文／周淑真 蔣利華

黨的十八大以來巡視制度功能探析

文／周淑真 蔣利華

黨的十八大以來，各方面建設(shè)取得巨大成就，全面從嚴(yán)治黨成效卓著。巡視制度作為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，發(fā)揮了舉足輕重的作用，成為黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要形式，全面從嚴(yán)治黨的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提升國家治理能力的重要渠道。巡視制度的功能呈現(xiàn)出明顯的遞進(jìn)式特點，體現(xiàn)出巡視不僅是“反腐利劍”，更是“黨之利劍”和“國之利器”，在遏制腐敗態(tài)勢的蔓延、嚴(yán)格管黨治黨、推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用。按照黨的十九大提出的“健全黨和國家監(jiān)督體系”的戰(zhàn)略規(guī)劃，“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”，對巡視制度提出更高要求，寄予更高期望，因此更要充分發(fā)揮巡視功能，更好發(fā)揮“利劍”“利器”的作用。

巡視制度；反腐敗；黨內(nèi)監(jiān)督；治國理政

一 引 言

黨的十八大以來，各方面建設(shè)取得巨大成就，全面從嚴(yán)治黨成效卓著。巡視制度作為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，發(fā)揮了舉足輕重的作用。雖然巡視制度并非十八大后新創(chuàng)設(shè)的制度，但在黨中央的全力推動、不斷創(chuàng)新和堅決落實下，巡視制度以全新的狀態(tài)出現(xiàn)，以雷霆萬鈞之勢推行，讓人耳目一新，眼前一亮。隨著巡視工作在全國范圍內(nèi)迅速鋪開，深挖問題線索，一大批貪腐官員接連接受組織調(diào)查，受到黨紀(jì)處分乃至法律懲處，彰顯了黨中央反腐敗的決心，贏得了黨心民心，凸顯出巡視的巨大威力。黨的十九大報告兩處集中提及巡視制度，不僅肯定了五年來巡視工作的巨大成就，還就今后巡視制度的開展提出要求。十九大新修訂的黨章把巡視制度從原來第十三條的一款，擴(kuò)充成為第十四條，足見對巡視的重視和認(rèn)可。

但關(guān)于巡視還有一個重要問題尚待明確：巡視的功能到底是什么？由于巡視制度在黨的十八大后甫一亮相，便在反腐敗中發(fā)揮了突出作用，加上媒體的集中報道和大力渲染，讓相當(dāng)一部分普通群眾懷有巡視的功能就是反腐的錯覺。但實際上，巡視制度作為一項黨內(nèi)監(jiān)督制度，治黨管黨是其當(dāng)然職責(zé)，反腐只是其功能的一部分，不能將此以偏概全。“法乎其上，得乎其中”，如果僅僅認(rèn)為“巡視=反腐”，那就很難達(dá)到中央從嚴(yán)治黨的目標(biāo)和要求。將巡視功能等同于反腐，簡單地將查辦腐敗官員數(shù)量、貪腐金額作為巡視評價的標(biāo)準(zhǔn)，可能帶來很多問題，比如會把對違反政治紀(jì)律黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的查處看作是黨內(nèi)斗爭，進(jìn)而把巡視看作排除異己的工具。對于巡視工作人員，如果將巡視的目標(biāo)等同于反腐，專注于查找腐敗問題、經(jīng)濟(jì)問題，就有可能遺漏政治上的大問題，甚至放任了政治問題，無法達(dá)到從嚴(yán)治黨的目的，無疑是舍本逐末的行為。所以，明確巡視功能可以讓人民群眾更加理解中央從嚴(yán)治黨的舉措，從而讓人民群眾在關(guān)注腐敗案件查辦的同時，更加關(guān)注加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督以從嚴(yán)治黨的本身。從五年來的工作實踐來看，巡視的功能體現(xiàn)出比較明顯的階段性變化的特點，且顯示出突出的遞進(jìn)關(guān)系。巡視從反腐入手，在反腐取得明顯成果的情況下，進(jìn)一步功能升級，由表及里，狠抓政治巡視，全面從嚴(yán)治黨。由于中國共產(chǎn)黨在整個國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，在治國理政中有著突出而特殊的作用，在全面從嚴(yán)治黨取得突出成效的基礎(chǔ)上，巡視功能擴(kuò)展到提升黨治國理政的能力，最終達(dá)到促進(jìn)國家治理的目的。巡視功能的遞進(jìn)式變化深刻體現(xiàn)出巡視作為“黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性制度安排”的特點。

一 巡視作為“反腐利器”遏制腐敗蔓延的態(tài)勢

黨的十九大報告在總結(jié)五年來的工作成就時，專門指出“巡視利劍作用彰顯，實現(xiàn)中央和省級黨委巡視全覆蓋”，強(qiáng)調(diào)指出“不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”。這是對巡視制度在反腐敗方面功能發(fā)揮的最大肯定，巡視無愧于“反腐利器”的美譽。

巡視作為“反腐利器”的出現(xiàn)，有其必要性，那就是反腐敗形勢使然。腐敗是政治之癌，它污染敗壞黨風(fēng)政風(fēng)，給整個社會帶來惡劣影響，甚至危及執(zhí)政黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安。一段時間以來，腐敗現(xiàn)象幾乎存在于社會各個領(lǐng)域，腐敗案件特別是大案、要案、窩案、串案數(shù)量明顯上升。廣大人民群眾對腐敗最有切身體會，對此最深惡痛絕，自然也最關(guān)注。在近年來的社會熱點問題調(diào)查中，擺在第一位的始終是腐敗問題。從對腐敗的分析和判斷來看，黨中央自1993年提出“反腐敗形勢嚴(yán)峻”以來，一直沿用反腐敗形勢“依然嚴(yán)峻”的提法。2013年4月，中央政治局常委會研究巡視工作五年規(guī)劃時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻，同時強(qiáng)調(diào)了“復(fù)雜”二字。在十八屆中央紀(jì)委第五次全會上，習(xí)近平總書記第一次從嚴(yán)峻性和復(fù)雜性兩個方面，系統(tǒng)分析反腐敗斗爭形勢?！皣?yán)峻”和“復(fù)雜”成為表述當(dāng)前反腐敗斗爭形勢的兩個關(guān)鍵詞。腐敗與黨的宗旨背道而馳，黨的十八大報告指出：反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。這是中央首次把反腐敗提到“亡黨亡國”的高度。反腐敗的重要性、迫切性亟需運用一種切實有效的反腐措施，以期迅速開創(chuàng)局面，遏制腐敗蔓延的形勢，短時間內(nèi)取得以治標(biāo)促治本的效果。十八大以來，巡視制度能夠迅速在反腐方面發(fā)揮作用，主要由于其所具備的三個特點：

（一）巡視制度具有非同尋常的執(zhí)行力

一項制度是否能取得實效，強(qiáng)有力的執(zhí)行力是關(guān)鍵因素。對于中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的大國，制度難以得到切實落實幾乎是普遍存在的現(xiàn)象，甚至存在“政令出不了中南?！钡那闆r。為保證巡視制度的執(zhí)行力，黨中央率先垂范，“以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣”彰顯出根治腐敗的堅決態(tài)度。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上強(qiáng)調(diào)指出：“要堅持黨紀(jì)國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息?！敝醒肜讌栵L(fēng)行，言行合一，令行禁止。蘇榮、王珉、黃興國等一批省部級乃至副國級官員，在巡視中被發(fā)現(xiàn)問題線索后，中央不護(hù)短，不手軟，堅決予以查處。山西塌方式腐敗案、湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧拉票賄選案等，案情復(fù)雜，涉案人員眾多，中央并沒有以“法不責(zé)眾”為借口來捂蓋子、和稀泥，而是堅決對主要責(zé)任人和涉案人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理。巡視組進(jìn)駐被巡視單位后，有人對巡視組工作人員威脅恐嚇，有人借上級、朋友之名干擾，有人公開發(fā)表言論抵制、對抗，還有人找各種借口不予配合，對這些干擾、對抗巡視的人員，也堅決作出了嚴(yán)肅處理。強(qiáng)有力的查處力度保證和維護(hù)了中央巡視組的高度權(quán)威，巡視組的權(quán)威又大大增強(qiáng)了巡視制度的執(zhí)行力，從而保證“發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾”目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

黨的十八大后黨中央先后完成對省區(qū)市、中管國有重要骨干企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、中央和國家機(jī)關(guān)、中管高校的巡視，在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期巡視全覆蓋，兌現(xiàn)了政治承諾。省區(qū)市黨委完成對省轄地方、部門和企事業(yè)單位黨組織巡視全覆蓋，杜絕了某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在僥幸心理成為漏網(wǎng)之魚的現(xiàn)象。特別是黨的十八大以來，將中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對省區(qū)市巡視工作的“指導(dǎo)”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，一字之差，卻是巡視領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的重大變革，這樣不僅加強(qiáng)了中央對地方巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且保證了地方巡視的權(quán)威性，還有利于中央了解和掌握地方巡視的情況，并及時給予支持。巡視制度好比編織了一張大網(wǎng)，從覆蓋面上是全方位無死角，從力度上是緊抓不懈，這樣的執(zhí)行力是巡視制度取得實效的首要因素。

（二）巡視制度被賦予強(qiáng)有力的適應(yīng)力

面對復(fù)雜的世情國情，巡視制度必須按照實際情況進(jìn)行創(chuàng)新，作出調(diào)整，才能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此在持續(xù)的巡視工作中，結(jié)合實際工作的開展，進(jìn)行了大量卓有成效的創(chuàng)新。巡視方式上，除常規(guī)巡視外，先后采取了專項巡視、“回頭看”、機(jī)動式巡視等方式。“專項巡視”是采取“點穴式”“巡查式”“回訪式”，針對一個地方、部門或企事業(yè)單位某個方面、某個領(lǐng)域存在的突出問題開展的巡視，具有機(jī)動靈活、出其不意、短平快的特點；“回頭看”是政治復(fù)查，強(qiáng)調(diào)對前此巡視中發(fā)現(xiàn)問題的解決，緊盯黨內(nèi)政治生活，重點關(guān)注政治立場、政治紀(jì)律、政治擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)化對政治紀(jì)律和政治規(guī)矩執(zhí)行情況的檢查；“機(jī)動式”巡視，針對干部群眾反映的具體人、具體事和具體問題，更加機(jī)動靈活當(dāng)好流動哨，發(fā)現(xiàn)“燈下黑”問題，形成有力震懾。各種方式各有所長，各有側(cè)重，提高了針對性，也提高了效率。

在巡視的具體實行中創(chuàng)造性地采取了很多新做法，比如實行巡視組組長、巡視對象、巡視組與巡視對象關(guān)系“三個不固定”，一次一授權(quán)，“下沉一級”到領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任過一把手的地方了解情況等等。每一輪的巡視組由10個增為15個，巡視頻率從每年2輪增至3輪，保證了巡視全覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）巡視制度具有廣泛的影響力

十八屆中央紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。巡視的廣泛影響力跟巡視的實效有關(guān)，跟群眾的關(guān)注有關(guān)，也跟巡視的公開透明密切相關(guān)。十八大之后的巡視工作改變了以往帶有高度神秘色彩的做法，盡可能地向社會公開。巡視組進(jìn)駐之時，聯(lián)系方式完全公開，面向群眾接受信訪；巡視初始召開動員會，充分進(jìn)行宣傳；巡視結(jié)束有意見反饋會對巡視查找到的問題不諱言，不護(hù)短；巡視反饋意見三個月內(nèi)，要求被巡視單位撰寫、上報整改報告，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

2013年9月，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通上線，成為中央紀(jì)委監(jiān)察部信息公開、新聞發(fā)布、政策闡釋、民意傾聽、網(wǎng)絡(luò)舉報的主渠道主陣地。特別是網(wǎng)站的“紀(jì)律審查”板塊及時發(fā)布執(zhí)紀(jì)審查、黨紀(jì)處分情況，發(fā)布之時往往成為各大網(wǎng)絡(luò)媒體聚焦的中心和人民群眾關(guān)心的熱點；“監(jiān)督曝光”板塊則曝光違反中央八項規(guī)定精神問題、侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題、“四風(fēng)”問題等內(nèi)容，用曝光的方式保證中央八項規(guī)定和反“四風(fēng)”的規(guī)定得到完全落實；“巡視工作”板塊詳細(xì)發(fā)布中央及省區(qū)市巡視工作相關(guān)重要講話、進(jìn)駐情況、反饋情況整改落實情況等。網(wǎng)站特意設(shè)置了“巡視工作進(jìn)行時”板塊，專門登載各輪巡視中“巡視進(jìn)駐”“反饋情況”“整改落實”等內(nèi)容，特別是全文登載各被巡視單位的整改落實報告，各大門戶網(wǎng)站紛紛轉(zhuǎn)載，通過輿論監(jiān)督，有效擴(kuò)大了巡視的影響力，也通過群眾監(jiān)督，保證了巡視反饋意見落到實處，巡視整改收到實效。此外通過巡視發(fā)現(xiàn)線索的腐敗官員查處情況披露迅速，相關(guān)受審、宣判情況也都及時在中央紀(jì)委網(wǎng)站公布，成為新聞媒體關(guān)注的熱點。由此巡視對那些心存僥幸、意志動搖的干部起到了很好的震懾作用，營造了知止的氛圍。

“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”的論斷，證明巡視在反腐敗方面的功能有目共睹，成效卓著。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的腐敗形勢，反腐既需要治標(biāo)，更需要治本，而且腐敗頑疾隨時可能卷土重來，所以巡視反腐功能仍需繼續(xù)鞏固，持續(xù)發(fā)揮作用。

二 巡視作為“黨之利器”嚴(yán)格管黨治黨

黨的十八大后開展巡視工作初期，巡視功能相對明確地著眼于反腐。十八大后的首輪巡視，中紀(jì)委對巡視提出明確要求，要當(dāng)好黨中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”，直到2014年底，中央巡視一直以“發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索”作為工作重心。2015年則開始有所變化，當(dāng)年第一輪巡視提出，不僅要發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索，尤其要把落實“兩個責(zé)任”、政治紀(jì)律和政治規(guī)矩執(zhí)行情況作為巡視的重要內(nèi)容，鮮明突出從嚴(yán)治黨的功能。與2015年8月頒布實施的版本相比，2017年7月1日新修改的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第一段制定條例的目的中，開宗明義增加了“嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)”的表述，明確了政治巡視定位和政治巡視要求。這是順應(yīng)時代發(fā)展，適應(yīng)現(xiàn)實情況，對巡視功能側(cè)重點的重要調(diào)整。

全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)調(diào)政治巡視與反腐敗有著極大的一致性和相關(guān)性。絕大多數(shù)腐敗問題表面看起來是經(jīng)濟(jì)問題，實際上是政治問題。習(xí)近平總書記指出：“腐敗問題與政治問題往往是相伴而生的。搞拉幫結(jié)派這些事，搞收買人心這些事，沒有物質(zhì)手段能做到嗎？做不到，那就要去搞歪門邪道找錢。反過來，如果有腐敗行為，那就會想著如何給自己找一條安全通道，找保護(hù)傘，就會去搞團(tuán)團(tuán)伙伙，甚至想為一己私利影響組織上對領(lǐng)導(dǎo)班子配備的決定?！盵1]很多被查處的腐敗官員，案情通報中往往有“黨員意識淡薄”“與中央離心離德”的表述。很多官員懺悔，談及所犯錯誤時，大多也會提到“放松了對自己的要求”“降低了黨員標(biāo)準(zhǔn)”“忽視政治學(xué)習(xí)”等等。他們墮落為貪官，很重要的原因就是政治上不過關(guān)，黨員意識淡薄，喪失了作為一名黨員、作為一名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的基本立場和品德素質(zhì)，蛻化變質(zhì)，陷入貪腐的泥潭而不能自拔，越陷越深。也可以說，貪腐是表象，不講政治是內(nèi)在，表現(xiàn)出來是貪腐的問題，實際上是政治意識問題。因此腐敗要反，政治意識更要抓，全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督成為必然的選擇。巡視制度在這方面有三個突出特點：

（一）巡視是自上而下監(jiān)督與自下而上監(jiān)督的結(jié)合

多年來，在黨內(nèi)監(jiān)督方面，流傳著“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的說法，特別是對于“一把手”，監(jiān)督的方式和效果都非常有限。近些年來，相當(dāng)一部分腐敗案件就發(fā)生在單位“一把手”身上，暴露出嚴(yán)重的“一把手”權(quán)力不受制約、監(jiān)督不到位的問題。為解決此問題，各地采取了不少措施，進(jìn)行了不少探索，但收效不大。問題的關(guān)鍵在于，就黨內(nèi)監(jiān)督制度而言，有重要情況通報和報告制度、述職述廉制度、談話和誡勉制度、詢問和質(zhì)詢制度等自上而下的監(jiān)督制度，也有信訪制度等自下而上的監(jiān)督制度，但就這些制度而言，自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督分開執(zhí)行，各自為戰(zhàn)，很難起到監(jiān)督“一把手”的效果。巡視制度則能將自上而下監(jiān)督與自下而上監(jiān)督結(jié)合起來，一方面巡視組具有非常高的權(quán)威性，具備對被巡視對象采取組織處理的能力；另一方面通過談話、信訪等方式，廣泛聽取被巡視單位群眾的意見，擁有相應(yīng)的調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，使自上而下監(jiān)督與自下而上監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一，才能使巡視切實發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的功能。

（二）巡視強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩

在黨的紀(jì)律體系中，政治紀(jì)律始終是第一位的，這也是黨內(nèi)監(jiān)督制度功能定位的必然要求。鄧小平曾經(jīng)指出，各級紀(jì)律檢查委員會和組織部門的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風(fēng)搞好。[2]習(xí)近平總書記提出 “嚴(yán)明黨的紀(jì)律，首要的就是要嚴(yán)明政治紀(jì)律”，[3]王岐山強(qiáng)調(diào)“政治紀(jì)律是我們黨最重要的紀(jì)律”。[4]講政治，根本目的在于統(tǒng)一全黨意志、凝聚全黨力量，為實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)和目標(biāo)而共同奮斗。鄧小平認(rèn)為：“到什么時候都得講政治?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們黨作為馬克思主義政黨，必須旗幟鮮明講政治，嚴(yán)肅認(rèn)真開展黨內(nèi)政治生活?！敝v政治是黨內(nèi)政治生活的核心所在，是全面從嚴(yán)治黨的根本要求。他還指出：“這些年來，在干部監(jiān)督上，相當(dāng)一部分黨組織習(xí)慣于把防線只設(shè)置在反對腐敗上，認(rèn)為只要干部沒有腐敗問題，其他問題就都可忽略不計，沒有必要加以追究，也不愿意加以追究?！薄斑@是不對的，必須加以糾正?！盵5]這些講話明確表明黨內(nèi)監(jiān)督的主要任務(wù)是檢查政治紀(jì)律，巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督制度，其主要功能也應(yīng)該是對政治紀(jì)律遵守、執(zhí)行情況的巡視，著力發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題。加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨的力度，是十八大以來多次強(qiáng)調(diào)巡視制度是政治巡視，而不是業(yè)務(wù)巡視的原因。

政治規(guī)矩與政治紀(jì)律同等重要。政治規(guī)矩的提出和強(qiáng)調(diào)，無疑為巡視工作增添了以前所不能涵蓋的新內(nèi)容。2014年對全國工商聯(lián)、文化部等單位的巡視反饋意見中就出現(xiàn)了要“嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”的提法。2014年7月28日至9月27日，中央第十二巡視組對江蘇省進(jìn)行巡視后，當(dāng)年10月11日，江蘇省委原常委、秘書長趙少麟涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，接受組織調(diào)查。2015年8月，經(jīng)中央紀(jì)委審議并報中共中央批準(zhǔn)，趙少麟被開除黨籍，在其違紀(jì)行為中，有一條是“嚴(yán)重違反黨的政治紀(jì)律、政治規(guī)矩和組織紀(jì)律，在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙，大肆進(jìn)行利益交換、利益輸送，拉攏腐蝕領(lǐng)導(dǎo)干部，公開散布與全面從嚴(yán)治黨要求相違背的言論”。2015年2月，中紀(jì)委網(wǎng)站公布對天津市政協(xié)原副主席、市公安局原局長武長順，黑龍江省人大常委會原副主任隋鳳富，河南省人大常委會原黨組書記、副主任秦玉海，山西省原省委常委、副省長杜善學(xué)等四名原副省級領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)問題的立案審查結(jié)果，均有“身為黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)重違反黨的政治規(guī)矩和組織紀(jì)律，嚴(yán)重違紀(jì)違法”的表述。

（三）巡視強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)

十八大后的黨中央高度重視黨要管黨、從嚴(yán)治黨的問題。2012年十八屆黨中央第一次全體會議后的記者見面會上，習(xí)近平總書記就嚴(yán)肅提出要“堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨”。他指出“新形勢下，我們黨面臨著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義官僚主義等問題，必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來?！彼€強(qiáng)調(diào)：“打鐵還需自身硬。這是新一屆黨中央加大從嚴(yán)治黨力度的明確信號。

新一屆黨中央首先從制度建設(shè)入手，加大黨內(nèi)監(jiān)督力度，于2015年10月18日印發(fā)了修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把違紀(jì)行為明確為違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等六類，將黨的十八大以來嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律、落實八項規(guī)定、反對“四風(fēng)”等從嚴(yán)治黨的實踐成果制度化；2016年10月27日十八屆黨中央第六次全體會議審議通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)要求；在2015年8月3日頒布實施的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》基礎(chǔ)上，僅過了兩年時間，2017年7月1日再次修改《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。新修改的《巡視工作條例》明確了一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋任務(wù)和巡視監(jiān)督內(nèi)容并且明確了中央和國家機(jī)關(guān)實行巡視制度，設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督明確市縣實行巡察制度，保證全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。這些黨內(nèi)法規(guī)的制定或修訂，一步步嚴(yán)密了黨內(nèi)監(jiān)督體系，做到了黨內(nèi)監(jiān)督無禁區(qū)、無死角。

三 巡視作為“國之利器”推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。巡視在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮重要作用，為科學(xué)治國理政、提升黨的治國理政能力和水平創(chuàng)造了良好條件，也為國家治理發(fā)揮重要作用因此巡視也是“國之利器”。

（一）鞏固國家治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

一段時期以來，在一些單位，特別是企事業(yè)單位，不同程度地出現(xiàn)了輕視、忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)問題，比如中央國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問題，中管高校落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制貫徹不夠到位的問題，這些問題在巡視中都有比較集中的反映，也被列為了整改目標(biāo)。國有企業(yè)是社會主義制度的基礎(chǔ)和保證，國有企業(yè)黨組織在企業(yè)發(fā)揮政治核心作用，參與企業(yè)管理、企業(yè)重大決策，重點是對決策事項的流程監(jiān)督和“政治審查”，即決策是否符合國家的方針政策，有沒有侵害職工利益，流程是否合規(guī)合法等。通過巡視，重申和健全了國有企業(yè)的“三重一大”制度，對于國有企業(yè)的科學(xué)決策，進(jìn)而對于社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都將起到重要作用。在高校管理體制方面，長期以來高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)并不明確，甚至嚴(yán)重影響領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定。通過巡視，及早找出貫徹黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的相關(guān)問題，加以解決和改進(jìn)，這對高校的健康發(fā)展、人才培養(yǎng)勢必起到更好的作用和效果。

（二）從嚴(yán)治黨與治國理政的統(tǒng)一

十八大后以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，全面建設(shè)小康社會從目標(biāo)順序安排上說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一要務(wù)；從手段措施上說，全面從嚴(yán)治黨也是第一要務(wù)，反腐敗是全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容。如果沒有全面從嚴(yán)治黨反腐敗，其他三個“全面”都將無從談起，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展將無法實現(xiàn)。[6]要實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興艱巨而又光榮的歷史使命，必須從嚴(yán)治黨，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律與規(guī)矩。黨在中國特色社會主義事業(yè)中始終居于核心地位，公務(wù)員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%，所以必須通過巡視，進(jìn)一步突出全面從嚴(yán)治黨這根主線，把管黨治黨責(zé)任落到實處，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國提供堅強(qiáng)的組織保證。

（三）科學(xué)執(zhí)政與民主管理的統(tǒng)一

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是一個龐大而又紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國家的“善治”不僅需要加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更需要發(fā)動和動員廣大人民群眾的力量。除了反腐，巡視也是一項很好的充分實現(xiàn)下情上達(dá)、發(fā)現(xiàn)問題、堵塞漏洞的好辦法。因為腐敗的緣由很多時候就是因為制度不完善，執(zhí)行制度不堅決，落實制度有偏差造成的。巡視把自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督結(jié)合起來，監(jiān)督的內(nèi)容并不僅僅是腐敗問題，也包括沒有完全落實中央要求、與民爭利的行為，查辦、破除這些行為顯然是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必經(jīng)之路。

黨的十九大提出我國進(jìn)入了中國特色社會主義新時代的重要判斷，提出實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的理論綱領(lǐng)和行動指南。在這樣的時代背景下，反腐敗常抓不懈，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化方興未艾，巡視制度任重而道遠(yuǎn)。按照黨的十九大提出的“健全黨和國家監(jiān)督體系”的戰(zhàn)略規(guī)劃，“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”，對巡視制度提出更高要求，寄予更高期望，因此更要充分發(fā)揮巡視功能，更好發(fā)揮“利劍”“利器”的作用。

注釋：

[1]《習(xí)近平總書記關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第106頁。

[2]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，2002年，第147頁。

[3]《習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，更加科學(xué)有效地防治腐敗，堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，《人民日報》2013年1月23日。

[4]王歧山：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神，努力開創(chuàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭新局面》，《人民日報》2013年2月26日。

[5]《習(xí)近平總書記關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，第105-106頁。

[6]周淑真，《“反腐敗影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展”論不攻自破》，《人民論壇》2017年2月（下）。

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1006-0138(2018)01-0027-07

周淑真，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任，北京市，100872；蔣利華，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，北京市，100872。

責(zé)任編輯 余 茜