請(qǐng)索賠和上訴的案件。《土地審裁處條例》規(guī)定該機(jī)構(gòu)主要的司法功能，由三位來自高等法院和區(qū)域法院的專業(yè)法官和一位與審裁處具體工作范疇密切相關(guān)的專業(yè)人員所擔(dān)任的審裁員組成，主要管轄租務(wù)、賠償、上訴及建筑物管理這幾類案件。

2.對(duì)我國(guó)的啟示

上述三個(gè)國(guó)家和地區(qū)屬不同法系，在土地所有權(quán)制度、土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?、程序和?biāo)準(zhǔn)等方面差異較大，但在土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議的糾紛解決機(jī)制方面有共同之處，對(duì)我國(guó)極具借鑒意義。

首先，應(yīng)對(duì)裁決制度應(yīng)作出統(tǒng)一、詳細(xì)的法律規(guī)定。針對(duì)制度性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體實(shí)施程序、相關(guān)責(zé)任制度都應(yīng)有詳細(xì)的規(guī)定，具有較高的操作性，裁決機(jī)構(gòu)在裁決過程中也具有較為統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)，才可極大地提高了裁決制度的效率和價(jià)值。其次，必須設(shè)立專門的裁決機(jī)構(gòu)專門解決征地補(bǔ)償過程中可能產(chǎn)生的糾紛，以保證案件處理的獨(dú)立性、公正性和司法化，裁判所作出的裁決具有司法機(jī)關(guān)的效力。再次，對(duì)于裁決人員的選任應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的程序，要求具有一定專業(yè)知識(shí)或相關(guān)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人士。最后，土地征收過程和裁決過程要力求做到公開透明，從源頭上減少糾紛的產(chǎn)生，提高裁決機(jī)構(gòu)的公信力，以充分發(fā)揮征地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度定紛止?fàn)幍墓δ堋?/p>

四、完善我國(guó)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的思考

(一)國(guó)家層面統(tǒng)一立法

依《立法法》規(guī)定，訴訟和仲裁可以授權(quán)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。那么對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度，由省級(jí)人民政府以政府規(guī)章甚至是其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范是否妥當(dāng)？是否和《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》的規(guī)定存在沖突？同時(shí)該制度自《立法法》出臺(tái)后已在全國(guó)范圍廣泛實(shí)施，再由省級(jí)人民政府以政府規(guī)章甚至其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范的做法有違《立法法》規(guī)定。因此，應(yīng)對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，由法律來明確該制度的合法地位，規(guī)范各級(jí)政府實(shí)踐中的法律適用。

(二)堅(jiān)持協(xié)調(diào)前置地位

協(xié)調(diào)前置程序是我國(guó)征地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度中的一大優(yōu)勢(shì)所在，應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持和完善?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》明確了區(qū)市縣人民政府的協(xié)調(diào)是啟動(dòng)裁決的必經(jīng)程序和前置要件，各省市出臺(tái)的裁決辦法中也遵循此規(guī)定。此類途徑的存在，鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人盡可能通過民事手段達(dá)成合意，盡量從源頭上減少糾紛的發(fā)生，從根本上維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，在解決征地爭(zhēng)議中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以協(xié)調(diào)前置的原則，但也并非是機(jī)械僵化的適用未經(jīng)協(xié)調(diào)不能申請(qǐng)裁決的協(xié)調(diào)前置原則，對(duì)于未經(jīng)協(xié)調(diào)的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，裁決機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)后，可以在受理決定作出之前，先向有關(guān)部門發(fā)出《限期協(xié)調(diào)通知書》，逾期協(xié)調(diào)不成的，再進(jìn)行裁決，以免個(gè)別政府部門將前置程序作為逃避職責(zé)、互相推諉的保護(hù)傘。

(三)明確裁決適用范圍

在頂層立法中對(duì)《土地管理法實(shí)施條例》第25條中的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”作出肯定性列舉與否定性列舉的解釋，以明確界定裁決范圍，規(guī)范和指導(dǎo)全國(guó)范圍的征地爭(zhēng)議裁決工作，以全面、切實(shí)地保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。對(duì)此湖北省的規(guī)定具有借鑒意義，可推廣適用。

(四)規(guī)定裁決制度原則

1.合法性與合理性統(tǒng)一原則

政府制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是具有自由裁量權(quán)的行政行為，可能出現(xiàn)合法但不一定合理的情況。例如，在確定補(bǔ)償倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定，四至六倍以內(nèi)任何倍數(shù)的賠償標(biāo)準(zhǔn)都為合法，但在實(shí)施中會(huì)因具體情況的不同，合法的倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)呈現(xiàn)出不合理的狀況。同時(shí)法律、法規(guī)規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和地方政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能都存在對(duì)被征土地區(qū)域位置差異及其他具體情況考慮不足的情況，而影響被征土地實(shí)際價(jià)值的高低。如果被征土地?zé)o論位置、交通狀況及其他具體情況，均適用同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就屬不合理；在征地過程中存在其他人為因素，導(dǎo)致在制定被征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)畸高畸低等嚴(yán)重不合理的現(xiàn)象。為此，在征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決中兼顧合法性與合理性統(tǒng)一的原則成為必須。

2.效率原則

對(duì)征地補(bǔ)償安置有異議且異議得不到及時(shí)解決就會(huì)引發(fā)起訴、上訪甚至是社會(huì)惡性事件的發(fā)生，所以裁決機(jī)關(guān)在辦理征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決時(shí)，必須重視公正與效率并重，在確保公正解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的同時(shí)，必須重視效率，兼顧效率，采取快速、靈活、方便的裁決程序，確保對(duì)被征地群眾合法權(quán)益的法律保護(hù)。

3.舉證責(zé)任倒置原則

在征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度中，裁決申請(qǐng)人相對(duì)于被申請(qǐng)人處于弱勢(shì)地位，裁決雙方當(dāng)事人地位不平等。申請(qǐng)裁決的原因是申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人單方制定的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不服，裁決標(biāo)的是由申請(qǐng)人單方制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，屬具體行政行為。因此在該裁決中，應(yīng)當(dāng)由被申請(qǐng)人承擔(dān)爭(zhēng)議標(biāo)的合法性合理性說明的舉證責(zé)任。由被申請(qǐng)人承擔(dān)爭(zhēng)議標(biāo)的的舉證責(zé)任，更有利于充分保護(hù)裁決申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

(五)明確行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任

建立完善的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的法律責(zé)任體系，是保障其實(shí)施最直接的動(dòng)力。市、縣人民政府的法律責(zé)任是征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度法律責(zé)任體系中的核心。市、縣人民政府在該制度落實(shí)中主要是不作為的責(zé)任。例如，不依法制定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)議出現(xiàn)后不積極進(jìn)行協(xié)調(diào)、應(yīng)訴裁決，不履行征地補(bǔ)償裁決決定等。所以如果市、縣人民政府制定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不合法或不合理，應(yīng)當(dāng)重新制定征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)或按照有利于土地權(quán)利人的原則予以確定；在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)不積極進(jìn)行協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任；不積極應(yīng)訴裁決的應(yīng)當(dāng)參照《行政復(fù)議法》規(guī)定視具體征地補(bǔ)償安置不合法，裁決支持申請(qǐng)人的請(qǐng)求；裁決決定作出后，不履行征地補(bǔ)償裁決的，應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任；甚至在必要時(shí)，可以對(duì)征地補(bǔ)償安置裁決決定進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。

征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度與其他爭(zhēng)議解決方式相比，應(yīng)在解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議時(shí)獨(dú)具優(yōu)勢(shì)。但當(dāng)前因各種原因影響該制度作用的發(fā)揮，我們分析原因發(fā)現(xiàn)應(yīng)從建立國(guó)家層面統(tǒng)一立法，堅(jiān)持協(xié)調(diào)前置的地位、明確裁決適用范圍，建立裁決制度的原則，明確裁決制度的法律責(zé)任等方面對(duì)該制度進(jìn)行完善，以增強(qiáng)其的適用性。

注釋：

①應(yīng)松年，王靜:《我國(guó)土地征收糾紛解決機(jī)制存在的問題及其完善》[J]，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2期，第4～9頁.

②《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議?！?/p>

③《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》 第25條第3款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！?/p>

④吳傳毅：《論征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決》[J]，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第10期，第45～49頁。

⑤⑦賀日開：《我國(guó)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決機(jī)制構(gòu)建研究》[J]，《江海學(xué)刊》，2008年第2期，第137～143頁。

⑥《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第14條：對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。

⑧揚(yáng)明：《完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的思考》[J]，《資源與人居環(huán)境》，2006年第7期，第36～39頁。

⑨《中華人民共和國(guó)仲裁法》第4條規(guī)定：“當(dāng)事人采用仲裁方式解決糾紛，應(yīng)當(dāng)雙方自愿，達(dá)成仲裁協(xié)議。沒有仲裁協(xié)議，一方申請(qǐng)仲裁的，仲裁委員會(huì)不予受理。”

⑩《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施?！薄墩饔猛恋毓孓k法》第15條規(guī)定：“因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)的爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決?！?《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度的通知》提出：“在程序設(shè)定上，首先必須貫徹協(xié)調(diào)前置、重在協(xié)調(diào)的原則，即當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市、縣人民政府的上一級(jí)人民政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)。未經(jīng)協(xié)調(diào)的案件，不能進(jìn)行裁決。裁決機(jī)關(guān)受理裁決案件后，也要先行組織協(xié)調(diào)?！?/p>