文／木永躍

一 問題的提出

伴隨著工業(yè)化與城市化的快速推進(jìn)，我國的城市形態(tài)與社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大而深刻的變化，產(chǎn)生并出現(xiàn)了多個超大型人口規(guī)模城市。按照人口遷移“推—拉”理論解釋，超大城市作為高度富集經(jīng)濟(jì)、社會、文化、公共服務(wù)等資源的重要場域，所體現(xiàn)出的“資源高地”效應(yīng)，對非均衡的城鄉(xiāng)二元分治狀態(tài)下農(nóng)村與超大城市域外人口產(chǎn)生巨大的拉力作用。雖然我國城市化率的不斷提升正逐步消減城鄉(xiāng)差別，在一定程度上抵消其推力作用，但超大城市的機(jī)會、資本、文化、人力開發(fā)等直接或間接稟賦優(yōu)勢，吸引著全國乃至全球人口的集聚，并有效彌補(bǔ)和極大推動了超大城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

同時，超大城市人口流入提速明顯，人口急劇膨脹，人口形勢比較嚴(yán)峻。超大城市不僅是人口流入的主要地理空間，而且是形塑流動人口社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的基本場域。流動人口不僅構(gòu)成超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力量，同時也成為城市社會生活不可分割的重要組成部分。但長期以來，我國城鄉(xiāng)二元分治的社會結(jié)構(gòu)以及與之伴生的人口管理方式，主要采用了以戶籍為基礎(chǔ)，并與就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)相捆綁的制度性安排。這種安排對于出現(xiàn)人戶分離狀態(tài)的個人或群體，實(shí)際上造成了一種制度性福利損害與公民權(quán)利的集體喪失，即造成流動人口流入超大城市后的社會保障與社會福利自然消減或終止。由此，一方面，流動人口產(chǎn)生流動，在一定程度上作為一種自在性風(fēng)險行為，其觸發(fā)各類風(fēng)險源的概率增大，容易出現(xiàn)各種風(fēng)險；與此同時，超大城市高度匯聚了有別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的工業(yè)化與后工業(yè)化現(xiàn)代風(fēng)險，風(fēng)險形態(tài)復(fù)雜多變，不僅不易感知與察覺，而且造成的損害往往十分巨大，容易加劇其個體、家庭或群體的風(fēng)險。

另一方面，當(dāng)前我國的流動人口呈現(xiàn)“以80、90后新生代為主體”，“以農(nóng)民工為主的鄉(xiāng)—城或城—城流動”以及“低學(xué)歷，低技能”的特點(diǎn)，[1]從風(fēng)險分配的角度，因所處的社會地位與財富分配層級，流動人口更容易被轉(zhuǎn)移更多的風(fēng)險，加之流動人口聚居空間的分異化、文化區(qū)隔化、社會邊緣化、對流入地管理的不適應(yīng)化等，容易導(dǎo)致其階層固化與社會不公平感、挫折感和剝奪感，激發(fā)社會不滿或社會仇恨等非理性情緒，從而出現(xiàn)社會對抗沖突與社會反叛等風(fēng)險性行為。因此，超大城市流動人口社會風(fēng)險問題不容小覷?？茖W(xué)研判并有效處置超大城市流動人口的社會風(fēng)險問題，不僅是新時代社會風(fēng)險治理的重要內(nèi)容，而且是實(shí)現(xiàn)超大城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

二 超大城市的流動人口現(xiàn)狀

超大城市的流動人口管理一直是其城市治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)，從超大城市流動人口社會風(fēng)險研究的角度，很有必要首先對超大城市流動人口問題進(jìn)行分析。

1.超大城市。一般而言，超大城市作為一種城市類別與體量性特征描述，是一個集地理、政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化功能的地域性實(shí)體，不僅富含巨大的優(yōu)質(zhì)資源，也承載著巨量的人口壓力與資源損耗。目前，在政策文件中我國對超大城市有具體的概念指向。根據(jù)2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》分類，將城區(qū)常住人口1000萬以上的城市列為超大城市。[2]當(dāng)前，主要有北京、上海、廣州、深圳、天津和重慶六個城市?？梢赃@么認(rèn)為，我國對超大城市的界定主要是從人口規(guī)模與數(shù)量的角度展開的，其中常住人口數(shù)量構(gòu)成其概念的核心要素，而如果加上流動人口的數(shù)量，我國超大城市的人口體量十分龐大，所承載的人口壓力非常巨大。

2.流動人口。從概念界定的角度看，國際上通常只有“人口遷移”的提法，而“流動人口”作為一個具有我國國情屬性的概念，從產(chǎn)生之初，便與我國城鄉(xiāng)二元分治的社會結(jié)構(gòu)以及據(jù)此采用的戶籍人口管理制度有著緊密的聯(lián)系，即“流動人口”或“人口流動”更多地存在于中國的話語體系中。在國際上，一般把“人口遷移”視為人口空間位置的變動，[3]大都強(qiáng)調(diào)“時間”和“空間”是人口遷移的核心要素。

在我國，關(guān)于“流動人口”的研究始于上世紀(jì)80年代，對其稱謂和定義據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)共有25種。[4]研究者在遵循基本準(zhǔn)則的前提下，從不同的角度進(jìn)行概念界定。如張慶五等將人戶分離作為判定人口流動的主要依據(jù)；吳瑞君從宏觀和微觀兩個方面進(jìn)行界定；魏津生通過分析城市流動人口的特點(diǎn)而對其進(jìn)行認(rèn)定；侯亞非等從時間和戶籍的角度進(jìn)行界定；姚華松等從流動目的和戶籍的角度進(jìn)行認(rèn)定。[5]在具體研究中，國內(nèi)大部分學(xué)者著重強(qiáng)調(diào)“戶籍”與“空間”要素，認(rèn)為“流動人口”概念的基本構(gòu)成為：一是不改變戶籍所在地；二是空間上發(fā)生位移，即發(fā)生跨地域遷移。

無論是在理論研究，還是在現(xiàn)實(shí)操作中，我國對流動人口概念的界定主要是圍繞戶籍、時間與空間要素來展開的，對于“離開戶籍所在地”作為其界定的基礎(chǔ)性條件是普遍能夠取得共識的，而區(qū)別主要體現(xiàn)于對流動時間的長短、以及對于地域范圍（行政區(qū)域）的限定差異?；诖?，從流動人口所包含的基本要素，以及綜合考量社會風(fēng)險的基本屬性與存在方式，本研究取廣義上的流動人口涵義，將流動人口定義為：離開戶籍所在地，并在一定的時空維度內(nèi)遷移而出現(xiàn)人戶分離現(xiàn)象的個人或群體。

3.超大城市流動人口形勢。當(dāng)前，我國超大城市人口規(guī)模龐大，人口壓力十分巨大。流動人口提速明顯，人口膨脹形勢比較嚴(yán)峻。根據(jù)“三普”數(shù)據(jù)估算，1982年我國流動人口的數(shù)量為657萬人，占全國總?cè)丝诘?.66%。而到2016年末，我國的流動人口總數(shù)已達(dá)到2.45億人，[6]增長了近38倍，占全國總?cè)丝诘?8%左右。最新統(tǒng)計(jì)顯示，超大城市常住人口基數(shù)規(guī)模龐大，且增速明顯。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，六個超大城市常住人口總量由2000年的8518.1萬增至2015年的11637.4萬，15年間共增長3119.3萬人，年均增長208萬人。其中，北京、上海、天津的增幅最大，年均增長分別為53.8萬人、53.8萬人和36.4萬人。[7]六個超大城市雖然只占我國國土面積的1.3%，但吸引了大量的人口流入。相當(dāng)于在面積不變的情況下，每年凈增加一個中國大城市的城區(qū)人口規(guī)模，人口壓力十分巨大。

近年來，超大城市流動人口增速雖有波動，但總體上呈現(xiàn)出流入提速，高位增長與占比增大的態(tài)勢。2014年，北京、上海、廣州、天津和深圳的比例分別為38.1%、41.1%、35.6%、31.4%和69.2%。[8]超大城市人口膨脹加速，對城市人口規(guī)劃構(gòu)成挑戰(zhàn)。如北京市歷經(jīng)3次城市總體規(guī)劃的修編，其人口規(guī)劃目標(biāo)基本都在規(guī)劃期的中段被突破。[9]需要說明的是，以上對流動人口的統(tǒng)計(jì)概念基本采用了第六次人口普查的界定，即除了戶籍、空間要素之外，在時間上主要限定為“在流入地居住半年以上”的人員。如果按山東省的界定標(biāo)準(zhǔn)，即跨縣及居住超過3日的人員，則我國流動人口的基數(shù)與總量將更加龐大。當(dāng)然，這在現(xiàn)實(shí)統(tǒng)計(jì)中由于受技術(shù)和其他客觀條件的制約而難以做到，但從這一情況可以看出：超大城市事實(shí)上還承載著巨量短期流動的人口壓力。

三 超大城市流動人口的社會風(fēng)險

社會風(fēng)險作為社會領(lǐng)域存在的一種風(fēng)險現(xiàn)象與類別，是人們在社會活動中所面對的風(fēng)險性存在方式，風(fēng)險與社會發(fā)展相伴而生。在超大城市，流動人口不僅面臨各種風(fēng)險，同時也對流入地社會產(chǎn)生各種風(fēng)險性影響，甚至?xí)觿〕蟪鞘械纳鐣L(fēng)險。

（一）社會風(fēng)險

在社會風(fēng)險的一般性研究中，普遍采用狹義“社會”的涵義，即把社會視為與政治、經(jīng)濟(jì)、文化相并列的系統(tǒng)，具體指社會系統(tǒng)的風(fēng)險。而對于“風(fēng)險”的界定，大致可以歸為兩種：一是技術(shù)取向的，把風(fēng)險視為一種概率，其實(shí)質(zhì)是一種風(fēng)險的不確定性；二是以“經(jīng)濟(jì)—社會—文化”為取向的，將風(fēng)險視作一種社會后果，即造成損失的可能性。[10]圍繞著“社會風(fēng)險”到底是一種客觀現(xiàn)實(shí)，還是一種“集體的建構(gòu)物”，[11]客觀主義范式與構(gòu)建主義范式[12]對其進(jìn)行不同的思考與界定，傳統(tǒng)的社會風(fēng)險研究將二者對立視之。事實(shí)上，社會風(fēng)險既是現(xiàn)實(shí)的，又是建構(gòu)的。社會風(fēng)險作為一種給社會帶來損害的各類事件或行為的可能性，其實(shí)質(zhì)上具有不確定性。這一不確定性既源于風(fēng)險行為主體觸發(fā)社會風(fēng)險的隨機(jī)性，也源于風(fēng)險利益攸關(guān)方對社會風(fēng)險認(rèn)知與理解的不確定性。因此，社會風(fēng)險從識別、感知、預(yù)警、評估到規(guī)制，其中每一個具體環(huán)節(jié)都是客觀現(xiàn)實(shí)與主觀性價值判斷綜合作用的結(jié)果。

（二）超大城市流動人口社會風(fēng)險

超大城市流動人口社會風(fēng)險是一種因人口流動引發(fā)的并以超大城市作為風(fēng)險場域的社會風(fēng)險形態(tài)。這種風(fēng)險不僅表現(xiàn)為人口的巨量與無序化流動對城市交通、商業(yè)、物流、居住、醫(yī)療、疾控、消防、教育、環(huán)保等方方面面所產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險。與此同時，還表現(xiàn)為流動人口在“植入”城市的過程中出現(xiàn)社會分層與非均衡化風(fēng)險分配而導(dǎo)致的一種社會結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。

1.風(fēng)險生成。當(dāng)前，我國的人口流動現(xiàn)象正是基于城市化背景下由我國現(xiàn)階段的主要社會矛盾所決定的，即由于人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾造成的。具體而言，人口之所以流動，一方面，從客觀上，是由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡與不充分而導(dǎo)致的；另一方面，在主觀上，是人民群眾為追求并實(shí)現(xiàn)美好生活而采取的主觀能動行為。流動人口在創(chuàng)造財富與價值的同時，其流動本身蘊(yùn)藏并聚集著風(fēng)險。這種風(fēng)險來源于：一方面，流動行為本身觸發(fā)風(fēng)險源的概率增大，極易出現(xiàn)危險與災(zāi)難；另一方面，由于人口流動而引發(fā)群體利益沖突或矛盾糾紛的可能性增加，如果未能得到及時防范與有效管控，極易產(chǎn)生質(zhì)變而引發(fā)群體性事件或社會對抗行為，進(jìn)而導(dǎo)致社會失序與社會動亂。

2.風(fēng)險形態(tài)。超大城市流動人口社會風(fēng)險作為一種系統(tǒng)性風(fēng)險與結(jié)構(gòu)性風(fēng)險的復(fù)合體，在具體表現(xiàn)上呈現(xiàn)出不同層面的風(fēng)險形態(tài)，并在特定條件下彼此交錯共生，相互關(guān)聯(lián)。

第一，價值性風(fēng)險。公民權(quán)利與社會福利因“人—戶”分離造成的制度“區(qū)隔”，以及城市資源與公共服務(wù)朝本地居民傾斜的制度不公，在客觀上造成對外來人口的制度“藩蘺”與歧視，從而加劇對流動人口的社會排斥。蔡定劍的研究指出，農(nóng)民工受歧視的嚴(yán)重程度僅次于艾滋病患者和殘疾人。[13]李靜認(rèn)為流動人口由于戶籍身份等原因而受到各種不公平待遇以及政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面歧視。[14]姜立強(qiáng)提出流動人口被打上“農(nóng)民工”“外出打工者”“外來工”“打工仔”“打工妹”的“慣習(xí)”身份烙印。此類文化等級化與身份標(biāo)識影響該群體的社會融入。[15]對流動人口的社會歧視與不公，不僅在理念、價值層面加以體現(xiàn)，并以體制與制度的方式加以固化，使流動人口難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?。在超大城市無法享受到與當(dāng)?shù)鼐用裢然纳鐣卜?wù)，客觀上造就的“半市民”或“準(zhǔn)市民”特殊群體。不僅在經(jīng)濟(jì)上從事“臟、亂、差”的行業(yè)或職業(yè)，形成身份與職業(yè)固化，而且加劇階層分化，使社會分化突出，社會沖突與矛盾累積并加劇。

第二，主體性風(fēng)險。這里主要指風(fēng)險規(guī)制主體與風(fēng)險行為主體的風(fēng)險。其一，超大城市風(fēng)險規(guī)制主體主要是政府，政府通過風(fēng)險識別、分析、評估、預(yù)警、疏導(dǎo)、化解等方式進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制。當(dāng)前，超大城市風(fēng)險規(guī)制主體對流動人口的社會風(fēng)險主要存在：風(fēng)險信息來源單一與信息阻滯、信息“鴻溝”現(xiàn)象；風(fēng)險規(guī)制體制條塊分割；風(fēng)險規(guī)制職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)不明；風(fēng)險參與與協(xié)同不足等問題。其二，流動人口作為風(fēng)險行為主體。當(dāng)前，超大城市流動人口呈現(xiàn)的“低齡化、低學(xué)歷、低技能”使其本身對風(fēng)險的感知與識別處于自在性風(fēng)險“劣勢”地位，使觸發(fā)超大城市客觀存在的“天災(zāi)人禍”型傳統(tǒng)風(fēng)險、“工業(yè)化”以及“后工業(yè)化”疊加性風(fēng)險的概率增大，容易產(chǎn)生社會風(fēng)險；同時，“鄉(xiāng)—城”為主體的流動從傳統(tǒng)社會“脫序”之后，自身本來的傳統(tǒng)社會約束面臨解構(gòu)，而在進(jìn)入超大城市后因階層固化與社會流動不足加劇其“邊緣化”傾向，使其難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?，進(jìn)而產(chǎn)生重構(gòu)性社會失范型風(fēng)險。此外，超大城市因自身存在的人口存量壓力，不斷強(qiáng)化以“戶籍”為手段的人口調(diào)控方式，加重“制度不公”的理性偏好選擇，并加劇其資源與風(fēng)險的逆向分配結(jié)果，加上“風(fēng)險兜底”的最后屏障——社會保障制度——對流動人口的覆蓋與基本保障不足，更使流動人口處于被動式高風(fēng)險處境。由此，超大城市生成“規(guī)制主體—風(fēng)險行為主體”的雙重錯位型風(fēng)險。

第三，技術(shù)性風(fēng)險。超大城市流動人口的“差序格局就業(yè)”，[16]體現(xiàn)為用工“親緣”“地緣”特色明顯，合同契約簽訂不足，用工不規(guī)范，參保率低。不僅使流動人口面臨失業(yè)與就業(yè)風(fēng)險，而且客觀上加劇其流動性。超大城市人口流動表現(xiàn)出流動頻次高、流動性大等特點(diǎn)，使超大城市面臨復(fù)雜的流動人口管理環(huán)境。對流動人口進(jìn)行有效的風(fēng)險規(guī)制首先需要超大城市及時、準(zhǔn)確、全面掌握流動人口信息。而在當(dāng)前，由于超大城市流動人口信息管理仍處于相對落后的階段，信息采集與數(shù)據(jù)分析技術(shù)化水平低，工具理性不足。不僅難以快速有效獲取流動人口的基本情況，而且對其心理、社會心態(tài)等變化反應(yīng)更難以知曉。現(xiàn)實(shí)中，對流動人口社會風(fēng)險的跟蹤、監(jiān)測、評估與預(yù)警面臨諸多現(xiàn)實(shí)掣肘。

由此可見，超大城市流動人口社會風(fēng)險，在本質(zhì)上是一個以超大城市為特定場域，人口流動引發(fā)的社會風(fēng)險的命題。具體而言，是指在超大城市由于人口流動造成其個體、家庭或群體損失的不確定性，或者對超大城市的社會穩(wěn)定秩序構(gòu)成威脅或造成破壞的可能性。

四 超大城市流動人口社會風(fēng)險治理

當(dāng)前，超大城市流動人口社會風(fēng)險呈現(xiàn)出的具體表征反映其內(nèi)在屬性，而其屬性構(gòu)成了風(fēng)險治理的基本邏輯起點(diǎn)與理論導(dǎo)入基礎(chǔ)，為治理譜系中的理論解釋以及話語解構(gòu)與重構(gòu)提供了可能。

（一）超大城市流動人口社會風(fēng)險的具體表征

超大城市流動人口社會風(fēng)險作為一種系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)互動的產(chǎn)物，具有如下表征：其一，空間分異化。這源于超大城市空間資源分配的資本力量與政府的理性偏好同流動人口之間的博弈，因流動人口處于非均等且弱勢的地位，使其在超大城市產(chǎn)生被動化居住空間分異，如“戶籍人口與流動人口的居住分化，加劇了城市社會空間分異程度”，[17]同時還形成社會空間分異，即流動人口在超大城市存在“被定格”與“被固化”的社會空間范圍，具有明顯的群落分異、社會分層與流動固化現(xiàn)象。其二，邊緣化聚居。流動人口“差序化”的社會資本結(jié)構(gòu)屬性決定其通常以“血緣”“親緣”“地緣”為紐帶的社會關(guān)系導(dǎo)入行為方式，其年齡、學(xué)歷、技能、性別等人口結(jié)構(gòu)決定流動人口“自發(fā)”與“被動式”“植入”超大城市，并表現(xiàn)為群落性邊緣化聚居的特點(diǎn)。不僅居住環(huán)境差，建筑簡陋、空間擁擠，缺乏科學(xué)規(guī)劃、亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，而且事故災(zāi)害隱患重重。其三，社會結(jié)構(gòu)斷裂。超大城市社會空間分異與社會分層，階層固化明顯，并表現(xiàn)出“代際傳遞”固化的現(xiàn)象。不平等的財富分配與缺乏安全、認(rèn)同和歸屬的社會感受和制度固化綜合疊加，聚集著極大的階層沖突風(fēng)險。其四，風(fēng)險裂變與放大。超大城市流動人口制度福利與公共服務(wù)的非均等，財富分配與社會不公，在人口高密與社會行為聯(lián)系緊密的城市場域，偶發(fā)事件往往容易在網(wǎng)絡(luò)、傳媒等技術(shù)影響下產(chǎn)生風(fēng)險傳導(dǎo)裂變與放大效應(yīng)，如單純的交通事故演變?yōu)樯鐣后w性事件，進(jìn)而引發(fā)快速傳導(dǎo)并出現(xiàn)風(fēng)險驟變現(xiàn)象。

（二）超大城市流動人口社會風(fēng)險的內(nèi)在屬性

當(dāng)前，超大城市流動人口社會風(fēng)險在特定的制度設(shè)計(jì)與城市管理情境下，體現(xiàn)出特有的內(nèi)在屬性。具體表現(xiàn)為：其一，風(fēng)險利益主體多元。從風(fēng)險行為的角度看，超大城市流動人口社會風(fēng)險的利益攸關(guān)方，不僅涉及政府、流動人口自身、行業(yè)組織、企業(yè)、社會組織、社區(qū)，而且還關(guān)涉城市運(yùn)行體系的各個方面。風(fēng)險利益主體多元共生，彼此相互關(guān)聯(lián)，需在制度化參與的界面進(jìn)行風(fēng)險共治。其二，風(fēng)險分配不公。超大城市面臨風(fēng)險的逆向分配問題，即財富分配向上與社會頂層流動，而風(fēng)險則往往向下流動或被轉(zhuǎn)嫁至社會底層。加之流動人口缺乏組織化、制度化的風(fēng)險參與渠道，話語權(quán)力缺失，“先天的制度不公”與“后天的風(fēng)險劣勢”綜合作用容易加劇其風(fēng)險。其三，風(fēng)險形態(tài)復(fù)雜多變。超大城市不僅包含傳統(tǒng)社會風(fēng)險、工業(yè)化與后工業(yè)化風(fēng)險，而且還包含制度性風(fēng)險、體制性風(fēng)險；不僅有城市管理的過程性風(fēng)險，還有流動人口領(lǐng)域的特定風(fēng)險（如艾滋病傳播、流動人口健康等）；不僅有顯性風(fēng)險，而且還有隱性風(fēng)險。風(fēng)險形態(tài)錯綜復(fù)雜，交織多變。其四，風(fēng)險責(zé)任不清。目前對流動人口社會風(fēng)險以傳統(tǒng)行政管理的邏輯主線展開，采用科層制組織結(jié)構(gòu)的職位分類方式，流動人口的社會風(fēng)險規(guī)制主體多元，彼此職能交叉，呈現(xiàn)“九龍治水”的局面。不僅風(fēng)險信息收集主體彼此相對獨(dú)立，各自為政，而且風(fēng)險評估、分析與決策主體責(zé)任不清，難以做出系統(tǒng)科學(xué)的研判與決斷，呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性缺陷與功能性紊亂。

（三）超大城市流動人口社會風(fēng)險治理

超大城市流動人口社會風(fēng)險的形態(tài)、具體表征和內(nèi)在屬性，揭示了其風(fēng)險的系統(tǒng)化與結(jié)構(gòu)化特征。對超大城市流動人口社會風(fēng)險需要從“管理范式”到“治理范式”的轉(zhuǎn)型升級，并對其實(shí)現(xiàn)“善治”。

1.超大城市流動人口社會風(fēng)險治理。“善治”沖破了傳統(tǒng)管理的窠臼，由一元化自上而下的管制方式轉(zhuǎn)向多元化、系統(tǒng)化與網(wǎng)絡(luò)化治理。超大城市流動人口社會風(fēng)險涉及政府各部門與社會多元主體，作為一項(xiàng)系統(tǒng)的治理工程，需要風(fēng)險利益攸關(guān)方協(xié)作共治。基于此，超大城市流動人口社會風(fēng)險治理作為國家治理的重要構(gòu)成，是在“國家—社會”的二元分野下，治理主體在公共治理的范式構(gòu)架內(nèi)，以“政府—市場—社會”的有機(jī)互動與協(xié)同共治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府與社會的良性互動，在超大城市這一特定場域?qū)α鲃尤丝谶M(jìn)行風(fēng)險識別、預(yù)警、評估與規(guī)制的系統(tǒng)活動與過程。

2.超大城市流動人口社會風(fēng)險的公共治理。超大城市流動人口的社會風(fēng)險治理，一方面，既包含對流動人口的“善政”部分，即對流動人口管理的系統(tǒng)性優(yōu)化，具體包括對流動人口管理的就業(yè)、計(jì)生、教育、治安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等部門與職能的跨區(qū)域?qū)蛹壔木C合協(xié)同性；另一方面，又包含“善治”部分，正如有研究者指出的，社會風(fēng)險治理超越公私部門界限，有效的風(fēng)險治理是善治的組成部分。[18]具體指實(shí)現(xiàn)政府、社會組織、社區(qū)單元、企業(yè)、個人等風(fēng)險利益攸關(guān)主體的風(fēng)險參與和協(xié)同共治。

基于此，超大城市流動人口社會風(fēng)險的公共治理是公共治理范式在超大城市流動人口社會風(fēng)險領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是政府、社會組織、社區(qū)單元、企業(yè)、流動人口自身等風(fēng)險利益攸關(guān)主體共同參與、協(xié)同行動的過程，更為準(zhǔn)確地說，就是一種對社會風(fēng)險的 “善治”。從善治理論的學(xué)術(shù)演進(jìn)來看，國家與社會的協(xié)同治理，即“公共治理”是“善治”思考的終點(diǎn)。[19]此范式以“公共治理”或“協(xié)同治理”“多中心治理”理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險性公共事務(wù)的公共管理”，其主要特點(diǎn)是注重“國家—市場—社會”三者的良性互動與協(xié)同配合，尤其側(cè)重于社會一維在風(fēng)險治理中的作用，意味著國家與社會的良性互動、協(xié)同治理，主張建立風(fēng)險的集體決策和共同參與，加強(qiáng)公共選擇與公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、權(quán)力協(xié)同。

3.超大城市流動人口社會風(fēng)險的公共治理路徑。第一，空間治理路徑。一方面，城市空間的布局與資源分配應(yīng)有效杜絕并防止非公平的“資本擴(kuò)展”與政府對資本的理性偏好。應(yīng)通過建立城市空間經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、政治、文化的地理空間與社會空間資源配置的民主協(xié)商機(jī)制，有效引入流動人口的空間參與渠道與制度，打破超大城市空間資源配置的階層固化與流動固化，體現(xiàn)“空間正義”與民主公平。另一方面，通過科學(xué)合理地規(guī)劃超大城市中長期空間發(fā)展與人口發(fā)展的協(xié)同性目標(biāo)，有效解決超大城市空間與人口的結(jié)構(gòu)性矛盾，有效緩解與疏導(dǎo)超大城市人口壓力，如目前北京為疏解非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)，并打造雄安新區(qū)即體現(xiàn)了這一基本思路。

第二，結(jié)構(gòu)化治理路徑。其一，通過優(yōu)化超大城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)“五位一體”結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)流動人口有序流入超大城市，系統(tǒng)研判超大城市人口發(fā)展趨勢，合理配置并優(yōu)化流動人口結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)城市人口短板，實(shí)現(xiàn)流動人口資源的有效配置。其二，調(diào)整并優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)設(shè)計(jì)超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，合理布局，規(guī)范流動人口用工服務(wù)體系與監(jiān)管體系，有效推進(jìn)流動人口與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。其三，優(yōu)化政府服務(wù)結(jié)構(gòu)。正視流動人口管理的政府“缺位、錯位和越位”問題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。其四，建立網(wǎng)絡(luò)化風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)建黨委、政府、社會組織、行業(yè)企業(yè)、社區(qū)單元、流動人口自身的協(xié)同性網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新社會治理體制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險協(xié)同共治。

第三，主體性治理路徑。其一，加強(qiáng)流動人口的風(fēng)險教育與培訓(xùn)，提升流動人口風(fēng)險辨識能力與規(guī)避能力。有效引導(dǎo)流動人口的有序流動與城市融合、社會融入。其二，打破流動人口“理念、制度與體制”藩籬，革新政府的管理方式與服務(wù)模式，提高政府的風(fēng)險識別、評估、分析、預(yù)警、決策、化解與應(yīng)急處置能力。其三，剛性治理與柔性治理相互結(jié)合。綜合協(xié)調(diào)施策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與政策調(diào)控的有機(jī)互動和有效銜接。

第四，技術(shù)治理路徑。其一，提高人口信息化管理能力與技術(shù)水平。改革流動人口信息采集登記方式，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)、信息化技術(shù)對流動人口基本情況的及時、準(zhǔn)確獲取。其二，加強(qiáng)流動人口治理主體間的信息資源共享，破除體制阻礙與信息“鴻溝”，有效掌握風(fēng)險狀況與變化趨勢，為風(fēng)險決策提供科學(xué)依據(jù)。其三，提升城市管理的技術(shù)能力與水平。通過“智慧城市”“智慧社區(qū)”“智慧交通”等信息化建設(shè)，提升流動人口公共服務(wù)的效率與品質(zhì)。

總之，超大城市作為流動人口社會風(fēng)險發(fā)生的特定場域，其自身存在的系統(tǒng)性風(fēng)險會引發(fā)并加劇流動人口的社會風(fēng)險。與此同時，流動人口的“植入”也會對超大城市產(chǎn)生風(fēng)險性影響，進(jìn)而形成城市化進(jìn)程中的一種空間性社會風(fēng)險形態(tài)。這種風(fēng)險形態(tài)與類別，在根本上，表現(xiàn)為以超大城市為具體場域的一種風(fēng)險結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性調(diào)適結(jié)果。這需要超大城市以實(shí)現(xiàn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化為邏輯主線，對流動人口社會風(fēng)險問題進(jìn)行精準(zhǔn)研判并系統(tǒng)規(guī)制，從國家治理現(xiàn)代化的維度，實(shí)現(xiàn)超大城市治理與流動人口社會風(fēng)險治理的協(xié)同共構(gòu)。

注釋：

[1]孫祥棟，王涵：《2000年以來中國流動人口分布特征演變》，《人口與發(fā)展》2016年第1期。

[2]2014年10月29日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ访鞔_，新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為5類7檔，其中，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

[3]IUSSP，Multilingual Demographic Dictionary,1982；段成榮、孫玉晶：《我國流動人口統(tǒng)計(jì)口徑的歷史變動》，《人口研究》2006年第7期。

[4]周海旺：《城市女性流動人口社會融入問題研究》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2013年，第16頁。

[5]參見張慶五：《關(guān)于人口遷移與流動人口的概念問題》，《人口研究》1988年第3期；吳瑞君：《關(guān)于流動人口含義的探索》，《人口與經(jīng)濟(jì)》1990年第3期；魏津生：《中國城市流動人口的基本概念、狀況與問題》，《人口學(xué)與計(jì)劃生育》1999年第6期；李培林、王春光：《當(dāng)代中國社會工作總論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第335頁。

[6]國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會流動人口司：《中國流動人口發(fā)展報告2017》，北京：中國人口出版社，2017年，第3頁。

[7]尹德挺：《超大城市人口調(diào)控困境的再思考》，《中國人口科學(xué)》2016年第4期。

[8]尹德挺：《超大城市人口調(diào)控困境的再思考》，《中國人口科學(xué)》2016年第4期。

[9]其中1982年規(guī)劃“未來20年內(nèi)全市常住人口控制在1000萬人左右”，此目標(biāo)于4年后（1986年）被突破；1991年規(guī)劃“到2010年常住人口控制在1250萬人左右”，該目標(biāo)5年后（1996年）被突破；2003年規(guī)劃“2020年實(shí)際居住人口控制在1800萬人左右”，此目標(biāo)于7年后（2010年）被突破（參見尹德挺：《超大城市人口調(diào)控困境的再思考》，《中國人口科學(xué)》2016年第4期）。

[10]張海波：《社會風(fēng)險研究的范式》，《南京大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。

[11]M.Douglas, A.Wildavsky,Risk and Culture:An Essay in the Selection and Interpretation of Technological and Environmental Dangers, Berkeley:University of California Press,1982, p.186.

[12]張海波：《社會風(fēng)險研究的范式》，《南京大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。

[13]蔡定劍：《中國就業(yè)歧視現(xiàn)狀及反歧視對策》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年，第26頁。

[14]李靜：《農(nóng)民工歧視問題探究》，《中共云南省委黨校學(xué)報》2009年第4期。

[15]姜立強(qiáng)：《特大城市流動務(wù)工人口風(fēng)險與社會福利治理研究》，《社會福利》2017年第9期。

[16]姜立強(qiáng)：《特大城市流動務(wù)工人口風(fēng)險與社會福利治理研究》，《社會福利》2017年第9期。

[17]郭秀云：《特大型城市流動人口的社會風(fēng)險及其治理》，《探索與爭鳴》2014年第8期。

[18]Worth the Risk: Improve Risk Management in Local Government，Http://www.audit-commission.gov.uk.

[19]燕繼榮：《國家治理及其改革》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第273頁。