文／何明升

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理是互聯(lián)網(wǎng)管理的重要組成部分。黨的十九大報告中提出“要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”后，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理成為一個熱點(diǎn)話題。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)對于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的概念鮮有論述，對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的負(fù)面清單以及更深層次的價值選擇、體系與制度建設(shè)的認(rèn)識尚有不足。

一 怎樣理解網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理

（一）直觀意義上的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理

在直觀意義上，可以將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理看作是國家對互聯(lián)網(wǎng)信息質(zhì)量的控制，具體表現(xiàn)為對互聯(lián)網(wǎng)信息的生產(chǎn)、傳播、使用各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，以及對互聯(lián)網(wǎng)中優(yōu)質(zhì)信息和劣質(zhì)信息的定向揚(yáng)抑。為什么可以把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理視為對互聯(lián)網(wǎng)信息質(zhì)量的控制？因?yàn)樗幌瘛熬W(wǎng)絡(luò)治理”“網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”那樣需要全方位推進(jìn)和正向激勵，而僅僅是對發(fā)展過程中的“不合格”產(chǎn)品和不良行為進(jìn)行局部性控制和負(fù)向作用，二者之關(guān)系與企業(yè)中的生產(chǎn)管理與質(zhì)量控制相類似。弄清楚這一點(diǎn)，有利于防止把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的范疇擴(kuò)大化，避免目前許多文獻(xiàn)中存在的將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理與網(wǎng)絡(luò)治理混用的現(xiàn)象。

這種直觀意義上的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，還存在廣義和狹義的區(qū)別。廣義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，是對全部互聯(lián)網(wǎng)信息的質(zhì)量控制，既包括互聯(lián)網(wǎng)信息的生產(chǎn)、傳播、使用等所有環(huán)節(jié)，也包括保護(hù)優(yōu)質(zhì)信息、抑制劣質(zhì)信息等多重目標(biāo)。從互聯(lián)網(wǎng)信息的流通過程看，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理首先要把住信息生產(chǎn)關(guān)，盡可能減少“不合格”產(chǎn)品，即違法和不良信息；此后，則要通過阻斷違法和不良信息的傳播來降低其負(fù)效應(yīng)；此外，還要通過監(jiān)護(hù)人等責(zé)任主體控制青少年等特定對象對這類信息的接觸和使用。從互聯(lián)網(wǎng)信息的性質(zhì)上看，除海量無需控制的產(chǎn)品和信息外，有些是需要特別保護(hù)的，如具有知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和涉及個人隱私的信息；有些是需要極力抑制的，如垃圾產(chǎn)品和虛假信息。這些都可以理解為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的廣義范疇。

狹義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，僅強(qiáng)調(diào)對不合格和不良信息的監(jiān)管，特別針對互聯(lián)網(wǎng)中劣質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、不良信息的傳播和使用。這種狹義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理意涵，不僅在理論上更容易與“網(wǎng)絡(luò)治理”“網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”等廣譜性概念相區(qū)分，而且在實(shí)踐中更容易進(jìn)行操作化把控執(zhí)行，因此更加凸顯其固有的概念特征?，F(xiàn)實(shí)中，世界各國一般都將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理理解為對不合格互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品和不良信息的監(jiān)管，并在這個意義上構(gòu)建自己的監(jiān)管體系，進(jìn)而形成各具特色的監(jiān)管模式和法律文本。

（二）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的負(fù)面清單

理論上，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理既可選擇正面清單模式（positive list mode），也可選擇負(fù)面清單模式（negative list mode）。所謂正面清單，就是列明互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（Internet Content Provider，ICP）、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(Internet Service Provider，ISP)、網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體等各類網(wǎng)絡(luò)主體可以生產(chǎn)什么互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品、可以傳播什么互聯(lián)網(wǎng)信息、可以使用什么網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的領(lǐng)域和名目。由于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容形態(tài)頗為多樣，包括聲音、文字、圖片、視頻、音頻以及多媒體廣告、游戲等，再加上各種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容都在呈幾何式增長、對社會生活的覆蓋呈地毯式擴(kuò)張，因此網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的正面清單難以列出。更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)本身就是一個依靠網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的生產(chǎn)和傳播才得以存續(xù)的交互平臺，其中的絕大多數(shù)信息是不需要限制也是不應(yīng)該限制的，因此正面清單模式并不適于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理實(shí)踐。

與此相反，負(fù)面清單僅列明哪些互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品不能生產(chǎn)、哪些互聯(lián)網(wǎng)信息不能傳播、哪些網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容不能使用，除清單所列禁區(qū)外，其它網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容并無限制。實(shí)踐中，世界各國不僅多采用狹義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理概念，即強(qiáng)調(diào)對不合格互聯(lián)網(wǎng)信息的監(jiān)管，而且大多推出了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的負(fù)面清單?？傮w來看，雖然各國對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的限制差異較大，但“對于如下信息內(nèi)容基本上都持否定態(tài)度：（1）兒童色情；（2）惡意誹謗和中傷他人；（3）煽動戰(zhàn)爭、民族仇恨和恐怖主義；（4）煽動分裂國家或者暴力傾覆政權(quán)”。[1]

我國在媒體管理中實(shí)行嚴(yán)格核準(zhǔn)主義，與此相對應(yīng)，對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的限制也較為嚴(yán)格。國家明令禁止傳播的網(wǎng)絡(luò)信息主要有：“(一)反對憲法確定的基本原則的；(二)危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的；(三)泄露國家秘密、危害國家安全或者損害國家榮譽(yù)和利益的；(四)煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)，或者侵害民族風(fēng)俗、習(xí)慣的；(五)宣揚(yáng)邪教、迷信的；(六)散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩(wěn)定的；(七)宣揚(yáng)淫移、賭博、暴力或者教唆犯罪的；(八)侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益的；(九)危害社會公德或者民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的；(十)有法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定禁止的其他內(nèi)容的?！盵2]實(shí)踐中，我國的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理都直接或者間接遵循著這個負(fù)面清單。

（三）對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的深層理解

在深層意義上，我們可以把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理視為一種以負(fù)面清單為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)、多主體協(xié)同的信息質(zhì)量監(jiān)管。首先，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理本質(zhì)上是一種信息質(zhì)量監(jiān)管。監(jiān)管（regulation）意為監(jiān)督性管理，是指在保持一定距離的基礎(chǔ)上為維護(hù)事物正常運(yùn)行而進(jìn)行的監(jiān)督和控制。因此，信息質(zhì)量監(jiān)管就是為維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)正常運(yùn)行，對網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量進(jìn)行的既保有距離又有效干預(yù)的監(jiān)督和控制。一方面，信息質(zhì)量監(jiān)管不是針對網(wǎng)絡(luò)信息的“量”，而是針對網(wǎng)絡(luò)信息的“質(zhì)”，只關(guān)注信息生產(chǎn)是否“合格”、信息傳播和使用是否“違法”；另一方面，信息質(zhì)量監(jiān)管不同于全譜系的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管（internet regulation），它只關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)中的信息內(nèi)容。再有，除非發(fā)現(xiàn)了不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品和違法信息行為，它一般不干預(yù)互聯(lián)網(wǎng)的正常運(yùn)行，而只是進(jìn)行有距離的監(jiān)督和察看。

其次，這種信息質(zhì)量監(jiān)管要以負(fù)面清單為基礎(chǔ)。既然要對不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品和違法信息行為進(jìn)行監(jiān)督和察看，就要說清楚什么是不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品、什么是違法信息行為，這樣一來，負(fù)面清單就成了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的前置性基礎(chǔ)。事實(shí)上，信息質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)該是一種被動性管理方法，它只能在發(fā)現(xiàn)不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品和違法信息行為的基礎(chǔ)上才被啟動，在互聯(lián)網(wǎng)正常運(yùn)行時只處于預(yù)警狀態(tài)，因此，負(fù)面清單也是啟動網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容干預(yù)手段的觸發(fā)裝置。目前，基于負(fù)面清單的信息質(zhì)量監(jiān)管已成為一種國際公認(rèn)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理模式，世界各國都將其作為信息質(zhì)量監(jiān)管的法律依據(jù)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

最后，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理需要政府主導(dǎo)和多主體協(xié)同。監(jiān)管的英文“regulation”含有“政府主導(dǎo)”“需要立法提供法律依據(jù)”等含義，[3]強(qiáng)調(diào)來自國家政府的監(jiān)督管控和強(qiáng)制規(guī)范。但是，政府主導(dǎo)并不是政府包辦，立法和法律也不能包打天下。因此，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的另一個特點(diǎn)就是多主體協(xié)同，即政府部門、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)媒體以及全體網(wǎng)民之間的協(xié)同治理。其中，政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)為負(fù)面清單的制定、法規(guī)政策的出臺以及必要的強(qiáng)力手段，具體的監(jiān)管過程和大量的治理行為還是要在多主體協(xié)同中去完成。

二 國家與社會對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的價值選擇

（一）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的兩種價值向度

在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中，“安全”是最基本的價值向度，由此也奠定了負(fù)面清單的基礎(chǔ)性地位。這里的“安全”包含三層含義：其一，是系統(tǒng)層面的安全，指“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的硬件、軟件及其系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)受到保護(hù)，不因?yàn)榕既坏幕蛘邜阂獾脑蚨獾狡茐?、更改、泄露，系統(tǒng)連續(xù)可靠正常的運(yùn)行，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)不中斷”。[4]其二，是社會層面的安全，指社會秩序得到維護(hù)，不因網(wǎng)絡(luò)信息外部性而使社會失穩(wěn)、動蕩和遭到破壞。這里的網(wǎng)絡(luò)信息外部性，是由于某社會主體使用、發(fā)布網(wǎng)絡(luò)信息而對其他社會主體造成的影響。其三，是國家層面的安全，亦稱國家網(wǎng)絡(luò)安全，指一個國家維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，不因外敵網(wǎng)絡(luò)攻擊而受到打擊、遭到顛覆。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的另一個基本價值向度是“發(fā)展”，它代表著互聯(lián)網(wǎng)治理的目的性和“硬道理”。首先，從信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)演化的長時段看，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容必須要搶先發(fā)展，否則會“不用則退”。假如一個國家在上世紀(jì)末建設(shè)了當(dāng)時最先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（WEB1.0），就同時具有了以門戶網(wǎng)站為中心節(jié)點(diǎn)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品、傳播和使用網(wǎng)絡(luò)信息的巨大潛力，可支持新聞組、電子郵件、信息檢索、BBS的開發(fā)和運(yùn)行。但如果它不能在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容上搶先發(fā)展，就會隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的演化被WEB2.0技術(shù)所淘汰，從而出現(xiàn)“有技術(shù)、無發(fā)展”的“不用則退”現(xiàn)象。其次，從同一技術(shù)世代的短時段看，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容必須要繁榮發(fā)展，否則就會“不用則廢”。若一個國家具備了目前先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（WEB2.0），它將有能力形成如微信那類的精細(xì)傳播工具，打通線上與線下的界限，構(gòu)建某種基于熟人關(guān)系的全方位社交空間，實(shí)現(xiàn)信息推送模式的自主化和互動化。但由于某些原因發(fā)展受阻，則會延緩WEB2.0時代的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，從而出現(xiàn)“有平臺、無繁榮”的“不用則廢”現(xiàn)象?？梢?，對于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)而言，“發(fā)展”是其基本要務(wù)。

（二）政府在價值選擇時的合理定位

作為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的基本價值向度，“安全”和“發(fā)展”同等重要但不一定可兼得，就像公平與效率既同等重要又不可兼得一樣。因此，“各國政府幾乎無一例外，均實(shí)行‘一手抓安全、一手抓發(fā)展’的政策。在安全方面，政府職能主要表現(xiàn)為事前預(yù)防和事后懲處；在發(fā)展方面，政府職能主要表現(xiàn)為政策制定和政策執(zhí)行”。[5]這樣一來，政府在信息質(zhì)量監(jiān)管中的定位就成為一個關(guān)鍵性問題，它代表著國家對“安全”和“發(fā)展”這兩個價值選項的權(quán)重，決定著特定信息質(zhì)量監(jiān)管模式的形態(tài)和價值階梯。那么，影響政府定位的因素是什么呢？

首先，是國家的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力。近年來，人們越來越擔(dān)心網(wǎng)絡(luò)空間這個風(fēng)險之地，將其視為“點(diǎn)擊中的風(fēng)險社會”。許多人認(rèn)為，“風(fēng)險社會的根源不能僅僅從網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展來理解，但是，網(wǎng)絡(luò)時代的到來無疑是風(fēng)險社會的催生婆，從實(shí)際的歷史進(jìn)程看，風(fēng)險社會是網(wǎng)絡(luò)時代不可避免的歷史后果”。[6]此時，社會大眾自然要把網(wǎng)絡(luò)安全歸責(zé)于政府，因?yàn)椤白詮恼霈F(xiàn)以來，在任何一個社會共同體中，人們總是首先把共同體的秩序寄托于政府，社會秩序的保障和供給一直是行政管理的基本要義”。[7]面對如此壓力，政府在權(quán)衡安全與發(fā)展的關(guān)系時，自然要對國家的技術(shù)能力進(jìn)行評估。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力強(qiáng)的國家因能夠確保網(wǎng)絡(luò)安全會將“發(fā)展”作為價值選擇的第一順位，反之，技術(shù)能力不足的國家因網(wǎng)絡(luò)安全之憂會把“安全”作為價值選擇的第一順位。

其次，是民族文化在國際網(wǎng)絡(luò)生態(tài)中的態(tài)勢。網(wǎng)絡(luò)社會在一定意義上應(yīng)驗(yàn)了“地球村”式的猜想，也引發(fā)了一些人對“大一統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)文化”的預(yù)言。事實(shí)上，即便是在互聯(lián)網(wǎng)籠罩世界的條件下，人類文化也還是要保持某種群落式的多樣態(tài)形式。所不同的是，由于互聯(lián)網(wǎng)的擴(kuò)張?zhí)匦苑糯罅巳祟愇幕墓餐Y(jié)構(gòu)和文化交融趨向，各國政府在選擇網(wǎng)絡(luò)治理價值順位時不得不面對某種意識形態(tài)霸權(quán)。這樣一來，那些與西方全球化、普適文化相親和的國家，會秉持發(fā)展優(yōu)先的網(wǎng)絡(luò)治理價值觀，而那些非西方文化國家則更偏重于“安全為大”的網(wǎng)絡(luò)治理價值觀。

最后，是國家的硬實(shí)力。應(yīng)該看到，目前的世界仍處于強(qiáng)權(quán)時代，主義和價值的推行也是依附于國家硬實(shí)力之上的。因此，無論理論上如何論證、意識形態(tài)上如何糾結(jié)，各國政府在選擇網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的價值向度時都不得不考慮自己在國際舞臺中的硬實(shí)力。從這個意義上說，民族自信、文化自信、制度自信都是以國家實(shí)力為基礎(chǔ)的，普遍主義的具體內(nèi)容也會因國際政治生態(tài)的變遷而有所變化。動態(tài)地看，政府在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的價值向度是一個可選擇、可調(diào)節(jié)的變量。隨著一個國家硬實(shí)力的不斷增長，其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的價值向度會從“安全為大”逐漸調(diào)整為“發(fā)展優(yōu)先”。

（三）虛實(shí)相宜性的社會需求

如何理解網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理與現(xiàn)實(shí)社會治理的關(guān)系，不僅影響著網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管模式的構(gòu)建，而且影響著負(fù)面清單的制定。在互聯(lián)網(wǎng)與社會相互嵌入的環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的關(guān)節(jié)點(diǎn)就在于：能否以互聯(lián)網(wǎng)這一巨型工具的內(nèi)在規(guī)定性為基礎(chǔ)，成功地構(gòu)建起與現(xiàn)實(shí)社會相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管模式。概言之，社會對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理提出了虛實(shí)相宜的客觀需求。

首先，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理應(yīng)具有與現(xiàn)實(shí)社會治理相協(xié)調(diào)的價值順位。無論是現(xiàn)實(shí)社會還是虛擬社會，也無論是發(fā)達(dá)國家還是欠發(fā)達(dá)國家，“發(fā)展”都是來自于社會的永恒需求。但不同的國家甚至同一國家的不同時期，會因?yàn)槌惺懿煌摹鞍踩眽毫Χ媾R完全不同的發(fā)展環(huán)境，并且在“發(fā)展”與“安全”之間做出不同的價值選擇。美國是最早進(jìn)入信息社會的國家，互聯(lián)網(wǎng)的普及程度很高，“發(fā)展”一直是其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的不二選擇。在“9·11事件”之前，極力宣揚(yáng)網(wǎng)絡(luò)自由并放松對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管理。但“9·11事件”之后，美國因國家安全考慮開始加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理并通過《愛國者法》加以明確體現(xiàn)。相比較而言，中國始終存在著較為嚴(yán)峻的社會穩(wěn)定壓力，“維穩(wěn)”不僅是社會生活中的熱詞而且是政府工作的要務(wù)。與此相協(xié)調(diào)，我國的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理呈現(xiàn)出以安全為前提的發(fā)展觀。

其次，網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的負(fù)面清單應(yīng)該與現(xiàn)實(shí)社會治理呈現(xiàn)出一致性的價值表達(dá)。負(fù)面清單無非是對違法和悖德信息行為的羅列，其中，違法信息行為須嚴(yán)格禁止，悖德信息行為則是一種“當(dāng)”與“不當(dāng)”的價值判斷，二者共同構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的價值表達(dá)。在這里，與現(xiàn)實(shí)社會相一致的網(wǎng)絡(luò)倫理和法律規(guī)則發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)功用。在網(wǎng)絡(luò)空間中，無論是主題社區(qū)還是公共平臺，都要共享一些倫理規(guī)則和法律規(guī)則，它們是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的基礎(chǔ)和內(nèi)核。這些倫理規(guī)則和法律規(guī)則是人們在實(shí)際行動中自覺服從的行為準(zhǔn)則，在總體上構(gòu)成一組規(guī)則集。從過程上看，一個網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的形成必然伴隨著現(xiàn)實(shí)規(guī)則的移入，那些與現(xiàn)實(shí)社會相融的行為規(guī)范會隨時間推移占據(jù)主導(dǎo)地位。這些網(wǎng)絡(luò)倫理和法律規(guī)則承擔(dān)了非常重要的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理職能，相關(guān)的戒律、要求及行為規(guī)范，都源于共同準(zhǔn)則的相互性邏輯，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)相一致的價值表達(dá)。

三 網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的體系與制度建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系是一個基于負(fù)面清單的多主體執(zhí)行結(jié)構(gòu)，也是政府和其他責(zé)任主體尤其是網(wǎng)絡(luò)主體之間的協(xié)同運(yùn)作模式。通過這一執(zhí)行結(jié)構(gòu)，政府要在“發(fā)展”與“安全”之間找到恰如其分的定位并通過負(fù)面清單發(fā)揮其主導(dǎo)作用，各類責(zé)任主體都要依據(jù)其在運(yùn)作模式中的地位各行其職。

（一）政府定位與負(fù)面清單

靜態(tài)地看，一國的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系是在既有國情下對“安全”與“發(fā)展”的權(quán)衡和定位；動態(tài)地看，隨著國家實(shí)力的不斷增長，其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的價值向度會從“安全為大”逐漸調(diào)整為“發(fā)展優(yōu)先”。實(shí)踐中，政府監(jiān)管是通過政府各部門的分工與合作共同實(shí)現(xiàn)的，有關(guān)部門的職責(zé)和協(xié)同關(guān)系則要看政府在“發(fā)展”與“安全”之間的定位情況。一般說來，各國政府都設(shè)有網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全管理部門如行政司法、公共安全、國家安全等，同時也設(shè)有網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容發(fā)展管理部門如電信部、文化部、廣電部等，但誰來管什么尤其是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全管理部門何時介入、介入到什么程度卻差異極大，從而形成不同的政府監(jiān)管體制。

如果政府定位偏于“發(fā)展”，其“安全”管理部門應(yīng)該是后置的，即在懲治階段擁有較多職能，此前的網(wǎng)絡(luò)安全主要是借助有關(guān)部門的預(yù)防措施來實(shí)現(xiàn)。美國是這種監(jiān)管模式的典型國家，在懲治階段的主導(dǎo)部門是以司法部聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）為核心的安全部門，負(fù)責(zé)非法有害網(wǎng)絡(luò)信息調(diào)查、懲處和司法救濟(jì)。在此之前，商務(wù)部國家電信和信息管理局（NTIA）、聯(lián)邦通信委員會（FCC）等管理部門則負(fù)責(zé)制定、實(shí)施有關(guān)預(yù)防措施，如推廣“電子分級過濾計劃”（E-Rate Program）等。這樣，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展管理部門在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系中的作用會更加明顯。其它西方發(fā)達(dá)國家如英國、日本，大體上也采用這種后置型“安全”管理設(shè)置，體現(xiàn)出發(fā)展優(yōu)先的監(jiān)管理念。

如果政府定位偏于“安全”，其“安全”管理部門應(yīng)該是前置的，不僅在懲治階段擁有較多職能，而且要貫穿于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理的全過程。這樣的監(jiān)管模式，可能是因?yàn)椤鞍踩眽毫^大，也可能是因?yàn)橛嘘P(guān)部門的預(yù)防措施不到位。在我國，工信部、新聞辦、公安部等政府部門共同負(fù)責(zé)非法網(wǎng)絡(luò)信息的舉報受理、發(fā)現(xiàn)報告、審計檢查和懲治處理，事實(shí)上形成“安全”管理部門全程介入、多部門齊抓共管的局面?？陀^地看，這在很大程度是由于我國尚沒有形成完善的關(guān)于非法有害網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的預(yù)防措施和政策法規(guī)。近年來，我國在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理上提倡“源頭治理”“關(guān)口提前”，進(jìn)一步強(qiáng)化了“安全為大”的監(jiān)管理念。

實(shí)踐中，制定負(fù)面清單是政府的重要職責(zé)，也是政府定位的直接表現(xiàn)。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容質(zhì)量監(jiān)管的多主體結(jié)構(gòu)中，只有政府才具有提出負(fù)面清單的地位，換言之，這也是政府義不容辭的責(zé)任。實(shí)踐中，進(jìn)入負(fù)面清單的非法有害信息一般都要經(jīng)歷從政策到法律的合法化過程，集中或散布在有關(guān)法規(guī)之中。從具體內(nèi)容看，如果政府定位于“發(fā)展優(yōu)先”，則會以寬松限定原則來制定負(fù)面清單，美國是這方面的代表，日本、英國等西方發(fā)達(dá)國家也偏于這種定位；如果政府定位于“安全為大”，則會以嚴(yán)格限定原則來制定負(fù)面清單，我國就屬于這種情況；還有一些國家介于二者之間如韓國、新加坡等，這說明政府定位不一定非此即彼，也可能是一種混合形態(tài)。

（二）企業(yè)責(zé)任及附條件免責(zé)

在互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界，大體可分為兩類企業(yè)，即互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)，它們分別生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品、傳播網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容，是網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量最直接的責(zé)任主體。但在不同的監(jiān)管體系中，其承擔(dān)的具體責(zé)任是不一樣的，有時還存在是否可以有條件免責(zé)等責(zé)任認(rèn)定及法律問題。

互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）是網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品的生產(chǎn)者，也是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的源頭，因此對網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量負(fù)有主要責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)中，各國根據(jù)其發(fā)展與安全的需要對網(wǎng)絡(luò)企業(yè)實(shí)行不同的責(zé)任制度，總體上形成由低到高的制度安排。美國立法除對可視內(nèi)容以及接受美國普遍服務(wù)基金（USF）補(bǔ)貼的學(xué)校、公共圖書館設(shè)限外，并無對網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的責(zé)任要求。因此，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）只需對其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的分類分級并運(yùn)行“互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級管理系統(tǒng)”即可盡責(zé)。歐盟、日本等地區(qū)和國家需要承擔(dān)更多的責(zé)任，如“發(fā)現(xiàn)報告”“舉報受理”“確認(rèn)身份”“提示兒童禁止瀏覽”“記錄留存”“內(nèi)容檢查”“通知刪除”等，同時也存在著附條件的免責(zé)制度。比較而言，中國、韓國的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）都承擔(dān)著較高的企業(yè)責(zé)任，比如我國不但規(guī)定了“通知產(chǎn)出機(jī)制”，還規(guī)定了“發(fā)現(xiàn)刪除機(jī)制”，而且中韓兩國都沒有關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）的附條件免責(zé)制度。

互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)是傳播通道的提供者，在網(wǎng)絡(luò)社會扮演著獨(dú)特的“通道角色”，也對網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量負(fù)有重要責(zé)任。由于世界各國對這種“通道角色”的理解不甚相同，這類企業(yè)所負(fù)有的責(zé)任以及是否可以有條件免責(zé)也有著不同的境遇。在歐美發(fā)達(dá)國家，很看重網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的“通道角色”及可以附條件免責(zé)的“安全港”制度，立法僅規(guī)定了最低限度的企業(yè)責(zé)任，如被西方社會普遍公認(rèn)的“通知刪除機(jī)制”。相比之下，企業(yè)責(zé)任及有關(guān)制度被放在了第二順位。在日、韓兩國，“通道角色”與企業(yè)責(zé)任具有同等分量，“安全港”制度與企業(yè)責(zé)任制度也被同等看待，立法在設(shè)立附條件免責(zé)制度的同時也規(guī)定了相對較重的企業(yè)責(zé)任，如日本的綠色過濾措施、韓國的發(fā)現(xiàn)刪除義務(wù)等。我國尚未建立附條件免責(zé)制度，也沒有承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)的“通道角色”，有關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章所規(guī)定的信息安全責(zé)任制度較多，因此企業(yè)承擔(dān)著更加嚴(yán)格的責(zé)任。

（三）行業(yè)監(jiān)管的獨(dú)到性

在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容質(zhì)量監(jiān)管的執(zhí)行層面，行業(yè)組織的地位十分突出，往往能在不同的監(jiān)管模式中都充當(dāng)主力軍的角色。各國關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管的差異還是比較大的，這里的奧妙不在于量多面廣，而在于功能設(shè)計的巧妙嵌合，從而使其出現(xiàn)在最需要它、最該它出現(xiàn)、最能發(fā)揮作用的地方?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管的這種獨(dú)到性，使其能夠在各國不同的監(jiān)管體系中成為一道道靚麗的風(fēng)景。

美國網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的一個關(guān)節(jié)點(diǎn)是違憲審查。1996年，克林頓政府簽署通過《通訊內(nèi)容端正法》（Communication Decency Art），試圖規(guī)制由網(wǎng)絡(luò)普及帶來的保護(hù)未成年人問題，但卻引起了廣泛爭議和普遍不滿。1997年6月，聯(lián)邦最高法院以“違反成年人的言論自由基本權(quán)利”為由判決該法案違憲。由于屢遭違憲審查，美國政府不但要“少出頭”而且要另尋避開違憲審查的途徑，這樣，就逐漸形成了一種“以‘自由’之名，強(qiáng)調(diào)自律”[8]的行業(yè)監(jiān)管模式。

英國為了解決網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的合力問題，于1996年匯集貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部、內(nèi)政部、倫敦警察局以及主要的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商共同商討有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的應(yīng)對之策，組建了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察基金會（Internet Watch Foundation，IWF），由80多個互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)組成。此次商討的重要成果《R3安全網(wǎng)絡(luò)協(xié)議》（Safety Net Agreement regarding Rating，Reporting and Responsibility），“不僅是國際上第一部有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的行業(yè)自律規(guī)范，也是英國接受度最高、涵蓋面最廣的行業(yè)自律規(guī)范”。[9]目前，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察基金會是最具世界聲譽(yù)的行業(yè)監(jiān)管組織，英國也借此確立了其網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管特色。

由于人口眾多，我國的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織規(guī)模較大，如成立于2001年的中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（Internet Society of China，ISC），由從事互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、服務(wù)提供商、設(shè)備制造商、系統(tǒng)集成商以及科研、教育機(jī)構(gòu)等70多家互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者共同發(fā)起成立，現(xiàn)有會員1000多個。但客觀地說，我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織在網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管方面所發(fā)揮的作用并不大，甚至在存在感上還有待加強(qiáng)。表面上看，這可能因?yàn)檎块T管得太多，致使互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織可發(fā)揮作用的空間有限。但借鑒國外經(jīng)驗(yàn)看，本質(zhì)上還是行業(yè)組織的功能設(shè)計不夠合理，從而使其沒能出現(xiàn)在最需要它、最該它出現(xiàn)、最能發(fā)揮作用的地方。

（四）可操作、可檢驗(yàn)的未成年人監(jiān)護(hù)

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的負(fù)面清單有一點(diǎn)高度共識，就是未成年人監(jiān)護(hù)問題。幾乎所有國家的負(fù)面清單都將未成年人有害信息列為首惡，并且都通過立法和政策規(guī)定了保護(hù)未成年人的責(zé)任體系，如美國《2000年兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》、日本《2009年保證青少年安全安心上網(wǎng)環(huán)境的整頓法》。相比于未成年人監(jiān)護(hù)立法、政策等文本之策，可操作、可檢驗(yàn)的實(shí)踐之法顯得更具有效性。其中，較為成功的做法有內(nèi)容分級、過濾軟件以及細(xì)致的場所管理。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級就是對網(wǎng)絡(luò)上的淫穢、色情、暴力等內(nèi)容進(jìn)行分級，并在網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品上進(jìn)行標(biāo)識，由網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容接受者自行決定是否使用相關(guān)信息。美國對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的分級借鑒了其電影內(nèi)容分級制度，即將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分為性、暴力、語言和裸露四個方面，每個方面又分為0-4級，0級表示無害，級別越高危害越大。如果網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容超過了使用者所設(shè)定的分級標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)信息會被自動刪除。韓國采取類似的分級標(biāo)準(zhǔn)并且將內(nèi)容分級與年齡分段相結(jié)合，還特別制作了未成年人網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級推薦設(shè)置表。我國臺灣地區(qū)強(qiáng)制推行網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級制度，詳細(xì)規(guī)定了分級標(biāo)準(zhǔn)并立法施行，專門創(chuàng)制了針對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級的具體措施，從而建立起較為完備、可操作、可檢驗(yàn)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級體系。

網(wǎng)絡(luò)過濾軟件是與內(nèi)容分級配合使用的技術(shù)手段，因此被大量運(yùn)用于各國的未成年人監(jiān)護(hù)。值得注意的是，過濾軟件在美國大行其道并非是因?yàn)槠渑c內(nèi)容分級的親和性，而在于它能夠規(guī)避違憲的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代以來，美國國會和最高法院一直辯論未成年人監(jiān)護(hù)問題，并逐漸步入所謂“過濾時代”。根據(jù)聯(lián)邦最高法官肯尼迪的說法：這是“因?yàn)檫^濾軟件是在用戶接收端有選擇的限制言論，而不是在源頭普遍性的限制。而且過濾軟件并不會侵犯成人瀏覽某些內(nèi)容的權(quán)利。過濾軟件并不將發(fā)表某些言論視作犯罪，因此不會產(chǎn)生潛在的寒蟬效應(yīng)”。[10]

未成年人監(jiān)護(hù)表現(xiàn)在場所管理上，可以從細(xì)微處見功夫。比如關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲的分級管理，舊金山“要求游戲業(yè)者、通路、店家要強(qiáng)制執(zhí)行游戲分級制度，如果違反將觸犯加州刑法313條的‘對未成年兒童提供有害內(nèi)容’ 的法令，最高將處一年以上的徒刑并罰款2000美元”?！盀榱俗屛闯赡陜和荒苜I到18禁游戲，他們還立法強(qiáng)制要求游戲店家必須把18禁游戲擺設(shè)在高度1.5公尺以上，并且不是未成年兒童能夠接觸到的位置?！盵11]與此相類似，日本也規(guī)定，此類游戲產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)陳列在150公分以上、兒童無法拿取的高度，不得將其出售給18歲以下未成年人使用。

注釋:

[1]馬志剛：《中外互聯(lián)網(wǎng)管理體制研究》，北京:北京大學(xué)出版社，2014年，第107頁。

[2]《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》，2006年11月24日，http://www.gov.cn/fwxx/bw/whb/content_453017.htm，2018年6月6日。

[3]劉兵：《關(guān)于中國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管制理論研宄》，博士學(xué)位論文，北京郵電大學(xué)，2007年。

[4]鐘志永、姚珺：《大學(xué)計算機(jī)應(yīng)用基礎(chǔ)》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2012年，第178頁。

[5]馬志剛：《中外互聯(lián)網(wǎng)管理體制研究》，第139頁。

[6]莊友則：《網(wǎng)絡(luò)時代與風(fēng)險社會》，《淮陰師范學(xué)院學(xué)報》2004年第4期。

[7]張康之：《論政府的社會秩序供給》，《東南學(xué)術(shù)》2001年第6期。

[8]陳華棟、于朝陽、胡薇薇：《國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)管理模式比較分析與借鑒思考》，《思想理論教育》2010年第17期。

[9]黃志雄、劉碧琦：《英國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管：模式、經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《廣西社會科學(xué)》2016年第3期。

[10]《美國互聯(lián)網(wǎng)管制》，2010年2月3日，http://www.chinavalue.net/Wiki/美國互聯(lián)網(wǎng)管制.aspx，2018年5月28日。

[11]《18禁與綠色網(wǎng)游的戰(zhàn)爭：中國為何不實(shí)施分級制度》，2013年3月22日，http://www.gamersky.com/news/201303/228756_3.shtml，2018年5月20日。