新疆財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授

賈亞男

財稅體制改革事關(guān)經(jīng)濟體制改革的成敗，也是經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。我國自建國以來的歷次財稅體制改革都是圍繞著當時的形勢和任務、面與點相結(jié)合進行的，但側(cè)重點各不相同。自黨的十八屆三中全會決定提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”這一重要論斷以來，隨著國際和國內(nèi)形勢的不斷變化，財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱的作用不斷凸顯。黨的十九大報告對新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的一系列重大理論和實踐問題闡明了大政方針，習近平新時代中國特色社會主義思想為我國全面推進新一輪財稅體制改革提供了理論指導。

一、新背景：十九大提出的深化財稅體制改革的基礎(chǔ)和條件

(一)十九大確定了新的改革和發(fā)展任務

黨的十九大提出了“貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”目標的新舉措，包括：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；加快建設創(chuàng)新型國家；實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制；實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。上述任何舉措的實施都離不開財稅政策的支持和引導。在加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面，十九大不僅提出了健全財政在內(nèi)的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，還直接提出了財稅體制改革的目標并將其作為重要的組成部分。

(二)我國多次的財稅體制改革雖取得了一定成就，但遺留問題依舊存在

黨的十九大先前的歷次財稅體制改革既取得了預期的成效也造成了一定的消極后果。十九大確定的財稅體制改革目標之一就是要消除先前改革造成的后果。1994年的分稅制改革導致稅收的大部分集中到中央預算，而財力不足的地方要承擔大量與財權(quán)和財力不相匹配的支出責任。實施“營改增”以來，雖然減輕了企業(yè)的稅負，但又造成了地方財政收入的下降。為解決央地財政關(guān)系不合理和地方財政收入不足的問題，從十八大到十九大的改革目標都側(cè)重于建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的央地財政關(guān)系以及提高地方財政保障能力。

(三)世界范圍內(nèi)掀起新一輪財稅改革浪潮，財稅改革關(guān)系著國家的競爭力

以美國特朗普政府三十多年來最大的減稅方案為代表，世界多國掀起了新一輪的財稅改革浪潮。為抵消本次特朗普稅收計劃的影響，英、法、德、印度等國已采取或正在制定減稅措施。不僅發(fā)達國家如此，眾多的發(fā)展中國家也采取了類似舉措。中亞國家的哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦也進行了減稅的改革。其中，烏茲別克斯坦大幅修改了2018年的稅制，根據(jù)烏茲別克議會審議的2018年預算法案，2018年烏茲別克斯坦的財稅政策主要方向為降低稅負、減少稅種和降低納稅額。根據(jù)測算，烏茲別克斯坦個體經(jīng)營者稅負將平均降低30%，包括減少和合并一些稅種以及降低稅率，特別是降低了自然人和法人所得稅、財產(chǎn)稅的稅率。哈薩克斯坦為簡化稅制和堵塞稅收漏洞，將《海關(guān)法典》和《稅法典》合并為一部法典并減少了稅種。美國和其他國家的財稅改革使我國的現(xiàn)行財稅政策面臨著既如何做到保持合理的稅負又能促進十九大提出的各項改革和發(fā)展任務的雙重壓力。

此外，我國經(jīng)濟新常態(tài)導致的財政收入下行，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的減稅降費，民生支出的剛性需求等均加劇了我國財政收支缺口的擴張趨勢。這也是未來我國財稅體制改革必須面臨的現(xiàn)實背景。

二、新變化：十九大提出的財稅體制改革思路

(一)十九大提出的財稅體制改革與先前的改革一脈相承

我國自改革開放至今的幾次重大財稅體制改革始終都與經(jīng)濟體制改革和其他改革相伴隨，由于其他方面的改革保持了延續(xù)性，因此財稅體制改革也一脈相承，表現(xiàn)在：改革的繼承性；改革的面和點不變；改革的目標逐次提高；改革的舉措在原先的基礎(chǔ)上作了調(diào)整。在十九大報告中關(guān)于財政的論述主要是在加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略部署部分，十九大報告從三個方面對財稅體制改革提出了新要求：一是加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。二是建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。三是深化稅收制度改革，健全地方稅體系。

十九大報告中關(guān)于財政直接表述的內(nèi)容并不多，但報告中闡述的諸多方面實際上都與財政有關(guān)。無論是從人民的美好生活需要角度，還是從面臨發(fā)展不平衡不充分的角度來看，財政的作用都至關(guān)重要。十九大提出的財稅體制改革與十八大確定的財稅體制在改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應的制度三個方面改革的方向一致，但優(yōu)先次序和目標發(fā)生了變化，這表明二者既是繼承關(guān)系又有新的發(fā)展。

(二)財稅體制改革更加系統(tǒng)和全面

改革開放以來至十九大前我國共進行了五次財稅體制改革，前四次改革均只涉及一個方面或者雖然涉及財稅的三個方面(財政關(guān)系、稅收制度、預算管理)，但并不全面和系統(tǒng)。

1978年—1994年是改革開放以來我國首次財稅體制改革，實際上為“稅制改革”。這一時期確立了內(nèi)外兩套不同的稅制并實行了“劃分收支，分級包干”的財政體制。1994年的財稅體制是在繼續(xù)進行稅制改革的基礎(chǔ)上又確立了分稅制財政體制。1998年的財稅體制改革以收支為重心，使預算管理制度改革邁出了關(guān)鍵的一步。隨后，在深化改革階段又圍繞進一步完善公共財政體制的目標采取了以下舉措：由積極到穩(wěn)健的財政政策；對稅制進行局部改革；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)：向“三農(nóng)”和民生傾斜；在政府間財政體制改革方面推進基本公共服務均等化。

黨的十八大與十九大確定的財稅體制改革方向雖然一致，但側(cè)重點各不相同。十九大提出的財稅體制改革是在不改變十八大提出的財稅體制改革內(nèi)容的基礎(chǔ)上以目標為導向，強調(diào)改革的結(jié)果。一是提出了加快建立現(xiàn)代財政制度的新要求。黨的十八大提出的財稅體制改革目標是到2020年基本建立現(xiàn)代財政制度，而十九大提出的加快建立現(xiàn)代財政制度中的“加快”兩字意味著推進的速度和改革方案的落實均要提前。二是將中央與地方財政關(guān)系重構(gòu)放在改革的優(yōu)先位置。與黨的十八大確定的預算制度先行的改革順序的變化反映了此項改革的重要性和復雜性。三是在表述和內(nèi)容上均有所變化。在央地關(guān)系中強調(diào)區(qū)域均衡，突顯了均衡發(fā)展、充分發(fā)展的新時代要求；在預算改革方面強調(diào)全面實施績效管理，說明更加重視了預算的質(zhì)量、效果和專業(yè)性，這符合十九大報告提出的建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的原則；在稅制改革方面，由十八大提出的建立有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用，轉(zhuǎn)變?yōu)槭糯筇岢龅慕∪胤蕉愺w系，旨在推進稅制結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性變革。2018年1月1日開始實行《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，國務院發(fā)專文強調(diào)將環(huán)境保護稅所得全部留給地方預算，這也是健全地方稅制的一個體現(xiàn)。

(三)財稅體制改革的優(yōu)先次序發(fā)生了變化

黨的十八大確定的財稅體制改革以預算制度為先，其次為稅收制度，最后為中央和地方財政關(guān)系。而黨的十九大在改革方向不變的基礎(chǔ)上調(diào)整為中央和地方財政關(guān)系——預算制度——稅收制度。改革優(yōu)先次序的變化反映了改革宗旨和任務的區(qū)別：在財稅體制改革方面，黨的十八大提出的目標是調(diào)整中央和地方的財政關(guān)系，在保持收入格局穩(wěn)定的前提下建立財權(quán)與責任相匹配的收支制度；而黨的十九大報告提出要建立新的央地財政關(guān)系，在加快建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)上形成權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。

三、新思路：加快推進和完善財稅體制改革的幾點展望

(一)財稅體制的完善和改革方案要精心設計

黨的十九大報告提出的深化財稅體制改革方案應當在全面總結(jié)先前財稅體制改革成敗經(jīng)驗和廣泛聽取各界意見的基礎(chǔ)上制定；在實施過程中要針對出現(xiàn)的新情況和新問題，在新一輪的財稅體制改革方案和舉措中都要實時調(diào)整。

古今中外，歷代的財稅體制改革不乏因為財稅改革的失誤而引發(fā)動亂的案例。近期發(fā)生的伊朗國內(nèi)動亂就源于該國政府在2018年的財政年度預算中削減了對民眾的生活補貼。因此，應全面落實十九大報告以人民為中心的發(fā)展思想，構(gòu)建以人民為中心、服務于人民的美好生活的財稅體制。要突出財政的公共性和公平性，堅持兜底線，科學建機制，提高精準性，注重可持續(xù)，從而穩(wěn)定可持續(xù)地增進民生福祉。要進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不斷增加財政支出中與民生息息相關(guān)的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等項目的比例。

(二)繼續(xù)推進財稅制度的法治化

在“貫徹依法治國”的方略中我國財稅制度的法治化建設成就明顯，財稅制度的各方面都納入了法治化軌道，但仍存在法律層次較低，以單行法為基礎(chǔ)，以大量的政策文件和部門規(guī)章為補充；財稅法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性較差，重疊和沖突的地方較多等問題。因此，要全面推進落實稅收法定原則，盡快制定和出臺《稅收征管法》，這不僅可以使財稅法律體系相協(xié)調(diào)和系統(tǒng)化，還能節(jié)約法律資源，便于公眾查閱和準確理解財稅政策。

(三)財稅體制改革要密切關(guān)注世界潮流并吸取他國有益經(jīng)驗

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家進行的財稅體制改革都有值得借鑒和吸取的經(jīng)驗和教訓。密切關(guān)注世界范圍內(nèi)的財稅體制改革潮流并吸取他國在這方面的經(jīng)驗和教訓，不僅有助于我國的財稅體制改革少走彎路，而且通過財稅體制改革可以提高我國在世界經(jīng)濟體系中的競爭力。

財稅體制改革總體上應符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的減稅降費，稅制改革應向增直接稅、降間接稅比重的方向發(fā)展。落實已經(jīng)出臺的增值稅、所得稅等減稅政策，研究實施新的減稅措施。同時，進一步清理規(guī)范基金和收費，公開中央和各地收費目錄清單。特別是個人所得稅的改革要從以人民為中心的實際出發(fā)，實行綜合與分類相結(jié)合的原則，方案總體設計、實施分步到位，逐步建立起適合我國國情的個人所得稅稅制。

(四)財稅體制的改革和完善要與其他方面的改革同步

一方面，財稅體制改革和完善的成效取決于其他方面的改革，而其他方面的改革又是財稅體制改革和完善的保障，應當同時推進和相互協(xié)調(diào)。另一方面，要將財稅體制的改革和完善效果作用于其他方面的改革，只有與其他方面的改革同步推進，才能使財稅體制的改革和完善效果顯現(xiàn)出來。