唐詩(shī)蕊，魏志春

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

一、供給側(cè)改革背景下教育領(lǐng)域供需結(jié)構(gòu)問(wèn)題審視

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是國(guó)家為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)所提出的重大創(chuàng)新和必然要求。教育是支持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變革的重要支柱，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展供需兩側(cè)要素均有著密不可分的聯(lián)系。當(dāng)前的教育體制既不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重大變革，亦不能很好地滿足公眾越來(lái)越多樣化、優(yōu)質(zhì)化的教育需求［1］，供需結(jié)構(gòu)矛盾日趨顯現(xiàn)。

（一）有效供給不足

以往我們說(shuō)教育產(chǎn)品供給不足多指總量方面，近年來(lái)，隨著教育產(chǎn)品供給總量提升與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，排浪式、大眾式的教育消費(fèi)趨于飽和，單一的供給方式逐漸無(wú)法滿足人民群眾日趨多樣化、差異化的教育需求，有效供給不足引發(fā)的教育消費(fèi)“外溢”現(xiàn)象越發(fā)明顯。據(jù)教育部官方數(shù)據(jù)顯示［2］，2016年我國(guó)出國(guó)留學(xué)人數(shù)為54.45萬(wàn)人，較2012年增長(zhǎng)14.49萬(wàn)人，增幅達(dá)36.26%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)留學(xué)人數(shù)在過(guò)去30年中以約17.5%的年平均增長(zhǎng)率增長(zhǎng)，而全球國(guó)際學(xué)生同期的年平均增長(zhǎng)率僅約5.4%。銀聯(lián)國(guó)際《2017中國(guó)出境留學(xué)生消費(fèi)報(bào)告》消費(fèi)測(cè)算數(shù)據(jù)顯示［3］，中國(guó)每年留學(xué)生消費(fèi)規(guī)模至少在3800億元人民幣以上，且留學(xué)生群體正從“低齡留學(xué)”向“超低齡化”延伸。而2016年國(guó)內(nèi)13個(gè)省份高考報(bào)名人數(shù)均出現(xiàn)不同程度下降。其中，北京、遼寧、江蘇等省市更是創(chuàng)下新低。相比北京，上海高考人數(shù)下降得更早。2016年上海高考報(bào)名人數(shù)為5.1萬(wàn)人，較2006年的11.38萬(wàn)人，縮減數(shù)量超過(guò)了50%［4］，招生計(jì)劃無(wú)法完成的現(xiàn)象普遍存在。除了這些發(fā)達(dá)地區(qū)在籍學(xué)齡人口數(shù)的下降之外，教育的“跨境消費(fèi)”可謂“功不可沒(méi)”。這一現(xiàn)象突顯出現(xiàn)行公立教育因自身體制性弊端已難以滿足社會(huì)日趨多樣化的教育需求。國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源有效供給不足造成境外教育資源不斷擠占市場(chǎng)份額，我國(guó)各級(jí)各類教育市場(chǎng)將受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)［5］。

（二）資源配置失衡

我國(guó)的教育發(fā)展進(jìn)程中，政府始終居于主導(dǎo)和支配地位，資源配置具有行政導(dǎo)向性而非市場(chǎng)導(dǎo)向性。高度集權(quán)的教育管理體制下難以避免出現(xiàn)教育資源配置的非社會(huì)化和教育運(yùn)行機(jī)制的非效率化等“政府失靈”現(xiàn)象［6］。一方面，義務(wù)教育階段“擇校熱”“天價(jià)學(xué)區(qū)房”等現(xiàn)象的背后，是過(guò)去政府把有限的資源有意地集中在少數(shù)學(xué)校，形成了所謂“重點(diǎn)學(xué)?！钡臍v史與現(xiàn)實(shí)認(rèn)知，由于公共財(cái)政以及各種政策的“傾斜”，區(qū)域、城鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)和學(xué)校間的辦學(xué)條件、師資水平等軟硬件差距仍在擴(kuò)大，政府集中供給方式往往拉大教育資源的空間分布差異。另一方面，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)務(wù)工人員隨遷子女和農(nóng)村留守兒童群體數(shù)量激增，弱勢(shì)群體子女的教育服務(wù)需求得不到切實(shí)滿足，社會(huì)底層人群日趨定型，由政府提供的均等化教育產(chǎn)品供給乏力，加劇了教育資源的階層差異。從需求側(cè)入手的“就近入學(xué)”“隨遷子女入學(xué)”等政策雖有成效，但仍對(duì)問(wèn)題的根本解決呈現(xiàn)“疲態(tài)”。

（三）結(jié)構(gòu)性供需錯(cuò)置

而教育體制性改革滯后引發(fā)的結(jié)構(gòu)性供需錯(cuò)置，則以勞動(dòng)力市場(chǎng)人才供需困局最為顯著。高等教育的一體兩面是高端復(fù)合型、實(shí)用技能型人才的供給短缺與文科類、學(xué)術(shù)型人才的產(chǎn)能過(guò)剩，由于專業(yè)設(shè)置不合理，人才供給質(zhì)量、類型與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求脫節(jié)，企業(yè)苦于“招工難”的同時(shí)，高校畢業(yè)生遭“滯銷”則感嘆“就業(yè)難”。職業(yè)教育又因社會(huì)吸引力不足、布局不合理，陷入院?！罢猩y”、市場(chǎng)供應(yīng)“技工荒”的兩難境地。加之進(jìn)入經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新時(shí)期，勞動(dòng)力市場(chǎng)應(yīng)對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新行業(yè)、新技術(shù)、新崗位所需各類非學(xué)歷教育、培訓(xùn)教育也顯現(xiàn)出巨大缺口。如何轉(zhuǎn)變參照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式配額制為主建立的供給方式，有效去庫(kù)存、補(bǔ)短板，提高教育供給效率亦成為當(dāng)下亟需探索的問(wèn)題。

目前，制約我國(guó)教育領(lǐng)域發(fā)展的供求關(guān)系主要有兩個(gè)：一是政府設(shè)置的單一供給體系，二是資源集中配置的供給方式。面對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)引發(fā)更高端的市場(chǎng)需求和消費(fèi)升級(jí)激發(fā)更旺盛的個(gè)人需求，解決教育供需矛盾迫在眉睫。當(dāng)前環(huán)境下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提倡以制度創(chuàng)新為推動(dòng)力、以市場(chǎng)機(jī)制改革為切入點(diǎn)的改革理念，正是從供給體系與供給方式入手，緩解教育供需矛盾的一劑良藥，能夠有效解決需求側(cè)“治標(biāo)不治本”的弊病。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出“以教育的結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面深化教育改革，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化”?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，也是深化教育領(lǐng)域改革的攻堅(jiān)時(shí)期，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機(jī)，以頂層設(shè)計(jì)為抓手進(jìn)行制度的“破舊立新”勢(shì)在必行。在宏觀層面：進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元供給體系，推動(dòng)教育領(lǐng)域管理體制改革；在微觀層面：引入市場(chǎng)機(jī)制，厘清政府和市場(chǎng)關(guān)系，促進(jìn)辦學(xué)體制變革。這是緩解教育供給矛盾、優(yōu)化教育供給環(huán)境、實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的有效途徑和重要選擇。任何的改革都不可能一蹴而就，教育領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也必將經(jīng)歷循序漸進(jìn)、曲折發(fā)展的改革進(jìn)程，需采取由點(diǎn)到面，由局部向總體的漸進(jìn)型、探索型的轉(zhuǎn)變方式。

民辦教育作為我國(guó)教育重要的組成部分，相對(duì)于公辦教育，擁有非典型供給的特征及體制機(jī)制靈活的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，在優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)中起著舉足輕重的作用，在制度創(chuàng)新的背景下被視為深化教育領(lǐng)域綜合改革的“試驗(yàn)田”，同時(shí)也是當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破口。2016年11月7日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法＞的決定》，正式確立了營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類民辦教育機(jī)構(gòu)的合法地位，修改決定自2017年9月1日起施行?！懊褶k學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)?！笔敲褶k教育發(fā)展過(guò)程中的重大的理論成果，也是供給側(cè)改革背景下深化教育領(lǐng)域改革的一種大膽創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)、道路選擇與政策安排，是社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，探討教育供給新模式、新方法、新機(jī)制的“試金石”。但由于我國(guó)教育領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的體制機(jī)制困境，民辦教育分類管理的推行仍有諸多困難，當(dāng)前深入剖析民辦教育辦學(xué)環(huán)境、厘清分類管理政策現(xiàn)實(shí)困境，掃除制度壁壘，探究營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的實(shí)現(xiàn)路徑，有益于推動(dòng)民辦教育健康、有序發(fā)展，服務(wù)于教育供給側(cè)改革的推進(jìn)，助力于國(guó)家教育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)和教育治理能力的持續(xù)提升。

二、供給側(cè)改革背景下民辦教育分類管理面臨的困境

民辦教育分類管理政策的實(shí)施對(duì)教育領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有先導(dǎo)性作用，但在我國(guó)當(dāng)前的教育生態(tài)下，分類管理政策的推進(jìn)與落實(shí)仍然需要突破法律供給不足、體制機(jī)制障礙及民辦學(xué)校自身發(fā)展的層層困境。

（一）法律供給滯后于制度創(chuàng)新，分類管理政策體系不健全

為了配合民辦教育分類管理政策的推行，國(guó)務(wù)院于2015年開(kāi)展了《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》等一系列法律法規(guī)的修訂工作，其中《中華人民共和國(guó)教育法》刪除了“不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的表述，從上位法為分類管理政策的實(shí)施剔除了障礙，實(shí)現(xiàn)了民辦教育立法上的重大突破。但由于社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域涉及到多個(gè)行政部門，教育領(lǐng)域單獨(dú)修法尚無(wú)法根除民辦教育分類管理中法律錯(cuò)位、越位和缺位的全部癥結(jié)。以構(gòu)建民事法人基本制度的《民法通則》為例，我國(guó)法人類型分為企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體四類，所謂營(yíng)利性和非營(yíng)利法人僅僅停留在理論劃分層面，與現(xiàn)行立法的法人分類并不匹配［7］。此外，《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》明確提出“符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位?！钡珖?guó)務(wù)院2004年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中關(guān)于事業(yè)單位的界定是：“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！辈糠置褶k學(xué)校要登記為事業(yè)單位也陷入了兩廂矛盾的法律困境。與此同時(shí)，法律供給滯后也限制了民辦教育分類管理制度創(chuàng)新的進(jìn)程，分類管理政策仍面臨法人屬性不明確、配套制度不完整、政策銜接缺乏操作性等體制壁壘，致使民辦學(xué)校按照其法人屬性及政策規(guī)定享有的產(chǎn)權(quán)、稅收等優(yōu)惠難以實(shí)現(xiàn)。法律、政策不具體留下的“灰色地帶”給政策落實(shí)增加了不確定性，給地方政府部門留有自主權(quán)利的同時(shí)也留下了“尋租的空間”。

（二）行政體制固化，政府角色轉(zhuǎn)換的“似是而非”

體制性障礙是制約教育供給側(cè)改革的根本問(wèn)題，主要體現(xiàn)為政府職能與角色難以徹底的轉(zhuǎn)換［8］。我國(guó)長(zhǎng)期以政府為主導(dǎo)的教育資源配置機(jī)制，形成了高度集中的教育管理體制。《民辦教育促進(jìn)法》頒布以來(lái)，民辦教育取得了繁榮發(fā)展，但從總體來(lái)看，社會(huì)資源進(jìn)入教育領(lǐng)域一直面臨著較高的準(zhǔn)入限制和政府管控，難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)及供給合力。學(xué)校內(nèi)部管理層面也諸多體現(xiàn)著集中管理的色彩，學(xué)校逐漸被貼上教育主管部門附屬機(jī)構(gòu)的標(biāo)簽，成為行政體制在教育系統(tǒng)內(nèi)部的延伸，社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域后形成的各類民辦學(xué)校同樣受制于教育行政管理部門。行政體制固化、行政人員“官本位”思想僵化致使政府管理者角色行為難以在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，分類管理政策推行之下，政府管理部門如果不能正確把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，忽視民辦教育分類管理的政策價(jià)值，單純沿襲公辦教育的管理手段與方法，使政策成文“一紙空文”，民辦教育分類管理將難以真正實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)蔀槊褶k教育發(fā)展道路上的阻礙。

（三）發(fā)育成熟、監(jiān)管完善市場(chǎng)機(jī)制的“缺位”

弗里德曼認(rèn)為，政府管制下的教育效率低下主要源于政府提供壟斷和家長(zhǎng)選擇權(quán)力喪失而造成的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制的缺乏，提高公立學(xué)校效率措施應(yīng)是激勵(lì)社會(huì)監(jiān)督和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制［9］。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革即是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作為資源配置的決定性作用，但縱觀目前我國(guó)的教育市場(chǎng)，民辦教育分類管理的實(shí)現(xiàn)尚缺乏發(fā)育良好的土壤。一方面相較于西方樂(lè)捐的社會(huì)文化，我國(guó)教育對(duì)于財(cái)政性經(jīng)費(fèi)有著高度依賴程度，捐資辦學(xué)難以為繼。教育部于2012年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金積極進(jìn)入教育領(lǐng)域，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，2013年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)30365億元，非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)5877億元，占比僅19.35%，其中民辦學(xué)校中舉辦者投入占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)0.49%，社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)僅為0.28%［10］。另一方面教育對(duì)社會(huì)資本投資吸引力不足，缺乏完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。教育行業(yè)有著自身獨(dú)特的發(fā)展特點(diǎn)，如資金投入多、建設(shè)工程規(guī)模大、工期長(zhǎng)、師資和管理者等軟件要求高、收益回報(bào)周期長(zhǎng)等，為其吸引社會(huì)資本增加了難度。面對(duì)收益的不確定性及政策的不穩(wěn)定性，社會(huì)力量及資本在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)或持觀望態(tài)度。此外，教育有其自身規(guī)律，教育服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或有公共偏好的私人產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的正外部性（或外溢效應(yīng)、外部效益），單純的市場(chǎng)供給無(wú)法化解其外部效益，需要政府有效的引導(dǎo)和監(jiān)管［11］?？梢钥闯?，發(fā)育成熟、政府監(jiān)管完善市場(chǎng)機(jī)制的“缺位”在一定程度上限制了民辦教育分類管理政策的有效推進(jìn)。

（四）辦學(xué)主體的“政策性恐慌”與“保守性退出”

“十三五”時(shí)期是我國(guó)民辦教育發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，辦學(xué)者和行政管理者需有得當(dāng)?shù)牟呗詼?zhǔn)備和積極應(yīng)對(duì)的平穩(wěn)心態(tài)。昔日《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》頒行實(shí)施過(guò)程中，曾出現(xiàn)南洋教育集團(tuán)、江蘇金山橋教育集團(tuán)和山東雙月園學(xué)校等著名民辦教育機(jī)構(gòu)倒閉事件，除自身經(jīng)營(yíng)不善外也體現(xiàn)出我國(guó)民辦教育機(jī)構(gòu)抵抗風(fēng)險(xiǎn)和波動(dòng)能力不強(qiáng)的弱點(diǎn)。對(duì)于新階段成長(zhǎng)起來(lái)的民辦學(xué)校而言，也必將經(jīng)受政策環(huán)境變化下的制度拷問(wèn)與轉(zhuǎn)型陣痛。如缺少正確的應(yīng)對(duì)之策，極易成為改革浪潮中的“炮灰”。與此同時(shí)，在全國(guó)人大教科文衛(wèi)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，全國(guó)近90%以上的民辦學(xué)校是投資辦學(xué)，是有營(yíng)利意圖的。分類管理推進(jìn)過(guò)程中，也不能完全排除會(huì)有民辦學(xué)校舉辦者因兩種分類均與自身辦學(xué)動(dòng)機(jī)不符而主動(dòng)選擇終止辦學(xué)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，教育市場(chǎng)的不穩(wěn)定性易催生學(xué)校的設(shè)立或關(guān)閉行為，為滿足社會(huì)不同人群對(duì)教育差異化的需求，政府需向受教育者提供具備充分信息的多種備選方案，為此將付出高昂的成本并難以完全實(shí)現(xiàn)［12］。鑒于教育的特殊性，一旦民辦教育學(xué)校倒閉或退出現(xiàn)象加劇，將損害學(xué)生的根本利益，對(duì)社會(huì)帶來(lái)重大的影響。

三、供給側(cè)改革背景下民辦教育分類管理推進(jìn)路徑

民辦教育分類管理政策的推進(jìn)需要實(shí)現(xiàn)教育體制機(jī)制的創(chuàng)新，進(jìn)一步消除制度性壁壘，降低政策性風(fēng)險(xiǎn)，突破現(xiàn)實(shí)困境，謀求更好的發(fā)展。

（一）推進(jìn)相關(guān)法律破“陳”立“新”，完善頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)底層創(chuàng)新

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)在制度層面打破行業(yè)壟斷，構(gòu)建現(xiàn)代制度體系。法律是約束行為的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其約束力度強(qiáng)于政府規(guī)章、規(guī)范、管理辦法。對(duì)民辦教育進(jìn)行分類管理時(shí)，只有將實(shí)施力度上升至法律層面，才能保證其自上而下、由宏觀到微觀的全面貫徹落實(shí)，才能使國(guó)家對(duì)民辦教育分類管理的科學(xué)規(guī)劃與美好愿景得以落地實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)已經(jīng)確立了以《民辦教育促進(jìn)法》為代表的民辦教育促進(jìn)與監(jiān)督法律體系，一些省份和地市也已率先制定了當(dāng)?shù)氐拿褶k教育分類管理實(shí)施辦法，新頒布的《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》更為營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校在注冊(cè)登記、資金管理、日常運(yùn)營(yíng)等方面的差異性進(jìn)行了明確區(qū)分，并對(duì)政府的職責(zé)和角色進(jìn)行明確規(guī)定。但仍需要進(jìn)一步打破陳規(guī)桎梏，加大立法力度，提升立法層次、擴(kuò)展立法維度，為民辦教育分類管理的順利實(shí)施掃清法律死角、鋪平法制道路。首先，民辦學(xué)校作為企業(yè)法人和商事主體，其管理涉及到教育、工商、稅務(wù)、民政、國(guó)土等多個(gè)政府職能部門，當(dāng)前民辦教育法律體系主要涉及協(xié)調(diào)教育系統(tǒng)內(nèi)部教育管理部門與民辦學(xué)校之間的關(guān)系，對(duì)政府其他職能部門難以進(jìn)行職責(zé)限定和約束。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法體系化，構(gòu)建與完善民辦學(xué)校分類管理的法制規(guī)范體系，優(yōu)化民辦教育分類管理法律環(huán)境。其次，《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》作為上位法，在內(nèi)容編制上存在原則性強(qiáng)、操作性弱的特點(diǎn)，對(duì)具體事宜的辦理和操作缺乏細(xì)化的釋義，需進(jìn)一步發(fā)揮地方層級(jí)法律、政策的效力。準(zhǔn)確把握民辦學(xué)校分類的邊界，敢于大膽創(chuàng)新，充分考慮到民辦學(xué)校的難處，做好域外成功經(jīng)驗(yàn)本土化的結(jié)合，制定合理化、效率化、差異化的管理制度，讓法律、政策變?yōu)椴僮餍詮?qiáng)的辦事指南（guideline）。同時(shí)，在實(shí)踐中建立跨部門工作機(jī)制，協(xié)同研究配套制度，增設(shè)全國(guó)試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)問(wèn)題予以研究和解決。以供給側(cè)改革為契機(jī)，不斷激發(fā)地方底層創(chuàng)新，及時(shí)將成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)?、升華至理論層面，進(jìn)一步支撐、完善、豐富頂層設(shè)計(jì)。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立多元供給體系

如前文所述，供給側(cè)改革背景下民辦教育分類管理實(shí)現(xiàn)的程度在于政府角色轉(zhuǎn)變與職能轉(zhuǎn)型的廣度與深度。在當(dāng)前的教育治理環(huán)境中，政府應(yīng)進(jìn)一步放松供給約束，重構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，建立多元供給體系?？蓮囊韵聨追矫孢M(jìn)行切實(shí)推進(jìn)：一是“放權(quán)”與“監(jiān)管”并重。簡(jiǎn)政放權(quán)是深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)，需進(jìn)一步明確政府權(quán)力清單，規(guī)范審批事項(xiàng)，減少政府行政干預(yù)，降低民辦教育經(jīng)營(yíng)的行政成本。放權(quán)的同時(shí)對(duì)下放內(nèi)容進(jìn)行深入研究，同步提出明確、具體、可操作的監(jiān)管措施，做到放管結(jié)合、放管并重，謹(jǐn)防走上“一放就亂”的老路。著重加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，完善差異化的監(jiān)督管理機(jī)制。促進(jìn)民辦學(xué)校設(shè)立監(jiān)事會(huì)等常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立由監(jiān)事會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大學(xué)構(gòu)成的“自上而下”的內(nèi)部監(jiān)督體系。同時(shí)健全學(xué)校信息公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)等制度，引入第三方評(píng)價(jià)，維護(hù)民辦教育行業(yè)的良好秩序。二是“規(guī)范”與“扶持”共舉。積極制定民辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)范，列舉“負(fù)面”清單，落實(shí)行業(yè)準(zhǔn)入及退出政策，打造統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的民辦教育市場(chǎng)環(huán)境。制定規(guī)范的同時(shí)著重對(duì)民辦教育發(fā)展進(jìn)行扶持。建立健全差別化政策支撐體系，非營(yíng)利性民辦學(xué)?？上碛蓄惞k院校優(yōu)惠待遇，營(yíng)利性民辦學(xué)?？蓞⒄崭咝驴萍夹袠I(yè)予以相應(yīng)支持。對(duì)民辦教育學(xué)校、學(xué)生、教師進(jìn)行財(cái)政資助，完善涵蓋營(yíng)利性和非營(yíng)利性學(xué)校的民辦教育資助政策。制定和落實(shí)民辦教育在稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策，建立民辦學(xué)校融資的信用擔(dān)保制度，提高商業(yè)銀行對(duì)民辦學(xué)校的貸款支持力度，擴(kuò)大對(duì)民辦學(xué)校貸款規(guī)模，提高其貸款受信額度。亦可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，與民辦教育機(jī)構(gòu)建立契約關(guān)系予以扶持。三是協(xié)同共治，建立多元供給體系。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，教育等傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的流動(dòng)性越來(lái)越強(qiáng)，政府職能需盡快由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，營(yíng)造政府“既不越位，也不缺位”的職能合理化境界［13］。積極發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織及學(xué)校主體作用，建立起多元供給體系，為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)、多樣化的教育產(chǎn)品。

（三）營(yíng)造良好的民辦教育投資環(huán)境，激發(fā)社會(huì)資本活力

在教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下分類管理政策實(shí)施的重點(diǎn)與難點(diǎn)。需要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系并充分考慮教育的“公益性”特征。在教育領(lǐng)域推行民辦學(xué)校分類管理之前，醫(yī)療和科技產(chǎn)業(yè)已先行一步，這些行業(yè)分類管理的經(jīng)驗(yàn)值得我們總結(jié)與借鑒。第一，根據(jù)地域特點(diǎn)釋放新需求，讓投資者看清民辦教育的廣闊市場(chǎng)需求，提升投資者的信心。結(jié)合教育行業(yè)特殊的“公益性”屬性，做好引導(dǎo)和規(guī)劃，將民辦教育發(fā)展與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)融為一體，讓教育資本充分參與到城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，為當(dāng)?shù)亟逃鎏砘盍?，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟逃慕】祬f(xié)調(diào)發(fā)展。第二，科學(xué)引導(dǎo)民辦學(xué)校合理分類，提高投資者選擇的自由度。允許投資者營(yíng)利，鼓勵(lì)投資者通過(guò)提供高質(zhì)量的教育產(chǎn)品獲得回報(bào)，政策初期適當(dāng)放寬辦學(xué)主體在營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩種屬性中轉(zhuǎn)換的自由度，一切為促進(jìn)學(xué)校發(fā)展、提升教學(xué)質(zhì)量服務(wù)，在法律容許的范圍內(nèi)最大限度保障投資者自由選擇的權(quán)利。第三，完善市場(chǎng)機(jī)制，營(yíng)造良好的投資環(huán)境。優(yōu)化市場(chǎng)管理機(jī)制，為有意向投身教育行業(yè)的捐資者、投資者鋪好路、開(kāi)綠燈。在民辦學(xué)校選址、建設(shè)、人員招募等各環(huán)節(jié)為投資者提供幫助和便利，促進(jìn)民辦學(xué)校之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，形成穩(wěn)定而自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。第四，不斷創(chuàng)新投資模式，激發(fā)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”進(jìn)程中教育投資的創(chuàng)新潛能。例如，與國(guó)外資本聯(lián)合辦學(xué)、民辦院校間資產(chǎn)并購(gòu)重組、發(fā)展PPP公私合作伙伴關(guān)系等尋求與資本市場(chǎng)“聯(lián)姻”。［14］通過(guò)這些新型投資模式，提高教育投融資的便捷性，更好地解決民辦教育的資金問(wèn)題。

（四）發(fā)揮各類市場(chǎng)主體能動(dòng)性，構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度

供給側(cè)改革并非單純?cè)黾踊驕p少供給，更重要的是矯正要素配置的扭曲狀態(tài)，核心在于生產(chǎn)要素的激活。民辦教育分類管理應(yīng)當(dāng)激發(fā)各類市場(chǎng)主體的能動(dòng)性，提高教育資源的“全要素生產(chǎn)率”，促進(jìn)民辦教育創(chuàng)新發(fā)展。一是鼓勵(lì)民辦教育主體積極響應(yīng)分類管理政策。存量學(xué)校需根據(jù)自身辦學(xué)特征制定可行的轉(zhuǎn)型方案，增量學(xué)校根據(jù)政府的規(guī)劃及指導(dǎo)盡快進(jìn)入角色，以積極的態(tài)度、飽滿的熱情及充分的信心渡過(guò)推進(jìn)分類管理政策改革的陣痛期。二是推進(jìn)民辦教育主體辦學(xué)思路與模式創(chuàng)新。分類管理政策的推行對(duì)民辦學(xué)校發(fā)展既是挑戰(zhàn)也是契機(jī)，面對(duì)新的歷史時(shí)期多層次、多樣化的教育市場(chǎng)需求，各類營(yíng)利性、非營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)找準(zhǔn)自身辦學(xué)定位，增強(qiáng)與公辦學(xué)校差異化競(jìng)爭(zhēng)力，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。不斷挖掘市場(chǎng)潛力，創(chuàng)新教育產(chǎn)品，補(bǔ)齊教育市場(chǎng)供給短板。三是發(fā)揮民辦教育辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建起現(xiàn)代學(xué)校制度?，F(xiàn)代學(xué)校制度是公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同的發(fā)展目標(biāo)，民辦教育分類管理政策推進(jìn)過(guò)程中，作為束縛更少、辦學(xué)更靈活的民辦學(xué)校，更應(yīng)充分發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)，深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，完善學(xué)校法人制度。［15］實(shí)施董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以學(xué)生發(fā)展為本，重視民主管理與學(xué)校內(nèi)外關(guān)系的重構(gòu)，積極推動(dòng)社區(qū)、學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校管理的參與和監(jiān)督，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建起適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要的新型學(xué)校制度。

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