李 紅 霞

(銅仁學(xué)院教育學(xué)院，貴州 銅仁 554300)

《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法修正案(討論意見(jiàn)稿)》(簡(jiǎn)稱《修正案》)及《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)的頒布，使得民辦教育再次成為社會(huì)關(guān)注的聚焦點(diǎn)。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)：2016年，全國(guó)有民辦學(xué)校17.10萬(wàn)所，學(xué)前教育階段的民辦學(xué)校共15.42萬(wàn)所，全國(guó)幼兒園共23.98萬(wàn)所，民辦幼兒園數(shù)量達(dá)到了15.42萬(wàn)所，占幼兒園總數(shù)的64.3%[1]。可見(jiàn)，在整個(gè)國(guó)民教育體系中，學(xué)前教育的民辦比例是最高的，民辦幼兒園是我國(guó)學(xué)前教育的主力軍?！缎拚浮泛汀兑庖?jiàn)》提出了“分類管理，公益導(dǎo)向。實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理，實(shí)施差別化扶持政策，積極引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)?！钡拿褶k教育發(fā)展理念，破解了政府扶持民辦幼兒園政策落地的法律屏障。

《教育部等四部門關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》(教基[2017]3號(hào))明確提出“公辦民辦并舉，進(jìn)一步提高公辦幼兒園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的能力，積極引導(dǎo)和扶持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”的基本原則、“普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右”的主要目標(biāo)，“公益普惠”是第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的基本方向。

一、科學(xué)謀劃學(xué)前教育公共服務(wù)發(fā)展格局

在民辦教育“分類管理”背景下，民辦幼兒園為實(shí)現(xiàn)“公益性、普惠性”價(jià)值訴求，選擇非營(yíng)利性民辦園是必然選擇，因?yàn)槠栈菪悦褶k園一定是非營(yíng)利性民辦園[2]?！拔覈?guó)民辦教育的基本特征是投資辦學(xué)，大多數(shù)民辦學(xué)校舉辦者都希望獲得合理回報(bào)”[3]，而新《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”。顯然，民辦幼兒園舉辦者的辦園利益訴求與法定權(quán)利之間有矛盾，有研究表明相當(dāng)數(shù)量的民辦學(xué)校舉辦者對(duì)選擇走非營(yíng)利性發(fā)展道路有一定的顧慮[4]。地方政府在推進(jìn)民辦幼兒園分類管理過(guò)程中，為了促進(jìn)普惠性民辦幼兒園的可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)政策杠桿取消民辦幼兒園辦園者的重重顧慮、引導(dǎo)其繼續(xù)主動(dòng)選擇“公益普惠”的辦園理念是急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在當(dāng)前二胎政策全面落實(shí)及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的社會(huì)發(fā)展背景下，學(xué)前教育公共服務(wù)體系面臨著新的挑戰(zhàn)，地方政府編制學(xué)前教育三期行動(dòng)計(jì)劃時(shí)，為實(shí)現(xiàn)“普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右”的主要目標(biāo)，要根據(jù)學(xué)齡前人口變化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

一是進(jìn)行普惠性幼兒園占比80%建設(shè)方案的測(cè)算工作，明確公辦園和普惠性民辦園的數(shù)量及比例；二是合理規(guī)劃營(yíng)利性民辦園與非營(yíng)利性民辦園數(shù)量及比例，確保滿足地方學(xué)前教育公共服務(wù)的多樣化需求。在此基礎(chǔ)上，形成不同比例財(cái)政預(yù)算的方案報(bào)告，由政府部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況審批可行性方案。

二、保障普惠性民辦幼兒園的財(cái)產(chǎn)權(quán)

新《民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)?！狈菭I(yíng)利性民辦園舉辦者失去了財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，能否獲得“其他權(quán)利補(bǔ)償”未有明確。對(duì)于舉辦者而言，自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障是選擇非營(yíng)利性辦學(xué)的主要顧慮，有調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過(guò)90%的民辦學(xué)校舉辦者都希望擁有學(xué)校的產(chǎn)權(quán)[5]。顯然，非營(yíng)利性民辦園舉辦者的現(xiàn)有法定權(quán)利與其投資辦園獲取一定經(jīng)濟(jì)回報(bào)的利益訴求出現(xiàn)差距。因此，地方政府在制訂地方性民辦教育促進(jìn)辦法時(shí)，要明確界定非營(yíng)利性民辦園舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，有效引導(dǎo)舉辦者選擇非營(yíng)利辦園。

根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>的決定》對(duì)非營(yíng)利性民辦幼兒園的相關(guān)規(guī)定，省級(jí)政府要盡快明確對(duì)該類民辦幼兒園舉辦者的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有民辦幼兒園舉辦者的辦學(xué)出資總額借助第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)重新審核，對(duì)捐贈(zèng)資產(chǎn)、政府補(bǔ)貼資產(chǎn)與舉辦者辦學(xué)資金分類登記，并形成驗(yàn)資報(bào)告。對(duì)非營(yíng)利性民辦幼兒園舉辦者的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留學(xué)校發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費(fèi)用后，在辦學(xué)有結(jié)余的前提下，可從辦學(xué)結(jié)余中提取規(guī)定比例經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)舉辦者，年獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過(guò)舉辦者驗(yàn)資報(bào)告證明中注明出資總額為基數(shù)的銀行一年期的貸款基準(zhǔn)利率的一倍[6]。

三、厘清普惠性民辦幼兒園的法人治理結(jié)構(gòu)

所謂民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，是指作為獨(dú)立法人實(shí)體的民辦學(xué)校，在民辦學(xué)校的舉辦者、管理者和教職工等利益相關(guān)主體之間建立的有關(guān)于學(xué)校運(yùn)營(yíng)與權(quán)利配置的一種組織機(jī)制[7]。新《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的資產(chǎn)在存續(xù)期間屬于民辦學(xué)校，終止辦學(xué)后資產(chǎn)屬于非營(yíng)利性組織”。為了實(shí)現(xiàn)所有資產(chǎn)屬于非營(yíng)利性組織的目的，就要打破非營(yíng)利性民辦學(xué)校出資人“專裁”的管理結(jié)構(gòu)，建立多方利益相關(guān)者共治的治理結(jié)構(gòu)。

首先，建立學(xué)校董事會(huì)或理事會(huì)。按照新《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定組建董事會(huì)并明確其職責(zé)，董事會(huì)除了由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表外，允許教育行政部門委派董事參與學(xué)校決策，避免法人代表一權(quán)獨(dú)大。其次，設(shè)立非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)事會(huì)并明確職責(zé)。監(jiān)事會(huì)的人員組成應(yīng)囊括對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行、權(quán)益保障、保教質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管的相應(yīng)部門，還應(yīng)吸納諸如社會(huì)公眾的其他直接利益相關(guān)者，實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦學(xué)校法人權(quán)利的監(jiān)管。

四、完善普惠性民辦幼兒園的扶持政策

有學(xué)者指出“通過(guò)稅收優(yōu)惠而進(jìn)行的間接支出具有‘配置’性質(zhì)(Allocative)，對(duì)所有社會(huì)資源產(chǎn)生影響；而通過(guò)政府撥款給予的直接支出具有‘分配’性質(zhì)(Distributional)，對(duì)具體受益人產(chǎn)生影響”[8]。對(duì)普惠性民辦幼兒園的扶持可以通過(guò)間接的政策優(yōu)惠和直接的經(jīng)費(fèi)投入兩大手段進(jìn)行。

1.建立健全普惠性民辦園購(gòu)買服務(wù)機(jī)制

地方政府可制定《學(xué)前教育階段政府向民辦幼兒園購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的方式作出具體的規(guī)定，相關(guān)主管部門與購(gòu)買服務(wù)方簽訂合約，明確雙方各自的權(quán)利和義務(wù)。服務(wù)方式主要有：一是優(yōu)惠園舍租金，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)選擇相應(yīng)的區(qū)域范圍，比如對(duì)于西部地區(qū)先集中在對(duì)農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部，再逐步拓展到城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園。二是建立普惠性民辦園的等級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。借助第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)民辦幼兒園形成驗(yàn)資報(bào)告基礎(chǔ)上，從人員成本、公務(wù)成本、固定資產(chǎn)折舊幾個(gè)方面核算生均成本，基于成本分擔(dān)機(jī)制明確不同等級(jí)普惠性民辦園的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以“學(xué)位券”或“教育券”的形式授予家長(zhǎng)。

2.建立普惠性民辦園經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，健全分類分級(jí)的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制

(1) 設(shè)立普惠性民辦幼兒園發(fā)展專項(xiàng)資金，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。民辦幼兒園教育質(zhì)量的重要前提是保證最基本的成本投入，民辦幼兒園和公辦幼兒園相比辦園成本高，為了有效保障普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量，政府需通過(guò)公共財(cái)政投入的方式進(jìn)行干預(yù)。特別是西部地區(qū)、貧困地區(qū)，需建立中央普惠性民辦幼兒園專項(xiàng)發(fā)展資金；省級(jí)地方政府健全經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，也要設(shè)立普惠性民辦園專項(xiàng)發(fā)展資金，以更好地扶持“吃飯財(cái)政”薄弱縣域民辦教育發(fā)展。

(2) 普惠性民辦園“基礎(chǔ)+績(jī)效”的年度直接獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。根據(jù)新《民辦教育促進(jìn)法》的精神，對(duì)非營(yíng)利性民辦幼兒園舉辦者給予相應(yīng)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，為了既保證該類民辦園舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，又激勵(lì)其提升保教質(zhì)量，可以設(shè)立普惠性民辦園“基礎(chǔ)+績(jī)效”的年度直接獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。年度“基礎(chǔ)”直接獎(jiǎng)補(bǔ)和民辦園舉辦者的出資金額直接掛鉤，年度“績(jī)效”直接獎(jiǎng)補(bǔ)根據(jù)年終目標(biāo)考核等級(jí)、提供學(xué)位數(shù)量等綜合劃分等級(jí)，按照等級(jí)給予不同的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

(3) 普惠性民辦園的專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制。首先，普惠性民辦園的專項(xiàng)補(bǔ)貼。主要用于提供普惠性服務(wù)“合格園”的基本硬件建設(shè)、教師隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè)及貧困幼兒資助。其次，教師福利專項(xiàng)補(bǔ)貼。在對(duì)普惠性民辦園成本核算基礎(chǔ)上，對(duì)民辦幼兒園教師的工資、社保進(jìn)行補(bǔ)貼，同一所民辦園連任三年的教師給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)外，根據(jù)工作年限進(jìn)行累計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，教師職稱評(píng)定與政府補(bǔ)助掛鉤。最后，普惠性民辦園貧困幼兒專項(xiàng)補(bǔ)貼。根據(jù)區(qū)域適齡幼兒人數(shù)比例，給予民辦園貧困幼兒經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

3.搭建區(qū)域?qū)I(yè)支持網(wǎng)絡(luò)，提升保教質(zhì)量

(1) 以強(qiáng)帶弱的幫扶機(jī)制。首先，建立民辦幼兒園管理體制內(nèi)的幫扶機(jī)制。如貴州省銅仁市某區(qū)制訂了《關(guān)于開(kāi)展普惠性民辦幼兒園幫扶工作的通知》，明確了優(yōu)質(zhì)普惠性民辦園的幫扶對(duì)象以及幫扶工作的具體要求，從而增強(qiáng)交流學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)資源共享。其次，建立學(xué)前教育公、民辦體制內(nèi)的幫扶機(jī)制。如貴州省銅仁市探索了學(xué)前教育集團(tuán)化管理模式，集團(tuán)內(nèi)囊括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)公辦園及民辦園，園本教研、教師培訓(xùn)等在集團(tuán)內(nèi)統(tǒng)一管理。

(2) “梯田式滾動(dòng)”區(qū)域教研網(wǎng)絡(luò)的幫扶機(jī)制。依托幼兒教育集團(tuán)化管理模式，整合公民辦幼兒教育資源，構(gòu)建民辦幼兒園區(qū)域研培及指導(dǎo)片區(qū)的城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)一體式教研網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育領(lǐng)域的專家組建教研組，每個(gè)教研組負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)學(xué)前教育教研質(zhì)量；片區(qū)教研網(wǎng)內(nèi)組織民辦園與公辦園一對(duì)一結(jié)對(duì)幫扶指導(dǎo)。此外，可建立“梯田式滾動(dòng)”的評(píng)價(jià)機(jī)制。幼教集團(tuán)的成員結(jié)構(gòu)，充分考慮民辦幼兒園的地域特點(diǎn)、評(píng)估等級(jí)等因素，囊括等級(jí)園、合格園。龍頭園主要負(fù)責(zé)等級(jí)園的業(yè)務(wù)指導(dǎo)及督導(dǎo)；等級(jí)園主要負(fù)責(zé)合格園的業(yè)務(wù)指導(dǎo)及督導(dǎo)，形成梯田式滾動(dòng)的教研指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)；普惠性民辦園的年度“績(jī)效”獎(jiǎng)勵(lì)將幫扶評(píng)價(jià)結(jié)果納入目標(biāo)考核范疇。

五、健全普惠性民辦幼兒園的長(zhǎng)效監(jiān)控體系

1.建立動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控機(jī)制

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)教育需求增強(qiáng)，普惠性民辦幼兒園的辦園規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施及教師專業(yè)素養(yǎng)要求等各方面都會(huì)提出更高要求，與此相應(yīng)，普惠性民辦園的辦園成本必然會(huì)不斷提升。因此，地方政府對(duì)非營(yíng)利民辦園的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制建設(shè)，既有助于準(zhǔn)確把握普惠性幼兒園成本的變化趨勢(shì)，更有利于普惠性幼兒園健康有序地發(fā)展。

2.信息化、透明化的財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制

首先，健全民辦園財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制。地方政府要明確制訂關(guān)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校的“防貪”規(guī)定，對(duì)涉及民辦園董事會(huì)和職員的利益沖突及貪污賄賂行為等進(jìn)行明確的界定，并要求民辦幼兒園加強(qiáng)內(nèi)部管理，建立規(guī)范的財(cái)務(wù)制度。

其次，建設(shè)信息化的專戶財(cái)務(wù)監(jiān)控體系。借鑒上海市分類管理試點(diǎn)的做法，制訂普惠性民辦園專戶政策，要求銀行賬戶應(yīng)以幼兒園的名義開(kāi)設(shè)，并要有兩名或兩名以上獲得授權(quán)的人聯(lián)合進(jìn)行操作[9]；同時(shí)建設(shè)信息化的財(cái)務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)控民辦學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行情況。財(cái)務(wù)管理由幼兒園所在轄區(qū)負(fù)責(zé)，借鑒寧波市江北區(qū)的做法，城區(qū)普惠性民辦園賬務(wù)由區(qū)教育局委托財(cái)務(wù)人員進(jìn)行集中做賬、統(tǒng)一管理，城鄉(xiāng)接合部(鎮(zhèn))對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的普惠性民辦幼兒園財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，聘請(qǐng)的第三方財(cái)務(wù)人員產(chǎn)生的費(fèi)用由普惠性民辦園承擔(dān)。

再次，制訂非營(yíng)利性民辦幼兒園財(cái)務(wù)管理細(xì)則。借鑒香港政府的做法，為非營(yíng)利性民辦幼兒園制定具體的財(cái)務(wù)管理細(xì)則，加大對(duì)幼兒園采購(gòu)活動(dòng)、付款及收款、賬目及文件記錄等財(cái)務(wù)運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)管，并且建立相應(yīng)的銀行對(duì)賬表。如在幼兒園采購(gòu)活動(dòng)方面，區(qū)域教育局要求幼兒園制定一套適合幼兒園需要的采購(gòu)程序，以確保采購(gòu)過(guò)程具有問(wèn)責(zé)性，并要求幼兒園設(shè)立具體的監(jiān)察及制衡措施[9]。

3.建立退出與問(wèn)責(zé)機(jī)制

“堅(jiān)持公益普惠”是學(xué)前教育三期行動(dòng)計(jì)劃的基本原則，貴州省銅仁市制訂《認(rèn)定普惠性民辦幼兒園目標(biāo)任務(wù)的通知》以及普惠性幼兒園認(rèn)定、整改、幫扶工作推進(jìn)時(shí)間表，對(duì)認(rèn)定為普惠性民辦幼兒園的園所給予十幾萬(wàn)的一次性直接獎(jiǎng)勵(lì)，這種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制極大地激發(fā)了民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)的積極性。此類民辦園在享有普惠性民辦園的“特有權(quán)利”時(shí)，還必須履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，因此，地方政府還應(yīng)建立與普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相匹配的退出與問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)于未達(dá)到普惠性民辦幼兒園考核的園所應(yīng)退出，并且對(duì)其享有的政府扶持政策及經(jīng)費(fèi)予以追究。

總之，在民辦學(xué)?！胺诸惞芾怼钡恼弑尘跋?，地方政府扶持普惠性民辦園的發(fā)展路徑要基于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平，建立分層級(jí)、多管齊下的扶持機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域普惠性學(xué)前教育發(fā)展格局。