潘姿曲 祁占勇

摘 要：改革開放四十年來，我國職業(yè)培訓(xùn)政策的演進歷經(jīng)了強調(diào)職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作階段（1978年至1998年）、以促進就業(yè)和再就業(yè)為主要目標階段（1998年至2010年）、職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立階段（2010年至今）三個階段?；谡叻治龅囊暯牵覈殬I(yè)培訓(xùn)政策演進的基本邏輯滲透了以注重效率為取向的職業(yè)培訓(xùn)政策價值導(dǎo)向，形成了以師資投入和資金投入為抓手的政策實施保障，反映了以經(jīng)濟學(xué)話語為主導(dǎo)的政策話語規(guī)則。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和教育制度的不斷變革，我國職業(yè)培訓(xùn)政策應(yīng)不斷調(diào)整，其價值取向應(yīng)向“多元取向”轉(zhuǎn)變，過程保障應(yīng)向強化監(jiān)督與保障轉(zhuǎn)變，話語的文化規(guī)則應(yīng)向尊重和引導(dǎo)民意轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：職業(yè)培訓(xùn)政策；演進邏輯；價值取向；過程保障；政策話語

作者簡介：潘姿曲（1992-），女，廣西南寧人，陜西師范大學(xué)碩士研究生，研究方向為職業(yè)教育政策與法律；祁占勇（1978-），男，寧夏彭陽人，陜西師范大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，教育學(xué)博士，研究方向為職業(yè)教育法律與政策。

基金項目：研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“弘揚工匠精神研究”（編號：18VSJ086），主持人：陳鵬。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）11-0068-07

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善城鄉(xiāng)均等公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，構(gòu)建勞動者終身職業(yè)培訓(xùn)體系。在我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)、供給側(cè)改革逐步推進的背景下，廣大勞動者迫切需要持續(xù)提升技術(shù)技能水平和就業(yè)再就業(yè)能力。然而，相對于學(xué)校教育體系而言，我國勞動者職業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)仍明顯滯后，難以滿足勞動者實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需求[1]。黨的十八屆三中全會提出了“構(gòu)建勞動者終身職業(yè)培訓(xùn)體系”的改革部署。職業(yè)培訓(xùn)是勞動者職業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是把勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源的重要途徑。

一、改革開放以來我國職業(yè)培訓(xùn)政策的演進歷程

自美國學(xué)者舒爾茨（Theodore W Schultz）提出人力資本理論之后，世界各國均將發(fā)展教育與培訓(xùn)作為提升本國人力資本存量、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，同時也作為促進就業(yè)、改善民生的重要途徑[2]。改革開放以來，我國職業(yè)培訓(xùn)政策的變遷過程經(jīng)歷了強調(diào)職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作階段（1978年至1998年）、以促進就業(yè)和再就業(yè)為主要目標階段（1998年至2010年）、職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立階段（2010年至今）三個階段。

（一）強調(diào)職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作階段（1978年至1998年）

改革開放初期，我國職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)十分薄弱，職業(yè)學(xué)校數(shù)量和培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量少，人才質(zhì)量難以滿足經(jīng)濟建設(shè)的迫切需要。要為國家培養(yǎng)數(shù)以百萬計的技術(shù)、技能人才，就要建立一支有足夠數(shù)量的、合格而穩(wěn)定的師資隊伍。同時，還要培養(yǎng)一批合格的職業(yè)中學(xué)校長。從全國范圍來看，各地的職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作開展得還很不平衡，仍存在一些問題。為進一步加強職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作，1978年至1998年，國家相繼出臺了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發(fā)展綱要》等文件。在國家政策的推動下，這一時期的職業(yè)培訓(xùn)恢復(fù)了活力，體現(xiàn)在以下四方面。

1.加強職業(yè)學(xué)校教師隊伍建設(shè)。優(yōu)秀的教師隊伍是人才質(zhì)量的保障，因此，國家要求職業(yè)學(xué)校教師和校長在獲得崗位資格證書或經(jīng)過崗前培訓(xùn)并考核合格后上崗，使職業(yè)學(xué)校專業(yè)師資和校長有一個合格而穩(wěn)定的來源，更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。例如，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要建立一支有足夠數(shù)量的、合格而穩(wěn)定的師資隊伍，必須對現(xiàn)有的教師進行認真的培訓(xùn)和考核，有關(guān)大專院校、研究機構(gòu)都要擔(dān)負培訓(xùn)職教師資的任務(wù)。這標志著我國大力開展職業(yè)培訓(xùn)政策的正式確立，使職業(yè)培訓(xùn)在20世紀80年代后半期迎來了一個蓬勃發(fā)展的時期。到1998年底，職業(yè)高中專任教師29.61萬人，比上年增加1.38萬人；職業(yè)高中教師學(xué)歷合格率37.41%，增長3.55個百分點[3]。

2.建立了一批職業(yè)教育師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地。在全國范圍內(nèi)，根據(jù)本地和行業(yè)部門的實際，依托普通高等學(xué)?；驀壹?、省部級重點職業(yè)學(xué)校，先后建立了一批職教師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地。1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出“依托普通高等學(xué)校、高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重點建設(shè)50個職業(yè)教育專業(yè)教師和實習(xí)指導(dǎo)教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地，地方也要加強職業(yè)教育師資培訓(xùn)基地建設(shè)”，中央財政和地方財政都對職教師資基地建設(shè)給予了重點支持。職教師資基地為中等職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)培訓(xùn)了大批師資，一定程度上緩解了中等職業(yè)學(xué)校教師數(shù)量不足的問題；同時，在提高教師專業(yè)理論水平、實踐技能等方面發(fā)揮了重要的作用。在各地、各有關(guān)部門組織推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)過由各方面專家組成的全國重點建設(shè)職教師資培訓(xùn)基地工作小組評審，教育部批準天津大學(xué)等20所學(xué)校為首批全國重點建設(shè)職業(yè)教育師資培訓(xùn)基地。

3.逐步使崗位培訓(xùn)規(guī)范化。1993年國家教委頒發(fā)《關(guān)于加強全國職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作意見》，指出校長參加培訓(xùn)的成績和鑒定作為評價、晉升、提職的重要依據(jù)?！度珖殬I(yè)中學(xué)校長主要職責(zé)及崗位要求（試行）》要求，經(jīng)過崗位培訓(xùn)的校長，任職后，每年應(yīng)接受1周左右的進修培訓(xùn)，形成制度?，F(xiàn)任校長未經(jīng)培訓(xùn)者，于3～5年內(nèi)分期分批進行培訓(xùn)。從1996年下半年開始，對于預(yù)備上崗的職業(yè)中學(xué)校長一般經(jīng)過崗前培訓(xùn)，并獲得《職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)合格證書》后才能上崗。至1998年底，全國職業(yè)中學(xué)校長經(jīng)過崗位培訓(xùn)，已經(jīng)基本取得職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)“合格證書”。

4.職業(yè)培訓(xùn)政策呈現(xiàn)連續(xù)性特征。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，職業(yè)培訓(xùn)后續(xù)的政策對已有政策進行了調(diào)整和補充，呈現(xiàn)出連續(xù)性特征。例如1993年國家教委發(fā)布《全國職業(yè)中學(xué)校長主要職責(zé)及崗位要求（試行）》的通知，對職業(yè)中學(xué)校長的職責(zé)和崗位做出了簡要的說明。為更好地規(guī)范和促進職業(yè)中學(xué)校長的職業(yè)發(fā)展，后續(xù)又頒發(fā)了《關(guān)于加強全國職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作意見》《關(guān)于進一步做好全國職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作的通知》，對職業(yè)中學(xué)校長的崗位要求和培訓(xùn)做出了詳細的規(guī)定和說明，以便各地區(qū)更好地落實。

（二）以促進就業(yè)和再就業(yè)為主要目標階段（1998年到2010年）

在此階段發(fā)生了兩次金融危機，一是1997年亞洲金融危機爆發(fā)，引發(fā)貨幣貶值危機。二是2008年國際金融危機給國內(nèi)部分企業(yè)帶來困難，就業(yè)壓力突出，影響社會穩(wěn)定和社會秩序等，給城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了新情況和新問題。為擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長，努力保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，國家充分發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)在促進就業(yè)和再就業(yè)方面的重要作用。1998年至2010年，國家采取了一系列措施以促進就業(yè)和再就業(yè)，相繼出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)》《關(guān)于進一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中作用的意見》等文件。在國家政策的推動下，該時期的職業(yè)培訓(xùn)呈現(xiàn)出以下特點：

1.充分發(fā)揮職業(yè)學(xué)校的重要作用。職業(yè)學(xué)校的師資、設(shè)備等相對充足和完整，是職業(yè)培訓(xùn)的重要基地。例如，《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展職業(yè)教育培訓(xùn)工作的緊急通知》提出，以縣級職教中心為主要基地，充分發(fā)揮農(nóng)村成人文化技術(shù)學(xué)校、普通中學(xué)及其他培訓(xùn)機構(gòu)的作用。中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工舉辦短期職業(yè)技能培訓(xùn)，要根據(jù)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的實際需要，采取靈活多樣的辦班形式，幫助他們提高就業(yè)和再就業(yè)的能力。

2.動員社會各類教育培訓(xùn)資源開展培訓(xùn)。僅依靠職業(yè)學(xué)校對各行各業(yè)的就業(yè)或待就業(yè)人員進行培訓(xùn)是遠遠不夠的，因此需要調(diào)動社會各類教育培訓(xùn)資源開展培訓(xùn)。例如，在2005年進城務(wù)工人員職業(yè)教育和培訓(xùn)現(xiàn)場會上，時任教育部部長周濟強調(diào)要努力形成以企業(yè)為主體、以院校為骨干、以社區(qū)為基礎(chǔ)的進城務(wù)工人員職業(yè)教育和培訓(xùn)的網(wǎng)絡(luò)體系。

3.采取靈活多樣的培訓(xùn)方式。職業(yè)培訓(xùn)對象的水平和可支配的學(xué)習(xí)時間差異較大，單一的教學(xué)方式無法滿足其學(xué)習(xí)需求。因此，國家政策強調(diào)采取靈活多樣的培訓(xùn)方式以更好滿足培訓(xùn)對象的需求，同時，更高效地為我國社會經(jīng)濟發(fā)展提供緊缺人才。例如，2005年進城務(wù)工人員職業(yè)教育和培訓(xùn)現(xiàn)場會上，周濟強調(diào)逐步推行學(xué)分制，實行彈性學(xué)制，探索建立跨校選修、學(xué)分互認的制度，方便進城務(wù)工人員實行半工半讀、工學(xué)交替、分階段完成學(xué)業(yè)。2006年《教育部關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向未升學(xué)高中畢業(yè)生開展職業(yè)教育與培訓(xùn)的意見》，要求實行學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉、學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書并重，實行“訂單培養(yǎng)”，積極推行學(xué)分制。

4.多渠道籌措培訓(xùn)經(jīng)費。職業(yè)培訓(xùn)作為準公共產(chǎn)品，除了政府提供服務(wù)和支持，還需要社會各界以及個人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2009年《教育部關(guān)于切實做好返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓(xùn)等工作的通知》提出，各地教育行政部門要積極爭取地方政府和勞動、農(nóng)業(yè)、扶貧、科技等相關(guān)部門經(jīng)費和政策的支持，對職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校開展返鄉(xiāng)農(nóng)民工培訓(xùn)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工子女入學(xué)工作提供必要的投入。

隨著國家一系列擴大內(nèi)需政策措施、教育事業(yè)發(fā)展及針對農(nóng)民工的各種增加就業(yè)措施的實施，進城務(wù)工人員的文化素質(zhì)和職業(yè)技能素質(zhì)不斷提高，就業(yè)機會增加，就業(yè)形勢好轉(zhuǎn)，數(shù)量進一步增加。2010年全國農(nóng)民工總量達到24223萬人，比上年增加1245萬人，增長5.4%[4]。至2010年9月末，全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員同比增加555萬人。農(nóng)民工就業(yè)仍在增加，截止到三季度末，全國跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外外出農(nóng)民工的總量是1.64億人，比2009年同期增加了606萬人，就業(yè)形勢好于預(yù)期。2010年流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，培訓(xùn)總體上能使農(nóng)民工的月均工資提高5.4%～7.2%[5]。

（三）職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立階段（2010年至今）

隨著改革的深入，我國職業(yè)培訓(xùn)工作獲得長足發(fā)展，職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立，勞動者職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力不斷提高，對促進就業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但還不能完全適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動者素質(zhì)提高的需要。職業(yè)培訓(xùn)的制度需要進一步完善，才能全面提高勞動者職業(yè)技能水平，加快技能人才隊伍建設(shè)。2010年至今，國家通過一系列政策的實施逐步建立起我國職業(yè)培訓(xùn)體系，相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》等文件。該時期的職業(yè)培訓(xùn)呈現(xiàn)出以下特點：

1.健全職業(yè)培訓(xùn)制度。國家及時推動職業(yè)技能開發(fā)立法，明確政府、企業(yè)等主體的權(quán)利義務(wù)；及時調(diào)整完善培訓(xùn)重點、培訓(xùn)補貼等方面的政策，支持各類勞動者參加培訓(xùn)[6]。例如，《中華人民共和國民辦教育促進法》第十二條規(guī)定：“舉辦實施以職業(yè)技能為主的職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)的民辦學(xué)校，由縣級以上人民政府人力資源社會保障行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批，并抄送同級教育行政部門備案。”《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》也提出要健全以職業(yè)能力為導(dǎo)向的人才評價、技能等級等制度。

2.建立職業(yè)培訓(xùn)資金投入機制。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的需求、職業(yè)培訓(xùn)的成本等綜合考慮，國家提出建立職業(yè)培訓(xùn)資金投入機制，適時提高職業(yè)培訓(xùn)補貼標準。例如，《國務(wù)院關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》提出要完善職業(yè)培訓(xùn)補貼政策，加大職業(yè)培訓(xùn)資金投入，落實企業(yè)職工教育經(jīng)費?！秶鴦?wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》要求“建立政府、企業(yè)、社會多元投入機制”。

3.完善職業(yè)培訓(xùn)監(jiān)督機制。加強對培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督管理，要從強化培訓(xùn)過程監(jiān)督管理、注重績效考核結(jié)果運用等方面入手。例如，《國務(wù)院關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》強調(diào)要加強職業(yè)培訓(xùn)資金監(jiān)管，將資金使用情況定期向社會公開，依法審計職業(yè)培訓(xùn)補貼資金，對重大違紀違規(guī)問題的責(zé)任人進行責(zé)任追究等。教育部在對十二屆全國人大五次會議第8807號建議的答復(fù)中提出加強過程管理和質(zhì)量考核，開展針對性、多層次的技能培訓(xùn)。

總之，職業(yè)院校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，面向農(nóng)民、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、在職職工、失業(yè)人員、殘疾人、退役士兵等各類群體，廣泛開展形式豐富的教育培訓(xùn)，包括學(xué)歷繼續(xù)教育、技術(shù)技能培訓(xùn)、高端研修培訓(xùn)、農(nóng)民工學(xué)歷繼續(xù)教育與非學(xué)歷培訓(xùn)等。截至2017年底，全國共有各類職業(yè)技能機構(gòu)2萬多個，職業(yè)技能鑒定機構(gòu)8000多個，建設(shè)國家級高技能人才培訓(xùn)基地584個，技能大師工作室738個。每年開展的政府補貼培訓(xùn)近1700萬人次，全國技能勞動者目前達到1.65億人，其中高技能人才有4791萬[7]。即便如此，與我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求相矛盾的是，我國技能人才仍較為短缺。因此，中央政府可根據(jù)實際情況調(diào)整政策，各相關(guān)主體應(yīng)積極落實中央意見，進一步完善我國職業(yè)培訓(xùn)體系。

二、改革開放以來我國職業(yè)培訓(xùn)政策的變遷邏輯

對于職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展這樣一項關(guān)系國計民生、利益相關(guān)者眾多、制定和實施過程復(fù)雜的教育政策，其演進邏輯難以用某種單一的分析模式來把握。教育政策分析可以概括為四種不同取向的分析模式，即發(fā)生學(xué)取向的分析模式、過程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策話語的分析模式。對一個具體教育政策的分析，往往需要多個分析模式的綜合運用[8]。通過教育政策分析可以全面把握和深刻反思我國職業(yè)培訓(xùn)政策的演進邏輯。

（一）以注重效率為取向的職業(yè)培訓(xùn)政策價值導(dǎo)向

教育政策的形成反映的是制定主體的傾向，決定或支配著主體的價值選擇[9]。分析職業(yè)培訓(xùn)政策的價值取向，可以了解政策所代表的利益群體，從整體上把握職業(yè)培訓(xùn)政策的價值取向變化，有利于解讀職業(yè)培訓(xùn)政策的價值取向及其合理性。

一是“追求效率”時期（1978-1998年）。改革開放以來，我國職業(yè)培訓(xùn)的價值取向由效率優(yōu)先向兼顧效率和以人為本轉(zhuǎn)變。20世紀80年代初到90年代末，職業(yè)培訓(xùn)師資不足、學(xué)歷不合格現(xiàn)象嚴重，勞動者素質(zhì)無法滿足經(jīng)濟快速發(fā)展的需求。該階段要求職業(yè)學(xué)校實行學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉、學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書并重，實行“訂單培養(yǎng)”，積極推行學(xué)分制等。加強職業(yè)教育專業(yè)教師和實習(xí)指導(dǎo)教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地建設(shè)，為培養(yǎng)合格的勞動者保障充足的師資來源。規(guī)范和強化職業(yè)學(xué)校校長崗位培訓(xùn)，保證職業(yè)培訓(xùn)的正常有序開展?！鞍宋濉逼陂g（1991-1995年），中等職業(yè)學(xué)校共向社會輸送了1300多萬畢業(yè)生和大批經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)的各級各類人才，為各行各業(yè)輸送了高素質(zhì)的勞動者。到1996年，職業(yè)培訓(xùn)規(guī)模日益擴大，年培訓(xùn)量達數(shù)千萬人次。因此，在此階段主要關(guān)注提高人才質(zhì)量以滿足經(jīng)濟建設(shè)的迫切需要，要為國家培養(yǎng)數(shù)以百萬計的技術(shù)、技能人才。

二是“注重效率與滲透公平”時期（1998-2010年）。該時期我國受到兩次金融危機的影響，社會經(jīng)濟遭受較大程度的損失。為了調(diào)節(jié)市場的良性發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，我國在職業(yè)培訓(xùn)政策中仍強調(diào)各類人才要適應(yīng)和滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，同時也開始關(guān)注廣大勞動者迫切提高自身素質(zhì)和職業(yè)技能的強烈需求。因此，在職業(yè)培訓(xùn)政策中要求，培訓(xùn)的形式和內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)勞動者提高素質(zhì)和職業(yè)技能水平的多樣化需求，采用靈活的學(xué)習(xí)時間和多樣的培訓(xùn)方式，必須適應(yīng)他們工作、生活和學(xué)習(xí)的特點，適應(yīng)他們提高就業(yè)能力和發(fā)展能力的要求，提供必要的資金投入。

三是“兼顧效率與以人為本”時期（2010年至今）。2010年全球經(jīng)濟低谷已經(jīng)過去，并逐步反彈復(fù)蘇，我國的國際發(fā)展環(huán)境有所改善。中央政府一攬子經(jīng)濟刺激方案的實施，使國內(nèi)經(jīng)濟呈現(xiàn)良好勢頭。我國的職業(yè)培訓(xùn)政策除了促使人才滿足經(jīng)濟恢復(fù)的需求，也比前一階段更加強調(diào)滿足人才自身的需求。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強職業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的意見》指出，“力爭使新進入人力資源市場的勞動者都有機會接受相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)……使每個有培訓(xùn)愿望的創(chuàng)業(yè)者都參加一次創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)?！闭邚娬{(diào)了今后的職業(yè)培訓(xùn)要面向城鄉(xiāng)全體勞動者，適應(yīng)其就業(yè)需要和職業(yè)生涯發(fā)展要求。2018年《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》明確提出：“建立并推行覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者、貫穿勞動者學(xué)習(xí)工作終身、適應(yīng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和人才成長需要以及經(jīng)濟社會發(fā)展需求的終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。根據(jù)普惠化要求，我國基本職業(yè)技能培訓(xùn)理論上應(yīng)該逐步實現(xiàn)對7億名勞動者的全覆蓋，而且服務(wù)于勞動者職業(yè)生涯全過程?！庇纱丝梢?，2010年至今，我國職業(yè)培訓(xùn)政策依然重視勞動者對生產(chǎn)發(fā)展的作用，尤其是高技能人才在推進制造強國建設(shè)上的作用。但也可以明顯看到，我國職業(yè)培訓(xùn)政策擴大了培訓(xùn)對象的覆蓋面，更加關(guān)注滿足勞動者自身的學(xué)習(xí)需求，體現(xiàn)出兼顧效率和以人為本的價值取向。

（二）以師資和資金投入為抓手的職業(yè)培訓(xùn)政策實施的過程保障

政策實施的過程保障強調(diào)的是政策的執(zhí)行過程。為使職業(yè)培訓(xùn)政策得到更好的貫徹和落實，就職業(yè)培訓(xùn)政策實施的過程保障來看，其保障措施主要包括師資培養(yǎng)和資金投入兩個方面。

改革開放初期至20世紀末，職業(yè)培訓(xùn)師資力量嚴重不足，因而該階段的首要任務(wù)就是補充師資數(shù)量和提升師資質(zhì)量。進入21世紀后，職業(yè)學(xué)校教師在數(shù)量上的需求得到較大緩解。為了給職業(yè)學(xué)校教師培訓(xùn)提供保障，教育部共發(fā)布了7則關(guān)于全國重點職教師資培訓(xùn)基地的通知，以不斷鞏固基地的發(fā)展，最終建成了56個全國重點職業(yè)學(xué)校師資培訓(xùn)基地。2011年教育部再次強調(diào)要提高職業(yè)院校教師素質(zhì)，教師素質(zhì)提升覆蓋面的不斷擴大，在很大程度上幫助教師合理地進行“雙師”專業(yè)發(fā)展。因此，政府提供的政策保障與支持是職教教師培訓(xùn)獲得大力發(fā)展的強大力量[10]。

此外，還有對資金投入的保障。我國職業(yè)技能培訓(xùn)的經(jīng)費大體上由企業(yè)教育培訓(xùn)的投入、國家的投入、職工自己的投入構(gòu)成。國家的投入有就業(yè)補助資金、失業(yè)保險基金以及財政投入。2010年國務(wù)院要求加大職業(yè)培訓(xùn)資金支持力度，調(diào)整就業(yè)專項資金支出結(jié)構(gòu)，逐步提高職業(yè)培訓(xùn)支出比重。我國每年開展的政府補貼培訓(xùn)近1700萬人次，全國技能勞動者目前達到1.65億人，其中高技能人才有4791萬人。多年來，政府的人均職業(yè)技能培訓(xùn)補貼標準始終是在500元左右，2017年以前只有400多元[7]。國家制定了相應(yīng)的保障措施來促進政策的執(zhí)行，一是以提高職業(yè)學(xué)校師資隊伍數(shù)量和質(zhì)量為目標的培養(yǎng)機制，其具體措施有：（1）建立若干職業(yè)技術(shù)師范院校；（2）建立職業(yè)學(xué)校教師培訓(xùn)基地；（3）依靠社會各類培訓(xùn)資源開展培訓(xùn)等。二是對職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費保障機制。改革開放后，國家非常重視職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費投入，其具體措施有：（1）加大對職業(yè)院校專業(yè)建設(shè)的投入；（2）企業(yè)可按照國家規(guī)定提取教育和培訓(xùn)經(jīng)費；（3）鼓勵社會對職業(yè)培訓(xùn)的資助和捐贈；（4）確保勞動者工資按時足額發(fā)放；（5）做好勞動者的社會保障和公共服務(wù)等。

（三）以經(jīng)濟學(xué)話語為主導(dǎo)的職業(yè)培訓(xùn)政策話語的文化規(guī)則

政策話語視角的教育政策分析，是通過對教育政策文本所使用的語言、詞匯和邏輯修辭等，來分析教育政策的目標指向和價值取向，揭示政策所蘊含的文化規(guī)則以及其中存在的權(quán)力背景[11]。

我國職業(yè)培訓(xùn)政策發(fā)展的前兩個階段（1978-2010年）主要使用的是經(jīng)濟學(xué)話語，職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展受制于國家經(jīng)濟發(fā)展水平，特別是地方政府的財政收支狀況。教育政策使用的經(jīng)濟政策話語主要體現(xiàn)在從經(jīng)濟發(fā)展的角度來探討教育與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，并論述職業(yè)培訓(xùn)如何適應(yīng)和推動經(jīng)濟發(fā)展[12]。比如，職業(yè)培訓(xùn)和經(jīng)濟發(fā)展是相輔相成的關(guān)系。改革開放初期，我國經(jīng)濟體制的變革需要大量的技術(shù)、技能人才，職業(yè)培訓(xùn)可為經(jīng)濟發(fā)展提供相應(yīng)的人才。同理，在我國受到經(jīng)濟危機影響時，職業(yè)培訓(xùn)對維護社會穩(wěn)定也具有重要意義。在對職業(yè)培訓(xùn)的投資和財政支出方面，主要涉及到資金投入與管理。比如，要多渠道增加職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費，各級政府應(yīng)保證職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費支出不斷提高。在培訓(xùn)經(jīng)費的管理方面，應(yīng)加強監(jiān)管，避免出現(xiàn)挪用等腐敗現(xiàn)象。在職業(yè)培訓(xùn)制度方面，主要涉及體制改革和創(chuàng)新問題。比如，依據(jù)社會發(fā)展和市場需要，完善資助制度，保障不同人群接受職業(yè)教育的權(quán)利。第三個階段（2010年至今）的政策話語趨于多樣化，采用以經(jīng)濟、社會、公共管理為主的教育政策話語。社會政策話語主要從社會發(fā)展的角度來論述職業(yè)培訓(xùn)與社會之間的關(guān)系。比如，“積極開展返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)……對促進農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)發(fā)展與穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義和諧社會都具有積極意義和重大作用?！惫补芾碚咴捳Z主要是從管理學(xué)的角度論述如何更好地規(guī)范職業(yè)培訓(xùn)主體行為，推動職業(yè)培訓(xùn)管理科學(xué)化。比如“強化培訓(xùn)質(zhì)量監(jiān)管，對職業(yè)技能培訓(xùn)公共服務(wù)項目實施目錄清單管理，完善培訓(xùn)績效評估體系?！?/p>

三、我國職業(yè)培訓(xùn)政策的未來走向

改革開放以來，職業(yè)培訓(xùn)取得了豐富的發(fā)展成果，在政策主體、政策過程、政策話語等方面的演變邏輯具有其自身的合理性，但還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，存在結(jié)構(gòu)不盡合理的問題。為規(guī)范管理、提高職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量，有必要繼續(xù)探討我國職業(yè)培訓(xùn)政策的未來走向。

（一）“多元取向”將成為職業(yè)培訓(xùn)政策價值取向

所謂價值是指作為主體的人的需要與作為需要對象的客體的屬性之間的一種特定關(guān)系。在教育政策研究中，“價值中立”的論斷是不成立的，教育政策需要“價值涉入”[13]。職業(yè)培訓(xùn)政策作為一種公共政策，要做到個人、企業(yè)、社會之間利益的整合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)三者期望的統(tǒng)一。改革開放以來，我國在很長一段時間內(nèi)以注重職業(yè)培訓(xùn)為經(jīng)濟生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)為主導(dǎo)，要求職業(yè)培訓(xùn)適應(yīng)、服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展。但職業(yè)培訓(xùn)也是一種培養(yǎng)人的活動，如果僅關(guān)注職業(yè)培訓(xùn)的社會效益而忽視了人本身的需求和發(fā)展，則偏離了職業(yè)培訓(xùn)的本真。該時期內(nèi)，職業(yè)培訓(xùn)政策價值取向表現(xiàn)為偏重于“社會性”“工具性”而不是“以人為本”的取向。在職業(yè)培訓(xùn)政策的制定中，要改變職業(yè)培訓(xùn)政策的失衡狀態(tài)，兼顧社會和個人的關(guān)系，促進社會本位、工具本位向教育本位轉(zhuǎn)變，就要以“社會性”與“以人為本”并重的價值理念為取向。因此，秉承“以人為本”的思想，關(guān)注培訓(xùn)需求者的利益和發(fā)展應(yīng)成為未來職業(yè)培訓(xùn)政策的價值取向。

首先，職業(yè)培訓(xùn)對象應(yīng)涵蓋全體勞動者。職業(yè)培訓(xùn)是一種非稀缺性和非競爭性的教育，是一種受眾面廣、門檻較低的人人均可享有的教育形式。在韓國，職教政策凸顯終身培訓(xùn)理念，接受培訓(xùn)的群體不僅包括青少年，還有中老年失業(yè)者，無論是在國家或地方政府管理的培訓(xùn)機關(guān)、大學(xué)里開設(shè)的非學(xué)歷培訓(xùn)班或者個人經(jīng)營的補習(xí)班中都如此[14]。人民隨著生活水平顯著改善，對繼續(xù)學(xué)習(xí)的向往更加強烈。同時，為加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，大力提高國民素質(zhì)，國家就應(yīng)該為勞動者提供開放、便捷的學(xué)習(xí)通道，讓全體勞動者都能享受教育發(fā)展的成果。其次，職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)更加豐富。隨著物質(zhì)文化的提升，勞動者的需求也由單一的知識需求到多樣化的需求轉(zhuǎn)變。職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)不僅應(yīng)提供技術(shù)、技能的學(xué)習(xí)，還應(yīng)為勞動者提供人文、藝術(shù)等人格教育課程，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程，滿足勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)的學(xué)習(xí)需要。最后，職業(yè)培訓(xùn)方式應(yīng)更加多樣。大力推進教育信息化，開發(fā)豐富優(yōu)質(zhì)數(shù)字化課程教學(xué)資源。此外，關(guān)注弱勢群體的培訓(xùn)方式，保障各種處境不利的弱勢群體平等接受職業(yè)培訓(xùn)，包括下崗失業(yè)人員、年齡較大人員、殘疾人等弱勢群體，解決他們平等接受職業(yè)培訓(xùn)所存在的各種困難和特殊需要。參考德國經(jīng)驗，政府可以通過加大財政投入、購買公益性崗位、組織職業(yè)培訓(xùn)等措施，促進弱勢群體就業(yè)[15]。

（二）強化監(jiān)督與保障將成為職業(yè)培訓(xùn)政策的過程保障

職業(yè)培訓(xùn)政策從制定出臺到具體實施的政策過程能否得到控制，取決于對影響政策實施過程的各種變量及它們之間相互關(guān)系的認識與控制[8]。政策對國家、企業(yè)、培訓(xùn)機構(gòu)等相關(guān)利益主體的權(quán)力邊界與利益關(guān)系進行調(diào)整，必然引起一系列博弈、矛盾和沖突，致使政策過程難以控制，政策目標和措施的執(zhí)行力和確定性隨之減弱[11]。其中涉及職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費難以得到保障、監(jiān)督機制不健全等問題。

為保障政策的落實，應(yīng)對實施過程進行強化監(jiān)督與保障。參考美國20世紀90年代《勞動力投資法案》（WIA）所體現(xiàn)出的實踐模式，首先，保障受培訓(xùn)者的合法權(quán)益。要提供全面的就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，除就業(yè)培訓(xùn)外，還應(yīng)提供就業(yè)信息、職業(yè)咨詢、個人職業(yè)技能評價等相關(guān)服務(wù)，充分尊重個人的需求和權(quán)利，針對不同的失業(yè)人群設(shè)計不同的就業(yè)服務(wù)措施，在提供就業(yè)培訓(xùn)同時輔以相關(guān)支持性服務(wù)[16]。其次，加大對經(jīng)費投入和使用的監(jiān)管。規(guī)范培訓(xùn)資金補貼標準和方式，人力資源和社會保障部門應(yīng)定期受理各類單位和個人的補貼申請。嚴格按規(guī)定核定補貼范圍、補貼對象及補貼標準，嚴格把握資金的申請、審核和撥付環(huán)節(jié)，切實提高資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。各級財政、人力資源和社會保障部門要適時組織開展職業(yè)培訓(xùn)資金管理使用情況專項檢查，對資金使用績效進行評估，擴大地方管理權(quán)利，增強其積極性、主動性。中央政府對地方政府實施就業(yè)培訓(xùn)成效的監(jiān)控，建立全面的測評體系和績效標準[16]。最后，加強師資隊伍建設(shè)。各級人力資源和社會保障部門要組織對職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)負責(zé)人和教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保師資隊伍的內(nèi)涵發(fā)展。

（三）尊重和引導(dǎo)民意將成為職業(yè)培訓(xùn)政策話語的文化規(guī)則

當前，我國職業(yè)培訓(xùn)政策制定主體是各級政府及教育主管部門。在政策執(zhí)行的過程中，會遭遇各種導(dǎo)致政策阻滯或扭曲的現(xiàn)實困境，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。其間，培訓(xùn)政策的執(zhí)行主體受其對相關(guān)政策認知的影響和利益動機的驅(qū)使，會選擇采取不同的行為方式予以應(yīng)對，因而對政策的執(zhí)行力及其實施效果有著重要影響。為此，職業(yè)培訓(xùn)政策要充分尊重民意，提高民眾在政策制定、政策執(zhí)行與監(jiān)督等方面的參與度。

首先，加強培訓(xùn)政策宣傳，搭建信息發(fā)布平臺。各地人力資源和社會保障部門要建立相關(guān)機制，如從信息的收集、反饋等方面入手，有效打通從用人單位到培訓(xùn)機構(gòu)再到培訓(xùn)者的生態(tài)閉環(huán)。確保信息的實效性及公開性，建立培訓(xùn)需求者與培訓(xùn)機構(gòu)之間的溝通平臺，以便為勞動者、培訓(xùn)機構(gòu)和用人單位各方提供必要的信息服務(wù)和指導(dǎo)[17]，公眾可以通過民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等方式快速表達利益訴求。其次，完善公眾參與政策制定的制度建設(shè)。從完善有關(guān)程序規(guī)則入手，對行政過程中公眾參與制度進行具體的、可操作性的規(guī)定。西方一些發(fā)達國家，如美國、德國、日本早已建立起以行政程序法為中心的公民參與的法律支撐體系[18]。我國應(yīng)明確公眾參與政策制定的原則、內(nèi)容、方式和程序，保證公民參與權(quán)利和政策制定效率之間的有機平衡；及時監(jiān)測并收集公眾對政策問題的利益訴求，通過制度保障訴求的有效反饋。最后，優(yōu)化公眾參與政策制定的渠道。完善政府熱線、信訪等參與平臺，整合、優(yōu)化公眾利益表達的渠道結(jié)構(gòu)。我們可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，引進民間調(diào)查機構(gòu)的民意測驗，政府應(yīng)當鼓勵民間調(diào)查機構(gòu)圍繞公共政策的制定進行民意測驗，非政府組織的民意調(diào)查可以排除政府主觀的影響，消除被調(diào)查公民的顧慮，確保民意測驗結(jié)果客觀、真實和獨立[18]，確保公眾在政策制定過程中發(fā)揮更有效的作用。

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責(zé)任編輯 韓云鵬