(安徽廣播電視大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,安徽 合肥 230022)

一、引言

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，大量農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，使城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)張，走出了一條增長(zhǎng)導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化道路。這種城鎮(zhèn)化模式有利于各種生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中，推動(dòng)了生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)效率的提高。然而，增長(zhǎng)導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善城鎮(zhèn)面貌的同時(shí)，其弊端也逐漸凸顯。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為了提升城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，多地大搞政績(jī)工程、形象工程，不僅浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，還造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，同時(shí)滋生出農(nóng)民工權(quán)益、失地農(nóng)民就業(yè)、拆遷安置等一系列社會(huì)問題，衍生出以交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等為表現(xiàn)的“城市病”和以土地閑置、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、村落蕭條、經(jīng)濟(jì)衰退等為表現(xiàn)的“農(nóng)村病”。因此，我們必須對(duì)以往的城鎮(zhèn)化模式進(jìn)行深刻反思，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，探索一條以民生為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。城鎮(zhèn)化是當(dāng)前中國發(fā)展的重頭戲，而民生型城鎮(zhèn)化無疑成為今后發(fā)展的大方向。民生型城鎮(zhèn)化作為一種全新的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和發(fā)展模式，是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然選擇。民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要全面的支撐體系，只有構(gòu)建以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境為支撐的城鎮(zhèn)化運(yùn)行體系，才能為民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展保駕護(hù)航。

目前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的研究主要集中于新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及目標(biāo)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑等方面。莊榮盛(2014)、金蘭和張秀娥(2015)、魏后凱(2016)等人從人本角度闡釋了新型城鎮(zhèn)化，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化更重視人的發(fā)展，通過推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的平等、綠色、均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展；宋迎昌(2013)、賴揚(yáng)恩(2013)認(rèn)為中國特色的城鎮(zhèn)化道路應(yīng)以改善民生為根本目的；鄧韜(2016)和張明斗(2016)分別從新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展視角闡釋城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式；陶然(2015)和楊傳開(2015)從深化戶籍制度改革、完善網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)體系、加強(qiáng)東西部地區(qū)聯(lián)系等方面提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。

通過對(duì)以上文獻(xiàn)的梳理可以看出，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、目標(biāo)、發(fā)展模式及路徑研究較多，而對(duì)于民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究則較少。為此，本文基于復(fù)合系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的視角對(duì)民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐體系進(jìn)行研究。

二、民生型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

民生型城鎮(zhèn)化是中國在“城市病”和“農(nóng)村病”日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)背景下提出的發(fā)展模式，它開辟了一條中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的新路徑。民生型城鎮(zhèn)化是對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的創(chuàng)新，它包含了四個(gè)方面的內(nèi)容：

(一)民生型城鎮(zhèn)化是以改善民生為根本目的的城鎮(zhèn)化

民生型城鎮(zhèn)化不是土地的城鎮(zhèn)化，而是以人為核心的城鎮(zhèn)化，即城鎮(zhèn)化的一切都要圍繞人的城鎮(zhèn)化來展開，貫徹以人為本的基本理念，不刻意追求城鎮(zhèn)化速度與城鎮(zhèn)化率，更注重提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量。近些年，各地政府為了追求政績(jī)，盲目進(jìn)行形象工程建設(shè)，通過蓋樓房、修馬路、建工廠等方式推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這種人為“造城”過于注重?cái)?shù)量和規(guī)模，忽視了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和本質(zhì)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化嚴(yán)重偏離民生導(dǎo)向。而民生型城鎮(zhèn)化將民生理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把關(guān)注民生、保障民生和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。民生型城鎮(zhèn)化是對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展本質(zhì)的理性回歸，通過城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展、理性轉(zhuǎn)型及其成效的合理分配體現(xiàn)以人為本的價(jià)值導(dǎo)向，提升城鄉(xiāng)居民的生活水平和生活質(zhì)量，從而達(dá)到改善民生的根本目的。

(二)民生型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化

以往的城鎮(zhèn)化過于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以犧牲資源和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，導(dǎo)致資源日益枯竭、生態(tài)環(huán)境惡化，使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而民生型城鎮(zhèn)化注重提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和居民生活水平，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。民生型城鎮(zhèn)化不僅有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，減少資源消耗，還有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提升城鎮(zhèn)形象和品質(zhì)，打造宜居宜業(yè)的生活環(huán)境，增加城鎮(zhèn)居民生活的滿意度和幸福感。民生型城鎮(zhèn)化與我國當(dāng)前大力提倡的建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)在本質(zhì)上是一致的，最終目的都是為了建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，民生型城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上就是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。

(三)民生型城鎮(zhèn)化是共享性的城鎮(zhèn)化

民生型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的“全域一體、全民共享”，從注重空間發(fā)展轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展，讓全民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展由于受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障制度、行政管理體制等因素的影響，阻礙了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不能充分發(fā)揮共享性。而民生型城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共建共享，使發(fā)展成果惠及全民，增進(jìn)人民福祉。因此，民生型城鎮(zhèn)化迎合了城鎮(zhèn)化的共享性訴求，有助于增強(qiáng)以農(nóng)民工為代表的城鎮(zhèn)居民的歸屬感，促進(jìn)城鎮(zhèn)的包容性發(fā)展。

(四)民生型城鎮(zhèn)化是推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵在于打破既有利益格局，這必然牽涉到各種利益關(guān)系的調(diào)整，在這一過程中可能會(huì)出現(xiàn)利益分配不均問題，導(dǎo)致利益沖突和矛盾激化，尤其是涉及民生的社會(huì)保障、住房、環(huán)保、就業(yè)等方面的問題日益突出。而民生型城鎮(zhèn)化注重協(xié)調(diào)各類社會(huì)群體的利益關(guān)系，減少分配爭(zhēng)議，消除分配不公，化解各種矛盾，營造和諧穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化發(fā)展氛圍；也是踐行科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，可以有效消除城鎮(zhèn)化進(jìn)程中影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的不利因素。因此，民生型城鎮(zhèn)化是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本途徑。

由以上分析可知，民生型城鎮(zhèn)化是符合中國當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際的一種全新模式，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然選擇。民生型城鎮(zhèn)化是對(duì)中國特色新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的豐富和發(fā)展，其本質(zhì)是城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，通過城鎮(zhèn)化的共建共享，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)改善民生的根本目的。

三、民生型城鎮(zhèn)化支撐體系建設(shè)存在的問題

(一)社會(huì)矛盾突出

改革開放后，城鎮(zhèn)化成為繼工業(yè)化、市場(chǎng)化之后推動(dòng)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大引擎。但由于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度過快，而社會(huì)體制及制度轉(zhuǎn)型滯后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)失業(yè)、城鄉(xiāng)差距及公共安全等問題逐漸顯現(xiàn)。

1.就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。就業(yè)是民生之本，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了眾多的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大量的農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)發(fā)展輸入了新鮮血液。近幾年，隨著全球經(jīng)濟(jì)增速放緩和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐的加快，部分企業(yè)用工需求量降低，導(dǎo)致原有城鎮(zhèn)居民和大批農(nóng)民工失業(yè)，尤其是失地農(nóng)民一旦失業(yè)，就意味著失去了基本的生存保障，形成一個(gè)龐大的城鎮(zhèn)邊緣化群體，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在隱患。

2.城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。中國社會(huì)差異較大，城鄉(xiāng)差異則更加明顯。不同地區(qū)、不同行業(yè)、各階層之間的居民收入差距較大，尤其是城鄉(xiāng)居民的收入差距較為懸殊，并總體上呈逐漸擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了不利影響。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)決定了城鎮(zhèn)居民在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面比農(nóng)村居民享受到更多更好的公共服務(wù)，這違背了民生型城鎮(zhèn)化的共享性要求。

3.城鎮(zhèn)公共安全問題凸顯。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，社會(huì)不確定因素逐漸增加，城鎮(zhèn)公共安全事件不斷發(fā)生。城鎮(zhèn)公共安全涉及到群眾的人身、財(cái)產(chǎn)安全，是社會(huì)最基本的民生問題。但隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使得與城鎮(zhèn)公共安全密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，從而降低了城鎮(zhèn)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。一些城鎮(zhèn)雖然具有完備的公共安全基礎(chǔ)設(shè)施，但由于城鎮(zhèn)日常的管理體系與危機(jī)處理系統(tǒng)未能有效協(xié)調(diào)對(duì)接，降低了城鎮(zhèn)的安全管理水平和應(yīng)急反應(yīng)能力。

(二)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡

改革開放以來，我國采取了一系列舉措加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有力地支撐了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但二元戶籍制度短板的“半城鎮(zhèn)化”、“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”和人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化加劇了城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)失衡，阻礙了民生型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的中期階段，以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了工業(yè)化成為城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力量。我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例約為1∶5∶4，但與發(fā)達(dá)國家相比，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不合理，工業(yè)尤其是重工業(yè)比重偏高，服務(wù)業(yè)比重偏低。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的突出表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民增收困難；重化工業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，制造業(yè)大而不強(qiáng)；服務(wù)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)較好，但整體層次較低，發(fā)展后勁相對(duì)不足，這都制約了民生型城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的提升。

2.城鎮(zhèn)化布局失衡。城鎮(zhèn)化布局失衡包括區(qū)域格局失衡、規(guī)模失衡及城鄉(xiāng)格局失衡。在區(qū)域格局失衡方面，長(zhǎng)期以來，中國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化水平也存在較大差距，導(dǎo)致東中西部地區(qū)、沿海與內(nèi)地、地區(qū)之間城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。在規(guī)模失衡方面，大城市外延擴(kuò)張力強(qiáng)勁，擁有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)集聚力和人口吸引力；中小城鎮(zhèn)由于規(guī)模小、發(fā)展空間有限、發(fā)展動(dòng)力不足，與大城市的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。在城鄉(xiāng)格局失衡方面，為了加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，部分地方政府違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，逼迫農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，但農(nóng)民工進(jìn)城后就面臨就業(yè)、住房、社會(huì)保障、子女上學(xué)等一系列難題，無法真正融入城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生活質(zhì)量沒有從根本上得到提升，從而加劇了城鄉(xiāng)失衡。

(三)面臨嚴(yán)重的資源危機(jī)

中國城鎮(zhèn)化具有資源高消耗的基本特征，其中，能源和礦產(chǎn)資源消費(fèi)的80%都集中在城鎮(zhèn)系統(tǒng)，城鎮(zhèn)化發(fā)展使用的土地資源占比達(dá)20%，淡水資源使用比例超過30%。*徐策.我國城鎮(zhèn)化面臨的問題與挑戰(zhàn)在哪里[N].上海證券報(bào)，2010-11-18.隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和人口劇增，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張將嚴(yán)重超過資源承載力，資源短缺已成為制約民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的“硬約束”。

1.能源消耗急劇增加。隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，能源需求呈剛性增長(zhǎng)，二氧化碳排放與日俱增，城鎮(zhèn)成為能源消耗的主要領(lǐng)域。一方面，城鎮(zhèn)人口的增加和居民收入水平的提高使得城鎮(zhèn)生活性能源消費(fèi)日益增加；另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)的支撐，這將對(duì)鋼筋、水泥、建材等高耗能產(chǎn)品的需求增加。城鎮(zhèn)能源消耗的持續(xù)增加加大了能源供應(yīng)壓力和環(huán)境污染程度，成為影響民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要問題之一。

2.土地資源使用效率低。土地是城鎮(zhèn)化的主要空間載體。隨著農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求大幅增加。由于地方政府發(fā)展理念偏頗、城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)不當(dāng)以及征地成本過低，多地出現(xiàn)“攤大餅”式無序擴(kuò)張、土地利用粗放、人為“圈地造城”等不良傾向。城鎮(zhèn)用地規(guī)模的盲目擴(kuò)張不僅占用了大量的耕地資源，使十八億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且使土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致各地出現(xiàn)一些“空城”、“鬼城”。

3.水資源浪費(fèi)和污染嚴(yán)重。水資源是人類生存和發(fā)展不可替代的重要資源。隨著工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的增加，對(duì)水資源的需求量也越來越大。由于缺乏節(jié)約用水意識(shí)，中國農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)和日常生活中都存在嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥的過量使用和工業(yè)廢水以及生活污水的任意排放，造成了地表水資源和地下水資源的嚴(yán)重污染。隨著水資源浪費(fèi)和污染的日益嚴(yán)重，水資源短缺已成為中國民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要難題。

(四)生態(tài)環(huán)境日益惡化

城鎮(zhèn)化既是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦黾优c城鎮(zhèn)面積擴(kuò)張的表象過程，也是人居環(huán)境改善、居民整體生活質(zhì)量提升的本質(zhì)過程。但自改革開放以來，中國以高能耗、高污染、高排放為特征的增長(zhǎng)導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益突出。

許多地方政府過于追求城鎮(zhèn)化帶來的短期利益，而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)效益，給城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來巨大壓力。城鎮(zhèn)的蔓延式無序擴(kuò)張使城鎮(zhèn)自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，以鋼筋混凝土為主的“城鎮(zhèn)包圍農(nóng)村”式擴(kuò)張道路取代了以農(nóng)田連片、景觀優(yōu)美為主的“農(nóng)村包圍城鎮(zhèn)”的發(fā)展道路，導(dǎo)致農(nóng)田、濕地、山林等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境日趨惡化，給城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活帶來了嚴(yán)重影響。由于城鎮(zhèn)規(guī)劃布局不合理，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施滯后于城鎮(zhèn)化，污染物隨意排放或簡(jiǎn)單處理，導(dǎo)致城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境承載力嚴(yán)重超載。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的稀缺性和高“生態(tài)門檻”，大批高污染、高排放企業(yè)為降低生產(chǎn)成本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染日益嚴(yán)重。

四、民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐體系構(gòu)建

民生型城鎮(zhèn)化是以民生為根本導(dǎo)向，堅(jiān)持城鎮(zhèn)的和諧、高效、可持續(xù)、綠色發(fā)展。本文從復(fù)合系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的視角，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境四個(gè)方面構(gòu)建一個(gè)具有較強(qiáng)集聚帶動(dòng)能力的民生型城鎮(zhèn)化支撐體系。

(一)民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會(huì)支撐體系

民生型城鎮(zhèn)化是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，預(yù)防和化解各種社會(huì)矛盾，保證城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的包容性增長(zhǎng)與社會(huì)主義和諧社會(huì)的統(tǒng)一。因此，民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須以和諧的社會(huì)體系為支撐。和諧的社會(huì)支撐體系主要包括：第一，城鎮(zhèn)就業(yè)保障。和諧的社會(huì)體系有助于建立就業(yè)保障的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者充分就業(yè)，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，減少原有城鎮(zhèn)居民失業(yè)和農(nóng)民工兩棲式遷徙，保障農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)。第二，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不僅是城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活的重要載體，也是保證城鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本骨架和脈絡(luò)。和諧的社會(huì)體系使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，提升城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力，滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)宜居、樂業(yè)、幸福的現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活需求。第三，城鎮(zhèn)公共安全。城鎮(zhèn)公共安全事關(guān)民生，聯(lián)系民心。和諧的社會(huì)體系應(yīng)將城鎮(zhèn)公共安全放在首位，不斷完善城鎮(zhèn)公共安全管理體系，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，筑牢民生型城鎮(zhèn)化的公共安全防線。

(二)民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐體系

民生型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)全民共建共享，城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的共享性要求民生型城鎮(zhèn)化必須以高效的經(jīng)濟(jì)體系為依托。高效的經(jīng)濟(jì)支撐體系包括：第一，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)化的不同階段決定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主流發(fā)展形態(tài)：在城鎮(zhèn)化初期，“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了工業(yè)化成為城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力。在城鎮(zhèn)化中期階段，第三產(chǎn)業(yè)將成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要助推器。以高效的經(jīng)濟(jì)體系為支撐，促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由“二、三、一”向“三、二、一”的格局轉(zhuǎn)變。第二，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益是城鎮(zhèn)投資建設(shè)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的直接或間接效益，主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、財(cái)政收入、GDP總量等方面。高效的經(jīng)濟(jì)體系不僅有利于從微觀層面增加城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入，還有利于從中觀層面縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，更有利于從宏觀層面增加綠色GDP總量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益的可持續(xù)增長(zhǎng)。第三，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力，即城鎮(zhèn)的吸引力、輻射力和承載力，彰顯了城鎮(zhèn)的“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”。高效的經(jīng)濟(jì)體系有利于增強(qiáng)城市的凝聚力、吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，依托大城市的輻射帶動(dòng)作用，集約發(fā)展小城鎮(zhèn)和中心城鎮(zhèn)，逐步形成互動(dòng)協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城市經(jīng)濟(jì)圈、經(jīng)濟(jì)帶，打破區(qū)域間的封閉和阻隔狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的共同繁榮發(fā)展。

(三)民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源支撐體系

資源是城鎮(zhèn)化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)性。民生型城鎮(zhèn)化以持續(xù)的資源供應(yīng)為保障，通過資源合理開發(fā)和節(jié)約集約利用，提高資源利用效率和效益，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。因此，民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)以可持續(xù)的資源體系支撐為保障?？沙掷m(xù)的資源體系是指城鎮(zhèn)資源既能滿足當(dāng)代人生產(chǎn)生活的需要，又不危及后代人滿足其發(fā)展的需求，其本質(zhì)是通過資源的合理利用來提升資源要素配置效益，實(shí)現(xiàn)資源的持續(xù)有效供給。可持續(xù)的資源體系以可持續(xù)的發(fā)展理念為指導(dǎo)，提升城鎮(zhèn)資源環(huán)境的承載力，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充分挖掘城鎮(zhèn)資源優(yōu)勢(shì)，并將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力，為民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資源安全保障。

(四)民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的環(huán)境支撐體系

隨著綠色環(huán)保理念的推廣，綠色城鎮(zhèn)化逐漸成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主流。民生型城鎮(zhèn)化將綠色發(fā)展理念貫穿城鎮(zhèn)化發(fā)展的始終，構(gòu)建城鎮(zhèn)化與自然和諧發(fā)展的新格局為民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。因此，民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)以綠色環(huán)境體系為基本導(dǎo)向。綠色的環(huán)境體系是為應(yīng)對(duì)改善城鎮(zhèn)居住環(huán)境、提高居民生活質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的，是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的根本性變革，強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境和宜居宜業(yè)的生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護(hù)的雙贏，筑牢民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的生態(tài)安全屏障。

總之，民生型城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)運(yùn)行需要和諧的社會(huì)體系、高效的經(jīng)濟(jì)體系、可持續(xù)的資源體系和綠色的環(huán)境體系支撐，并通過體系之間的兩兩互動(dòng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化支撐體系的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)民生型城鎮(zhèn)化的多元均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、構(gòu)建民生型城鎮(zhèn)化支撐體系的保障措施

民生型城鎮(zhèn)化支撐體系的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，主要涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等四個(gè)方面，按照社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)高效、資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求構(gòu)建民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐體系，還需要做好以下幾個(gè)方面的保障工作：

(一)構(gòu)建和諧的社會(huì)體系

和諧社會(huì)體系的構(gòu)建必須遵循社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)生運(yùn)行規(guī)律，樹立以民為本的社會(huì)導(dǎo)向，營造和諧穩(wěn)定的社會(huì)氛圍，以實(shí)現(xiàn)民生型城鎮(zhèn)化的和諧發(fā)展。

1.加大政府宏觀調(diào)控，把擴(kuò)大就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置。實(shí)施積極的就業(yè)政策，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)崗位，堅(jiān)持勞動(dòng)者自主擇業(yè)、鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、政府促進(jìn)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的就業(yè)方針。為了緩解農(nóng)民工就業(yè)壓力，中西部地區(qū)要積極承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)充分高質(zhì)量就業(yè)，同時(shí)要完善就業(yè)保障體系，實(shí)現(xiàn)“候鳥型”農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“落地生根”的徹底城鎮(zhèn)化。

2.完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，強(qiáng)化金融支持，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)功能，使在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民工能夠享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)福利待遇。建立覆蓋不同收入群體的多元化城鎮(zhèn)住房供給體系，切實(shí)解決群眾住房困難，為城鎮(zhèn)居民住有所居奠定民生基礎(chǔ)。

3.建立健全城鎮(zhèn)公共安全體系。完善公共安全管理及應(yīng)急保障體系，提高風(fēng)險(xiǎn)控制和應(yīng)急處理能力，做好預(yù)防措施，消除城鎮(zhèn)安全隱患，確保社會(huì)穩(wěn)定和城鎮(zhèn)安全，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)公共利益，為民生型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供公共安全保障。

(二)完善高效的經(jīng)濟(jì)體系

民生型城鎮(zhèn)化必須建立在堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，高效的經(jīng)濟(jì)體系可以為民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力和持久的經(jīng)濟(jì)源泉，可以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的高效增長(zhǎng)。

1.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。著力構(gòu)建集農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)于一體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力與核心競(jìng)爭(zhēng)力。建立綠色生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，打好民生型城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)根基；建立高效節(jié)能的新型工業(yè)體系，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，為民生型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)大動(dòng)力；建立完善協(xié)調(diào)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，為民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展注入新動(dòng)力。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，打破城鄉(xiāng)分割的政策壁壘，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，防止貧富兩級(jí)分化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。另一方面，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，以東部地區(qū)為引領(lǐng)和支撐，加快中部地區(qū)崛起，積極推進(jìn)西部大開發(fā)，縮小區(qū)域發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。要將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)合起來，使之成為民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙輪驅(qū)動(dòng)。

(三)建立可持續(xù)的資源體系

構(gòu)建民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源保障體系必須要對(duì)能源、土地、水資源進(jìn)行節(jié)約高效利用，建設(shè)資源節(jié)約型、低碳型和緊湊型城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。

1.多措施合理利用資源。對(duì)資源開采進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，避免對(duì)資源的盲目、掠奪式開發(fā)，提倡適當(dāng)、適度和良性開發(fā)，減少資源浪費(fèi)和破壞；鼓勵(lì)企業(yè)采用結(jié)構(gòu)節(jié)能、技術(shù)節(jié)能、管理節(jié)能、能源替代等途徑提高能源資源利用效率；增強(qiáng)公民的資源憂患意識(shí)和節(jié)約意識(shí)，倡導(dǎo)低碳消費(fèi)理念，提高居民生活水平和質(zhì)量；科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局，合理把握城鎮(zhèn)推進(jìn)的規(guī)模、速度和節(jié)奏，使其與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與城鎮(zhèn)吸納人口能力相適應(yīng)，防止出現(xiàn)超越資源承載能力的“過度城鎮(zhèn)化”。

2.提高土地利用效率。民生型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)立足于中國人多地少的基本國情，以保障農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，正確處理人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“人地和諧”；同時(shí)做好“開源”與“節(jié)流”，嚴(yán)控增量，盤活存量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。另外，還要強(qiáng)化各類建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)控制，提高單位土地面積承載人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的“精明增長(zhǎng)”。

3.合理利用水資源。優(yōu)化水資源配置，提高水資源利用效率，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水。一是加強(qiáng)企業(yè)的節(jié)水管理，對(duì)落后的、高耗水工業(yè)設(shè)備和產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格限制，淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造和創(chuàng)新。二是加大節(jié)約用水的宣傳，提高居民生活中的節(jié)水意識(shí)，養(yǎng)成良好的用水習(xí)慣，努力構(gòu)建節(jié)水型社會(huì)。三是完善農(nóng)業(yè)節(jié)水政策，加強(qiáng)農(nóng)田節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜地推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉，建立高效的農(nóng)業(yè)節(jié)水體系。

(四)建設(shè)綠色的環(huán)境體系

建設(shè)民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的綠色環(huán)境體系必須要處理好城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的綠色增長(zhǎng)。

1.嚴(yán)格管控生態(tài)空間環(huán)境。遵循環(huán)境系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律，對(duì)城鎮(zhèn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，劃定生態(tài)用地保護(hù)紅線，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生物多樣性，為民生型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃布局、生態(tài)安全系統(tǒng)的維護(hù)提供環(huán)境空間。

2.合理開發(fā)利用環(huán)境資源。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，根據(jù)城鎮(zhèn)水資源、土地資源承載力及大氣環(huán)境容量，設(shè)置最大水資源開發(fā)利用總量、最大允許開發(fā)土地比例和最大污染物排放總量等閾值，以便于對(duì)城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和土地資源開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行合理管控，為民生型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)布局提供科學(xué)依據(jù)。

3.保證環(huán)境質(zhì)量的健康安全。加大對(duì)環(huán)境污染的整治力度，制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，減少工業(yè)“三廢”等污染物排放；倡導(dǎo)企業(yè)和居民使用高效清潔能源，減少城鎮(zhèn)二氧化碳排放；控制工業(yè)廢水和生活污水的直接排放，加強(qiáng)對(duì)污水的集中處理和再生利用；對(duì)固體廢棄物進(jìn)行回收再利用，打造完整的固體廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈。

以上措施能夠使城鎮(zhèn)中的大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量得到有效改善，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供清潔的空氣、安全的飲水、干凈的土壤，為民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

六、結(jié)語

以民生為根本導(dǎo)向的民生型城鎮(zhèn)化是新常態(tài)、新形勢(shì)下順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展潮流的戰(zhàn)略抉擇，堅(jiān)持以民生為本、民生優(yōu)先的原則，解決增長(zhǎng)導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化模式帶來的一系列問題和矛盾，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的和諧、高效、持續(xù)、綠色增長(zhǎng)。但是，中國民生型城鎮(zhèn)化的發(fā)展還處于起步階段，缺乏深入實(shí)踐和創(chuàng)新，因此，需要對(duì)不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展背景與現(xiàn)狀進(jìn)行充分考察和認(rèn)識(shí)，以探索適合本國國情的民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)改善民生的最終目的。

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