文／高 紅 楊秀勇

社會組織融入社區(qū)治理：理論、實踐與路徑?

文／高 紅 楊秀勇

當前中國正處在從街居制向社區(qū)制的基層治理結構轉型中，社會組織入社區(qū)治理是“社區(qū)制”治理范式確立的應有之義。從理論上來說，社區(qū)組織化克服社區(qū)“行政化困境”與“共同體困境”的內源動力，社會組織作為社區(qū)增量元素與社區(qū)多元化治理演進具有密切的契合性。當前我國各地在推進社會組織融入社治理的實踐中，主要形成了以社會組織為載體的“三社聯(lián)動”模式、以社會組織主體的“多元共治”模式及以社會組織為紐帶的“協(xié)同治理”模式等經驗做法。動我國社會組織更好地融入社區(qū)治理，政府制度創(chuàng)新驅動是外部動力，項目化運是有效載體，社區(qū)社會資本培育是基礎性支撐。

社會組織； 街居制； 社區(qū)治理

中國從傳統(tǒng)社會向現代社會的轉型與變遷帶來了一系列的變化，如社會階層的分化、社會流動性的增加，以及由此衍生的社會個體的原子化、社會關系紐結的弱化與社群自主治理能力的闕如。社區(qū)作為地域社會生活共同體，是社會治理的基本單元。黨的十九大報告提出“推動社會治理重心向基層下移”，然而社區(qū)組織化程度低的社區(qū)呈現分散化、原子化的狀態(tài)，很難實現有效治理。要使社區(qū)真正承載起居民自我組織、自我管理、自我服務的功能，就必須有大量的社會組織作為依托，“發(fā)揮社會組織作用”，以把原子化的社區(qū)居民組織起來，并與政府、企業(yè)組織等共同成為社區(qū)治理的主體力量，使社會組織真正融入社區(qū)治理，成為社區(qū)治理的結構性與功能性要素以建立完善的社區(qū)治理體系。

一 社會組織融入社區(qū)治理的理論意蘊

不同于街居制下政府作為單一主體的城市基層管理體制，社區(qū)制主張多元主體的合作治理，實現自上而下政府行政管理與自下而上社會自治管理的有機結合，以形成上下貫通的多層級復合共治結構。因此，中國社區(qū)建設不僅是要通過基層政權建設有效貫徹國家政策，實現國家對社會的管理與控制，它更應是促進基層社會自組織發(fā)育構建地域共同體的過程。

然而對當下的中國來說，當前中國社區(qū)治理面臨著兩大基本困境，它們分別是“行政化困境”與“共同體困境”。所謂“行政化困境”主要是居委會作為居民自治組織卻承擔著大量的行政性職能，存在著角色錯位的問題；“共同體困境”是指社區(qū)作為地域生活共同體，居民參與及與此相關的居民對社區(qū)的歸屬感與認同感是社區(qū)作為共同體的應有之義，但在現實中卻由于居民“歸屬感不強、參與的積極性不高，使得社區(qū)建設實際上成了政府的‘獨角戲’”。[1]如何找到社區(qū)治理新的突破點和生長點，克服社區(qū)治理的兩大困境，使社區(qū)既能更好地承載起城市基層社會管理的職能，又能擔負起基層地域社會共同體發(fā)育的使命，實現多元合作共治格局，就成為當前我國城市社區(qū)建設與治理亟待解決的一個重要問題。而社會組織作為“基層社會管理的組織化形式，已成為社區(qū)建設中最具有社會性、自治性和包容性的組織載體”。[2]其成長與發(fā)展壯大成為突破與化解我國社區(qū)治理兩大困境的增量元素，并對促進我國“社區(qū)制”治理范式的建立具有重要的理論寓意。

一是社會組織有利于克服社區(qū)“行政化困境”，實現政府行政管理與社區(qū)自治管理的良性互動。當前我國城市基層治理正處在從“街居制”向“社區(qū)制”的治理結構轉型時期，社區(qū)治理角色錯位、居委會行政色彩強是我國基層治理轉型的最大障礙。有學者認為當前中國基層社會結構是“行政性”與“自治性”互嵌式的“重層結構”，其呈現出的特點是：“政府與民間自治力量之間不同程度的協(xié)作、妥協(xié)、合作，使得基層社會的運作兼具行政性與自治性，從而衍生出一種雙重性質及兼容式的運作方式?！盵3]而且，這兩種力量之間的交互作用并非均勻式地平衡分布，這就造成社區(qū)運作難以形成一種協(xié)調、均衡、穩(wěn)定的狀態(tài)。造成目前我國社區(qū)治理這種無序格局的主要癥結在于相對于政府縱向的行政化力量，當前我國社區(qū)自組織力量偏弱，橫向的社會協(xié)調與合作關系還沒有形成制度化的機制，從而使得中國當前基層社會管理中出現“橫向機制的制度性缺位以及縱、橫機制間的結構性斷裂”。[4]社會組織作為社區(qū)治理場域中一種增量要素，代表了橫向的社會連結，有利于促進組織成員間互惠、信任與參與網絡的形成，增進社區(qū)社會資本的積累；并且其作為社會化自治力量，可以將社區(qū)居民彼此間具有共同利益的訴求表達集結成集體意愿，并通過組織渠道把居民的公共意愿有序輸送到政府相關部門，為政府決策提供重要資訊，并有利于實現居民對政府的有效監(jiān)督。從而，社會組織以自下而上的組織化方式形塑著基層國家與社會之間的關系，隨著社會組織在社區(qū)治理中作用的增強，將有助于平衡社區(qū)行政力量與自治力量，實現基層政府行政管理與社區(qū)自治管理的良性互動，推動著基層治理結構由縱向科層制結構向縱橫交織的網絡結構轉變，實現基層治理從“街居制”向“社區(qū)制”的結構轉型。

二是社會組織的發(fā)展有助于破解社區(qū)“共同體困境”，形成社區(qū)自治管理的協(xié)調性規(guī)范和社會秩序?！皹嬛粋€在日常生活方面可以與他人共同感知、共同體驗的共同體應成為當下社區(qū)建設的應有之義與發(fā)展方向?！盵5]社區(qū)作為社會生活共同體，其內在的運行邏輯是在政府的指導下，居民自己組織起來實現自我管理、自我服務。但是，在中國社會轉型的社會背景下，“社區(qū)建設過程中建構起來的社區(qū)不是一個地域社會生活共同體，而是一個國家治理單元”。[6]也就是說在中國現實的社區(qū)建設中，政府通過“行政吸納社會”的運行機制，將社區(qū)社會自治機制納入政府行政機制，使社區(qū)更多地承擔與履行基層行政管理和社會控制有關的職能，而忽視了社區(qū)作為居民公共生活空間的發(fā)育。社區(qū)共同體的困境一方面是由于政府“工具主義”的治理策略造成的，另一方面則是由于目前我國城市基層社會的組織化程度較低，尚不足以使社區(qū)成為真正意義的基層治理承載體與地域社會共同體，既不能承擔政府的城市基層社會管理各項職能，也不能促進城市基層社會空間的再組織化及居民間的互動與居民歸屬感認同感的形成。社會組織作為公共性重要的承載者，能把分散的居民密切地聯(lián)系在一起，形成居民主動參與及“自治管理的非制度化的協(xié)調性規(guī)范”和“具有認同整合功能的初級社會秩序”。[7]通過社區(qū)建設與社區(qū)營造，大力培育社會組織特別是社區(qū)草根社會組織，能夠“構建相對獨立于國家的、具有一定自主性的‘自組織空間’，從而在一定程度上形成能‘自主’與‘自為’的社會自我支持系統(tǒng)”。[8]隨著社會組織特別是公益性、倡導性社區(qū)社會組織數量不斷增加，社區(qū)內部自生的社會力量將在社區(qū)占據主導地位，從而形成社區(qū)基于內生力量的自治管理的協(xié)調規(guī)范與社會秩序，實現社區(qū)公共生活的有序化，使社區(qū)回歸“共同體”的本質屬性，在社區(qū)高度組織化的基礎上實現基層社會的有機整合，建立起國家、市場與社會間的良性互動與基層社會秩序。

可見，從理論意義層面來說，社會組織的發(fā)展當成為中國社區(qū)建設的題中應有之義，一定數量與規(guī)模的社區(qū)社會組織的發(fā)展是破解中國社區(qū)治理基本困境、實現中國城市基層合作治理的基礎性社會條件。因此，當前中國社區(qū)建設的重心是促進基層社會有機體的發(fā)育，通過社會組織的培育實現社區(qū)層面的自組織化，這對于實現社區(qū)多元合作共治的格局，促進我國從街居制向社區(qū)制的基層治理結構轉型具有重要的理論蘊意。

二 社會組織融入社區(qū)治理的實踐邏輯

20世紀90年代以來，隨著我國傳統(tǒng)街居制弊病的不斷顯現，我國政府一直不斷地在推進與鼓勵基層治理創(chuàng)新探索與試驗。1999年國家民政部開展了“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”的試點工作，鼓勵各地根據自己的實際情況大膽進行管理模式創(chuàng)新，出現了眾多在全國有重要影響的社區(qū)建設模式，如沈陽模式、江漢模式、青島模式等。應該說，這場社區(qū)建設實驗，從制度設計上是無可挑剔的，對當地的社區(qū)建設實踐起到了一定的推動作用。但是也應看到，這些地區(qū)的社區(qū)建設在其實際推行過程中遇到了諸多阻力，并沒有一直沿襲原有的制度設計，一些地方一段時間后又重新回到了原有的老路上來，沒有使基層管理實現真正的實質性轉型。為繼續(xù)推進基層治理結構轉型與社會管理創(chuàng)新，2010-2011年，中央選擇了35個地方進行社會管理創(chuàng)新試點；2014年起民政部每年選取三四十家單位作為“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，進行為期三年的實驗。此輪基層創(chuàng)新試驗不同于20世紀90年代的社區(qū)建設試驗此次社區(qū)治理創(chuàng)新試驗涉及面與力度都更大出現了眾多的創(chuàng)新實踐模式與典型經驗如深圳羅湖模式、北京朝陽區(qū)模式、杭州上城模式等實際上這一時期的社區(qū)治理創(chuàng)新實驗如此豐富可以說很難像21世紀初的社區(qū)建設實驗形成公認的模式，其最大的特色是它們因地制宜地進行創(chuàng)新性探索實驗，不僅注重自上而下的制度設計及制度的操作性，更注重自下而上的社會培育，特別是通過社會組織推動基層多元合作共同治理，從而更有效地撼動了傳統(tǒng)街居制的痼疾。在此，筆者總結歸納了我國各地基層治理創(chuàng)新實驗中，社會組織融入社區(qū)治理的實踐經驗模式：

（一）以社會組織為載體的“三社聯(lián)動”模式

所謂“三社聯(lián)動”是指以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以專業(yè)社會工作為支撐，建立“社區(qū)、社會組織與社會工作”三者之間的聯(lián)動機制，實現三者有機融合、協(xié)同發(fā)展?！叭纭睂崿F有效聯(lián)動，社會組織起著軸心作用社區(qū)居民需求的發(fā)現與挖掘、基于居民需求的項目設計以及專業(yè)社工服務的提供，都必須依托社會組織來進行。“三社聯(lián)動”最初開始在上海、江蘇等地進行實踐探索，其后得到民政部的肯定并在全國推廣。杭州上城區(qū)較早進行“三社聯(lián)動”實踐并形成了比較成熟的經驗模式首先是創(chuàng)新社會組織建設和管理制度，對社會組織進行大力政策扶持，打造三社聯(lián)動的有效載體。上城區(qū)明確規(guī)定了社會組織登記備案機制的優(yōu)化、政府購買服務和績效評估意見以及社區(qū)社會組織公益創(chuàng)投與扶持激勵辦法，大力促進社會組織的發(fā)展；二是精心設計打造“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社聯(lián)動發(fā)展模式，開啟“三社聯(lián)動”的多元復合型社區(qū)治理創(chuàng)新路徑，建立了社區(qū)治理主體的多元復合結構、整合聯(lián)動的運行機制以及跨界協(xié)同的民主治理機制。三是成立了“左鄰右舍”社區(qū)治理創(chuàng)新園與公益創(chuàng)客空間“三社生態(tài)園”，以作為社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”的創(chuàng)新集群中心和綜合性社區(qū)公共服務空間，使“三社聯(lián)動”工作模式與形態(tài)走向現實。上城區(qū)的經驗模式在于，以培育與發(fā)展社會組織為主要抓手，通過做大做強社區(qū)社會組織，以社區(qū)社會組織為載體實現“三社聯(lián)動”有機融合，最終推動基層社會治理創(chuàng)新。

（二）以社會組織為紐帶的“協(xié)同治理”模式

所謂社區(qū)“協(xié)同治理”，是指由于社會組織與政府、居民自治組織、市場主體等在資源配置上的互惠與互補關系，社會組織可以在“社區(qū)居民意愿集結、鄰里互助、糾紛調解、專業(yè)性服務等社區(qū)公共事務上發(fā)揮積極的協(xié)同作用，對政府管理形成必要而有益的補充”。[9]在此，青島市八大湖街道的“社會組織伴生”模式可以作為“協(xié)同治理”的典型模式。青島市市南區(qū)八大湖和諧社區(qū)促進會自2005年5月成立以來，在開展社區(qū)建設公益服務活動中，“吸收了駐街理事會員單位78家，組建了10個分會和12個功能各異的服務社、1個綜合服務隊、12支義工和志愿者隊伍”。[10]按照社區(qū)網格化的管理體系，恪守“民有所需、我有所助”的服務宗旨，社會組織全方位無縫隙地對轄區(qū)內居民實施有組織的公益性服務，內容包括：醫(yī)療保健、電器維修、文化娛樂、房產咨詢、慈善救助、家政服務、托幼服務、托老服務、青少年教育、法律援助、勞動技能培訓、就業(yè)幫扶等。在整合社會資源、凝聚社會力量、完善社會服務、緩解社會矛盾、滿足社會需求等方面都發(fā)揮了積極作用。并在“政府為主、社會組織為伴”的實踐中形成了以“和諧社區(qū)促進會”為平臺，政府與社會組織互利共生的社會組織“伴生”模式。該模式的成功經驗是，以“和諧社區(qū)促進會”樞紐型社會組織為紐帶，充分集合了社區(qū)中大量分散的各種不同類型的社區(qū)社會組織，實現社區(qū)社會組織之間的整合性協(xié)同功能效應，對基層政府社區(qū)治理發(fā)揮了有益的補充作用。

（三）以社會組織為主體的“多元共治”模式

社區(qū)“多元共治”是指政府、市場、社會等多元主體按照自身的運行邏輯履行各自的職責又相互嵌入，不同組織之間形成相互依賴、相互作用和平等協(xié)商的網狀結構，在社區(qū)層面建立基層政府、市場主體與社會組織等不同主體之間“相互嵌入、共享資源、優(yōu)勢互補、相互依賴”的共同治理格局。[11]成都錦江區(qū)水井坊街道探索的GUBC多元化治理模式（所謂GUBC就是整合政府及社區(qū)兩委[G]、社會組織[U]、社區(qū)基金[C]、社區(qū)組織[B]的力量形成“社區(qū)共治”格局）是此類模式的典型。錦江區(qū)水井坊街道的經驗做法：一是街道全方位扶持社會組織，為社會組織成長發(fā)育營造良好的制度環(huán)境。具體來說就是水井坊街道不僅為社會組織提供辦公場地、項目資金等硬件支持，而且給社會組織更多的政策支持與自主權利，促進社會組織分工合作，實現社區(qū)資源最大化利用。二是建立水井坊街道慈善會社區(qū)基金。為社區(qū)成員自主決定社區(qū)事務提供物質保障和議事平臺，成為居委會的新型合作伙伴。三是利用社會組織積極培育社區(qū)社會資本，為社區(qū)多元合作治理培植社會根基。水井坊街道充分調動依托“愛有戲”等社會組織協(xié)力參與社區(qū)治理，“愛有戲”在參與社區(qū)治理中一方面注意發(fā)掘院落領袖、培育居民自治組織；另一方面積極引入外來項目，鍛煉居民自治能力，最典型的是香港社區(qū)伙伴（PCD）資助的城市農耕項目。更重要的是，“愛有戲”社會組織在水井坊街道實施的以“義倉、義集、義坊”為載體的“社區(qū)參與式互助體系”項目，增加了社區(qū)居民之間的互助與互動，增強了社區(qū)居民之間的信任等社區(qū)社會資本，對構建水井坊街道GUBC多元化治理模式創(chuàng)造了良好的社會根基。水井坊街道的成功經驗在于，政府培育社會組織為主體的社會力量，社會組織再通過項目化運作動員居民參與、整合社會資源、培育社區(qū)社會資本，從而為社區(qū)多元主體建立合作治理提供有力的社會基礎與文化支撐。

三 推進社會組織融入社區(qū)治理的實現路徑

上述三種社會組織融入社區(qū)治理的創(chuàng)新模式主要是發(fā)達地區(qū)在實踐中探索的經驗做法，它們對其他地區(qū)起到了較好的示范作用。但就目前全國總體與全局情況來看，社會組織在社區(qū)治理中的作用發(fā)揮與融入治理的程度還遠遠不夠。為有效促進社會組織融入城市社區(qū)合作治理，結合目前我國各地現行的行之有效的經驗探索與實踐創(chuàng)新，應實行以制度創(chuàng)新為驅動、項目化運作為載體、社區(qū)社會資本培育為支撐的有效路徑。

（一）以制度創(chuàng)新為驅動力推動社會組織融入社區(qū)治理

當前中國正在推進從行政主導的社區(qū)管理模式向多元主體合作治理模式轉變，但由于受“強國家—弱社會”的制度環(huán)境與歷史文化傳統(tǒng)等路徑依賴的影響，致使我國基層治理陷入了“改而不變”的內卷化中。[12]“路徑依賴”理論認為，制度變遷過程中受自我強化機制的影響，可能被“鎖定”在某種非效率狀態(tài)難以擺脫出來。帕特南認為“鎖定”狀態(tài)的破解需要正規(guī)制度的改變，提出了“改變正規(guī)制度能夠改變政治實踐”。[13]為此，規(guī)避或擺脫我國社區(qū)治理的這種“內卷化”非效率鎖定狀態(tài)，也必須要通過政府正式制度改變來實現。

在此，南京市的基層創(chuàng)新經驗值得我們借鑒與反思。南京市早在2011年就最先在社區(qū)社會組織登記管理體制上改革，在全國首創(chuàng)“兩級登記、兩級備案”的社區(qū)社會組織管理體制，開創(chuàng)了獨具特色的“南京市社區(qū)社會組織發(fā)展模式”，南京市的社區(qū)社會組織發(fā)展規(guī)模與發(fā)展質量上一直走在全國前列，也因此推動了南京市社區(qū)治理與服務的多元主體化發(fā)展。但是在傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制下，社區(qū)內的行政化力量依然處于完全的主導與控制地位，社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織處于平行運行狀態(tài)，甚至有時處于沖突狀態(tài)，社區(qū)并沒有實現社區(qū)行政管理與自治管理有效銜接與良性互動。在此其主要癥結在于居委會承接的行政事務過于繁重，于是南京市在2013年提出了“四位一體”社區(qū)減負增效治理改革，為社區(qū)居委會減負，大幅度取消工作任務、評比與臺賬等行政職能，增加居委會自治與服務的職能。應該說社區(qū)減負對于解決社區(qū)角色錯位，回歸居委會的應然角色發(fā)揮了重要作用。但是，社區(qū)減負改革之后也沒有起到應有的效果，其根本原因還在于基層管理體制不順的問題。于是，南京市在2014年又推出了《深化街道和社區(qū)體制改革實施方案》實施“六個一”街道中心化改革，理順街道社區(qū)的職責定位。依次通過三次制度變革，南京市在一定程度上從根本上厘清了街道、社區(qū)社會組織的職能定位與邊界，有利于實現多元治理主體的良性互動。在此，南京市選擇了一條強制性制度變遷為主，輔以誘致性制度變遷的社區(qū)治理制度變遷之路，即通過制度創(chuàng)新推動社區(qū)社會組織發(fā)展，再由社區(qū)社會組織發(fā)展的內生動力與政府制度創(chuàng)新的外部推力合力推動社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑。

就我國目前的現實狀況來講，要構建社區(qū)合作治理模式，使社會組織融入社區(qū)治理中就應實施積極的制度創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略。首先是推進社會組織強制性制度變遷，大力培育、扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展，再通過社區(qū)社會組織的誘致性力量推動社區(qū)治理制度的創(chuàng)新。因為從我國的歷史傳統(tǒng)與現實國情來看，社會組織的發(fā)展必須得到政府的支持，政府應通過行政或法律手段促進社會組織的發(fā)展；而社會組織作為社區(qū)治理的新元素，一定程度上可以在社區(qū)治理中發(fā)揮“鰻魚效應”，能夠刺激與攪動社區(qū)積習已久的體制內力量，撬動社會創(chuàng)新發(fā)展的力量，增強社區(qū)治理變遷的內生動力，促進社區(qū)治理的增量改革與結構轉型。

（二）以項目化運作為載體推進社會組織融入社區(qū)治理

社會組織融入社區(qū)治理要依托項目來實現項目化運作是目前建立二者勾聯(lián)的最合宜載體在社區(qū)治理中實施項目化運作，就是政府通過招投標或公益創(chuàng)投方式購買社會組織服務項目中標的社會組織面向社區(qū)開展項目的過程。目前，在我國一些發(fā)達地區(qū)城市基層政府已經開始了通過公益創(chuàng)投實現社區(qū)項目購買的探索并獲得了積極的社會效應。從基層治理層面來講，在中國社會改革背景與全球社會變遷雙重力量擠壓的背景下，社會的復雜性與不確定性帶來的社會風險因素增大，基層政府承擔的社會管理服務與公共服務供給激增，并且由于社會結構的分化，居民需求呈現出復雜性和多樣性特征，如果完全依靠基層政府承擔這些職能將使其不堪重負，而且基層政府提供的規(guī)?；?、標準化的服務遠遠不能滿足社區(qū)居民多元化、個性化的需求，從而加大政府的道德風險。而通過政府購買社會組織服務，把政府做不好也做不了的一些公共事務通過項目制方式委托社會組織來承擔，改變政府投入資源的粗放式方式，既提升了資源的利用效率，又通過科學精準的方式實現了公共目標。而且使基層政府從自身不擅長的社會事務中解脫出來，又激發(fā)了社會活力，提高了社區(qū)居民的滿意度與基層政府的社會合法性。

對社會組織方面來說，政府公益創(chuàng)投項目為社會組織的可持續(xù)發(fā)展提供了良好的機遇:首先，使社會組織明確了自身發(fā)展的方向。通過公益創(chuàng)投的對接，使社會組織與居民需求更能夠精確對接，幫助社會組織確立居民需求導向的公共服務供給模式，使社區(qū)居民需求成為社會組織發(fā)展的生發(fā)點與落腳點；其次，增強了社會組織的能力與規(guī)范化建設，通過項目申請、培訓、評估等環(huán)節(jié)，加快了現代社會組織制度體系建設的步伐。但是應該看到，目前我國基層政府的公益創(chuàng)投投入資金還非常有限，投入年限也沒有可預期性，基層政府購買社會組織服務項目還沒有成為一種制度化模式。為此，基層政府領導要盡快轉變管理理念，把社會組織作為基層治理不可或缺的合作伙伴，積極探索以購買服務為保障、項目化運作為載體的社會組織與基層治理融合的新路徑。當然政府在進行項目化購買的時候，也要注意避免克服服務“碎片化”與“工具主義”的傾向性，使項目服務于社會自組織主體的發(fā)育與整體性的公共治理目標。

（三）以社區(qū)社會資本的培育為基礎性支撐促進社會組織融入社區(qū)治理

如果說統(tǒng)治秩序的有效運行依靠的是強有力的政府行政命令與控制，治理則是依靠市民社會中的社會資本，即多元主體之間的相互信任與積極合作態(tài)度，它們構成了治理過程中政府、企業(yè)、非營利組織等主體之間資源共享、有效溝通及合作伙伴關系的內在道德基礎。在帕特南看來，社會資本主要包括信任、互惠規(guī)范與網絡，它具有以下幾方面的正面意義:“(1)社會資本能夠讓公民更加輕松地解決集體問題；（2）社會資本是社區(qū)前進車輪的潤滑劑；（3）社會資本拓寬了我們的認知，培育我們的健康人格；（4）社會資本通過心理和生理的過程來提高人們的生活?！盵14]簡言之，社會資本的存在降低了社會的人際交往成本，提升了人們集體行動的能力，如同貨幣作為一般等價物的出現較物物交換更有效率一樣。“社區(qū)建設天然是一種集體行動”，[15]“在一個繼承了大量社會資本的共同體內，自愿的合作更容易出現”。[16]并且社會資本也有助于解決自主治理的“制度供給、可信承諾與相互監(jiān)督”這三個基本問題。因此，社區(qū)社會資本的存在能夠更好地克服社區(qū)建設中的集體行動困境。同時，在社區(qū)治理中，社區(qū)社會資本孵育了社區(qū)居民的公共精神、促進了居民有效的公共參與及社區(qū)自組織能力提升，強化了社區(qū)中橫向的社會關系網絡與協(xié)商協(xié)調機制，有助于在社區(qū)中形成上下貫通的多層級復合共治結構。另外，在帕特南看來，社會資本與制度績效有著決定性的正相關性。在一個社會資本發(fā)達的社區(qū)，往往存在著更多的社會組織，因而社區(qū)合作治理的制度績效就越高；而那些社區(qū)治理績效越高的社區(qū)，居民參與社團與公共生活的積極性越高，社區(qū)社會資本水平就會越高。這是由于社會資本具有自我增強性與可累積性的特點，從而使社會資本發(fā)達的社區(qū)能夠進入治理的良性循環(huán)。可見，社區(qū)社會資本是實現社會組織參與社區(qū)合作治理的基礎性社會支撐。

我國目前在社區(qū)社會資本培育方面，影響較大、成效顯著的當屬成都“愛有戲”的“三位一體”社區(qū)互助項目，該項目通過“義倉、義集、義坊”這三個載體實現了社區(qū)互助資源的流動與優(yōu)化配置，促進了社區(qū)居民之間的互助、信任以及居民公共參與意識、行為的提升，增強了社區(qū)社會資本與社區(qū)組織化程度，提升了社區(qū)治理水平。2016年成都市正式啟動了城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動，以打造“有溫度的生命共同體”，實現社區(qū)治理從過去注重外在硬件條件的改善到如今側重內在軟件基礎的重建，使社區(qū)回歸共同體的應然屬性，并為社區(qū)合作治理提供有力的基礎性支撐與動力源泉。目前“愛有戲”的“義倉、義集、義坊”項目在全國很多地區(qū)落地。2013年青島市12349社區(qū)公益服務中心引入了“義倉、義集”項目，并在此基礎上進行了在地化的適應與創(chuàng)新，目前該項目已經成為青島市的品牌項目，并形成了比較成熟的運作模式，活化了社區(qū)資源，撬動了社會資源，極大地提高了居民的公共參與意識與居民之間的互助行為，居民對社區(qū)歸屬感、認同感不斷增強。除此之外，在北京、上海等發(fā)達城市，一些社會組織也正在積極探索實施以社會資本培育為目標的社區(qū)營造項目。

當前，中國基層治理正處于從街居制向社區(qū)制的轉變過程中，我國社區(qū)治理已經進入攻堅期，一元化的縱向行政控制的街居制體系逐漸走向解體，而多元主體合理分工良性互動合作的社區(qū)制尚未建立起來，“多元化的社會管理主體遵循著不同的運作邏輯且相互交織，共同構成了后單位社會管理運作機制最為紛繁復雜的一面”。[17]破解我國城市基層治理的這種復雜困境，除了需要政府通過頂層制度設計厘清基層政府與居委會之間的邊界、構建新型政社關系外，更需要政府通過行政的、經濟的手段積極培育社會組織，發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理中的政治、經濟與社會等多元功能，使社會組織與社區(qū)深度融合；并通過自下而上的社區(qū)組織化推動基層治理結構轉型，實現社區(qū)的多元合作治理。

注釋：

[1]鄭杭生、黃家亮：《論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實踐的分析》，《東岳論叢》2012年第1期。

[2]孫榮：《社會組織如何融入基層治理創(chuàng)新》，《人民論壇·學術前沿》2015年1月(下)。

[3]田毅鵬、薛文龍：《“后單位社會”基層社會治理及運行機制研究》，《學術研究》2015年第2期。

[4]李友梅：《中國社會管理新格局下遭遇的問題》，《學術月刊》2012年第7期。

[5]黃銳、文軍：《走出社區(qū)的迷思：當前中國社區(qū)建設的兩難抉擇》，《社會科學》2013年第2期。

[6]楊敏：《作為國家治理單元的社區(qū)——對城市社區(qū)建設運動過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認知的個案研究》，《社會學研究》2007年第4期。

[7]徐中振：《民間組織與社區(qū)治理結構》2011年9月5日，http://www.chinareform org.cn/society/organise/Practice/201109 t20110907_121017.htm，2017年11月14日

[8]李友梅：《社區(qū)治理：公民社會的微觀基礎》，《社會》2007年第2期。

[9]郁建興、金蕾：《社區(qū)社會組織在社會管理中的協(xié)同作用 — —以杭州市為例》，《經濟社會體制比較》2012年第4期。

[10]《山東省青島市南區(qū)八大湖街道：社會組織“伴生”模式》，2014年1月13日，http//cclgi.scu.edu.cn/home/read?dbid=45，2017年1月20日。

[11]楊宏山：《合作治理與城市基層管理創(chuàng)新》，《南京社會科學》2011年第5期。

[12]馬衛(wèi)紅：《內卷化省思：重解基層治理的“改而不變”現象》，《中國行政管理》201年第5期。

[13]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社2001年，第216頁。

[14]羅伯特·D.帕特南：《獨自打保齡球——美國社區(qū)的衰落與復興》，劉波等譯，北京：北京大學出版社，2011年，第334-335頁。

[15]馮仕政、朱展儀：《集體行動、資源動員與社區(qū)建設——對社區(qū)建設研究中“解放視角”的反思》，《新視野》2017年第5期。

[16]羅伯特·D.帕特南：《使民主運轉起來》第195頁。

[17]田毅鵬、薛文龍：《“后單位社會”基層社會治理及運行機制研究》，《學術研究2015年第2期。

C912

A

1006-0138(2018)01-0077-07

國家社會科學基金項目“中國城市社區(qū)合作共治的公共性困境與社區(qū)營研究”（15BSH108）；山東省社會科學規(guī)劃項目“基于能力建設的社會組培育機制構建”（12BSHJ04）

高紅，青島大學政治與公共管理學院公共管理系主任、教授，法學博士青島市，266061；楊秀勇，青島大學政治與公共管理學院研究生，青島市266061。

責任編輯 劉秀秀