韓海燕，姚金偉

(1.陜西省社會科學(xué)院，西安710065；2.國際關(guān)系學(xué)院 國際經(jīng)濟系，北京 100091；3.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

引 言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，要在弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多的獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。改革開放以來，經(jīng)濟的快速增長為扶貧工作的順利開展提供了堅實的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村的貧困人口從1978年的7.7億已減少到2015年的5575萬，貧困發(fā)生率從97.5%下降到5%[1]。經(jīng)濟增長的“涓滴效應(yīng)”——即經(jīng)濟增長能夠使包括窮人在內(nèi)的所有人受益，進而達到絕對地減少貧困甚至消除貧困的目的。這也是中國自改革開放以來堅持的“以開放促發(fā)展”“以開放促扶貧”的工作思路，也在很大程度上解決了我國的貧困問題。

但是經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)具有不確定性，經(jīng)濟增長如果不能使所有人尤其是貧困者平等受益，反而會導(dǎo)致貧困的惡化。經(jīng)濟增長的“涓滴效應(yīng)”也受制于經(jīng)濟環(huán)境、文化習(xí)俗、制度安排等多樣因素的不利影響。我國的扶貧模式經(jīng)歷了救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧和項目制式扶貧的過程，每種模式在一定的時代背景下皆在一定程度上解決了貧困問題，但同時也存在著諸多的弊端。以項目制扶貧為例，中國早已形成了一整套完整的項目制扶貧體系，然而這種扶貧模式也存在著很多的問題，項目制扶貧在具體的實施過程中，由于被地方政府各種權(quán)力與利益關(guān)系所綁架，在扶貧工作中出現(xiàn)了參與主體與受益主體、資源主體與執(zhí)行主體的角色倒置與目標錯位現(xiàn)象，扶貧結(jié)果與扶貧初衷出現(xiàn)嚴重偏差[2]。例如，在對585個農(nóng)戶調(diào)查的個案中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民參與扶貧活動的方式很被動。其中有401位農(nóng)民表示項目內(nèi)容不是自己選擇的，占比為68.55%，即近7成的農(nóng)民大多沒有自主選擇權(quán)，扶貧項目并沒有根據(jù)農(nóng)民真正所需解決問題，同時項目制式的扶貧方式對于無勞動能力的貧困群體也無法起到有效作用[3]。正是由于這些原因，扶貧投入雖在不斷增大，但效果卻在減弱。而且與20世紀相比，我國貧困的情況也發(fā)生了變化，過去以資金和項目帶動區(qū)域經(jīng)濟增長以促進減貧的方式已不再明顯。

因此，中央政府提出了“十三五”期間的脫貧攻堅目標，而為了實現(xiàn)這一目標，必須發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶貧制度，通過資產(chǎn)收益扶貧的方式促進精準扶貧，實現(xiàn)共享發(fā)展。

一、資產(chǎn)收益扶貧的內(nèi)涵及意義

資產(chǎn)收益扶貧的主要目的在于增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入，將自然資源、公共資產(chǎn)(資金)或農(nóng)戶權(quán)益資本股份化，通過市場化的運作方式，在相關(guān)資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟收益后，貧困戶或貧困村按照股份比例獲得收益，這樣可以保障貧困戶獲得較為穩(wěn)定的收入，有效改善其生活狀況。資產(chǎn)收益扶貧制度的主要對象是，自主創(chuàng)收能力受限的農(nóng)村貧困人口，其主要目的在于將細碎、分散、沉睡的各類資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，將市場機制和資本運作模式引入農(nóng)村，有效激活農(nóng)村的資源要素，農(nóng)戶以資源入股等方式獲得穩(wěn)定收入[4]。而農(nóng)戶所擁有的資源除了自身的勞動力以外，還包括農(nóng)戶和集體擁有的土地、林地、荒山、灘涂、水面、房屋等資源和資產(chǎn)股份。根據(jù)資產(chǎn)的性質(zhì)，可以將資產(chǎn)收益扶貧分為三類:資源開發(fā)收益扶貧、財政資金入股收益扶貧、集體和貧困戶資源入股收益扶貧。其中，資源開發(fā)收益扶貧旨在資源開發(fā)的過程中讓當?shù)厝藚⑴c其中，分享資源開發(fā)的利益；財政資金入股收益扶貧是指將財政專項扶貧資金和涉農(nóng)資金在不改變用途的情況下，投入符合當?shù)氐捻椖?，將涉農(nóng)資金通過折股量化的方式給農(nóng)戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶；集體和貧困戶資源入股收益扶貧是指將集體擁有的土地、水面、荒山等集體資產(chǎn)和貧困戶擁有的土地承包權(quán)、林權(quán)、牲畜、資金等資源量化折股設(shè)立股份合作社，入股龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶等經(jīng)營主體，增加資產(chǎn)收益。①《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號)，2015年11月29日。

資產(chǎn)收益扶貧是遵循市場機制將財政資金以及農(nóng)村集體和農(nóng)戶手中分散的土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素整合起來，通過股份建立市場主體、合作組織與貧困戶的利益連接機制，以改變過去點對點的扶貧模式，增加貧困戶的股份收益，促進貧困戶增收脫貧。資產(chǎn)收益扶貧是一種創(chuàng)新的開發(fā)方式，涉及很多深層次的改革，比如，涉農(nóng)資金的使用和管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度等等，首當其沖的便是明晰的產(chǎn)權(quán)制度，只有在明晰各類資產(chǎn)的性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)歸屬的前期下，才能確保各類資產(chǎn)的收益。而其中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)涉及每一個農(nóng)戶的利益，但長期以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的問題一直沒有得到根本的解決，扶貧攻堅為徹底改善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題提供了一個很好的契機，本文就此問題做一討論。

二、案例分析

1.陜西省平利縣資產(chǎn)收益扶貧的試點案例

秦巴山區(qū)的陜西省安康市，地處秦巴集中連片貧困地區(qū)的中心地帶。平利縣作為重點扶貧縣區(qū)之一，在總結(jié)前幾年農(nóng)村“土地流轉(zhuǎn)”“兩權(quán)”抵押擔(dān)保貸款等經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村集體所有的資金、資產(chǎn)和資源以及財政資金以資產(chǎn)入股、有償租賃、扶貧資金配股等方式量化入股到龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，使貧困戶獲得資產(chǎn)性收益。截至2017年2月底，平利縣資產(chǎn)收益在冊貧困戶為749戶、2272人，人均增收504元。同時，縣政府為推動平利縣產(chǎn)業(yè)脫貧項目，與陜西農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保公司簽訂合作協(xié)議，以解決平利“融資貴、融資難”的問題，在實施過程中以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)為抵押，使“沉睡的資產(chǎn)”發(fā)揮效益，有效解決了融資難問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年6月底，共發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款8368筆10.92億元。②《平利縣“兩權(quán)”抵押貸款試點情況調(diào)研報告》，http://www.sohu.com/a/194731426_265906。

2.案例分析

平利縣資產(chǎn)收益扶貧改革的突出表現(xiàn)有以下幾個方面:(1)明晰土地產(chǎn)權(quán)。明晰產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)，平利縣通過對農(nóng)村土地，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)等的明確登記，明確了行為主體，并頒布了確權(quán)證。(2)發(fā)揮集體作用。農(nóng)村土地屬于集體所有，過去集體的作用在很大程度上是缺失的，農(nóng)民和集體之間模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系使得農(nóng)民和集體的利益均受到損失?；诖耍嚼h張店村將1000多畝已經(jīng)承包到戶的荒山“攏”起來，發(fā)動群眾種植了180多萬株杉木苗，并明確了集體與承包戶之間的收益分配比例，即按照“四三三”的比例進行收益分配，實有人口占40%股份，勞動力占30%股份，集體提留占30%股份。在發(fā)揮集體作用的同時，充分調(diào)動了村民個體的積極性，農(nóng)民也實現(xiàn)了從旁觀者向參與者、從零星個體向組織集約的轉(zhuǎn)變。(3)農(nóng)村土地抵押貸款的改革。平利縣作為陜西省農(nóng)村金融改革的試點縣，從2009年開展試點工作，明確了試點擔(dān)保物的對象主要為土地承包經(jīng)營權(quán)、長效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、林權(quán)、房產(chǎn)等，為產(chǎn)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)有效解決了資金問題。(4)資產(chǎn)入股。平利縣還鼓勵貧困戶以資產(chǎn)入股龍頭企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體，使其獲得財產(chǎn)性收入，使零碎的資產(chǎn)有效整合起來。同時將扶貧資金入股龍頭企業(yè)，使貧困戶以分享紅利的方式改善其收入狀況。

平利縣資產(chǎn)收益扶貧改革能夠順利進行并取得一定成績，是以產(chǎn)權(quán)的明晰為基礎(chǔ)的。如果不以確定的產(chǎn)權(quán)為前提和基礎(chǔ)，這一切將無法實施。一方面，如果產(chǎn)權(quán)不清晰，土地流轉(zhuǎn)的受益者可能就不是農(nóng)民了，因為農(nóng)民的主體地位可能被其他相關(guān)的權(quán)利主體所替代，從而喪失獲得財產(chǎn)性收入的機會。另一方面，土地抵押貸款、資產(chǎn)入股等扶貧方式必須以產(chǎn)權(quán)的確立為前提，賦予產(chǎn)權(quán)完整的權(quán)能，否則是難以進行的。同時集體作用的發(fā)揮，也是以產(chǎn)權(quán)明晰為前提的，集體中的每個成員成為集體資產(chǎn)的股東，并以股權(quán)的方式分享集體資產(chǎn)的收益，才能使農(nóng)民成為真正財產(chǎn)權(quán)益的受益者。

三、資產(chǎn)收益扶貧制度下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革思路

目前，資產(chǎn)收益扶貧改革已在多個地區(qū)進行試點，并取得顯著成效。而要使這一扶貧制度得到全面推廣，使全國農(nóng)民受益，必須改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，從制度及法律上建立新型的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，讓土地要素可以在市場上自由流動，讓市場在農(nóng)村的土地配置及利用上發(fā)揮作用。而其中的關(guān)鍵點在于明晰產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)，以有效提高土地要素的配置效率。

1.完善產(chǎn)權(quán)體系，堅持農(nóng)村土地集體所有制

對于農(nóng)村土地所有制問題，20世紀80年代，學(xué)術(shù)界早已展開激烈的討論，有人主張我國應(yīng)實行土地私有化[5]，這種觀點忽視了我國特殊的社會、經(jīng)濟、政治、文化背景，僅僅是從經(jīng)濟學(xué)的角度進行了研究，違背了我國以公有制為主體的制度，是不可取的。有人則主張農(nóng)村土地國有化，但國家如何落實土地管理，如何組織土地租賃業(yè)務(wù)，以及是否仍然需要對農(nóng)民實行剝奪，這似乎比私有化更為可怕[6]。主流的觀點則認為，產(chǎn)權(quán)制度的改革要符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的制度選擇，應(yīng)繼續(xù)堅持土地集體所有制制度[7]。

但問題是，現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度模糊，產(chǎn)權(quán)主體缺位導(dǎo)致農(nóng)村集體土地人格化代表缺失，也未能有效保障集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)益。從法律角度講，在《憲法》《民法通則》《土地管理法》等法律條文中都有規(guī)定:“農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有”，但“集體的”概念如何界定，農(nóng)民與集體之間的關(guān)系如何確定？農(nóng)民、集體與國家的權(quán)利之間關(guān)系又如何確定？一直沒有一個清晰的概念。一項調(diào)查顯示，當前農(nóng)民對集體土地產(chǎn)權(quán)概念是模糊的，有一半農(nóng)民認為土地是國家的[8]，這主要是由于長期以來，農(nóng)民種什么、養(yǎng)什么以及以什么樣的價格出售，是受到政府行政指令管制的。而在集體內(nèi)部，農(nóng)民和集體之間模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，農(nóng)民不是土地產(chǎn)權(quán)的主體，因而也無法有效行使其權(quán)利，保護自己的利益。而農(nóng)村集體的形式在大多數(shù)地區(qū)實際上只是一個體制的外殼，集體所有權(quán)的組織形式和程序缺乏，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)缺乏人格化的所有者，集體產(chǎn)權(quán)形同虛設(shè)，農(nóng)村集體的利益無法得到應(yīng)有的保障，上級政府替代下級集體經(jīng)濟組織行使權(quán)力的現(xiàn)象普遍存在。

以征地補償為例，在法律上，農(nóng)民的土地屬于集體土地，可以自用，但不準向集體以外的非農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，而“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，農(nóng)民在永遠失去土地的代價下，獲得了少得可憐的補償。這一方面源于集體權(quán)利的缺失，另一方面是由于制度的安排，權(quán)利是由制度的安排所決定的。正如錢忠好指出的，盡管在法律層面規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但這種所有制具有共同所有制的特征，在共同所有制的制度安排下，農(nóng)民并沒用真正擁有土地的處分權(quán)，致使產(chǎn)權(quán)殘缺[9]。與此同時，這樣的制度安排使各級政府從土地征用過程中獲得了大量的“土地財政”，惡化了收入分配關(guān)系，使得收入向政府傾斜，從而使很多失地農(nóng)民進入“貧困”狀態(tài)，追根到底是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊所造成的。

首先，必須改革現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度。只有在明晰的產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民的權(quán)益才能得到保障。原來的土地制度因為沒有明晰的產(chǎn)權(quán)界定，致使農(nóng)民權(quán)益受到極大的損失。在資產(chǎn)收益扶貧改革中，必須要明確土地的產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上，才能將各農(nóng)戶分散的低效率的土地整合起來進行流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)向更高效率的使用者，獲得之前不能獲得的潛在收益。正如前文所述，平利縣通過明確土地產(chǎn)權(quán)的主體，將土地產(chǎn)權(quán)明確界定為村集體，進而在確定收益分配的比例、調(diào)動村民個體積極性的同時，提高了收入水平。因此，應(yīng)以資產(chǎn)收益扶貧改革為契機，盡快完善原有的土地制度框架，保障土地產(chǎn)權(quán)人和利益相關(guān)者的相關(guān)權(quán)利和權(quán)益，促進土地資源的優(yōu)化配置，使土地資源發(fā)揮其功能。

其次，堅持農(nóng)村土地集體所有制，調(diào)動集體及個人的積極性。目前，多地已開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)改革的試點工作，且已取得了顯著成效。如陜西平利縣在試點改革的過程中，通過股份權(quán)能改革，清查集體資產(chǎn)，成立集體資產(chǎn)股份合作社，并將股權(quán)量化到每一位成員，收益的分配不再是過去模糊的福利化分配而是股份化，收益的投入不再由個人決定而是由制度決定。在農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)改革的過程中，將股份適當向貧困戶傾斜，使貧困戶獲得較多的收入，極大改善了貧困戶的生活狀況。通過集體流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的方式，或成立合作社，聘請專業(yè)管理人員經(jīng)營，或流轉(zhuǎn)給大的龍頭企業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，結(jié)合當?shù)氐奶厣?，發(fā)展鄉(xiāng)村特色種植，旅游服務(wù)等，調(diào)動了集體的積極性，也使得過去上級政府替代集體、集體利益受損的現(xiàn)象得到了改善。同時，一些行政村實現(xiàn)了“政經(jīng)分離”:集體資產(chǎn)由合作社經(jīng)營管理，單獨核算，用制度的完善降低被“上下其手”的風(fēng)險。可見，明晰集體權(quán)利是改革的重點，可以通過一系列的制度加以完善。

2.改變現(xiàn)有土地法規(guī)與憲法不一致現(xiàn)象，完善相應(yīng)的法律法規(guī)

土地產(chǎn)權(quán)的模糊不清，造成了農(nóng)民利益的受損，是造成部分農(nóng)民貧困的主要原因。我國實行的是土地公有制制度，現(xiàn)行土地制度將土地分為國有土地和集體土地，國有土地可以在市場中進行交易，農(nóng)村土地的使用權(quán)歸集體所有，不能直接在市場上進行交易，集體土地需在國有化征用后才能進入土地市場，而在征用過程中地方政府是最大獲利者，而不是農(nóng)民。

實際上，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓是與《憲法》相抵觸的?！吨腥A人民共和國憲法修正案(1988)》將原來的憲法第十條第四款，修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，依照《憲法》的規(guī)定，中華人民共和國內(nèi)的所有土地，其使用權(quán)都可以依法轉(zhuǎn)讓，且《憲法》中也沒有強調(diào)“唯國有土地才可以轉(zhuǎn)讓”。同時，《憲法》規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。依照此，1986年《土地管理法》中明文禁止土地買賣、出租或其他形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的有關(guān)條款，因與憲法修正案相抵觸的原因，應(yīng)盡早修訂完善。而同時，1950年的《中華人民共和國土地改革法》與1988年的憲法修正案是一致的，土改法中明確指出，“承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。

現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓來源于《憲法》中“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。1990年國務(wù)院55號令頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確指出，國有土地在其使用年限內(nèi)使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租及抵押等，但對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)卻沒有出臺允許集體土地轉(zhuǎn)讓的具體辦法，導(dǎo)致了集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓一直未得到合法的空間。相反卻出臺了一系列限制農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的全國性政策。如果依照法制程序的合理性，國有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而集體土地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，這種同地不同權(quán)的現(xiàn)象本身是與憲法不相符的。因此，國務(wù)院應(yīng)該盡快出臺允許集體土地轉(zhuǎn)讓的具體辦法，應(yīng)賦予集體土地使用權(quán)與城市土地使用權(quán)同樣的權(quán)能，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)體系，使土地管理辦法與憲法保持一致性。建立對等的國有和集體土地使用權(quán)，以建立統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)體系為出發(fā)點，完善土地法律制度，使集體土地與國有土地的所有權(quán)實行同等的保護。在明確的法律制度的保護下，資產(chǎn)收益扶貧這一模式才能持續(xù)有效地改善農(nóng)村貧困人口的生活狀況，同時也會給農(nóng)民以穩(wěn)定的心理預(yù)期。

四、資產(chǎn)收益扶貧制度下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建

1.明晰產(chǎn)權(quán)主體——農(nóng)地集體所有制

中國的改革始于農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”，即所有權(quán)和使用權(quán)的分離，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使許多農(nóng)民脫離貧困，也提高了其生活水平。但隨著改革的推進，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度卻沒有跟上時代的步伐，也嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。我國的各項法律規(guī)章制度都指出，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體所有，但對“農(nóng)村集體”這一概念并未做具體的限定，同時也未明確集體的邊界。現(xiàn)有的法規(guī)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體有三個層次:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組，也賦予了這三個所有權(quán)主體的管理權(quán)，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這三個不同的行為主體都擁有土地所有權(quán)，這便在現(xiàn)實中造成了產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，也造成了各種“上級”和“下級”經(jīng)常以各種名義侵蝕集體所有者土地權(quán)益的現(xiàn)象。可見，現(xiàn)有的制度安排未能明確經(jīng)濟主體占有資源的排他性，也未能明確經(jīng)濟主體資源占有的邊界，而產(chǎn)權(quán)主體多元化的結(jié)果是三級產(chǎn)權(quán)主體為爭奪所有權(quán)主體發(fā)生沖突，并侵害農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，致使農(nóng)民權(quán)益受損，同時也會給農(nóng)民帶來不穩(wěn)定的心理預(yù)期。

《土地管理法》第十條明確規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體是“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”，即集體土地所有權(quán)的主體是社區(qū)農(nóng)民集體，主要以社區(qū)戶籍上登記的農(nóng)業(yè)戶口為標準確定社員的資格。在此基礎(chǔ)上，由社員代表或者社員代表大會選舉組成經(jīng)營管理委員會作為社員大會或者社員代表大會的執(zhí)行機關(guān)。經(jīng)營管理委員會作為集體的行為主體，行使相關(guān)的權(quán)力?？梢詤⒄展痉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)，實行一人一票制，由農(nóng)民投票決定，使農(nóng)民成為集體財產(chǎn)的所有者并行使參與權(quán)。而這在資產(chǎn)收益扶貧中是相當重要的，資產(chǎn)收益扶貧就是將集體擁有分散的資源和資產(chǎn)股份量化后，入股開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，以充分激活農(nóng)村資源要素，這里的集體應(yīng)是以戶籍為準，確定每一個入股的個體，并參照公司法人治理結(jié)構(gòu)，使村民能夠按照集體財產(chǎn)收益比例、分配份額的比例獲得一定的收入，有效開展資產(chǎn)收益扶貧工作。需要指出的是，產(chǎn)權(quán)只有在流轉(zhuǎn)中才能實現(xiàn)價值，但是由于產(chǎn)權(quán)的分散性、信息獲取的困難性以及農(nóng)民自身能力的限制都制約了產(chǎn)權(quán)的交易性和流動性，即其缺乏進入市場配置產(chǎn)權(quán)的能力，而分散的產(chǎn)權(quán)同時也降低了產(chǎn)權(quán)交易成本的可能，制約了產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和權(quán)能的實現(xiàn)。而集體經(jīng)濟組織可以有效降低交易成本，為集體組織獲得更多的利益，從而帶動脫貧，這是堅持農(nóng)村土地集體所有制的一個重要原因。

2.明確農(nóng)村土地使用權(quán)的界限

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度局限性不僅表現(xiàn)在集體所有權(quán)主體的模糊性，同時也表現(xiàn)在農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的不確定性。(1)改變現(xiàn)有不穩(wěn)定的預(yù)期。我國農(nóng)村土地集體所有制，暗含著集體內(nèi)均地的規(guī)則，即隨著集體成員的不斷調(diào)整，農(nóng)戶對于某一塊地的使用權(quán)處于變動之中，這便造成了農(nóng)戶土地利用的短期化。但農(nóng)戶都希望租期內(nèi)在農(nóng)地上的投資能夠獲得最大化的利潤，而如果不能確定這種使用權(quán)，便限制了農(nóng)戶對于土地的改善和投資。已有地方試點實行的“增人不增地、減人不減地”的改革試點有效解決了這一問題，比如湄潭縣的試點工作，使農(nóng)民有了穩(wěn)定的心理預(yù)期，能夠有效提高土地的使用效率，進而提高了農(nóng)民的收入狀況[10]?？梢?，只有界限清楚的土地使用權(quán)，才能有效推動土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓和資源重組，才能有效推動資產(chǎn)收益扶貧制度的順利實施。(2)承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定。一是現(xiàn)有的承包經(jīng)營權(quán)是基于承包合同而產(chǎn)生的，是約定的權(quán)利而不是法定的權(quán)利，使得承包經(jīng)營權(quán)得不到有效的法律保障?，F(xiàn)實中存在著隨意解除土地承包合同、亂征亂用農(nóng)民土地的行為，但農(nóng)民卻沒有有效的法律手段來保護自己的財產(chǎn)。二是土地承包經(jīng)營權(quán)能不充分、不明確。從本質(zhì)上來說，經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于使用權(quán)，而使用權(quán)是可以衍生出出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等項權(quán)利的。但現(xiàn)實是，承包經(jīng)營權(quán)只有土地耕種權(quán)、部分收益權(quán)和有限的處置權(quán)，致使土地使用權(quán)殘缺，嚴重損害了農(nóng)民的利益。(3)法律之間的沖突造成農(nóng)村土地繼承面臨較大的困難。《土地承包法》中規(guī)定只有集體成員具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資格，而《繼承法》中卻規(guī)定“公民可以立遺囑將個人財產(chǎn)指定由法定繼承人的一人或數(shù)人繼承?！边@種法律間的沖突問題不僅造成了農(nóng)村土地繼承難的問題，也造成了土地承包權(quán)的不穩(wěn)定性，形成不穩(wěn)定性預(yù)期。(4)《土地承包法》第四十九條規(guī)定，“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！倍吨腥A人民共和國擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定:“土地所有權(quán)以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。

資產(chǎn)收益扶貧制度要求整合零散的土地，這必須以明晰的農(nóng)地使用權(quán)為基礎(chǔ)。針對于此，應(yīng)盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，解決法律之間的沖突問題。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”也是在給農(nóng)民以穩(wěn)定的心理預(yù)期，在加大對十九大精神宣傳力度的同時，應(yīng)盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，建立完整的土地承包權(quán)，使農(nóng)戶能有效處理承包土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等一系列權(quán)利，使農(nóng)民以資產(chǎn)收益的方式獲得財產(chǎn)性收入，改善收入狀況。

結(jié) 論

資產(chǎn)收益扶貧通過整合分散的土地資源，提高土地利用率，從而改善農(nóng)民的貧困狀況，對于土地產(chǎn)權(quán)制度的改革也會起到推動作用。只有盡快完善各項法律，才能充分發(fā)揮市場在土地交易中的配置作用?？梢?，完善的法律制度、明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是資產(chǎn)收益扶貧制度進一步開展的基礎(chǔ)。

但同時也要注意到，雖然以村社或集體經(jīng)濟組織為代表更能有效降低交易成本，實現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)，但這種“委托—代理”關(guān)系會產(chǎn)生尋租問題，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的損失，而大多農(nóng)戶由于受到自身能力的限制并不能做到有效管理，這便要求政府應(yīng)加強監(jiān)管以保障農(nóng)戶的權(quán)益，從而有效改善貧困農(nóng)民的生活狀況，使脫貧工作順利進行。

[1] 張建明等:《中國社會發(fā)展報告2016——精準扶貧的戰(zhàn)略任務(wù)與治理實踐》，北京:中國人民大學(xué)出版社2017年版，第67頁。

[2] 馬良燦:《項目制背景下農(nóng)村扶貧工作及其限度》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第4期。

[3] 徐勇:《反貧困在行動:中國農(nóng)村扶貧調(diào)查與實踐》，北京:中國社會科學(xué)出版社2015年版，第367-369頁。

[4] 余佶:《資產(chǎn)收益扶持制度:精準扶貧新探索》，《紅旗文稿》2016年第2期。

[5] 蔡繼明、方草:《對農(nóng)地制度改革的比較分析》，《社會科學(xué)研究》2005年第4期。

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[9] 錢忠好:《源自農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場流轉(zhuǎn)困境:理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期。

[10] 周其仁:《城鄉(xiāng)中國》(上)，北京:中信出版社2017年版，第19頁。