王可園

(華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241)

目前學(xué)界有關(guān)中國農(nóng)村村民自治制度演進(jìn)的研究，主要以時(shí)間為線索，以相關(guān)標(biāo)志性法律的出臺(tái)及修訂為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，由此得出的結(jié)論必然是，至1998年，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村組法》)結(jié)束其十年的“試行”旅程，村民自治制度進(jìn)入“發(fā)展完善階段”。[1-4]但實(shí)際情況卻是，有些村民自治的實(shí)踐者發(fā)出“村民自治走進(jìn)了死胡同”[5]的感嘆，有的學(xué)者甚至認(rèn)為，“被譽(yù)為中國民主‘初啼’的村民自治實(shí)質(zhì)上是一個(gè)人才隊(duì)伍封閉、凝固的‘死’系統(tǒng)”，“是一個(gè)資源封閉、效能低下的管理系統(tǒng)”，村民自治的諸多缺失，是導(dǎo)致農(nóng)村底層塌陷的禍?zhǔn)字?。[6]這種制度文本的不斷完善和制度實(shí)踐的不盡如人意是目前引起村民自治價(jià)值和發(fā)展前景爭論的主要原因。本文試圖在以往以法律文本的發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村民自治制度的演進(jìn)進(jìn)行分期之外，以政治學(xué)有關(guān)“權(quán)力和權(quán)利互動(dòng)”的理論為視角，將到目前為止的村民自治制度的演進(jìn)分為三個(gè)階段，第一階段民主選舉的重點(diǎn)推進(jìn)，使農(nóng)村干部權(quán)力的基礎(chǔ)發(fā)生一定程度的轉(zhuǎn)換；第二階段村務(wù)監(jiān)督的發(fā)展，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村干部權(quán)力的監(jiān)督；第三階段協(xié)商治理的實(shí)踐發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民的民主參與權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，探討村民自治制度演進(jìn)背后體現(xiàn)的邏輯線索。這種分期的好處在于，它既不像純粹以法律文本為標(biāo)準(zhǔn)那樣得出盲目樂觀的結(jié)論，也不像完全以制度實(shí)踐為標(biāo)準(zhǔn)那樣，得出過于悲觀的結(jié)論。

一、 村民自治制度的演進(jìn)

從農(nóng)村干部權(quán)力和農(nóng)民參與權(quán)利的角度來看，村民自治制度經(jīng)歷了一個(gè)不均衡的發(fā)展歷程。第一階段，民主選舉的重點(diǎn)推進(jìn)；第二階段，村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新；第三階段，協(xié)商治理實(shí)踐的發(fā)展。和以法律文本為標(biāo)準(zhǔn)所劃分的階段不同，這三個(gè)階段并非截然分開，而是相互交叉。并且，每一階段的演進(jìn)，并非是對(duì)之前階段的否定，而是村民自治在每一階段已有成果基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

1．民主選舉的重點(diǎn)推進(jìn)和農(nóng)村干部權(quán)力基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換。20世紀(jì)70年代末80年代初，一些地方農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會(huì)等各種形式的村務(wù)管理組織，1982年《憲法》明確了村民委員會(huì)“基層群眾性自治組織”的法律地位。至1987年《村組法(試行)》頒布，全國絕大多數(shù)農(nóng)村都已建立村民委員會(huì)這一基層自治組織。正如徐勇所說的那樣，“誰也沒有意料到……村民委員會(huì)這一村民自治的組織載體，竟在中國得到普遍推行，并引起世界的廣泛關(guān)注”[7]1。就村民自治的具體運(yùn)行來說，1988年全國范圍內(nèi)組織了農(nóng)村基層選舉。1994年2月民政部發(fā)出的《全國農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要(試行)》中提出，要“通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的系統(tǒng)程序和制度，全面增強(qiáng)和提高村民的參政議政意識(shí)和能力，發(fā)動(dòng)和依靠群眾”[8]，1998年修訂后的《村組法》再次肯定了農(nóng)民的“四個(gè)民主權(quán)利”。

從村民委員會(huì)的產(chǎn)生、發(fā)展過程可以看出，中國農(nóng)村村民自治制度是以農(nóng)民的直接參與為制度設(shè)計(jì)初衷的。但是，在實(shí)際操作過程中，在很長一段時(shí)間內(nèi)，民主選舉成了村民自治的最主要內(nèi)容，其他方面的發(fā)展則相對(duì)不足。1998年《村組法》頒布后，全國各地開展了新一輪村民委員會(huì)換屆選舉工作，與以往的選舉相比，這次選舉更加規(guī)范化、制度化。以浙江省為例，2003年，浙江省第六屆村民委員會(huì)選舉村民參選率達(dá)到98%以上，村民委員會(huì)選舉成功率為99%。新一屆村民委員會(huì)與上屆相比，文化程度上普遍高于上屆，具有大專以上文化程度的達(dá)到1 447人，中學(xué)以上文化程度的為72 252人；許多熱心于村務(wù)的經(jīng)濟(jì)能人被選進(jìn)了村民委員會(huì)班子；村民委員會(huì)主任中黨員比例達(dá)到58%，比上屆提高了4%。[9]雖然人們對(duì)選舉民主有諸多批評(píng)，但中國農(nóng)村的民主實(shí)踐還是要走選舉這條路。哪怕有時(shí)候選舉并不十分實(shí)在，或像有學(xué)者所說的那樣有些地方的選舉是“表面的選舉”[10]，它還是在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村干部權(quán)力基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換。在大集體經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村干部的權(quán)力主要來源于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資源的掌握及由此而形成的再分配權(quán)力。但是，隨著集體化時(shí)代的結(jié)束，農(nóng)村干部權(quán)力的基礎(chǔ)發(fā)生轉(zhuǎn)型。尤其是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，村干部很大程度上失去了以往對(duì)所在社區(qū)內(nèi)的商品和服務(wù)的控制與再分配權(quán)。[11-13]從制度規(guī)范的角度上來說，農(nóng)民手中的選票成為農(nóng)村干部權(quán)力新的合法性基礎(chǔ)。*當(dāng)然，這里主要是指村委會(huì)干部，村黨支部書記仍然在村民選舉之外。

2．村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新。民主選舉并非萬能靈藥，由于選舉周期的存在，很多時(shí)候選民對(duì)被選舉者缺乏有效的控制，從而出現(xiàn)盧梭在《社會(huì)契約論》中所批評(píng)的“選舉之后成為零”[14]的情況。由于過分地突出選舉，選舉又是依法而行，村民幾乎管不了獲選上臺(tái)的村委會(huì)及其成員。村民雖然可以罷免村委會(huì)成員，但是程序過于復(fù)雜，也使得這一路徑受到很大限制。村民自治走過的這條扭曲之路，使原本人們所期待的群眾自治轉(zhuǎn)變成了村莊精英自治，許多地方農(nóng)村的公共事務(wù)為當(dāng)?shù)厮^的“能人”主導(dǎo)或村干部支配，“村莊政治的公共性嚴(yán)重萎縮，占人口大多數(shù)的中下層被排斥出去，民主決策、民主管理與民主監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)……鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)在日益激烈的競爭中趨于寡頭化”[15]。在村民自治實(shí)踐中，有些地方的村委會(huì)沒有按照制定的規(guī)定認(rèn)真開展村民自治活動(dòng)，主要工作卻是落實(shí)地方政府特別是鄉(xiāng)政府下派的任務(wù)，“實(shí)際扮演著協(xié)助和配合政府對(duì)村莊實(shí)施行政控制和管理的角色，成為一個(gè)‘準(zhǔn)政府’機(jī)構(gòu)”[16]。

在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的浙江，最先出現(xiàn)了專門的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。盧福營、孫瓊歡的調(diào)查顯示，隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，浙江省武義縣后陳村擁有的集體收入越來越多，村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制卻顯得不相適應(yīng)。正是以往村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組缺少獨(dú)立性、監(jiān)督效能低，并且容易被村“兩委”取代，這導(dǎo)致“急切需要實(shí)現(xiàn)村務(wù)特別是財(cái)務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新，探尋切實(shí)有效的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制”[17]。2004年后陳村創(chuàng)設(shè)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，被贊譽(yù)為村民自治中的“第三種權(quán)力”“第三駕馬車”。在隨后的實(shí)踐中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不僅得到普遍推廣，還于2010年被寫入修訂后的《村組法》。在新《村組法》的鼓勵(lì)下，至2015年8月底，全國已有24個(gè)省(市、自治區(qū))在其修訂的《村組法》實(shí)施辦法中增加了設(shè)立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了民主選舉之后，中國農(nóng)村村民自治總體框架下一次重要的制度創(chuàng)新，為約束農(nóng)村干部權(quán)力提供了現(xiàn)實(shí)的組織載體。這甚至被稱為是十六大以來我國政治體制改革取得的重大進(jìn)展之一。[18]

3．協(xié)商治理實(shí)踐的發(fā)展。作為一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)雖有其積極意義，但仍然屬于精英治理的范疇。它的初期成員主要來源于村莊中原本的“反對(duì)派精英”，這些人先是帶領(lǐng)民眾上訪、維權(quán)，與體制內(nèi)精英對(duì)抗，后則被體制所吸納，在體制內(nèi)獲得相應(yīng)的位置，實(shí)現(xiàn)與體制內(nèi)精英的妥協(xié)與和解。*浙江省幾個(gè)較早建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的村，都屬這種情況。如武義縣后陳村、嘉善縣優(yōu)家村。因此，盧福營等人認(rèn)為，雖然建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，村民自治仍然主要是在精英層面，“主要通過非治理精英的‘在場’來行使村民的民主監(jiān)督權(quán)利。一旦出現(xiàn)治理精英與非治理精英的合謀，普通村民將處于非常被動(dòng)的地位”[19]。另外，村務(wù)監(jiān)督需要專門的知識(shí)，也不是一般人所能夠勝任的，這也容易將普通村民排除在外，不利于農(nóng)民參與權(quán)利的發(fā)展。早在2001年，安曉波(Bj?rn Alpermann)就提出，國外學(xué)者很多時(shí)候著重關(guān)注選舉程序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)質(zhì)性選舉之間的關(guān)系這類問題，而忽視了“選舉之后”(Post-Election)的民主管理問題。[20]

近些年來，一些地方農(nóng)村出現(xiàn)的協(xié)商治理實(shí)踐，為農(nóng)民民主參與權(quán)利的發(fā)展提供了較好的形式。而農(nóng)村村民自治中的協(xié)商治理，是指“在中國農(nóng)村基層這一場域內(nèi)，村民主體基于一定的政治組織和公民權(quán)利，經(jīng)由一定的組織程序，就農(nóng)村基層公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自由平等的對(duì)話和協(xié)商來達(dá)成共識(shí)或協(xié)商分歧，實(shí)現(xiàn)公共治理的善治目標(biāo)的機(jī)制和形式的總稱”[21]。從相關(guān)的定義中可以看到，農(nóng)村基層協(xié)商治理實(shí)踐雖然包括村莊精英，但也并不排除其他利益相關(guān)者，這與單純民主選舉后所形成的精英治理大不相同。在一些發(fā)達(dá)地方的農(nóng)村，人們甚至根據(jù)形勢的發(fā)展將“外來人口”包括在協(xié)商治理過程之中，例如浙江省嘉善縣推行的“村務(wù)協(xié)商議事會(huì)”即是如此?！巴鈦砣丝凇彪m無村民身份，無法分享村莊的物質(zhì)福利，但是，他們長期生活、工作于此，仍然希望對(duì)村莊一些公共事務(wù)發(fā)表自己的意見。

與單純的選舉民主不同，協(xié)商治理的優(yōu)勢在于，通過加強(qiáng)對(duì)話，使參與其中的人都有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的想法，同時(shí)聽取別人的意見。經(jīng)過這樣的表達(dá)和聽取之過程，不斷調(diào)整和修正自己的想法，促進(jìn)共識(shí)的形成。在農(nóng)村村民自治實(shí)踐中，協(xié)商治理所堅(jiān)持的對(duì)話討論更受農(nóng)民的歡迎，也更有助于化解村莊治理中的矛盾和沖突。[22]這些農(nóng)村基層協(xié)商治理實(shí)踐雖然還未像村民選舉那樣規(guī)范化、制度化，但是，在兩份極具分量的文件中，中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)“社會(huì)主義協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容”[23]。因此，要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層次制度化開展”[24]。在這個(gè)“多層次”的協(xié)商民主中，保障農(nóng)民參與民主協(xié)商的權(quán)利肯定會(huì)占有重要的席位，村民自治中協(xié)商治理的發(fā)展空間會(huì)不斷拓展，從而切實(shí)保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利。

二、 村民自治制度演進(jìn)的邏輯

村民自治制度從民主選舉到民主監(jiān)督，再到協(xié)商治理的發(fā)展演進(jìn)，表明其不僅沒有像一些人所擔(dān)心的那樣“走入死胡同”，相反，這種發(fā)展演進(jìn)證明村民自治在不斷拓展和深化。仔細(xì)考察村民自治制度實(shí)踐中三個(gè)階段的發(fā)展演進(jìn)，我們可以發(fā)現(xiàn)如下一些邏輯線索貫穿其中。

其一，村民自治制度的發(fā)展演進(jìn)，主要遵循了一個(gè)“從底層創(chuàng)新到上層建制”的路徑模式。*有關(guān)這個(gè)問題，參見王可園：《從底層創(chuàng)新到上層建制：當(dāng)代中國農(nóng)村體制變革的路徑探析》，未刊稿。一方面，農(nóng)民的創(chuàng)新行為是村民自治制度演進(jìn)的實(shí)踐基礎(chǔ)。雖然馬克思對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)新性也不抱什么希望，認(rèn)為他們“表現(xiàn)不出任何偉大的作為和歷史首創(chuàng)精神”[25]。但是，農(nóng)民在當(dāng)代中國農(nóng)村體制變革中確實(shí)起到了相當(dāng)積極的作用。雖然農(nóng)民曾主要是作為被動(dòng)員對(duì)象而存在的，但他們在多重壓力之下，也曾做出過多種形式的創(chuàng)新性行動(dòng)。改革開放之后，國家權(quán)力逐漸從農(nóng)村社會(huì)退出，為農(nóng)民的自主創(chuàng)新行為提供了更大的可能性和空間。徐勇在研究中國第一個(gè)村民委員會(huì)時(shí)說道：“分田到戶后，獲得了自由的農(nóng)民迫切需要一個(gè)安定的社會(huì)秩序，當(dāng)原有的體制難以滿足這一緊迫的需要時(shí)，農(nóng)民只得自己來創(chuàng)造自己的幸福生活?！盵7]5如果說村民自治制度在20世紀(jì)80年代的生發(fā)，主要源于農(nóng)民日常生活管理的需要的話，那么其21世紀(jì)初的發(fā)展演進(jìn)則更多地源自農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的訴求。當(dāng)村民選舉陷入困境，為學(xué)者們所悲嘆和批評(píng)時(shí)，仍然是作為實(shí)踐者的農(nóng)民為村民自治帶來了新的活力。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)，正是農(nóng)民維權(quán)行動(dòng)的直接結(jié)果。就農(nóng)民民主權(quán)利的角度來說，它提供了進(jìn)一步的保障；從制度演進(jìn)的角度來看，它是村民自治制度的一個(gè)拓展和深化。

另一方面，農(nóng)民的創(chuàng)新性活動(dòng)只是為村民自治制度的發(fā)展演進(jìn)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，要最終實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和發(fā)展，還需要國家權(quán)力的建制性努力。當(dāng)代中國“漸進(jìn)式改革”的特征，決定了農(nóng)村體制變革不是“自上而下”的“頂層設(shè)計(jì)”的結(jié)果，李侃如(Kenneth Lieberthal)曾說，“改革并沒有一個(gè)藍(lán)圖”，“在很多情況下，地方干部甚至許多中國民眾利用來自北京的政治動(dòng)議和領(lǐng)導(dǎo)人之間的政治分歧來‘從底層’推進(jìn)改革，當(dāng)主要的改革者對(duì)由此產(chǎn)生的新情況表示認(rèn)可時(shí)，它就成為全國性的政策”。[26]但是，這并不意味著農(nóng)民的創(chuàng)新性活動(dòng)能直接轉(zhuǎn)化成制度成果，國家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)新進(jìn)行提升、建制在這里成為關(guān)鍵因素。村民自治制度各個(gè)階段的演進(jìn)，雖然都始自農(nóng)民的創(chuàng)新性活動(dòng)，但國家權(quán)力總是適時(shí)地對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和提升，根據(jù)形勢的發(fā)展使之制度化，這也成為改革開放以來中國農(nóng)村體制制度發(fā)展變革的主要模式。不過，這里要注意的是，國家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)新性活動(dòng)進(jìn)行提升、建制時(shí)，亦有其自主性所在。并非農(nóng)民所有的創(chuàng)新性活動(dòng)都會(huì)毫無保留地轉(zhuǎn)化成制度建設(shè)，國家權(quán)力在做出建制化努力時(shí)，受到諸如社會(huì)政治穩(wěn)定、當(dāng)時(shí)的國家發(fā)展戰(zhàn)略、基本國情等多重因素的制約。例如，在村民自治制度發(fā)展演進(jìn)中，當(dāng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在浙江武義縣后陳村初創(chuàng)時(shí)，其主要是作為村黨支部和村民委員會(huì)之外獨(dú)立的“第三委”而存在的。但是，當(dāng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)2010年被寫入新修訂的《村組法》時(shí)，它已經(jīng)不再獨(dú)立于村黨支部這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心了。

其二，村民自治制度的發(fā)展演進(jìn)，表明中國農(nóng)村村級(jí)民主在不斷拓展和深化，體現(xiàn)的是民主本質(zhì)的回歸。民主與人民的權(quán)力密切相關(guān)，民眾參與管理自己的事務(wù)是民主的重要一面。但是，1942年，熊彼特在《資本主義、社會(huì)主義與民主》一書中為民主下了一個(gè)后來廣為引用的定義，他認(rèn)為民主應(yīng)該是一種方法，“就是那種為做出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得做出決定的權(quán)力”[27]。在熊彼特那里，民主不再是人民的統(tǒng)治，而是人民選擇誰來統(tǒng)治自己，民眾從參與國家事務(wù)或公共事務(wù)的管理被限制在了幾年一次的選舉政府或議員的范圍內(nèi)了。村民自治作為中國農(nóng)民民主技能的訓(xùn)練場、實(shí)驗(yàn)田，對(duì)增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與能力，提升農(nóng)民的公共精神具有十分重要的作用。村民自治作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)形成一個(gè)完整的鏈條，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的薄弱都會(huì)降低整個(gè)鏈條的質(zhì)量。今天人們對(duì)村民自治的批評(píng)，很多時(shí)候就是認(rèn)為村民自治“從參與到選舉”的變形和走樣加強(qiáng)了農(nóng)村精英的地位，使制度設(shè)計(jì)預(yù)期的群眾自治變成了精英自治。不僅如此，村莊精英還能以掌握的越來越豐厚的資源維持和加強(qiáng)自己的權(quán)力，使民眾陷入無能為力的境地。不過，村民自治制度的演進(jìn)，特別是協(xié)商治理實(shí)踐的發(fā)展，讓人們看到，中國農(nóng)村村民自治正在走出單純強(qiáng)調(diào)民主選舉的誤區(qū)，向著民眾參與村莊公共事務(wù)管理的軌道上前進(jìn)。村民自治從重點(diǎn)推進(jìn)民主選舉向注重讓農(nóng)民參與治理的轉(zhuǎn)變，意味著農(nóng)村村級(jí)民主更加實(shí)在，民主在向其本質(zhì)回歸。

其三，村民自治制度三個(gè)階段的發(fā)展演進(jìn)，說明中國農(nóng)村民主正在擺脫西方標(biāo)準(zhǔn)而更加注重本土經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際。民主在中國歷史上是個(gè)稀缺之物，一些學(xué)者甚至認(rèn)為中國民主政治難產(chǎn)的原因深植于人們特定的政治文化基因當(dāng)中。[28]改革開放之后，隨著中國逐漸融入國際社會(huì)，中國農(nóng)村村級(jí)民主的發(fā)展受到西方影響。一方面，西方學(xué)者越來越多地進(jìn)入中國，觀察，有時(shí)候甚至直接介入中國農(nóng)村民主政治的過程。另一方面，越來越多的中國人走出國門，感受和體驗(yàn)西方國家的民主制度。很長一段時(shí)間里，西方的經(jīng)驗(yàn)成為衡量中國農(nóng)村民主的重要標(biāo)準(zhǔn)。在許多西方學(xué)者那里，自由而公平的選舉是民主的第一條件。因此，20世紀(jì)80年代末，中國農(nóng)村初步實(shí)行村民選舉時(shí)，許多西方學(xué)者表現(xiàn)出濃厚的興趣，有關(guān)中國農(nóng)村村民選舉的研究成果呈井噴式增長。*這些研究成果主要(但不限于)發(fā)表在The China Quarterly, Journal of Contemporary China，China Journal，Modern China等中國知名的研究期刊上。到21世紀(jì)第一個(gè)十年年末，西方學(xué)者還在就中國農(nóng)村村級(jí)民主到底是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善村民選舉還是更加注重民主治理而爭論不休。[29]因?yàn)樵诤芏辔鞣綄W(xué)者看來，村民選舉是中國這個(gè)威權(quán)政體向“民主化”轉(zhuǎn)型的第一步，是中國“民主化”的訓(xùn)練場和一塊難得的試驗(yàn)田。[30]許多西方的機(jī)構(gòu)如一些基金會(huì)甚至對(duì)資助中國的村民選舉樂此不疲，希望借此推動(dòng)中國的“民主化”。一些國人也不免受到西方理論和實(shí)踐的影響，將村民選舉的優(yōu)劣和農(nóng)村民主質(zhì)量等同起來。雖然農(nóng)村民主不能缺少選舉，但是，絕不應(yīng)當(dāng)止于村民選舉。對(duì)于中國來說，發(fā)展農(nóng)村民主，是為了更好地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，而不是為了迎合西方的民主標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于更具競爭性的選舉民主來說，中國人更加喜歡遇事和氣協(xié)商，在照顧各方利益的基礎(chǔ)上做出決定。這是中國農(nóng)村村民選舉陷入困境，協(xié)商治理破土而出的社會(huì)文化基礎(chǔ)所在。

其四，村民自治制度三個(gè)階段的發(fā)展演進(jìn)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)不斷覺醒、權(quán)利訴求日漸增強(qiáng)的體現(xiàn)。在許多人那里，生存壓力是主導(dǎo)農(nóng)民意識(shí)和行為的最重要力量，其行動(dòng)的主要邏輯是為了生存。但是，我們不能認(rèn)為農(nóng)民的訴求總是一成不變。改革開放以來，包產(chǎn)到戶的實(shí)行，人民公社的解體，農(nóng)民從大集體經(jīng)濟(jì)體制下解放出來。尤其是20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的加速推進(jìn)，農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷覺醒。集體經(jīng)濟(jì)制度下農(nóng)民對(duì)國家權(quán)力及其代理人農(nóng)村干部的依附逐漸瓦解，不僅如此，他們希望更進(jìn)一步地約束干部的權(quán)力。通過選舉來重構(gòu)農(nóng)村干部權(quán)力的合法性基礎(chǔ)只是第一步，當(dāng)民主選舉不夠時(shí)，農(nóng)民便創(chuàng)造出新的機(jī)制來約束干部的權(quán)力，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的發(fā)展便是農(nóng)民試圖制約農(nóng)村干部權(quán)力的一個(gè)嘗試，從而使中國農(nóng)村村級(jí)民主更進(jìn)一步。同樣，農(nóng)村協(xié)商治理實(shí)踐的發(fā)展，是農(nóng)民追求參與村莊公共事務(wù)管理的結(jié)果。農(nóng)民不再滿足于選舉自己的代理人以替自己做出決定，他們更加注重自己參與的權(quán)利，在參與中表達(dá)自己的利益訴求?？梢赃@樣認(rèn)為，農(nóng)民的權(quán)利、利益意識(shí)和參與村莊公共事務(wù)管理的訴求，以及他們在這種意識(shí)和訴求支配下的行動(dòng)是村民自治制度發(fā)展演進(jìn)的根本動(dòng)力。

其五，村民自治制度三個(gè)階段的發(fā)展演進(jìn)，是中國共產(chǎn)黨支持人民當(dāng)家做主、保障人民民主權(quán)利的結(jié)果，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義政治文明建設(shè)認(rèn)識(shí)的深化。保障人民當(dāng)家做主的權(quán)利，是中國共產(chǎn)黨對(duì)人民群眾的莊嚴(yán)政治承諾，也是黨獲得民眾認(rèn)同和服從的重要條件。面對(duì)改革開放后農(nóng)民在各個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新活動(dòng)，中國共產(chǎn)黨給予支持和鼓勵(lì)。不僅生產(chǎn)領(lǐng)域諸如包產(chǎn)到戶這樣的創(chuàng)新得到認(rèn)可，即使是社會(huì)管理領(lǐng)域帶有政治性質(zhì)的組織創(chuàng)新也得到了憲法和法律的確認(rèn)。村民自治中民主選舉和村務(wù)監(jiān)督的發(fā)展，雖然都是始自農(nóng)民的創(chuàng)新活動(dòng)，但最終無不是在中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)的努力下成為制度，推向全國。一些地方農(nóng)民的協(xié)商治理實(shí)踐因其處于發(fā)展之中，而尚未進(jìn)入制度化軌道，但中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在多個(gè)場合及重要文件中表現(xiàn)出建制化意愿，希望以此進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民當(dāng)家做主的權(quán)利。改革開放后中國共產(chǎn)黨對(duì)民主的追求更加務(wù)實(shí)和符合實(shí)際。農(nóng)民的民主權(quán)利意味著從參與管理身邊的事務(wù)做起，在這種參與中體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家做主的權(quán)利。也許有一些學(xué)者對(duì)這種限于基層的民主權(quán)利持懷疑態(tài)度，認(rèn)為其民主程度不足，但是村民自治制度發(fā)展演進(jìn)中所體現(xiàn)的農(nóng)民民主權(quán)利更符合實(shí)際，這對(duì)把實(shí)現(xiàn)“高度民主”當(dāng)作一項(xiàng)基本目標(biāo)和根本任務(wù)[31]的中國共產(chǎn)黨來說，是最好的選擇，也是中國共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義政治文明建設(shè)認(rèn)識(shí)不斷深化的必然結(jié)果。

三、 完善村民自治制度的路徑選擇

以20世紀(jì)70年代末80年代初中國農(nóng)村村民自治實(shí)踐初現(xiàn)為準(zhǔn)，它已經(jīng)走過將近40年的歷程。以20世紀(jì)80年代末《村組法(試行)》的頒布為準(zhǔn)，到2017年，中國農(nóng)村村民自治制度也將走過30個(gè)年頭。但是，它還遠(yuǎn)不能說已經(jīng)臻于完善，因?yàn)椤半S著社會(huì)的不斷變化，村民自治本身也出現(xiàn)了一些新的情況，因而對(duì)它的質(zhì)疑也在‘與時(shí)俱進(jìn)’”[32]。這就要求進(jìn)一步發(fā)展完善村民自治制度，具體來說，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手。

第一，從根本上來說，完善村民自治制度，要堅(jiān)持農(nóng)民的制度創(chuàng)新主體地位，適時(shí)總結(jié)、提升農(nóng)民的創(chuàng)新實(shí)踐。制度，既是一種建構(gòu)性行為規(guī)范，更是嵌入在人們?nèi)粘Ｉ钪械男袨闇?zhǔn)則。一項(xiàng)制度建構(gòu)得再完美，如若不能符合人們?nèi)粘Ｉ钪械牡赖潞蛢r(jià)值觀念，它將很難得到忠實(shí)執(zhí)行。改革開放以來，包括村民自治制度在內(nèi)的一些制度之所以能夠在農(nóng)村生根、發(fā)葉、開花、結(jié)果，是因?yàn)槠洚a(chǎn)生于農(nóng)民的實(shí)踐，符合農(nóng)民的利益和道德觀念。未來村民自治制度要想不斷發(fā)展完善，最根本的一條，就是要堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，允許和鼓勵(lì)農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)新自治形式，適時(shí)對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行概括、總結(jié)，使之制度化、規(guī)范化。近年來，一些學(xué)者所發(fā)現(xiàn)的河南鄧州、四川成都等的協(xié)商治理實(shí)踐，都是新形勢下農(nóng)民“探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”的創(chuàng)新之舉。適時(shí)總結(jié)、提升農(nóng)民的實(shí)踐創(chuàng)新，是完善村民自治制度的首要選擇。

第二，加強(qiáng)農(nóng)村組織創(chuàng)新，完善村民自治的組織載體?？v觀村民自治制度的成長歷程，其每一次的發(fā)展演進(jìn)都離不開組織創(chuàng)新。組織在中國農(nóng)村村民自治中的重要地位，從村民自治的“根本大法”(《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》)中就可窺見一二。人們對(duì)村民自治的探察，也是致力于追溯“中國最早的村民委員會(huì)”究竟生于何時(shí)何地。[7]1-13為了更好地監(jiān)督約束農(nóng)村干部的權(quán)力，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這一組織形式應(yīng)運(yùn)而生，實(shí)現(xiàn)了村民自治的進(jìn)一步拓展和深化。同樣，近年來在四川出現(xiàn)的“村民議事會(huì)”[33]和浙北一些農(nóng)村出現(xiàn)的“村務(wù)協(xié)商議事會(huì)”，為農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)管理提供了切實(shí)的平臺(tái)和組織載體，某種程度上達(dá)到了在基層民主中“防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”[34]的目標(biāo)。從未來完善農(nóng)村村民自治制度的角度來看，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織創(chuàng)新，重點(diǎn)是要在村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議等正式的組織載體之外，創(chuàng)新那種能夠廣泛包容不同身份、不同層次農(nóng)民的平臺(tái)和載體，讓他們都能在這些平臺(tái)和載體中發(fā)出自己的聲音，表達(dá)自己在村莊公共事務(wù)治理中的意見和訴求。

第三，選舉民主和協(xié)商民主并進(jìn)，重點(diǎn)促進(jìn)農(nóng)村民主協(xié)商治理的發(fā)展。作為中國特色社會(huì)主義民主的兩種形式，選舉民主和協(xié)商民主都是農(nóng)民實(shí)踐自治不可或缺的形式。雖然村民選舉自誕生以來就不斷地遭到質(zhì)疑和批評(píng)，但作為一種挑選村莊領(lǐng)導(dǎo)人的方法，它依然有其存在的道理。但是，僅有村民選舉已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，隨著中國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，一些沿海發(fā)達(dá)省份，如浙江、廣東、江蘇等地的農(nóng)村，外來人口大量進(jìn)入，人口“倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重。民主選舉對(duì)“村民身份”的嚴(yán)格要求必然將這些人排除在村莊治理之外，這些人成為只有義務(wù)而無權(quán)利的一個(gè)邊緣群體。*筆者在浙北一個(gè)村莊調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村村規(guī)民約共14條，只有1條提到外來人口，即第13條的規(guī)定，“外來人口必須遵守本村規(guī)民約”。對(duì)這些涌入大量外來人口的農(nóng)村來說，選舉民主的缺陷更加明顯。協(xié)商民主和協(xié)商治理的優(yōu)勢則在于，其可以避開選舉民主對(duì)身份的要求，就村莊治理中的一些公共議題，如環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等，廣泛吸納本村居民和外來人口參與討論，如此而得來的村莊治理規(guī)范才更有可能得到人們的支持和遵守。

從促進(jìn)農(nóng)村民主協(xié)商治理的角度來看，除上述所說的創(chuàng)新協(xié)商治理組織載體和平臺(tái)之外，還需要從兩個(gè)方面著手：一方面，要提升農(nóng)村民主協(xié)商治理的程序化、制度化水平，明確協(xié)商的議題范圍、協(xié)商程序、參與人員的選擇等，從而使協(xié)商治理有“法”可依，有章可循。另一方面，要培育民眾的民主協(xié)商精神和公共理性精神。“政治協(xié)商既不是村民們聚集在一起搬弄是非的家長里短，也不是相互攻訐的謾罵爭斗，而是大家就村莊公共事務(wù)以及自己利益的事情敞開心扉，彼此交談，相互傾聽，商量探討并達(dá)成共識(shí)形成決策的一個(gè)理性的過程?！盵35]因此，必須要培育村民的公共理性精神和民主協(xié)商的精神與技巧，唯有如此，才會(huì)有高質(zhì)量的農(nóng)村民主協(xié)商治理。

如果拋開單純用村民選舉來評(píng)價(jià)村民自治制度的話，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，30多年來，中國農(nóng)村村民自治制度的表現(xiàn)既不太好，也不太壞，它既非像有些人講的那樣，從1998年開始就已經(jīng)進(jìn)入完善階段，也不像有些人所說的那樣，已經(jīng)“進(jìn)入死胡同”。從實(shí)現(xiàn)農(nóng)村干部權(quán)力基礎(chǔ)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)農(nóng)村干部權(quán)力約束和促進(jìn)農(nóng)民參與權(quán)利三個(gè)層次來看，中國農(nóng)村村民自治在不斷向前發(fā)展和演進(jìn)，每一階段的演進(jìn)都遺留下了一些問題，等待著下一階段的發(fā)展創(chuàng)新去加以解決。因此，村民自治的前景和未來，正如改革開放以來中國許多其他領(lǐng)域的問題一樣，要用促進(jìn)發(fā)展去解決前進(jìn)中的問題，而不是抱怨懈怠或止步不前。

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