黃海波1 張冰然2 任旭林

(1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院;3.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教師工作部 四川成都 610074)

近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，吸引了一大批海外優(yōu)秀人才來(lái)華工作，其中包括相當(dāng)多的高層次外籍人才，他們?cè)谖覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這是國(guó)家對(duì)外開(kāi)放不斷深化的必然結(jié)果，也是建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)的客觀需要。但是，當(dāng)前我國(guó)涉外人才管理機(jī)制明顯滯后，法律法規(guī)體系亟待完善，這一問(wèn)題今后可能成為阻礙我國(guó)搶占人才資源國(guó)際制高點(diǎn)、提升人才制度國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的掣肘。因此，制定更加開(kāi)放的移民法律法規(guī)，完善外籍人才制度建設(shè)，創(chuàng)造吸引大批優(yōu)秀外籍人才來(lái)華工作的良好環(huán)境，是我國(guó)外籍人才引進(jìn)與管理的重要方向。

1 外籍人才引進(jìn)與管理的理論與實(shí)踐

1.1 理論基礎(chǔ)

目前，在世界范圍內(nèi)，人力資本投資理論和勞動(dòng)力人口遷移理論構(gòu)建了外籍人才管理理論的基礎(chǔ)。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨(1990)認(rèn)為，人力作為一種資本，可通過(guò)對(duì)人的知識(shí)、能力和健康等追加投資而逐漸得以提高，這種由人力資本存量提高對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)勞動(dòng)數(shù)量和物質(zhì)增加對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的貢獻(xiàn)[1]。因此，一個(gè)國(guó)家的人力資本投入越高，人力資源開(kāi)發(fā)越好，人才資源就會(huì)日益雄厚，經(jīng)濟(jì)社會(huì)也會(huì)實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展。

人力資本的不斷提高成就了個(gè)人能力的不斷擴(kuò)大。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)大師阿瑪?shù)賮啞ど?982年其著作《Choice Welfare and Measurement》中提出，人的能力分為兩個(gè)方面，一方面表現(xiàn)為良好的教育和健康的身體，而另一方面則體現(xiàn)為個(gè)人實(shí)現(xiàn)合理目標(biāo)或過(guò)某類生活的自主選擇權(quán)，因此，擁有卓越能力的人才往往享有更自由的選擇權(quán)[2]，這一理論也間接證明了勞動(dòng)力遷移的理論基礎(chǔ)。根據(jù)勞動(dòng)力人口遷移理論，勞動(dòng)力人口在不同國(guó)家之間流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的必然選擇，對(duì)輸入國(guó)而言，勞動(dòng)力的流入既可以作為一種人力資本，將自身的知識(shí)、技術(shù)作用于生產(chǎn)實(shí)踐，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，也可以作為一種創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的物質(zhì)資本，對(duì)輸入國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

隨著外籍人才的大量引入，對(duì)于如何吸引和留住人才，如何發(fā)揮人才對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)成為了新的管理難題，而布迪厄(1983)通過(guò)社會(huì)資本理論給出了這兩個(gè)重要問(wèn)題的答案[3]，他認(rèn)為必須把人才的個(gè)人利益與社會(huì)利益密切聯(lián)系在一起，通過(guò)改善人才的工作、生活環(huán)境，為他們提供更多參與社會(huì)的機(jī)會(huì)和渠道，使其更好地融入社會(huì)，更好地服務(wù)于社會(huì)[4-5]。

以上理論概述，簡(jiǎn)要解釋了目前人才跨境流動(dòng)現(xiàn)象的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也為我國(guó)針對(duì)外籍人才引進(jìn)與管理的機(jī)制設(shè)計(jì)提供理論依據(jù)。

1.2 發(fā)達(dá)國(guó)家外籍人才引進(jìn)與管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

人才作為推動(dòng)科技創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的第一要素和戰(zhàn)略資源，歷來(lái)是世界各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)[6-7]。經(jīng)濟(jì)的全球化更加速了人才在國(guó)際間的流動(dòng)，使得國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈。從美國(guó)、英國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家到印度等新興發(fā)展中國(guó)家，都在千方百計(jì)獵取各類高層次人才。高層次人才的移民速度越來(lái)越快，隨著優(yōu)秀人才移民法治建設(shè)進(jìn)程加速，憑借外籍人才法治優(yōu)勢(shì)搶占全球人才制高點(diǎn)成為世界各國(guó)政府的重大人才戰(zhàn)略。

1.2.1 美國(guó)：實(shí)行多樣化的技術(shù)移民政策

技術(shù)移民通常是指外國(guó)居民憑借具備某種特殊才能和技術(shù)專長(zhǎng)申請(qǐng)移民的方式，美國(guó)將技術(shù)移民作為獲取科技人力資源的重要來(lái)源[8]。一是以挑選的方式篩選技術(shù)移民。《美國(guó)移民法》明確規(guī)定：“第一優(yōu)先者為具有特優(yōu)、特殊或特異技能的外國(guó)人、著名教授或杰出研究人員、跨國(guó)企業(yè)的經(jīng)理或管理級(jí)人員；第二優(yōu)先者為具有高學(xué)位、特殊專長(zhǎng)且其專長(zhǎng)能為美國(guó)帶來(lái)實(shí)質(zhì)利益的專業(yè)人士，或在科技、藝術(shù)、商業(yè)等方面有出眾的特殊能力的人”。二是增加臨時(shí)工作類簽證。通過(guò)頒發(fā)種類繁多的臨時(shí)工作類簽證來(lái)滿足本國(guó)對(duì)高科技人才的需求，以鞏固自身科技人才資源優(yōu)勢(shì)，如H-1B簽證、H-2B簽證、O-1簽證等。其中，H-1B簽證發(fā)放對(duì)象為學(xué)士或以上學(xué)歷的擁有良好教育背景人士，例如：大學(xué)教授、建筑家和工程師等，這些人才在美國(guó)主要從事教育、工程、科技類工作，并最終為美國(guó)科技發(fā)展進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)[9]。在全世界范圍內(nèi)，受過(guò)高等教育的移民約有一半流向美國(guó)，美國(guó)大學(xué)中有37%的博士學(xué)位獲得者為非美國(guó)公民。

1.2.2 英國(guó)：著力提高杰出移民人才待遇

英國(guó)實(shí)施全球化的人才觀戰(zhàn)略，即不限定人才流動(dòng)，而是通過(guò)創(chuàng)造寬松就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境來(lái)吸引世界各地的高科技人才。近年來(lái)，英國(guó)政府為了更廣泛地吸引外籍人才，開(kāi)始倡導(dǎo)“多元文化”及“多民族共存”策略[10]。一是將放寬對(duì)外國(guó)技術(shù)移民的法律限制作為改革的重點(diǎn)，對(duì)高科技研究、基礎(chǔ)研究和高等教育領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的人才實(shí)行傾斜政策；二是大幅度提高人才待遇，撥出專款對(duì)經(jīng)政府嚴(yán)格認(rèn)定的數(shù)百名杰出外籍人才給予10萬(wàn)英鎊以上年薪；三是將鑒別人才的權(quán)力也下放到知名跨國(guó)公司、科研機(jī)構(gòu)等，使得他們擁有自行簽發(fā)工作許可證的特殊權(quán)力[11]。

1.2.3 日本：大力吸引優(yōu)秀學(xué)生來(lái)日留學(xué)就業(yè)

日本是世界上人口老齡化問(wèn)題最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。因此，日本政府未雨綢繆，積極制定和完善政策措施，加大力度吸引世界各國(guó)優(yōu)秀留學(xué)生來(lái)日留學(xué)并留日工作，并將此作為一項(xiàng)長(zhǎng)期國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)對(duì)待。2007年，日本政府實(shí)施“亞洲人財(cái)資金構(gòu)想計(jì)劃”[12]，投入大量財(cái)政資金，加強(qiáng)政府、高校和企業(yè)三方合作，加大對(duì)IT、醫(yī)藥、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)際經(jīng)營(yíng)等人才緊缺專業(yè)在日優(yōu)秀留學(xué)生資助力度，努力為日本企業(yè)吸引和培養(yǎng)更多創(chuàng)新性人才。

1.2.4 澳大利亞：引進(jìn)緊缺職業(yè)的技術(shù)移民

澳大利亞勞動(dòng)力資源不足的問(wèn)題日益突出，政府在2006年和2007年為吸引并接納國(guó)外優(yōu)秀人才為技術(shù)移民，大幅度調(diào)整技術(shù)移民政策，以緩解國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力資源短缺和日益嚴(yán)重的老齡化危機(jī)。同時(shí)，澳大利亞政府將技術(shù)移民的重點(diǎn)聚焦于緊缺職業(yè)，如建筑工程、財(cái)務(wù)管理、生物醫(yī)藥等行業(yè)的相關(guān)崗位，以確保澳大利亞國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的平衡，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)特定職業(yè)類型人才缺乏現(xiàn)象[13]。除此之外，澳大利亞政府還為剛畢業(yè)的國(guó)際留學(xué)生頒發(fā)為期18個(gè)月的過(guò)渡簽證，以期吸引更多的高素質(zhì)人才進(jìn)入本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。

1.2.5 新加坡：設(shè)立人才計(jì)劃吸收優(yōu)秀移民

新加坡是一個(gè)新興工業(yè)化小國(guó)，他們清醒認(rèn)識(shí)到自身國(guó)土面積狹小、自然資源匱乏的劣勢(shì)，高度重視人才戰(zhàn)略，將引進(jìn)國(guó)外優(yōu)秀人才作為一項(xiàng)長(zhǎng)期國(guó)策，建立了完整的人才引進(jìn)工作體系，吸引了一大批國(guó)際優(yōu)秀人才。政府推出“投資居留計(jì)劃”、“國(guó)外人才居住計(jì)劃”、“長(zhǎng)期回國(guó)計(jì)劃”、“外國(guó)學(xué)者訪問(wèn)計(jì)劃”等一系列人才吸收計(jì)劃[14]，用最優(yōu)惠的政策、最優(yōu)越的工作環(huán)境和最高效的管理服務(wù)，吸引世界各地的各類優(yōu)秀人才為其服務(wù)。經(jīng)政府批準(zhǔn)，每年大約有3萬(wàn)名外國(guó)人成為新加坡永久居民，其中有一部分可以申請(qǐng)到新加坡國(guó)籍[15]。

1.2.6 印度：重視吸引海外人才回國(guó)服務(wù)

印度作為一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，同中國(guó)一樣擁有大批人才在海外留學(xué)工作。印度政府通過(guò)加大激勵(lì)力度和出臺(tái)人才計(jì)劃，大力引導(dǎo)海外人才回國(guó)服務(wù)。針對(duì)在海外留學(xué)工作的印度人，印度政府每年年初組織開(kāi)展“海外印度人日”品牌活動(dòng)[16]，加大宣傳力度鼓勵(lì)其回國(guó)效力。積極實(shí)施海外定居高層次專家短期回國(guó)服務(wù)計(jì)劃，通過(guò)柔性引進(jìn)方式吸引海外科技領(lǐng)域頂尖印度專家回國(guó)工作，為印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步作出了較大貢獻(xiàn)。

2 我國(guó)外籍人才引進(jìn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 我國(guó)外籍人才引進(jìn)的現(xiàn)狀

2.1.1 中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面保持良好態(tài)勢(shì)，人才對(duì)外開(kāi)放力度呈現(xiàn)新局面

一是全球高層次人才流動(dòng)加速。根據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，全世界大致有9000多萬(wàn)技術(shù)移民，在出生國(guó)以外的國(guó)家工作和生活。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，高層次人才流動(dòng)速度將會(huì)越來(lái)越快，人才流動(dòng)將會(huì)進(jìn)一步呈現(xiàn)集聚化與中心化。二是實(shí)施更加開(kāi)放的人才對(duì)外戰(zhàn)略。2014年5月22日在上海召開(kāi)的外國(guó)專家座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家的對(duì)外開(kāi)放，必須首先推進(jìn)人的對(duì)外開(kāi)放，特別是人才的對(duì)外開(kāi)放”“對(duì)外開(kāi)放要著眼于人，著力于人”“要實(shí)行更加開(kāi)放的人才政策，不唯地域引進(jìn)人才，不求所有開(kāi)發(fā)人才，不拘一格用好人才，在大力培養(yǎng)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新人才的同時(shí)，更加積極主動(dòng)地引進(jìn)國(guó)外人才特別是高層次人才，熱忱歡迎外國(guó)專家和優(yōu)秀人才以各種方式參與中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)”[17]。三是實(shí)施引進(jìn)國(guó)際優(yōu)秀人才計(jì)劃。當(dāng)前，我國(guó)政府正采取一系列舉措(如實(shí)施“111計(jì)劃”“外專千人計(jì)劃”“長(zhǎng)江學(xué)者計(jì)劃”等)大力吸引世界各國(guó)優(yōu)秀人才來(lái)華施展才華、創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要時(shí)期，巨大的人才需求和發(fā)展紅利正加速釋放，為海內(nèi)外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來(lái)了更多的機(jī)遇。據(jù)報(bào)道，2015年，外籍專家來(lái)華約62萬(wàn)人次，“十二五”期間每年增長(zhǎng)5%以上[18]。

2.1.2 吸引優(yōu)秀海外人才來(lái)華工作的體制機(jī)制日趨成熟，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)已基本建立健全與國(guó)際人才相適應(yīng)的發(fā)展環(huán)境

一是積極引進(jìn)用好高層次外籍人才。吸引優(yōu)秀海外人才(含非華裔外籍人才)是充分利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)人才的重要組成部分[19]。實(shí)踐證明吸引高層次外籍人才來(lái)華工作，客觀上存在巨大的市場(chǎng)和機(jī)會(huì)；外籍人才通常具有較強(qiáng)的敬業(yè)精神和契約精神；部分學(xué)科外籍人才的用工成本甚至低于國(guó)內(nèi)海歸人才；來(lái)華工作的外籍人才更注重國(guó)外體驗(yàn)和經(jīng)歷。因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際人才的搜索、識(shí)別和聯(lián)系是吸引海外人才的重要工作。二是建立健全個(gè)性化人才引進(jìn)機(jī)制[20]。部分地區(qū)制定符合海外人才特點(diǎn)的人才工作“一站式”服務(wù)機(jī)制。在人才引進(jìn)方面，采取靈活多樣的方式，如聘用周期方面，采取長(zhǎng)期聘用制和短期聘用制；聘用方式上，采取顧問(wèn)咨詢式和項(xiàng)目跟進(jìn)制；工作方式上，采取遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)；時(shí)間周期上，建立基于需求的不定期交流機(jī)制等。在人才培養(yǎng)方面，制定外籍人才在高校的職業(yè)發(fā)展和培養(yǎng)培訓(xùn)制度。在流動(dòng)方面，實(shí)行“來(lái)去自由”的政策。在人才待遇方面，根據(jù)貢獻(xiàn)量身定制，符合國(guó)際人才價(jià)值的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。在人才管理方面，探索制定外籍人才言行負(fù)面清單制，避免因國(guó)情和價(jià)值理念差異等方面引起的不必要的麻煩。

2.1.3 外籍人才發(fā)展平臺(tái)將進(jìn)一步開(kāi)放

2015年，李克強(qiáng)總理在會(huì)見(jiàn)榮獲年度中國(guó)政府“友誼獎(jiǎng)”的外國(guó)專家時(shí)表示：“中國(guó)將進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放外國(guó)人才承擔(dān)國(guó)家科研項(xiàng)目、參與國(guó)家科技獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)選、評(píng)定專業(yè)職稱資格、評(píng)選外籍院士等，對(duì)中外人才一視同仁，為各類人才提供自由發(fā)展的空間、自主創(chuàng)新的條件和實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的環(huán)境”[21]。同時(shí)，有關(guān)部委和部分省市也開(kāi)始著手打造適合高端外籍人才來(lái)華服務(wù)的發(fā)展平臺(tái)，制定和實(shí)施更加開(kāi)放、務(wù)實(shí)、寬松的政策，廣泛吸引高層次外籍人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、安居樂(lè)業(yè)。例如：2016年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了上海加快建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心方案，努力建設(shè)匯聚世界創(chuàng)新人才、科技要素和高新科技企業(yè)的綜合性開(kāi)放型科技創(chuàng)新中心。為此，公安部和上海市聯(lián)合出臺(tái)了一系列出入境新政策，吸引高層次外籍人才來(lái)華投資創(chuàng)業(yè)。

2.2 我國(guó)外籍人才引進(jìn)存在的主要問(wèn)題

我國(guó)高級(jí)專業(yè)人才資源稀缺，需要大力引進(jìn)使用優(yōu)秀海外人才尤其是外籍人才，但我國(guó)在外籍人才引進(jìn)與管理建設(shè)方面還存有較大差距，嚴(yán)重影響大量引進(jìn)與用好外籍人才的進(jìn)程。

2.2.1 移民相關(guān)法律法規(guī)有待進(jìn)一步健全

目前，有關(guān)中國(guó)的“綠卡制度”，主要來(lái)源于政府部門(mén)頒布的規(guī)章制度，如2004年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的公安部和外交部頒布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居民審批管理辦法》，由于是部門(mén)規(guī)章，立法層次較低，法規(guī)的國(guó)際影響力有限。同時(shí)，隨著國(guó)際人才流動(dòng)變化新趨勢(shì)，具體制度設(shè)計(jì)上存在諸多缺陷，部分條款已經(jīng)不適應(yīng)國(guó)際規(guī)則，如申請(qǐng)條件主要是基于申請(qǐng)人職位而非國(guó)際通行的職業(yè)為制度基礎(chǔ)、僅允許具有長(zhǎng)期中國(guó)工作經(jīng)歷的外籍人才申請(qǐng)中國(guó)技術(shù)移民、不允許高技能人才移民中國(guó)等。此外，移民事務(wù)分屬多個(gè)部門(mén)多頭管理，很多部門(mén)專業(yè)性不足，對(duì)外籍人才引進(jìn)、使用、培養(yǎng)和評(píng)價(jià)等與國(guó)際接軌的職業(yè)服務(wù)能力還不夠。

2.2.2 人才公共服務(wù)政策有待進(jìn)一步完善

外籍人才來(lái)華工作生活配套政策的一體化機(jī)制尚未建立。如辦理臨時(shí)簽證、機(jī)動(dòng)車行駛證、稅收、出入境管理以及開(kāi)辦公司等分散于各行政主管部門(mén)。同時(shí)，生活的便利性和配套性還不充分，如開(kāi)通銀行賬戶、買房和醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等程序比較繁瑣，尤其是子女教育仍然是較突出問(wèn)題。另外，地方政府對(duì)優(yōu)秀外籍人才的引用政策存在差異，缺乏全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的高層次外籍人才聘用的指導(dǎo)性文件。

2.2.3 使用外籍人才的觀念有待進(jìn)一步更新

隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的不斷深化，吸引了越來(lái)越多的海外人才來(lái)華，但政府和企事業(yè)單位在使用外籍人才上還存在“既想用又怕麻煩”的矛盾心態(tài)。這一問(wèn)題使得外籍人才參與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)度不夠，主要是引進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型外籍人才較少，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響有限。我國(guó)需要吸引大量高精尖短缺型外籍人才積極投身經(jīng)濟(jì)建設(shè)，充分發(fā)揮外籍人才的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。如美國(guó)47%的科學(xué)家不是出生在美國(guó)，而是來(lái)源于國(guó)外；其培養(yǎng)了自然科學(xué)領(lǐng)域40%多的諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，卻聘用了全球70%的諾貝爾獎(jiǎng)獲得者在美國(guó)工作，為推動(dòng)美國(guó)科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

2.2.4 工作條件和環(huán)境有待進(jìn)一步提升

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，為外籍人才來(lái)華工作提供了機(jī)會(huì)，與良好的發(fā)展前景和置業(yè)平臺(tái)相伴而生的是越來(lái)越多的外籍人才對(duì)其來(lái)華后的工作環(huán)境情況——工作及創(chuàng)業(yè)環(huán)境、薪酬待遇和升遷發(fā)展機(jī)會(huì)的關(guān)注。擁有濃厚的科技創(chuàng)新氛圍，是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家吸引人才的重要前提，回顧歐美發(fā)達(dá)國(guó)家吸引高技術(shù)人才發(fā)展的歷史，重要原因之一就是其良好的工作環(huán)境。相比之下，我國(guó)吸引外籍人才的工作環(huán)境存在科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境氛圍不足，科技、科研創(chuàng)新機(jī)制和體制存在動(dòng)力不足、自主創(chuàng)新體制不夠完善等一系列問(wèn)題。

3 我國(guó)外籍人才引進(jìn)的環(huán)境建設(shè)措施

為保證高層次外籍人才的引進(jìn)質(zhì)量，健全外籍人才發(fā)現(xiàn)、使用、培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和保障機(jī)制，必須制定外籍人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法律法規(guī)，使外籍人才引進(jìn)與管理有法可依，盡快形成人才立法優(yōu)勢(shì)和人才法治優(yōu)勢(shì)，提高外籍人才引進(jìn)與管理水平。因此，文章從外籍人才引進(jìn)與管理的政策環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、工作環(huán)境和生活環(huán)境四個(gè)方面提出了相應(yīng)的政策建議。

3.1 外籍人才引進(jìn)與管理政策環(huán)境

3.1.1 抓緊制定《移民法》等法律法規(guī)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家吸引技術(shù)移民的管理實(shí)踐，制定健全的法律法規(guī)以保障技術(shù)移民的合法權(quán)利是其吸引人才的第一步，也是重要一步，如美國(guó)在21世紀(jì)以來(lái)，不斷修訂《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法案》和出臺(tái)了《加強(qiáng)自然科學(xué)、技術(shù)、工程學(xué)及數(shù)學(xué)教育法案》等一系列有關(guān)如何吸引外籍技術(shù)性人才的重要法案及政策[22]。因此，我國(guó)應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家吸引外籍人才的相關(guān)政策，重點(diǎn)完善技術(shù)移民制度，加大對(duì)在全世界科學(xué)、藝術(shù)、文化、體育、商業(yè)等領(lǐng)域取得突出成績(jī)的頂尖人才的引進(jìn)。在人才引進(jìn)時(shí)要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，進(jìn)一步完善移民的條件和類別，在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域聘請(qǐng)外國(guó)高科技人才。以移民法律法規(guī)為依據(jù)，為來(lái)我國(guó)工作的外籍高層次人才發(fā)放綠卡，讓其享有各項(xiàng)國(guó)民待遇，并著手研究移民配額制和論證頂尖人才入籍制度。同時(shí)，制定、完善專門(mén)針對(duì)外籍專家的簽證、入境政策，改善簽證申請(qǐng)流程，縮短辦理簽證時(shí)間，降低“綠卡”門(mén)檻。

3.1.2 不斷完善外籍人才引進(jìn)與管理政策

2016年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的引才用才機(jī)制，文件中明確要求“研究制定外籍科學(xué)家領(lǐng)銜國(guó)家科技項(xiàng)目辦法，完善引才配套政策，解決引進(jìn)人才任職、社會(huì)保障、戶籍、子女教育等問(wèn)題。對(duì)外國(guó)人才來(lái)華簽證、居留，放寬條件、簡(jiǎn)化程序、落實(shí)相關(guān)待遇”①。隨著外籍高層次人才不斷流入我國(guó)，建議可以參照一些發(fā)達(dá)國(guó)家吸引人才舉措，提高人才吸引力。如加拿大、北歐對(duì)外籍人才提出稅收減免，新加坡還給予財(cái)政補(bǔ)貼吸引外國(guó)人才，英國(guó)和瑞士、印度等國(guó)還簽訂雙邊人才協(xié)議，用于雙邊人才合作招聘計(jì)劃，以此提高人才的共享力度[23]。此外，還應(yīng)積極探索建立和完善國(guó)際人才市場(chǎng)，發(fā)展和規(guī)范從事外籍人才引進(jìn)的中介組織，保護(hù)外籍人才和聘用單位的合法權(quán)益。

3.1.3 大力實(shí)施“外專千人計(jì)劃”等人才戰(zhàn)略計(jì)劃

新加坡政府推出的一系列人才吸收計(jì)劃，如“投資居留計(jì)劃”“國(guó)外人才居住計(jì)劃”“長(zhǎng)期回國(guó)計(jì)劃”“外國(guó)學(xué)者訪問(wèn)計(jì)劃”等，為外籍高層次人才支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可忽視的貢獻(xiàn)。因此，為吸引更多優(yōu)秀人才參與到現(xiàn)代化建設(shè)，我國(guó)應(yīng)大力推動(dòng)“外國(guó)專家千人計(jì)劃”等人才戰(zhàn)略計(jì)劃的不斷落實(shí)發(fā)展，重點(diǎn)引進(jìn)一批能夠推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)步的領(lǐng)軍人物，吸引一批高端國(guó)際化創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)來(lái)中國(guó)工作，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家提供有力支持。

3.2 外籍人才引進(jìn)與管理政務(wù)環(huán)境

3.2.1 統(tǒng)一移民管理機(jī)構(gòu)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府一般都設(shè)有專門(mén)的移民管理機(jī)構(gòu)，如美國(guó)公民及移民服務(wù)局(USCIS)，英國(guó)邊境管理局(UKBA)，澳大利亞移民與邊境保衛(wèi)部(DIBP)等。建議我國(guó)應(yīng)盡快成立專門(mén)的國(guó)家移民局，把屬于移民治理的各項(xiàng)事項(xiàng)從現(xiàn)有各部門(mén)中分離出來(lái)，規(guī)范移民服務(wù)機(jī)構(gòu)職能，提高人員專業(yè)性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)對(duì)移民機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。同時(shí)，移民局還應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、甄選和邀請(qǐng)全球優(yōu)秀人才來(lái)華工作的職能，并與國(guó)家急需緊缺專門(mén)人才的行業(yè)和單位聯(lián)系，建立移民職業(yè)清單制度，建設(shè)全球高精尖缺專門(mén)人才聯(lián)系庫(kù)。

3.2.2 創(chuàng)建外籍人才法治試驗(yàn)區(qū)

在外籍人才引進(jìn)使用工作基礎(chǔ)比較好的地區(qū)，選擇若干區(qū)域試點(diǎn)，創(chuàng)建外籍人才法治試驗(yàn)區(qū)(特區(qū))，著力構(gòu)建與國(guó)際接軌的國(guó)際人才法治環(huán)境新優(yōu)勢(shì)，并給予一定的外籍人才審批權(quán)限，探索規(guī)?；饧瞬乓M(jìn)和使用對(duì)我國(guó)外籍人才法治建設(shè)的普適性經(jīng)驗(yàn)。此外，還可以在外籍人才的引進(jìn)與管理方面作進(jìn)一步嘗試。一是嘗試放寬政府部門(mén)雇傭外籍人士的限制，在涉及專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的部門(mén)(例如城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、交通規(guī)劃、招商引資等部門(mén))允許引進(jìn)外籍人才提供專業(yè)服務(wù)，發(fā)揮使用外籍人才的帶頭作用；二是對(duì)引進(jìn)、使用和留住外籍優(yōu)秀人才卓有成效的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，營(yíng)造良好的引人用人氛圍；三是如美國(guó)大力發(fā)展本國(guó)的獵頭產(chǎn)業(yè)一樣，通過(guò)實(shí)施“人才本土化”的戰(zhàn)略獵取全球范圍內(nèi)的優(yōu)秀技術(shù)人才，加強(qiáng)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，聘請(qǐng)獵頭公司等專業(yè)人才機(jī)構(gòu)，對(duì)所需的外籍人才進(jìn)行搜索、識(shí)別和聯(lián)系，提升外籍人才引進(jìn)使用的效益。

3.3 外籍人才引進(jìn)與管理工作環(huán)境

外籍人才普遍看好中國(guó)發(fā)展，來(lái)華后希望獲得良好的事業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，“事業(yè)在中國(guó)”是吸引外籍高層次人才來(lái)中國(guó)發(fā)展的重要因素。根據(jù)調(diào)查顯示，在2008—2012年間，有近7成左右的在中國(guó)工作的外籍專家是因?yàn)槭艿健爸袊?guó)機(jī)會(huì)”的巨大吸引而選擇來(lái)到中國(guó)，這是我們更好地應(yīng)用外籍高層次人才來(lái)開(kāi)展現(xiàn)代化建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。因此，我們應(yīng)該抓住機(jī)遇，進(jìn)一步解放思想、更新觀念，以更加開(kāi)放包容的心態(tài)，大膽使用高端外籍人才參與我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。借鑒德國(guó)政府設(shè)立各項(xiàng)科研獎(jiǎng)項(xiàng)，如“國(guó)際研究基金獎(jiǎng)”等政策，為了進(jìn)一步吸引并留住外籍高端人才，國(guó)家可以在已有外籍人才引進(jìn)計(jì)劃和項(xiàng)目基礎(chǔ)上，不斷加大政策和資金支持力度，加快建設(shè)一批國(guó)際化事業(yè)發(fā)展平臺(tái)，如建設(shè)海外人才創(chuàng)新中心、高新技術(shù)孵化園、聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室等。同時(shí)，建立能夠與國(guó)際接軌的外籍人才引進(jìn)與管理的工作模式，加快國(guó)內(nèi)聘請(qǐng)單位的國(guó)際水平團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提供國(guó)際化課題研發(fā)經(jīng)費(fèi)供給保障機(jī)制，營(yíng)造試錯(cuò)、寬容失敗的工作氛圍，推動(dòng)課題科研項(xiàng)目的國(guó)際化申請(qǐng)與評(píng)審，不斷提升專業(yè)化、學(xué)術(shù)化的溝通與交流。

3.4 外籍人才引進(jìn)與管理生活環(huán)境

外籍人才的在華生活不斷遭到空氣污染、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、跨文化融合障礙等方面的困擾，為了進(jìn)一步留住外籍高層次人才，政府、社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)要不斷借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，采取多種措施來(lái)改善其生活環(huán)境。例如：地方政府加大環(huán)境整治力度，積極改善空氣質(zhì)量，努力建設(shè)生態(tài)文明城市，增強(qiáng)對(duì)外籍人才的吸引力；對(duì)于引進(jìn)的高端外籍人才，可以試行建立醫(yī)療保健證制度，為其提供良好的醫(yī)療服務(wù)；有條件的城市，積極利用民間資本加快國(guó)際學(xué)校的建設(shè)，解決來(lái)華外籍人才的子女就學(xué)問(wèn)題，使其能夠安心在華工作；以開(kāi)放的心態(tài)包容不同文化的人們?cè)趦r(jià)值觀、思維方式、宗教信仰和生活習(xí)慣等方面的差異，跨越“文化障礙”，避免形成“文化孤島”。除此之外，中國(guó)政府、高校以及民間慈善組織還可以設(shè)立各種獎(jiǎng)學(xué)金，積極吸引和資助外國(guó)留學(xué)生來(lái)華學(xué)習(xí)，并完善相關(guān)法律法規(guī)，使得外國(guó)留學(xué)生在學(xué)有所成后，愿意并能夠留在中國(guó)發(fā)展，為中國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)貢獻(xiàn)智慧資源。

注釋：

① 中共中央《關(guān)于深化人才發(fā)展體制改革的意見(jiàn)》，中發(fā)[2016]9號(hào)，2016年3月。

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