王 坤

(徐州工程學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院,江蘇 徐州 221018)

一、問題的提出

上個(gè)世紀(jì)，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元制的社會(huì)管理體制，利用農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的“剪刀差”，在比較短的時(shí)間內(nèi)建立起來(lái)相對(duì)完善的工業(yè)體系，由此也拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。這在教育領(lǐng)域也不例外。綜觀全國(guó)在農(nóng)村的重點(diǎn)校、優(yōu)質(zhì)校，無(wú)論是小學(xué)還是中學(xué)都很少。其他類型的學(xué)校，即使是與農(nóng)業(yè)有關(guān)的學(xué)校，在農(nóng)村的也不多。

進(jìn)入新時(shí)期，國(guó)家認(rèn)識(shí)到這種差距已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國(guó)全面現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的主要因素，習(xí)近平總書記多次在不同場(chǎng)合都強(qiáng)調(diào)“小康不小康，還要看老鄉(xiāng)”，因此多方面出臺(tái)政策促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在教育領(lǐng)域，設(shè)計(jì)出臺(tái)了一系列支持農(nóng)村教育發(fā)展的政策，消弭城鄉(xiāng)教育差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。以工補(bǔ)農(nóng)，以城哺鄉(xiāng)的力度不斷加大，這在支持農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育和成人教育的政策和法規(guī)中都有體現(xiàn)[1]。

從當(dāng)前來(lái)看，眾多支持農(nóng)村教育發(fā)展政策的性質(zhì)大多還是屬于補(bǔ)償性的[2]。 按照美國(guó)學(xué)者羅伊對(duì)政策類型的劃分，都是屬于再分配性政策，即政府借助國(guó)家權(quán)力將社會(huì)資源或者財(cái)富以工程、項(xiàng)目、計(jì)劃、規(guī)劃等形式轉(zhuǎn)移給特定社會(huì)群體，以保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展[3]。 通俗地講，就是還“欠賬”。這些做法和羅爾斯所秉持的正義觀是不謀而合的，是一種社會(huì)正義的復(fù)歸。羅爾斯主張公共福利是正義唯一的源泉，國(guó)家應(yīng)該大量增加政策中“善”的因素，保障每個(gè)公民基本的權(quán)利[4]。而在公民權(quán)利中，平等受教育權(quán)又是最重要的權(quán)利之一。因?yàn)樵谌缃裆鐣?huì)，受不受教育、受何種程度的教育、受何種類型的教育已經(jīng)在很大程度上決定了公民在社會(huì)中的位置。世界范圍內(nèi)，造成“階層固化”的重要原因之一就是公民平等受教育權(quán)沒有得到很好保障。因此，考察這些政策執(zhí)行的情況如何，有哪些新的特征，是不是體現(xiàn)了“善策”、實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展甚至是一體化發(fā)展的效果，值得研究。

二、新時(shí)期我國(guó)支持農(nóng)村教育政策的特征

新時(shí)期，我國(guó)支持農(nóng)村教育政策圍繞人、財(cái)、物持續(xù)發(fā)力，以工程、項(xiàng)目、計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)保障等方式推進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)出諸多的新特征。

(一)愈加突出國(guó)家辦農(nóng)村教育的主體責(zé)任

從教育管理體制上來(lái)看，我國(guó)上個(gè)世紀(jì)實(shí)行的是“地方辦學(xué)，分級(jí)管理”的教育管理體制，城市教育由縣以上政府負(fù)責(zé)，農(nóng)村教育主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府及村委會(huì)等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。如果放在社會(huì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)代化水平的前提下，這種管理體制無(wú)可厚非。但是，那時(shí)候的中國(guó)，由于歷史上長(zhǎng)期的二元制社會(huì)體制的存在，城鄉(xiāng)之間無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是教育發(fā)展水平，差異都很大，而分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制更加加劇了這種差異[5]。

新時(shí)期，黨和國(guó)家堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，突出國(guó)家舉辦教育的主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了“人民教育人民辦”向“人民教育國(guó)家辦”，“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”向“農(nóng)村教育政府辦”的轉(zhuǎn)變，重視教育均衡發(fā)展，積極構(gòu)建新的農(nóng)村教育治理方式。2001年，《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》由國(guó)務(wù)院發(fā)布，首先將農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主體由原來(lái)的以村隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主調(diào)整為以縣為主。2006年，全國(guó)人大修訂了《義務(wù)教育法》，以法律的形式規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)政府履行農(nóng)村義務(wù)教育的法律責(zé)任。這里特別強(qiáng)調(diào)的是，《義務(wù)教育法》規(guī)定的農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主體是“縣級(jí)以上各級(jí)政府”，“縣級(jí)政府”并不是農(nóng)村義務(wù)教育唯一的責(zé)任主體。

基于對(duì)教育的主體責(zé)任，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列文件、通知，加快推進(jìn)農(nóng)村教育，特別突出的體現(xiàn)是推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。上個(gè)世紀(jì)末，全國(guó)基本普及了九年義務(wù)教育。新時(shí)期又更進(jìn)一步加快義務(wù)教育的區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，2017年1月發(fā)布《國(guó)家“十三五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)教育發(fā)展”“全面提升教育發(fā)展共享水平”。2017年9月中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》指出，要構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，完善義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的體制機(jī)制，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。截至2017年底，全國(guó)大約有2 300個(gè)的縣(市、區(qū))通過(guò)了義務(wù)教育基本均衡評(píng)估和驗(yàn)收，占全國(guó)總縣(市、區(qū))數(shù)的81%[6]。2018 年1 月中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出:“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。高度重視發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，推動(dòng)建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。”

(二)由點(diǎn)到面，突出重點(diǎn)，注重農(nóng)村教育政策的連續(xù)性

教育政策的制定涉及很多因素，并非所有的教育問題都會(huì)轉(zhuǎn)化為教育政策。新時(shí)期以來(lái)的國(guó)家支持農(nóng)村教育的政策制定注重非跳躍性和連續(xù)性，選擇重大問題，在一定時(shí)期，適時(shí)制定新的教育政策，由點(diǎn)到面，逐步解決農(nóng)村教育的諸多問題，確立了“循序漸進(jìn)”的國(guó)家教育政策發(fā)展模式，取得了顯著的效果[7]。

義務(wù)教育是農(nóng)村最基礎(chǔ)最重要的教育，國(guó)家作為義務(wù)教育責(zé)任主體首先應(yīng)該保障適齡兒童“有學(xué)上”，尤其是“老少邊窮”地區(qū)的孩子“有學(xué)上”。這些年，國(guó)家通過(guò)實(shí)施貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、中西部農(nóng)村初中校舍改造等工程，解決了農(nóng)村孩子“能上學(xué)”“有學(xué)上”“好上學(xué)”的問題，做到基本教學(xué)硬件設(shè)施齊全。

除了新建學(xué)校之外，國(guó)家還對(duì)歷史遺留問題進(jìn)行清理，校舍問題是其中之一。由于在普及義務(wù)教育過(guò)程中原來(lái)的要求過(guò)快，不少地方的校舍建設(shè)不達(dá)標(biāo)，涉及師生安全，從2001年起，國(guó)家著手出臺(tái)政策解決學(xué)校的校舍及安全問題。2001年以來(lái)，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署實(shí)施了農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程，重點(diǎn)支持尚未實(shí)現(xiàn)“兩基”的西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村中小學(xué)面貌有很大改善。汶川地震后，2009年又正式啟動(dòng)全國(guó)中小學(xué)校舍安全工程，用了三年左右的時(shí)間對(duì)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的各級(jí)各類城鄉(xiāng)中小學(xué)存在安全隱患的校舍進(jìn)行抗震加固、遷移避險(xiǎn)，提高綜合防災(zāi)能力，確保將學(xué)校建成最安全、家長(zhǎng)最放心的地方。

農(nóng)村孩子不僅要有學(xué)上，還要能夠上得起學(xué)。農(nóng)村校舍的問題得到解決后，國(guó)家又及時(shí)出臺(tái)了農(nóng)村義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)保障政策，在農(nóng)村首先實(shí)施了真正的“免費(fèi)”教育，保證了農(nóng)村孩子能上得起學(xué)。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳專門下發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕43號(hào))，規(guī)定從2006年春季學(xué)期開學(xué)起，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，真正實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育。從2007年秋季學(xué)期開始，國(guó)家向全國(guó)農(nóng)村(含縣鎮(zhèn))義務(wù)教育階段學(xué)生全部免費(fèi)提供教科書。從2008年春季學(xué)期開始，在保證國(guó)家課程教科書全部免費(fèi)提供的基礎(chǔ)上，還提供與教材配套的地理圖冊(cè)、英語(yǔ)磁帶及練習(xí)冊(cè)，包括家庭作業(yè)、英語(yǔ)練習(xí)冊(cè)、地圖冊(cè)、填充圖等。

國(guó)家不僅保障義務(wù)教育階段不讓一個(gè)農(nóng)村孩子掉隊(duì)，而且在農(nóng)村孩子接受職業(yè)教育、高等教育方面也提供經(jīng)費(fèi)保障。為確保家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都能上得起大學(xué)、接受職業(yè)教育，2007年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》(國(guó)發(fā)〔2007〕13號(hào))，決定從2007年秋季學(xué)期起，普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校等實(shí)施新的資助政策。其中新的中職資助政策規(guī)定，中央和地方政府安排專項(xiàng)資金設(shè)立國(guó)家助學(xué)金，資助全日制中等職業(yè)學(xué)校在校一、二年級(jí)所有農(nóng)村戶籍、縣鎮(zhèn)非農(nóng)戶口的學(xué)生和城市家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生。國(guó)家越來(lái)越多的資助政策成為眾多農(nóng)家學(xué)子完成學(xué)業(yè)的重要保障。

教育大計(jì)，教師為本。決定教育質(zhì)量的最關(guān)鍵因素是高水平的教師。黨的十九大提出現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這在教育領(lǐng)域的表現(xiàn)就是人民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追求與當(dāng)前優(yōu)質(zhì)教育資源不足的矛盾，這一點(diǎn)在農(nóng)村更加明顯。要滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追求，就必須有優(yōu)秀的師資。校舍和經(jīng)費(fèi)的問題得到保障后，如何為農(nóng)村培養(yǎng)優(yōu)秀的師資成為這一時(shí)期的政策關(guān)注重點(diǎn)。國(guó)家通過(guò)西部特崗計(jì)劃、農(nóng)村碩師計(jì)劃、全員教師培訓(xùn)等，全面提高農(nóng)村教師素質(zhì)，逐步滿足農(nóng)村孩子“上好學(xué)”的要求。

2006年，教育部聯(lián)合其他部門下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知》，啟動(dòng)了“特崗計(jì)劃”。招聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校任教，聘期3年。主要到中西部地區(qū)的縣以下農(nóng)村初中任教。同年，教育部決定從2007年起在直屬的6所師范大學(xué)實(shí)行免費(fèi)師范生計(jì)劃，要求免費(fèi)師范生畢業(yè)后首先要在農(nóng)村中小學(xué)至少工作2年。同時(shí)，為了支持免費(fèi)師范畢業(yè)生在職學(xué)習(xí)和專業(yè)發(fā)展，教育部出臺(tái)了《教育部直屬師范大學(xué)免費(fèi)師范畢業(yè)生在職攻讀教育碩士專業(yè)學(xué)位實(shí)施辦法(暫行)》。決定從2010年開始，擴(kuò)大“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”規(guī)模，并與“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”結(jié)合實(shí)施，為縣鎮(zhèn)及以下農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)具有教育碩士專業(yè)學(xué)位的骨干教師，提高農(nóng)村教師學(xué)歷水平和整體素質(zhì)。2010年通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》規(guī)定：“完善教師培訓(xùn)制度，將教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算，對(duì)教師實(shí)行每五年一周期的全員培訓(xùn)。” 2010年7月26日，面向全國(guó)1000多萬(wàn)中小學(xué)教師的國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃在京啟動(dòng)實(shí)施，農(nóng)村教師成為其中最大的受惠群體之一。

(三)由外部援助到內(nèi)部創(chuàng)生，注重政策的創(chuàng)新性

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有了一定的改變，具有了一定的再生能力。國(guó)家對(duì)農(nóng)村的支持政策也有所調(diào)整，由過(guò)去的單純外部援助轉(zhuǎn)向外部援助和內(nèi)部創(chuàng)生相結(jié)合，不斷創(chuàng)新政策運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)村教育體系。在不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的同時(shí)，農(nóng)村的職業(yè)教育、成人教育都得到了不斷的加強(qiáng)。“三教統(tǒng)籌”水平提高，“農(nóng)科教結(jié)合”效益明顯。重視農(nóng)村人力資源的開發(fā)，農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程、新農(nóng)村建設(shè)等的實(shí)施，大大提高了農(nóng)村的勞動(dòng)力素質(zhì)，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)自身發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，內(nèi)生力不斷提高[8]。

2005年，全國(guó)職業(yè)教育大會(huì)在北京召開，溫家寶總理在會(huì)上強(qiáng)調(diào)了發(fā)展職業(yè)教育對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的意義。會(huì)后出臺(tái)了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》(國(guó)發(fā)[2005]35號(hào))，要求各地政府繼續(xù)促進(jìn)“農(nóng)科教”結(jié)合，強(qiáng)化農(nóng)村“三教”統(tǒng)籌。實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程，充分發(fā)揮農(nóng)村各類職業(yè)學(xué)校、成人文化技術(shù)學(xué)校以及各種農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用，大力提高農(nóng)民思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)，大面積普及農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，大范圍培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用型人才和技能型人才。2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提出要培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民?！兑庖姟诽岢鲆罢限r(nóng)村各種教育資源，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育”。2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要(2011-2020)》指出：“加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育。把加強(qiáng)職業(yè)教育作為服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容?！辈痪弥?，國(guó)家實(shí)施了職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)工程，決定以縣級(jí)職教中心建設(shè)為突破口，通過(guò)幾年的建設(shè)使每個(gè)縣級(jí)職教中心都能成為當(dāng)?shù)氐母咧须A段教育普及、人力資源開發(fā)、技術(shù)培訓(xùn)與推廣、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、扶貧開發(fā)的重要基地。國(guó)家重點(diǎn)支持1 000個(gè)縣級(jí)職教中心的建設(shè)，以發(fā)揮縣級(jí)職教中心的示范作用。

政策的創(chuàng)新還體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上。2011年，《關(guān)于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見》由教育部聯(lián)合其他九個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布，這個(gè)文件對(duì)“面向農(nóng)村的職業(yè)教育”進(jìn)行了比較明確的界定?！懊嫦蜣r(nóng)村的職業(yè)教育”主要包括服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的職業(yè)教育。關(guān)于“農(nóng)業(yè)的職業(yè)教育”，文件中規(guī)定的內(nèi)容是所有與農(nóng)林牧副漁、水利、糧食有關(guān)的以及為農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的產(chǎn)業(yè)；關(guān)于“農(nóng)村的職業(yè)教育”，主要指“辦在農(nóng)村”的職業(yè)教育，辦在農(nóng)村的職業(yè)教育一定要姓“農(nóng)”，為“農(nóng)”服務(wù)；關(guān)于“農(nóng)民的職業(yè)教育”內(nèi)容比較豐富，充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民素質(zhì)是決定農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的決定因素。對(duì)于農(nóng)民的教育，意見全方位地提出具體的舉措：中小學(xué)在鞏固提高九年義務(wù)教育水平的同時(shí)，充分利用師資、設(shè)備、場(chǎng)所支持開展農(nóng)民教育培訓(xùn)；農(nóng)村職業(yè)教育圍繞培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)人才、經(jīng)營(yíng)人才、創(chuàng)業(yè)人才和新型農(nóng)民來(lái)設(shè)計(jì)課程和實(shí)施；農(nóng)村成人教育積極開展農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和農(nóng)民學(xué)歷繼續(xù)教育。與此同時(shí)，在城市也確定一批職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校、社區(qū)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，作為對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的培訓(xùn)基地。

我國(guó)幅員遼闊，各地差異較大，為了探索整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路子，國(guó)家積極鼓勵(lì)各地開展區(qū)域整體推進(jìn)試驗(yàn)，首先能夠在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化。積極支持各地大膽吸收借鑒國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，把教育政策的制定、實(shí)施和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的發(fā)展綜合起來(lái)考慮，把關(guān)于教育的“條”的問題與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“塊”的問題結(jié)合起來(lái)思考，通過(guò)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來(lái)解決農(nóng)村教育發(fā)展問題，很大程度上調(diào)動(dòng)了地方辦學(xué)興農(nóng)的積極性。各地從城鄉(xiāng)教育事業(yè)一體化的角度出發(fā)，充分發(fā)揮各級(jí)政府、各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)相互合作、相互協(xié)調(diào)的功能，探索建立城鄉(xiāng)教育一體化的教育體制。

2008年7月，教育部和重慶市簽訂《中華人民共和國(guó)教育部、重慶市人民政府建設(shè)國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，協(xié)議內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)教育布局結(jié)構(gòu)改革、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育改革、城鄉(xiāng)職業(yè)教育改革、高等教育改革、師資隊(duì)伍建設(shè)制度改革、招生考試評(píng)價(jià)制度改革、城鄉(xiāng)教育信息資源共享機(jī)制改革、教育幫扶機(jī)制改革、教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制9大板塊。重慶成為首個(gè)部市共建縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域教育差距的試驗(yàn)區(qū)。為了進(jìn)一步推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，2009年，國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào))，要求重慶市優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加快教育體制改革，形成城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展機(jī)制。具體內(nèi)容包括：大力推進(jìn)義務(wù)教育區(qū)域均衡發(fā)展，尤其是要改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，使城鄉(xiāng)普通中小學(xué)和學(xué)前教育師資配置逐步達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；加大推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育和寄宿制學(xué)校建設(shè)力度；將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的隨遷子女接受義務(wù)教育納入公共教育體系予以保障；加快普及農(nóng)村高中階段教育，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育等等[9]。此外，四川成都、安徽銅陵、江蘇蘇州等地方也開展了城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的試點(diǎn)，取得了卓越的成效。

三、完善支持農(nóng)村教育政策的思考

美國(guó)學(xué)者埃里森認(rèn)為：在達(dá)到政策目標(biāo)的過(guò)程中政策方案確定的功能只占不到10%，而其余90%則取決于有效的執(zhí)行。教育政策是一個(gè)完整的生命過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，受到多種因素的影響。如果執(zhí)行不當(dāng)，那么執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)政策的執(zhí)行的表面化、偏離、缺損、泛化和附加性就在所難免了。[10]因此，進(jìn)一步完善我國(guó)支持農(nóng)村教育政策，還需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)。

(一)增強(qiáng)支持農(nóng)村教育政策的統(tǒng)籌性

在很多發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，都體現(xiàn)出統(tǒng)籌性的特點(diǎn)。這里的“統(tǒng)籌性”是指在社會(huì)發(fā)展中把“城鄉(xiāng)”一體考慮，由于我國(guó)歷史上的原因，在我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中應(yīng)該更好地考慮如何實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)農(nóng)村教育的發(fā)展。當(dāng)前對(duì)農(nóng)村教育概念的理解已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，農(nóng)村教育已經(jīng)成為一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，不僅僅指農(nóng)村的教育，而是泛指一切既有可能又有必要為農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的教育形態(tài)，換句話說(shuō)，農(nóng)村教育既包括為全面提高農(nóng)村人口素質(zhì)服務(wù)的農(nóng)村義務(wù)教育和基礎(chǔ)教育，也包括推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力有效轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的教育，還包含改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民生活水平和質(zhì)量，以及促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和提高農(nóng)民民主意識(shí)、法律意識(shí)和管理能力的教育，是一種多樣化、多層次、綜合性的教育。因此，我們不僅要強(qiáng)調(diào)城市支援農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，東部支援西部的區(qū)域統(tǒng)籌，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，也要強(qiáng)調(diào)教育系統(tǒng)內(nèi)部的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在大力普及農(nóng)村義務(wù)教育的同時(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育、職業(yè)教育和農(nóng)民教育，尤其是現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民的教育顯得相對(duì)薄弱，一些地區(qū)幾乎沒有專門針對(duì)農(nóng)民教育的教育機(jī)構(gòu)。著眼于農(nóng)村的全面振興，應(yīng)該大力發(fā)展類似美國(guó)的“工讀課程計(jì)劃”、德國(guó)的“雙元職業(yè)訓(xùn)練制度”、日本的“產(chǎn)學(xué)合作”培訓(xùn)制度等多元化的農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育，逐步形成相對(duì)完整的農(nóng)民教育體系[11]。

政策與法律之間有著密切的聯(lián)系，從目前國(guó)家支持教育政策執(zhí)行的有效度來(lái)看，還需要加強(qiáng)與法律的統(tǒng)籌工作。如果我們的教育政策缺乏法律依據(jù)和基礎(chǔ)，或者政策的合法制水平的偏低，就有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的約束力不夠，降低政策執(zhí)行效果。從實(shí)際情況來(lái)看，到目前為止，我國(guó)還沒有關(guān)于農(nóng)村教育方面的專門法律，這樣就可能導(dǎo)致兩種不好的結(jié)果；一是對(duì)于政策利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)，他們認(rèn)為這些政策沒有法律保障和作為后盾，對(duì)政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生懷疑，缺乏對(duì)政策執(zhí)行的信心以及對(duì)政策執(zhí)行效果的追求；二是對(duì)政策執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，他們可能認(rèn)為缺乏法律支持，強(qiáng)制性就不強(qiáng)，執(zhí)行不執(zhí)行都可以，甚至導(dǎo)致“選擇性執(zhí)行”情況的出現(xiàn)，想執(zhí)行的就執(zhí)行，不想執(zhí)行的就不執(zhí)行，與自己利益有關(guān)的就執(zhí)行，與自己利益無(wú)關(guān)的就不執(zhí)行。這在很大程度上削弱了政策的效力，也為各種失范行為提供了可趁之機(jī)。

(二)增強(qiáng)支持農(nóng)村教育政策的互動(dòng)性

對(duì)話、交流、溝通、磋商、協(xié)調(diào)是新世紀(jì)人類發(fā)展的基本需要，在政策的制定和執(zhí)行中同樣重要?，F(xiàn)在，教育政策主體越來(lái)越多元化，越來(lái)越具體化，教育政策的制定應(yīng)該考慮不同主體的需求[12]。

首先，政策制定者在制定政策時(shí)，應(yīng)該考慮到教育政策的倫理訴求。任何一項(xiàng)政策都需要相關(guān)的支持條件，因此，在制定政策時(shí)，要對(duì)政策執(zhí)行所需要的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等條件是否具備考慮周全，切勿操之過(guò)急，因?yàn)榻逃系氖д`往往是后天怎么再努力都無(wú)法補(bǔ)救的。沒有和基層進(jìn)行很好的溝通，沒有考慮教育政策對(duì)象的利益，制定的政策超出了政策實(shí)施對(duì)象的承受能力，就會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的消極執(zhí)行情況，有時(shí)甚至還可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題。如對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育普及速度和程度的要求，有條件要完成，沒有條件也要完成，造成了大量農(nóng)村中小學(xué)負(fù)債過(guò)重的情況。還比如義務(wù)教育均衡縣(區(qū))驗(yàn)收，這原本是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的好事，但是在實(shí)際操作中，各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)沒有考慮到地方的差異，有些指標(biāo)過(guò)高，不少農(nóng)村中小學(xué)很難實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致這項(xiàng)政策的符號(hào)性意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其實(shí)質(zhì)性意義。有些地方為了蒙混過(guò)關(guān)，公然造假材料，成為“政績(jī)工程”“面子工程”。還有些政策的利益要求與政策目標(biāo)群體利益要求發(fā)生沖突，也會(huì)減少政策執(zhí)行的效益。如免費(fèi)師范生政策。免費(fèi)師范生以較高的高考分?jǐn)?shù)考入教育部直屬的6所頂尖的師范大學(xué)，如果四年以后再回到農(nóng)村，心里會(huì)產(chǎn)生極大的不平衡，尤其對(duì)那些寄希望通過(guò)升學(xué)來(lái)改變命運(yùn)的農(nóng)村學(xué)生來(lái)說(shuō)，以目前農(nóng)村的現(xiàn)狀是很難留住他們的。即使通過(guò)政策約束使他們留在農(nóng)村，也是留住他們的“身”留不住他們的“心”。再如“支教行動(dòng)計(jì)劃”，“外來(lái)人”的身份也常常使很多“支教行動(dòng)”流于形式?！疤貚徲?jì)劃”能夠解決農(nóng)村教育中一時(shí)的師資短缺問題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果這些教師不能實(shí)現(xiàn)從“陌生人”到“熟人”的轉(zhuǎn)變，也很難在農(nóng)村扎下根，很難被農(nóng)民接納。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整更是如此，隨著城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)村人口減少，進(jìn)行農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是件好事，但是如何加強(qiáng)調(diào)整后的新寄宿制學(xué)校的管理，做好“留守兒童”的工作，強(qiáng)化農(nóng)村校車交通安全也是不得不考慮的問題[13]。

在教育政策的執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的力度和政策實(shí)施對(duì)象對(duì)教育政策的回應(yīng)度始終是制約執(zhí)行過(guò)程并影響執(zhí)行效果的兩個(gè)關(guān)鍵變量。從當(dāng)前來(lái)看這兩個(gè)方面都需要加強(qiáng)?，F(xiàn)行的教育政策帶有鮮明的行政色彩，強(qiáng)烈的國(guó)家意志，多采用“工程式”“運(yùn)動(dòng)式”“自上而下式”的方法推進(jìn)，帶有很大的強(qiáng)制性[14]。這樣做的好處是能夠在較短的時(shí)間內(nèi)解決問題，缺點(diǎn)之一就是互動(dòng)性弱一些，在我們欣喜于種種教育政策的社會(huì)效益時(shí)，卻往往出現(xiàn)“受益人”缺席、失語(yǔ)的現(xiàn)象，使某些教育政策成為“為抽象的人設(shè)計(jì)的計(jì)劃”，這就難免弱化政策執(zhí)行的效益[15]。此外，政策在多大程度上被政策執(zhí)行者和政策實(shí)施對(duì)象所理解，也直接影響到政策效益。認(rèn)知上的誤識(shí)、理解上的偏差，都會(huì)削弱政策執(zhí)行的力度和達(dá)成度。

了解民意、了解下情對(duì)政策的制定和執(zhí)行確實(shí)非常重要。因此要增強(qiáng)制定和執(zhí)行支持農(nóng)村教育政策的互動(dòng)性，建立起教育政策制定的預(yù)警系統(tǒng)和教育政策執(zhí)行的反饋機(jī)制，加大對(duì)教育政策效益的評(píng)價(jià)力度。

(三)增強(qiáng)支持農(nóng)村教育政策的靈活性

我們國(guó)家地域、城鄉(xiāng)差異大，各地條件都不一樣，因此在堅(jiān)持政策科學(xué)性的前提下，將國(guó)家意志和“底層視角”相結(jié)合，增強(qiáng)教育政策的靈活性，搭建起不同主體的“行動(dòng)舞臺(tái)”，非常有必要[16]。既要來(lái)“硬”的，切實(shí)保障教育經(jīng)費(fèi)、教育物質(zhì)的投入，又要來(lái)“軟”的，通過(guò)各項(xiàng)政策調(diào)動(dòng)教育者、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等各個(gè)方面的辦學(xué)積極性，齊心協(xié)力幫助農(nóng)村的發(fā)展。通過(guò)對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育現(xiàn)狀的調(diào)查和問題分析,我們不難發(fā)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、法律制度和教育之間關(guān)系的混亂和錯(cuò)位是農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展低迷的重要原因。因此，政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整越位，彌補(bǔ)缺位，明確哪些是發(fā)展職業(yè)教育的政府行為，進(jìn)一步加大職業(yè)教育投入，完善就業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和改革人才培養(yǎng)模式，發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)良性互動(dòng)的農(nóng)村職業(yè)教育，從人力資源培訓(xùn)的視域探索解決“三農(nóng)”問題的新途徑。

政策手段是非常豐富的，國(guó)家在制定政策時(shí)可以靈活運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等各種政策手段，建立城鄉(xiāng)教育事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的政策保障體系，形成良好的發(fā)展環(huán)境。譬如政府可以根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況決定農(nóng)村學(xué)校的調(diào)整和規(guī)劃，可以通過(guò)財(cái)政支出，發(fā)行教育券、教育彩票等手段來(lái)購(gòu)買包括民辦學(xué)校在內(nèi)的義務(wù)教育和職業(yè)教育的服務(wù)，籌集社會(huì)閑散資金來(lái)彌補(bǔ)公辦教育供給能力和教育經(jīng)費(fèi)的不足。也可以通過(guò)小額貸款、免除土地費(fèi)、稅費(fèi)減免等各項(xiàng)扶持政策，培育壯大一批農(nóng)村人力資源開發(fā)機(jī)構(gòu)、非義務(wù)教育等民辦機(jī)構(gòu)。也可以依托現(xiàn)有的廠礦企業(yè)，建立廠校掛鉤的新型職業(yè)教育培訓(xùn)基地，為擴(kuò)大農(nóng)村職業(yè)教育覆蓋面探索新途徑，打造一批“坑口電站”式的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)基地。鼓勵(lì)城市開辦民工學(xué)校，民工職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，把農(nóng)民勞動(dòng)力的受教育面擴(kuò)大到全社會(huì)，形成城鄉(xiāng)教育資源的雙向?qū)拥鹊萚17]。