寇瀟岑 劉 峰

（1.西安交通大學 法學院，陜西·西安 710049；2.西北政法大學 行政法學院，陜西·西安 710122）

一、西部民族地區(qū)流域環(huán)境保護概述

在地質(zhì)學范疇中，地下水水線及其地表水域的區(qū)域的總體稱謂為流域，一般而言，對于流域的范圍的界定，僅在于其地表部分的區(qū)域。西部少數(shù)民族群落因其生產(chǎn)方式和生活方式的原始性與封閉性，少數(shù)民族常常擇水而居，其生產(chǎn)和生活方式對于其所處的自然環(huán)境具有天然的依賴性。而且，西部生態(tài)系統(tǒng)常常以河流、湖泊為生態(tài)中心，流域生態(tài)環(huán)境對于西部地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展有著十分重要的意義，因此，西部流域法制理論建設(shè)對于西部生態(tài)環(huán)境保護具有積極的作用。

在現(xiàn)實情況中，西部民族地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的問題可以歸為兩類：其一，河流生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重污染，其二較為頻繁持續(xù)的生態(tài)破壞。這兩種問題的表現(xiàn)形式為自然濕地遭受破壞，致使其作為生態(tài)調(diào)節(jié)的作用失去效力，進而使得西部少數(shù)民族所居地生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，致使其所依賴的自然資源損失殆盡，嚴重影響了西部少數(shù)民族的生存和發(fā)展?，F(xiàn)代文明的發(fā)展，水電開發(fā)、水資源的跨區(qū)調(diào)配等現(xiàn)代經(jīng)濟對于西部少數(shù)民族地區(qū)流域環(huán)境的進一步干預和破壞，致使西部少數(shù)民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀不容樂觀。在法制層面上，我國現(xiàn)行的國民經(jīng)濟考核制度，對于經(jīng)濟數(shù)據(jù)增長的關(guān)注大于對于環(huán)境保護的關(guān)注，西部民族地區(qū)流域生態(tài)數(shù)據(jù)在國民經(jīng)濟數(shù)據(jù)中往往被忽視，使西部民族地區(qū)流域破壞問題得不到有效重視。再者，我國關(guān)于環(huán)保法律對于環(huán)境資源的標準效力的規(guī)定在上下位法之間存在標準效力的沖突，如我國《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》對于污染水資源所負責任就有完全不同的表述，這使得對于西部民族地區(qū)流域治理在法律監(jiān)管的層面缺乏切實有效的手段，加劇了流域生態(tài)的破壞。這些西部民族地區(qū)生態(tài)流域破壞的問題急需國家從法制層面上進一步規(guī)范和完善。

我國已在區(qū)域流域法律治理方面進行一系列的法制保護探索和嘗試，如《額爾齊斯河流域生態(tài)環(huán)境保護條例》，以及《青海湖生態(tài)流域環(huán)境保護條例》等法規(guī)的實施從一定程度上保護了西部地區(qū)少數(shù)民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境。但如上探索的法律模式是建立在區(qū)域管理的模式之上，現(xiàn)實當中西部少數(shù)民族流域生態(tài)環(huán)境常常以天然的河流、湖泊等自然水系為中心構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)，在區(qū)域管理模式之下，天然整體的河流、湖泊等流域生態(tài)系統(tǒng)常常被分別切割成若干區(qū)域進行管理，這樣的制度設(shè)計造成了流域保護的權(quán)責不清、流域治理效率低下以及缺乏整體有效的治理機制等問題，在當今西部少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間很難找到平衡點。因此，將現(xiàn)有的對于西部少數(shù)民族流域治理的法制模式由劃區(qū)域的、分割條塊的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿饔虻?、整體的法制管理模式，對于現(xiàn)有西部民族地區(qū)流域治理模式進行改革、重構(gòu)具有現(xiàn)實的必要性。對于西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制模式創(chuàng)新的首要的問題就是對法制理論進行研究，對于法制過程中各方參與人的權(quán)利義務(wù)進行設(shè)定，這是西部少數(shù)民族地區(qū)法制研究的基礎(chǔ)。

二、西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的流域模式

我國西部民族地區(qū)流域資源豐富，分布廣泛。從地理區(qū)位進行觀察，我國主要的黃河水系、長江水系均發(fā)源自我國西部民族地區(qū)，從源頭對于流域生態(tài)進行保護與治理對于我國中下游地區(qū)、乃至我國整體的水資源保護有著極為重要的作用。流域生態(tài)系統(tǒng)并不局限于自然環(huán)境本身，它是自然環(huán)境與人類經(jīng)濟社會的綜合體。流域的經(jīng)過將不同物理條件的地理區(qū)域相互連接，進而連接各個地理區(qū)域之上的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)成完整的流域生態(tài)系統(tǒng)的閉環(huán)。由此，分析西部民族地區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)從自然和經(jīng)濟社會兩個重要的維度進行分析。西部民族地區(qū)內(nèi)自然流域類型多樣，既有內(nèi)陸型流域，如塔里木河、黑河和石羊河，其中塔里木河是我國最大的內(nèi)陸型流域水系，也有黃河流域、長江流域的發(fā)源水系。其所在自然環(huán)境人煙稀少，大多為少數(shù)民族聚居地區(qū)，因此其生態(tài)環(huán)境受到在其周圍聚居的民族生產(chǎn)、生活方式的制約。西部少數(shù)民族生產(chǎn)、生活方式常常較為落后，對于自然環(huán)境的消耗也較為有限；而且自然環(huán)境對于少數(shù)民族生存環(huán)境具有直接的作用，因此少數(shù)民族基于生存的需要對于自然環(huán)境具有天然的保護意識。反觀下游的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，生產(chǎn)和生活方式的先進性導致將生態(tài)環(huán)境與生存環(huán)境的因果關(guān)系變得模糊不清，這使得下游地區(qū)對于流域生態(tài)資源的消耗常常是破環(huán)型的、不計后果的。

觀察流域上下游的自然和經(jīng)濟社會的不同情況可以發(fā)現(xiàn)流域生態(tài)具有整體性和不平衡性，進而可得出流域模式具有三個屬性。首先，流域生態(tài)系統(tǒng)具有整體統(tǒng)一性。流域生態(tài)系統(tǒng)自然環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素具有相互依存、相互制約的特征：一方面，流域生態(tài)的自然環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，其為經(jīng)濟發(fā)展提供了物質(zhì)資源和發(fā)展的邊界；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展可以促進自然資源的保護和利用。將此種辯證關(guān)系推演到流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的其他方面，如地理位置、主體與分支之間亦具有此種相互依存、相互影響的辯證關(guān)系。其次，流域生態(tài)系統(tǒng)是分層次的相互連接的系統(tǒng)。流域生態(tài)系統(tǒng)以自然屬性為最基礎(chǔ)的層次，經(jīng)濟、社會層次在其之上又構(gòu)建出第二個層次，進而在對其進行監(jiān)管的法律層面又為之構(gòu)建了監(jiān)管層次。在網(wǎng)絡(luò)性方面，流域生態(tài)系統(tǒng)不僅在地理環(huán)境上干流與支流形成網(wǎng)絡(luò)，在其社會屬性以及法律監(jiān)管屬性方面，流域生態(tài)型也體現(xiàn)為具有網(wǎng)絡(luò)性。最后，流域生態(tài)系統(tǒng)具有非穩(wěn)定性。流域生態(tài)系統(tǒng)并不是如表面看來的靜止，它體現(xiàn)出一種動態(tài)的靜止和平衡，即流域生態(tài)系統(tǒng)中的各個因素之間處于相互變化之中，如流域中上游生態(tài)資源消耗的數(shù)量決定了下游生態(tài)自然消耗的限度，兩者資源消耗的總量不變，但在該消耗層次中上下游之間呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的特征。人類因素是流域生態(tài)系統(tǒng)中最為活躍、積極的因素，流域生態(tài)系統(tǒng)沿途經(jīng)歷著人類社會不同層次的發(fā)展，位于流域上游的西部民族地區(qū)，其人類因素多表現(xiàn)為積極地對于生態(tài)環(huán)境的依賴和保護；而在下游地區(qū)，人類工業(yè)文明的發(fā)展，其人類因素表現(xiàn)為對于生態(tài)系統(tǒng)資源的消耗和破壞。但隨著社會文明的發(fā)展和進步，下游人類文明在破環(huán)自然環(huán)境之后，對于自然生態(tài)環(huán)境的規(guī)律有了充分的認識，逐漸意識到自然環(huán)境的重要性，隨之加強了自然環(huán)境的保護，而在上游的少數(shù)民族的生產(chǎn)、生活方式較為原始、落后，這在一程度上加劇了對于環(huán)境的破壞，這種破環(huán)與保護的動態(tài)平衡關(guān)系呈現(xiàn)出非穩(wěn)定的特征，亦是對流域生態(tài)環(huán)境整體性和層次性的詮釋。

西部民族地區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)并不等同于西部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)系統(tǒng)是一定空間和時間里的生物及其所生存環(huán)境的集合。西部流域生態(tài)系統(tǒng)概念的內(nèi)涵顯然較生態(tài)系系統(tǒng)小。首先，西部民族地區(qū)是指我國新疆、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、重慶、云南、貴州、甘肅、四川、陜西、西藏、青海十二個少數(shù)民族聚居的省市和自治區(qū)，其流域主要是指以西部地區(qū)河流為基礎(chǔ)，各個分支的集水區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)的總稱。其次，西部民族流域生態(tài)系統(tǒng)不僅包括河流生態(tài)系統(tǒng)，河流沿途的濕地森林、草原等生態(tài)系統(tǒng)也是其重要的組成部分。如上文所述，流域生態(tài)系統(tǒng)是一個立體的、動態(tài)的、多分支生態(tài)系統(tǒng)，在西部民族地區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)的層次上，濕地森林、草原等生態(tài)系統(tǒng)是其最重要的層次分支，濕地森林、草原等生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系、亦相互影響，又在整體上構(gòu)成了西部民族地區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)。最后，在西部民族地區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)中，河流生態(tài)系統(tǒng)具有標志性的指示作用，河流生態(tài)系統(tǒng)通過河道、濕地、棲息地等子生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮其生態(tài)功能，這是其在功能上的層次分支。

三、西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的歷史觀

西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境屬于我國流域生態(tài)環(huán)境的一個子系統(tǒng)，分析其歷史觀應(yīng)先從總體的流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)角度進行研究。

首先，原始社會人類活動早期對于流域生態(tài)環(huán)境的影響。人類活動早期主要的生產(chǎn)、生活方式為采集、狩獵等原始的方式，在這一時期，生產(chǎn)力的發(fā)展還處于較為低下的階段，勞動工具以原始的石器為主，勞動的對象以自然環(huán)境中可取的動物或植物資源為主。生產(chǎn)力的低下造成了人類對于自然擴張能力的低下，同時反向限制了人類自身的生存和發(fā)展。由此，人對于流域生態(tài)環(huán)境的破壞能力較弱，對于流域生態(tài)環(huán)境的破壞程度較低。但這并不意味著人類活動對于流域生態(tài)環(huán)境沒有影響，由于人類自身對于知識掌握的匱乏也常常造成流域生態(tài)環(huán)境的破環(huán)，如我國歷史上早期治水“用堵不用疏”的方法，加劇了流域生態(tài)環(huán)境的破壞。

其次，古代社會人類活動對于流域生態(tài)環(huán)境的影響。古代人類社會的生產(chǎn)、生活方式分為農(nóng)耕與游牧。在游牧方式中，人類活動充分利用自然規(guī)律，以自然時間、空間資源為出發(fā)點為人類獲取更多的生存資源，可以說游牧的生產(chǎn)、生活方式是與流域生態(tài)環(huán)境相輔相生的，其對生態(tài)環(huán)境的保護就有積極的作用。但游牧生產(chǎn)、生活發(fā)展到后期，隨著生產(chǎn)力的提高產(chǎn)生了定居的畜牧方式，此種生產(chǎn)方式對于生態(tài)環(huán)境的依賴減少，同時對于生態(tài)環(huán)境的破壞增加。為此，早期少數(shù)游牧民族對于生態(tài)環(huán)境作出了明確的保護性規(guī)定，如蒙古族的《阿勒坦汗法典》 《衛(wèi)特拉法典》等。在農(nóng)耕方式中，人類活動以種植和養(yǎng)殖為活動內(nèi)容，生產(chǎn)力大幅度提升，已經(jīng)超出種植者自身的需要，進而促進交換的出現(xiàn)以及社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會生產(chǎn)力的發(fā)展超出了自給自足的限制。人類對于自然資源擴張能力的增強，隨之而來的是對于流域生態(tài)環(huán)境的破環(huán)，如流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)植被的破壞，濫砍濫伐，造成水土流失，進一步危害流域生態(tài)環(huán)境。

最后，現(xiàn)代社會人類活動對于流域生態(tài)環(huán)境的影響。現(xiàn)代社會以工業(yè)文明為基礎(chǔ)，社會生產(chǎn)力水平較之以前有了大幅提高。同時，人類對于流域生態(tài)環(huán)境的破壞也達到了歷史上新的程度?？萍紝⑷祟惖纳a(chǎn)力提高到前所未有的程度，這使得人類對自然資源的索取和利用的程度較之前社會有了很大提升，造成了生態(tài)系統(tǒng)資源嚴重的破壞、損失，這造成了生態(tài)環(huán)境危機。在流域生態(tài)環(huán)境方面，其河流、濕地等子生態(tài)系統(tǒng)相互調(diào)節(jié)的能力由于人類的過度開發(fā)而喪失自我調(diào)節(jié)、自我修復的能力。生態(tài)環(huán)境危機的實質(zhì)是人類對自然資源的所求超出自然界供給，人力開發(fā)自然界能力發(fā)展超出自然界產(chǎn)出供給速度所造成的危機。這種危機的發(fā)展方式常常是沿著流域生態(tài)系統(tǒng)逐步擴散，由上游向下游，由社會發(fā)達地區(qū)擴散到社會文明相對落后的地區(qū)。由于人類對于流域生態(tài)環(huán)境破環(huán)的認識就有差異性，經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)對于生態(tài)環(huán)境的補救措施較經(jīng)濟社會落后地區(qū)更為積極，這使得經(jīng)濟社會欠發(fā)達地區(qū)常常是生態(tài)環(huán)境破環(huán)最為嚴重的地區(qū)。

西部民族地區(qū)流域環(huán)境的歷史按人類歷史活動進行分析，亦可分為原始、古代和現(xiàn)代三個時期。與流域生態(tài)環(huán)境發(fā)展的歷史相區(qū)別的是，我國現(xiàn)今西部民族地區(qū)，生產(chǎn)生活方式呈現(xiàn)出農(nóng)耕、畜牧與現(xiàn)代工業(yè)文明相互交織的情形，一部分西部少數(shù)民族的生產(chǎn)、生活方式還遵循擇水而居，并采用原始的生產(chǎn)、生活方式，其對于流域生態(tài)環(huán)境破壞較小。但在西部相對發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)代文明已經(jīng)成為少數(shù)民族生產(chǎn)、生活的主要方式，其對流域生態(tài)環(huán)境的破壞已經(jīng)達到了相當嚴重的程度。因而西部少數(shù)民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的破壞正經(jīng)歷著由小到大，由輕微到嚴重的歷史過程。

四、西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的法制理論基礎(chǔ)

首先，西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的法制保護應(yīng)在法律上明確流域生態(tài)閥值的概念。如上對于西部流域生態(tài)環(huán)境的歷史觀的論述，人類活動與流域生態(tài)環(huán)境的破壞并不必然存在一致性等。人類活動對于流域生態(tài)環(huán)境的影響，取決于流域生態(tài)環(huán)境自身生態(tài)資源的承載力度，如若人類活動所造成的生態(tài)環(huán)境資源的破環(huán)程度超出了流域生態(tài)環(huán)境自我調(diào)節(jié)的程度，則流域生態(tài)環(huán)境就會遭受破壞，反之，如若人類活動所造成的生態(tài)環(huán)境資源的破環(huán)程度小于流域生態(tài)環(huán)境自我調(diào)節(jié)的程度，則流域生態(tài)環(huán)境保持良好。生態(tài)環(huán)境的承載度取決于生態(tài)系統(tǒng)中土地、氣候、動植物等因素，這些因素在一定作用和影響下達到相互平衡的狀態(tài)，這種平衡狀態(tài)稱為生態(tài)環(huán)境的閥值。在西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境中，生態(tài)環(huán)境的承受度就是其閥值?，F(xiàn)行對于西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的法律，在立法上著重對于危害環(huán)境行為的評價和懲罰，但對于生態(tài)環(huán)境基本的承受能力的規(guī)定，往往比較模糊，缺乏操作性。因此，對于西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的保護，應(yīng)首先聚焦于西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的閥值，對其進行定性與定量分析，并以法律手段對其生態(tài)環(huán)境保護加以規(guī)定，明確西部民族地區(qū)流域生態(tài)在其各個層次的生態(tài)閥值，這是西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境法律保護的基礎(chǔ)。

其次，西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的法制保護應(yīng)明確公民的生態(tài)環(huán)境權(quán)。在憲法層面上，公民具有生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。在西部民族地區(qū)，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)在現(xiàn)實當中的實現(xiàn)形式就是對于生態(tài)資源的開發(fā)和利用，這在擇水而居的西部流域地區(qū)尤為明顯，少數(shù)民族居民因其生產(chǎn)、生活方式的落后，其對流域生態(tài)資源的開發(fā)和利用是其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。但法律對于流域生態(tài)環(huán)境閥值做出了限制，在這一定程度上也限制了西部民族地區(qū)少數(shù)民族對于流域生態(tài)資源的利用。由此，對于西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境治理在法制的第二個層次，是在西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的閥值的基礎(chǔ)上建立公民生態(tài)權(quán)。公民生態(tài)權(quán)是以公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)，以西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境的閥值對其進行必要的限制，規(guī)定西部民族地區(qū)公民的對于生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)。公民生態(tài)權(quán)與公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)具有辯證關(guān)系，雖然其在一定程度上限制了公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的發(fā)展，但這種限制是建立人與自然和諧共生的基礎(chǔ)之上的，二者具有相互促進的作用。公民生態(tài)權(quán)的建立對于西部民族地區(qū)公民而言，為其制定了具體的行為準則，在法制的層面上具有實踐的意義。

最后，調(diào)節(jié)公民生態(tài)環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系。公民生態(tài)環(huán)境權(quán)在位階上較公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)低，但在具體法制的適用上并不是說公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)可以超越生態(tài)環(huán)境權(quán)的限制。如上所論述，公民生態(tài)環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)存在辯證關(guān)系，兩者既相互制約，又相互促進。但在法制運行當中，環(huán)境生態(tài)權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)常常體現(xiàn)為矛盾的一面：注重生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，則為了自身的生存和發(fā)展不計后果地向自然索取，造成自然環(huán)境的破壞；而注重生態(tài)環(huán)境權(quán)，則一味保護環(huán)境，使得西部民族地區(qū)流域居民自身生存和發(fā)展受到限制。由此，注重生態(tài)閥值和自然規(guī)律是處理生態(tài)環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵，生態(tài)閥值環(huán)境承受能力的限度，也是公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的邊界，公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的實施應(yīng)在流域生態(tài)閥值的范圍之內(nèi)。西部民族地區(qū)正處于農(nóng)耕文明、畜牧文明、工業(yè)文明三者交匯之中，從低層次的文明向高層次文明的發(fā)展是歷史發(fā)展的方向，在流域生態(tài)閥值的范圍之內(nèi)，以法制的手段調(diào)節(jié)公民生態(tài)環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系是對于西部民族地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境進行治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。