馬步廣，唐 斌

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510642)

近年來(lái)，隨著“天價(jià)蝦”“天價(jià)肉”“天價(jià)茶”等事件的曝光，消費(fèi)過(guò)程中的價(jià)格欺詐、脅迫交易等“宰客”現(xiàn)象，以及由此引發(fā)的消費(fèi)過(guò)程中顧客財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象引發(fā)了廣泛關(guān)注。2018年全國(guó)“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中將“深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要舉措，而“提升消費(fèi)品品質(zhì)”“深化價(jià)格改革，加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管”則被明確為我國(guó)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。中央政府對(duì)價(jià)格改革及其監(jiān)管的關(guān)注為化解“天價(jià)”事件提供了政策導(dǎo)向，但具體事件的有效解決還必須依靠處于公共部門(mén)神經(jīng)末梢的基層政府，其應(yīng)對(duì)相關(guān)事件的措施和結(jié)果直接影響著消費(fèi)者切身權(quán)益以及市場(chǎng)交易的秩序與公正。正如詹姆斯?威爾遜所形容的，“要了解一個(gè)政府官僚機(jī)構(gòu)，就必須理解它的第一線職員如何學(xué)會(huì)工作”[1]。基于這一認(rèn)識(shí)，本文意圖厘清2015年以來(lái)我國(guó)“天價(jià)”消費(fèi)事件的分布特征，對(duì)基層政府應(yīng)對(duì)相關(guān)事件的言行、效率及效果展開(kāi)實(shí)證分析；然后在此基礎(chǔ)上借助街頭官僚理論模型，分析基層政府在“天價(jià)”消費(fèi)事件執(zhí)法過(guò)程中的困境及其出路，以期為政府應(yīng)對(duì)相關(guān)事件提供理論指導(dǎo)及應(yīng)對(duì)策略的參考。

一、概念界定及研究綜述

“街頭官僚”一詞，最早是由美國(guó)行政學(xué)者利普斯基(Micheal Lipsky)在1977年發(fā)表的《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文中提出來(lái)的。第二年，利普斯基正式出版了《街頭官僚:公共服務(wù)中個(gè)體的兩難困境》一書(shū)，該書(shū)全面介紹了“街頭官僚”理論，標(biāo)志著“街頭官僚”理論的正式建立。根據(jù)利普斯基的觀點(diǎn)，街頭官僚是指處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員。典型的街頭官僚包括警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員，等等[2]。這些人員在政府雇員中占有較大的比重，享有較多的公共資源，他們所做出的決策能夠?qū)姷纳町a(chǎn)生很大的影響。根據(jù)利普斯基的觀點(diǎn)，街頭官僚具有三個(gè)基本的特征:一是街頭官僚面向公眾，直接處理與民眾相關(guān)的事宜；二是街頭官僚擁有較多的裁量權(quán)；三是街頭官僚屬于公共服務(wù)人員。

隨著利普斯基這一研究成果的發(fā)表，公共管理研究領(lǐng)域開(kāi)始掀起對(duì)街頭官僚理論研究的熱潮。在摩爾、斯科特、穆蒂和雷蘭德等研究者的共同努力下，街頭官僚理論成為關(guān)于公共官僚自由裁量權(quán)微觀研究中的重要部分[2]。在利普斯基等研究者看來(lái)，街頭官僚兼具政策制定者與執(zhí)行者雙重角色，“街頭官僚的決策、他們建立的工作程序以及他們?cè)O(shè)計(jì)來(lái)對(duì)付不確定性和工作壓力的機(jī)制有效地成為他們實(shí)行的公共政策”[3]XXI。但是在政策制定與執(zhí)行的過(guò)程中，街頭官僚會(huì)運(yùn)用他們手中的自由裁量權(quán)來(lái)謀取自身利益，從而使得他們的工作變得比較容易和安全。然而，街頭官僚對(duì)于“容易”和“安全”的追求卻使其在基層治理中傾向于采取“規(guī)則依賴”“選擇性執(zhí)行”和“一線棄權(quán)”等行為，從而導(dǎo)致了基層公共治理中的“績(jī)效困境”。在本文對(duì)我國(guó)近年“天價(jià)”消費(fèi)事件的研究中，這一困境表現(xiàn)得更加明顯。

“天價(jià)”交易指一般商品交易中的“天價(jià)”，其表現(xiàn)為賣(mài)方事先隱匿或者模糊售價(jià)，待顧客消費(fèi)過(guò)后再明示其遠(yuǎn)超一般市場(chǎng)定價(jià)的“天價(jià)”，由于供求雙方在交易過(guò)程中對(duì)于商品價(jià)格有完全不同的預(yù)期，故消費(fèi)者往往不能接受賣(mài)方所示價(jià)格，所謂的交易多是在賣(mài)方言語(yǔ)或行為脅迫下完成，這顯然有悖于市場(chǎng)交換“公平、自愿”的基本準(zhǔn)則；并由于其內(nèi)含欺詐、脅迫等違法違規(guī)要素而引發(fā)公眾對(duì)社會(huì)治安、公共秩序以及地方形象等方面的關(guān)注，從而上升為一種社會(huì)事件。2015年以來(lái)出現(xiàn)的青島“天價(jià)蝦”、上?！疤靸r(jià)茶”事件等均屬此類(lèi)。本文認(rèn)為，所謂“天價(jià)”消費(fèi)事件是指商家通過(guò)欺騙、脅迫等方式使顧客被迫承擔(dān)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)合理定價(jià)的消費(fèi)而導(dǎo)致顧客財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)益受到侵害的事件。隨著“天價(jià)”消費(fèi)事件的頻繁曝光，相關(guān)問(wèn)題也引發(fā)了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，對(duì)其研究主要集中于三個(gè)視角:一是價(jià)格監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)督視角，探討價(jià)格、工商以及旅游等政府職能部門(mén)如何通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)價(jià)格執(zhí)法來(lái)抑制并有效化解“天價(jià)”消費(fèi)事件；二是信息傳播和危機(jī)公關(guān)視角，分析“天價(jià)”消費(fèi)事件的輿情形成及傳播過(guò)程，探討政府如何介入事件傳播，如何進(jìn)行危機(jī)公關(guān)，以及如何修復(fù)地方及政府形象；三是法律訴訟視角，研究“天價(jià)”消費(fèi)事件所引發(fā)的法律糾紛和法律訴訟?？偟膩?lái)說(shuō)，在“天價(jià)”消費(fèi)事件引發(fā)的全國(guó)性關(guān)注和討論的背景下，相關(guān)研究正在快速跟進(jìn)，但有關(guān)成果多集中于關(guān)注個(gè)別案例，針對(duì)單個(gè)事件進(jìn)行現(xiàn)狀、過(guò)程及對(duì)策分析的就事論事現(xiàn)象突出，重復(fù)研究也比較普遍。

如果從公共管理的視角來(lái)分析，利普斯基的街頭官僚理論在研究“天價(jià)”消費(fèi)事件方面具有獨(dú)特的創(chuàng)新性和優(yōu)越性，而這也正是國(guó)內(nèi)其他相關(guān)研究暫時(shí)所欠缺的。因?yàn)椤疤靸r(jià)”消費(fèi)事件作為公共管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)，直接考驗(yàn)著政府在基層管理中的能力和績(jī)效。在政府對(duì)于市場(chǎng)的管理實(shí)踐當(dāng)中，基層政府公務(wù)人員完全符合利普斯基的“街頭官僚”身份和角色:他們是身處一線直接和公民接觸的公務(wù)員，也是政府和社會(huì)邊緣地帶的資源掌控者和決策執(zhí)行者，相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)是他們的顯著特征?？梢哉f(shuō)，在基層管理實(shí)踐中他們是政府最直接的代表，工作棘手、身份特殊、地位重要。在我國(guó)現(xiàn)階段的基層管理實(shí)踐中，往往存在一線公務(wù)員濫用職權(quán)、行政效率不高的現(xiàn)象；在行使自由裁量權(quán)方面，存在著對(duì)法律法規(guī)做擴(kuò)大或縮小的解釋、不履行或拖延履行行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)等問(wèn)題。

基于這一反思，本文試圖通過(guò)實(shí)證分析把握“天價(jià)”消費(fèi)事件的整體分布特征，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用街頭官僚理論對(duì)基層政府應(yīng)對(duì)相關(guān)事件的過(guò)程及效果進(jìn)行分析與探討。對(duì)此，本文檢索并整理了2015年1月至2016年3月我國(guó)“天價(jià)”消費(fèi)事件的新聞信息，建立案例庫(kù)并展開(kāi)實(shí)證研究和跟蹤分析，對(duì)事件的特征、表現(xiàn)及事件中當(dāng)事人的行為偏好、政府部門(mén)的應(yīng)對(duì)措施等進(jìn)行梳理，以期在全面了解“天價(jià)”消費(fèi)事件分布特征的基礎(chǔ)上，運(yùn)用街頭官僚理論對(duì)基層政府在應(yīng)對(duì)相關(guān)事件中的角色及其表現(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估和分析，提出解決基層政府以及一線公務(wù)員在“天價(jià)”消費(fèi)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中規(guī)范制定決策、執(zhí)行政策的對(duì)策。

二、“天價(jià)”消費(fèi)事件中的政府應(yīng)對(duì)

本文依托中國(guó)傳媒輿情數(shù)據(jù)庫(kù)，輔以CNKI報(bào)刊檢索和百度新聞搜索，以“天價(jià)”作為關(guān)鍵詞，索引有關(guān)事件的數(shù)據(jù)信息。按照前文對(duì)于“天價(jià)”消費(fèi)事件的界定，合并同類(lèi)數(shù)據(jù)之后，共錄得“天價(jià)”消費(fèi)事件44起。通過(guò)整理這44起“天價(jià)”消費(fèi)事件的輿情數(shù)據(jù)，本研究對(duì)事件中涉及事件描述、當(dāng)事人言行、政府治理行為等有關(guān)信息進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，并利用SCWS分詞引擎對(duì)描述性文本進(jìn)行關(guān)鍵詞提取，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用PICDATA在線工具進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)分析。

1.基層政府介入“天價(jià)”事件的概率

本文錄得的44起“天價(jià)”消費(fèi)事件，先后有政府部門(mén)介入的事件共計(jì)29起，占事件總量的65.91%。其中，事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)有消費(fèi)者聯(lián)系到政府并得到回應(yīng)的有15起，這也意味著有29起(占事件總量的65.91%)“天價(jià)”事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)消費(fèi)者未有或未能尋得政府維權(quán)的響應(yīng)，即使在事件業(yè)已曝光之后，這29起事件中也只有14起得到了政府的響應(yīng)。由此可見(jiàn)，基層政府介入“天價(jià)”事件的概率和解決效率都比較低。

2.“天價(jià)”事件現(xiàn)場(chǎng)的政府應(yīng)對(duì)及其效果

在“天價(jià)”消費(fèi)事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)消費(fèi)者主動(dòng)聯(lián)系政府尋求維權(quán)的15個(gè)案例中，消費(fèi)者選擇維權(quán)的部門(mén)涉及工商、物價(jià)、食藥監(jiān)、公安、教育、發(fā)改委等六類(lèi)部門(mén)。其中，消費(fèi)者選擇物價(jià)部門(mén)尋求維權(quán)的頻率最高(6次)，其次是工商部門(mén)和公安部門(mén)(各4次)、教育部門(mén)(2次)、發(fā)改委及食藥監(jiān)部門(mén)(各1次)，有3個(gè)案例的當(dāng)事人呼叫了兩個(gè)部門(mén)。在現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系有關(guān)政府部門(mén)后，得到處理的有9起，占維權(quán)案例的60%，承諾處理但未果的有1起，未處理的有5起；需要注意的是，在最終得到政府處理的9起事件中，只有6起事件(占總量的13.64%)是接受響應(yīng)的政府部門(mén)在現(xiàn)場(chǎng)處理和解決的，另外3起事件雖然最終得到處理，但卻并非當(dāng)事政府部門(mén)積極應(yīng)對(duì)的結(jié)果，而是在事件輿情進(jìn)一步發(fā)酵并引起更高層級(jí)政府關(guān)注之后，由高層級(jí)政府所協(xié)調(diào)處理的。例如，在上海“天價(jià)茶”事件中，消費(fèi)者報(bào)警之后當(dāng)事公安人員并未能協(xié)助其維權(quán)，反而勸告甚至威脅消費(fèi)者為其“天價(jià)”消費(fèi)付款，這種偏袒和敷衍的態(tài)度進(jìn)一步激化了事件，遂引發(fā)全國(guó)性關(guān)注。

在當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)尋求政府維權(quán)卻未能得到處理的5起“天價(jià)”消費(fèi)事件中，相關(guān)基層政府部門(mén)所給出不予處理的理由主要有兩個(gè):一是“商家自主定價(jià)，符合市場(chǎng)規(guī)律”；二是“商家明碼標(biāo)價(jià)，顧客自愿購(gòu)買(mǎi)而非強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)”。

3.“天價(jià)”事件事后的政府應(yīng)對(duì)及其效果

“天價(jià)”消費(fèi)事件現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)事人未能呼叫到政府援助的29個(gè)事件中，經(jīng)媒體曝光后14起事件有政府部門(mén)介入，涉及物價(jià)、公安、民政、發(fā)改委、衛(wèi)計(jì)、工商以及消委會(huì)(香港)等多個(gè)部門(mén)，其中物價(jià)部門(mén)事后介入的頻率最高(7起)，其次是公安部門(mén)(2起)，其余各部門(mén)平均僅介入1起事件，其中有3起事件涉及兩個(gè)部門(mén)，另外1起事件由基層政府組織的聯(lián)合調(diào)查組處理。

在這14起政府事后介入的“天價(jià)”消費(fèi)事件中，提出明確處理意見(jiàn)的有6起；以“市場(chǎng)規(guī)則”為由未進(jìn)行處理的有2起；事后介入但截至本文信息檢索之時(shí)仍未給出處理意見(jiàn)的有6起。

4.“天價(jià)”事件中政府作為的詞頻分析

詞是最小的能夠獨(dú)立運(yùn)用的語(yǔ)言單位，詞語(yǔ)的選用能夠反映出使用者的情感偏向，同時(shí)也能顯現(xiàn)出當(dāng)事人的價(jià)值判斷。在“天價(jià)”消費(fèi)事件中，消費(fèi)者、媒體以及政府自身對(duì)于事件定性、政府作用、處理結(jié)果評(píng)價(jià)等所進(jìn)行言語(yǔ)描繪，能夠直觀體現(xiàn)出對(duì)于政府作為及其滿意度的判斷。在本文所分析的44起事件中，既有“詐騙、刑事拘留”等警方嚴(yán)厲處置的表達(dá)，也有“縣長(zhǎng)震怒”“重罰”這種基層政府對(duì)“天價(jià)”消費(fèi)事件高度重視的描繪；還有大量基層政府部門(mén)對(duì)于事件“明碼標(biāo)價(jià)”“并無(wú)違規(guī)”的背書(shū)，以及對(duì)于消費(fèi)者“合理消費(fèi)”的規(guī)勸。以下事件實(shí)錄的文字，分別來(lái)自消費(fèi)者轉(zhuǎn)述、媒體描述以及當(dāng)事公務(wù)人員親口陳述，直觀體現(xiàn)出基層政府應(yīng)對(duì)相關(guān)事件的行為偏向。

在山東青島“天價(jià)蝦”事件中，媒體描述了當(dāng)事人先后向當(dāng)?shù)嘏沙鏊臀飪r(jià)局尋求幫助，但依然未能得到有效解決的情景:

接到報(bào)警后，轄區(qū)派出所民警來(lái)到店里，告訴肖先生和朱先生，這事情他們管不了，因?yàn)閷儆趦r(jià)格糾紛，不是他們的執(zhí)法范圍，建議找物價(jià)局。肖先生于是撥打物價(jià)局電話，物價(jià)局值班人員說(shuō)太晚了，而且是放假期間，讓他們還是找警察協(xié)調(diào)解決……折騰到5日凌晨，第二次報(bào)警后……當(dāng)著警察面，肖先生稱，“我屈辱地掏出800元給了店老板，只想盡快脫身。南京朱先生支付了2000元?！雹賲⒁?jiàn)李逢春:《廣元游客青島遭遇“天價(jià)蝦”》，《華西都市報(bào)》2015年10月7日，A02版。

在安徽銅陵“天價(jià)火鍋”事件中，消費(fèi)者報(bào)案后到場(chǎng)公安人員被錄像的表態(tài):

“我們這是小地方，你們可能不知道，飯店里都是沒(méi)有菜單和明碼標(biāo)價(jià)的，如果你覺(jué)得飯店做法不對(duì)，你可以打‘12315’，叫‘12315’過(guò)來(lái)！”②參見(jiàn)張金:《安徽樅陽(yáng)又見(jiàn)天價(jià)菜》，http://365jia.cn/news/2016-02-26/92FD008FCEF564C4.html？b9。

在典型案例分析的基礎(chǔ)上，本文梳理了我國(guó)“天價(jià)”消費(fèi)事件中涉及政府作為的整體語(yǔ)用偏好，即將44起事件中的消費(fèi)者描述與評(píng)論、政府部門(mén)及其公務(wù)人員言論、媒體報(bào)道及評(píng)論等語(yǔ)言信息進(jìn)行了剝離與整理，然后運(yùn)用SCWS分詞引擎對(duì)其進(jìn)行關(guān)鍵詞提取，利用谷尼輿情開(kāi)發(fā)的PICDATA進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)及可視化分析，結(jié)果顯示:在詞頻最高的20個(gè)詞中，“物價(jià)局”(9次)、“警察”(5次)、“民警”(4次)和“工商所”(3次)等作為呼吁維權(quán)對(duì)象出現(xiàn)的頻率最高；形容基層政府事后處置動(dòng)作的詞數(shù)量最多(6個(gè))，包括“標(biāo)價(jià)”(8次)、“退款”(4次)、“罰款”(4次)、“責(zé)令”(4次)、“整改”(3次)、“違規(guī)”(3 次)；此外“明碼”(8次)、“明碼標(biāo)價(jià)”(7次)等作為對(duì)商家應(yīng)履行義務(wù)的表述也頻繁出現(xiàn)。

通過(guò)上述核心詞匯的組合，可以整理出“天價(jià)”事件中基層政府應(yīng)對(duì)的一般模式:消費(fèi)者遭遇天價(jià)事件后向“物價(jià)局”“警察”或“工商所”求助，相關(guān)部門(mén)對(duì)于定性為商家未履行“明碼標(biāo)價(jià)”義務(wù)、“涉嫌”“違規(guī)”的事件會(huì)“責(zé)令”商家“退款”，并做出“整改”“罰款”等附帶處罰。

三、基層政府應(yīng)對(duì)“天價(jià)”消費(fèi)事件的困境分析

從前文統(tǒng)計(jì)分析可見(jiàn)，在“天價(jià)”消費(fèi)事件發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)及發(fā)生之后，社會(huì)公眾往往聚焦于基層政府部門(mén)，向物價(jià)部門(mén)、工商所、派出所等單位訴求個(gè)人權(quán)益的保護(hù)和社會(huì)秩序的維護(hù)。但在具體的事件中，社會(huì)公眾對(duì)于基層政府應(yīng)對(duì)能力的期盼及其實(shí)踐效果卻存在著較大的張力，在本文44個(gè)“天價(jià)”消費(fèi)事件案例中，通過(guò)基層政府部門(mén)維權(quán)而得到有效處理的(包括現(xiàn)場(chǎng)及事后)僅有15起。這種“能效差異”狀態(tài)的長(zhǎng)期存在，將使社會(huì)公眾對(duì)基層政府應(yīng)對(duì)類(lèi)似事件的期待失去信心，轉(zhuǎn)而向媒體尋求幫助，試圖通過(guò)輿論壓力迫使商家改正或引起更高層級(jí)政府的關(guān)注?；鶎诱俏覈?guó)行政系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，也是各種社會(huì)問(wèn)題的最直接感受者和回應(yīng)者，如果其長(zhǎng)期在“天價(jià)”消費(fèi)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中表現(xiàn)出回應(yīng)滯后、管理缺位、執(zhí)法方式落后等“能效差異”狀態(tài)，不僅現(xiàn)有的矛盾將進(jìn)一步激化，而且會(huì)導(dǎo)致基層政府社會(huì)治理合法性的流失，從而威脅到整個(gè)國(guó)家治理的根基。因此，在承認(rèn)基層政府應(yīng)對(duì)“天價(jià)”消費(fèi)事件存在執(zhí)法困境的基礎(chǔ)上，梳理其形成原因并有針對(duì)性地展開(kāi)對(duì)策探討，對(duì)于事件的有效化解及政府治理的整體創(chuàng)新均具有重要意義。對(duì)此，利普斯基所提出的“街頭官僚”理論為我們分析這一問(wèn)題提供了參考框架。

街頭官僚在執(zhí)法過(guò)程中所面臨的由治理目標(biāo)、資源以及與顧客關(guān)系三個(gè)方面所組成的工作環(huán)境是導(dǎo)致這一困境的根源。本文對(duì)44起“天價(jià)”消費(fèi)事件的實(shí)證分析所呈現(xiàn)的基層政府在現(xiàn)場(chǎng)及事后應(yīng)對(duì)有關(guān)事件所表現(xiàn)出的“效能差異”狀態(tài)，正是街頭官僚“績(jī)效困境”的具體體現(xiàn)。

1.“天價(jià)”消費(fèi)事件定性模糊

利普斯基曾指出，街頭官僚的工作目標(biāo)存在著三大沖突:以顧客為中心的目標(biāo)與社會(huì)運(yùn)作目標(biāo)之間的沖突；以顧客為中心的目標(biāo)與組織目標(biāo)之間的沖突；街頭官僚本身的目標(biāo)與公眾對(duì)街頭官僚的社會(huì)期待之間的沖突[3]17。在“天價(jià)”消費(fèi)事件中，事件的定性決定著基層政府應(yīng)對(duì)策略的基調(diào)，即政府在事件處理過(guò)程中的工作目標(biāo)。但遺憾的是，到目前為止如何定性此類(lèi)事件依舊未有定論。有觀點(diǎn)認(rèn)為“天價(jià)”本身并沒(méi)有錯(cuò)，就如同社會(huì)上曾出現(xiàn)的55萬(wàn)元一顆的荔枝、35萬(wàn)元一百克的茶葉、2200元六百克的榨菜等一樣，只要明碼標(biāo)價(jià)、沒(méi)有強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)就不存在違法違規(guī)的問(wèn)題。正如羅森布羅姆所描繪的那樣，在事件定性模糊不清的情況下，“基層行政人員……可能忙于‘表面事務(wù)’，努力做那些容易處理和讓他們的績(jī)效看上去更好的工作”[4]。

2.“天價(jià)”消費(fèi)事件執(zhí)法權(quán)分散

作為基層政府的街頭官僚組織與更高層級(jí)的政府相比，在人力、物力、財(cái)力等客觀資源上均處于相對(duì)劣勢(shì)；而“上面千條線、下面一根針”的工作狀態(tài)又決定了其處理數(shù)量繁多、表現(xiàn)各異的一線公共治理事務(wù)的職能定位，這使其從事單一工作的精力、專注度等主觀資源受到限制，這些主客觀條件的制約落實(shí)在“天價(jià)”消費(fèi)事件中，則集中表現(xiàn)為基層政府應(yīng)對(duì)相關(guān)事件的執(zhí)法權(quán)分散。

3.“天價(jià)”消費(fèi)事件中單邊權(quán)力的效用困境

公共治理權(quán)力的壟斷性形式以及強(qiáng)制權(quán)力的配置，使得作為街頭官僚的基層政府與作為“顧客”的社會(huì)公眾之間的關(guān)系呈現(xiàn)出“單邊權(quán)力”的特征，即基層政府通過(guò)利益分配與制裁、顧客與基層政府組織之間互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)、對(duì)顧客角色扮演的教導(dǎo)、對(duì)顧客心理層面的獎(jiǎng)懲等方式，社會(huì)性地建構(gòu)了顧客的概念，從而在公共服務(wù)供給過(guò)程中有效地控制顧客[3]31。在此過(guò)程中，由于基層政府的扮演者具有社會(huì)治理的絕對(duì)權(quán)威，他可以運(yùn)用自由裁量權(quán)的配置對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行處置。但在這一過(guò)程中，基層政府扮演者可能會(huì)“輕視或忽略對(duì)基層社會(huì)信息的采集、吸納，形塑出其治理能力的封閉性、排他性特征”[5]。

四、街頭官僚視域下“天價(jià)”消費(fèi)事件的政府對(duì)策研究

“天價(jià)”消費(fèi)事件頻繁曝光直觀地體現(xiàn)出基層政府在復(fù)雜社會(huì)治理環(huán)境下的行政執(zhí)法困境，由此引發(fā)的對(duì)基層價(jià)格執(zhí)法及市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法的負(fù)面評(píng)價(jià)對(duì)相關(guān)區(qū)域及部門(mén)的社會(huì)壓力巨大。此類(lèi)事件是基層政府治理困境在特定時(shí)期的集中反映，深刻顯現(xiàn)出重視、反思及創(chuàng)新我國(guó)基層政府治理模式及方法的迫切性和必要性。

1.重構(gòu)基層政府的治理目標(biāo)

鑒于利普斯基的沖突理論，并結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理實(shí)踐，本文認(rèn)為，自由市場(chǎng)并不是自由放任，自由定價(jià)也非漫天要價(jià)，基層政府的治理目標(biāo)不應(yīng)是對(duì)組織績(jī)效的單純追求，而應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公民對(duì)于商品價(jià)格和價(jià)值回歸統(tǒng)一的訴求。政府價(jià)格管理部門(mén)不能將定價(jià)一放了之，對(duì)于其間涉及的商品質(zhì)量、政府瀆職濫權(quán)、消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)乃至人身安全等方面的問(wèn)題更是要一查到底。此外，“天價(jià)”消費(fèi)事件定性的基礎(chǔ)不僅僅在于“價(jià)”，還體現(xiàn)在索價(jià)的過(guò)程中是否涉及欺詐與強(qiáng)制。因此，社會(huì)輿論及公眾對(duì)于基層政府處置“天價(jià)”消費(fèi)事件的期待焦點(diǎn)在于“明是非”，從而確定一套可預(yù)測(cè)并值得期待的處置類(lèi)似事件的辦法。雖然《價(jià)格法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等確定了一般消費(fèi)的“自主定價(jià)”原則，但同時(shí)也明確規(guī)定政府可以“對(duì)價(jià)格活動(dòng)實(shí)施管理、監(jiān)督和必要的調(diào)控”?；鶎诱闹卫砟繕?biāo)不能再出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、地方形象等更為迫切的需要，而把迅速平息糾紛、恢復(fù)秩序?yàn)槟繕?biāo)的“守秩序”作為多數(shù)基層政府處理此類(lèi)事件的主基調(diào)。基層政府應(yīng)該在重構(gòu)自身治理目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，對(duì)如何“自主”“必要”地行使自由裁量權(quán)設(shè)計(jì)出一套行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，作為一線公務(wù)員的行為準(zhǔn)則和考核標(biāo)準(zhǔn)。

2.集中一線公務(wù)員的執(zhí)法資源

對(duì)于“天價(jià)”消費(fèi)事件，根據(jù)《價(jià)格法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，價(jià)格問(wèn)題由物價(jià)部門(mén)負(fù)責(zé)，市場(chǎng)管理問(wèn)題由工商部門(mén)負(fù)責(zé)，這在處理機(jī)制上是很明確的；同時(shí)依照《價(jià)格法》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者定價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循公平、合法和誠(chéng)實(shí)信用的原則，不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定牟取暴利。但在現(xiàn)實(shí)中“天價(jià)事件”的處置往往不那么簡(jiǎn)單，在依據(jù)“條條”進(jìn)行的公共部門(mén)職能劃分的治理格局下，價(jià)格及市場(chǎng)問(wèn)題的解決往往并非在上述兩個(gè)部門(mén)能力所及的范疇之列。例如，發(fā)生在旅游景點(diǎn)的“天價(jià)”消費(fèi)事件，就需要基層旅游管理部門(mén)跟進(jìn)；如果涉及食品和藥品質(zhì)量問(wèn)題，則需要食藥監(jiān)部門(mén)的介入；如果“天價(jià)”標(biāo)的物涉及學(xué)校、醫(yī)院、公園等公共資源，則需要管理相關(guān)資源的教育局、衛(wèi)生局、市政管理等部門(mén)協(xié)調(diào)處理。一線公務(wù)員執(zhí)法權(quán)分散使得“天價(jià)”事件的處理需要耗費(fèi)大量的行政資源用于不同執(zhí)法部門(mén)之間的溝通與協(xié)調(diào)，從而攤薄了能夠真正投入到事件本身的資源水平。這就需要進(jìn)一步深化我國(guó)價(jià)格執(zhí)法改革，統(tǒng)一我國(guó)現(xiàn)行的價(jià)格行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在中央與地方、地方與地方之間的設(shè)置，從而更好地行使政府的價(jià)格監(jiān)督職能[6]。另外，集中一線公務(wù)員的執(zhí)法資源，還要加強(qiáng)各個(gè)基層政府職能部門(mén)直接的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)機(jī)制，有效防止一個(gè)理性的、從自我利益出發(fā)的街頭官僚以非常巧妙的方式逃避“一線”，放棄自己的職責(zé)[7]，從而避免“一線棄權(quán)”現(xiàn)象。

3.拓展當(dāng)事顧客的參與路徑

在“天價(jià)”消費(fèi)事件中，雖然涉事顧客所尋求維權(quán)的基層政府部門(mén)各異，處理結(jié)果也各不相同，但幾乎所有事件的政府應(yīng)對(duì)過(guò)程都未將社會(huì)公眾參與吸納進(jìn)來(lái)。即少數(shù)事件(占本研究案例數(shù)的20.45%)在顧客呼吁下得到了政府的介入，而相對(duì)多數(shù)的事件(占本研究案例數(shù)的68.18%)是政府在社會(huì)輿論的壓力下被動(dòng)介入的，這種介入并非權(quán)利保障，而是一種應(yīng)急的臨時(shí)措施，政府介入之后的處理結(jié)果，以及下一次類(lèi)似事件政府是否能夠再次積極介入依然是個(gè)無(wú)解的問(wèn)題。而從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，事件的處理效果存在較大差異。就前者而言，即使基層政府部門(mén)出于各種原因最終介入了“天價(jià)”事件，但最終的事件處理率依然有限(事件介入率僅為68.18%，事件處理率僅為38.64%)；就后者而言，類(lèi)似事件的不斷曝光，甚至一地前后多次曝出“天價(jià)”消費(fèi)事件就足以證明現(xiàn)有的處置結(jié)果無(wú)法對(duì)后來(lái)的事件形成足夠的威懾，看似強(qiáng)大的基層政府針對(duì)“天價(jià)”消費(fèi)事件的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法及嚴(yán)懲遭遇到“一事一議”的效用尷尬，對(duì)于同類(lèi)事件的解決缺乏有效的長(zhǎng)期規(guī)范。因此，如果將“天價(jià)”事件的處理看成是一個(gè)決策過(guò)程的話，那很顯然包括當(dāng)事顧客在內(nèi)的社會(huì)公眾應(yīng)該被吸納在決策主體的范疇之內(nèi)。為此，政府和社會(huì)應(yīng)該共同努力，進(jìn)一步探索整合和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決等多種非訴訟化資源，形成高效、便民、經(jīng)濟(jì)、互惠的多元化解機(jī)制，滿足顧客對(duì)多元化解糾紛的需求，形成功能互補(bǔ)、協(xié)同共治、程序銜接的消費(fèi)糾紛解決的多元化路徑體系，從而消除基層政府在相關(guān)事件解決過(guò)程中的不確定性，更好地維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[1] 詹姆斯?Q.威爾遜:《官僚機(jī)構(gòu):政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因》，孫艷等譯，北京:生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店2006年版，第46頁(yè)。

[2] 葉娟麗、馬駿:《公共行政中的街頭官僚理論》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2003年第5期。

[3] Lipsky，Street-level Bureaucracy，New York:Russell Sage Foundation，1980.

[4] 戴維?H.羅森布魯姆:《公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第386頁(yè)。

[5] 周根才:《走向軟治理:基層政府治理能力建構(gòu)的路向》，《青海社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。

[6] 丙桂杰:《價(jià)格行政執(zhí)法中存在問(wèn)題及對(duì)策》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2003年第6期。

[7] 韓志明:《街頭官僚的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008第1期。