徐 玉 特

(廣西師范學院教育科學學院，廣西 南寧 530001)

一、問題的提出

近年來，隨著治理理論和現(xiàn)代學校制度等研究的不斷深入，學校治理現(xiàn)代化逐步成為研究的熱點和焦點。這給我們理性地審視學校內部治理現(xiàn)代化提供了很好的契機，特別是隨著國家教育政策中對“管、辦、評”分離的推進，使得政府對學校的“放權”“賦權”“擴大學校辦學自主權”等高頻率詞匯再次成為教育改革與發(fā)展的最強音。然而，“放權”“擴大學校辦學自主權”等問題的解決需要以賦權主體的明確為基礎和前提，主體的模糊性、過多地強調放權的力度和范圍等都只能是一種徒勞。誠如有學者指出，“放權”和“擴大學校辦學自主權”等措施，如何能跳出“一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死，死而再放”的怪圈，“其問題的癥結不僅在于政府放權，還在于政府把權放給誰，怎樣保證‘放而不亂’”[1]？這其中就涉及對賦權主體的考量問題。從現(xiàn)有研究來看，政府放權的對象或主體主要有賦權校長個人和作為學校集體存在的團體兩種形式。但無論是校長個人的賦權還是集體性的賦權都符合學校作為公法人的性質，即與企業(yè)公司的“私法人”相對的“公法人”。若以校長個人作為學校公法人的代表，則賦權校長；如以學校團體形式作為公法人代表，則賦權學校理事會或其他由利益相關者代表組成的組織或團體。但兩種形式的賦權都有其各種的優(yōu)勢和不足。如何在優(yōu)勢互補基礎上進行整合才是關鍵，而學校理事會領導下的校長負責制成為兩者結合的最佳狀態(tài)和選擇(本文所提及的學校均為義務教育階段的公立學校)。

二、學校治理現(xiàn)代化和學校理事會領導下的校長負責制的內涵

1.學校治理現(xiàn)代化的內涵

當下，我國學者對學校治理和學校治理現(xiàn)代化的內涵界定尚未達成共識。從學校治理內涵層面的界定來看，涉及內部治理研究的主要有如下觀點：“從治理理論的角度出發(fā)，學校治理不僅僅是一組制度安排，同時也是一個有關激勵和約束過程。學校治理本質上就是學校各主體對在辦學過程中所表現(xiàn)出的教學與管理等行為的引導、肯定與匡正的過程”[2]；從學校內部治理關系的角度看，“‘治理’理念倡導教師和學生對學校治理權利的共享，引導教師與學生通過協(xié)商、對話、合作以及公民伙伴關系等方式積極參與學校公共事務的管理，從而擴大和提升學校的公共利益，培育學生更為健全的公民品質”[3]。由此就引出學校利益相關者的概念，即只有處理好與學校教育資源供給和學校發(fā)展利益相關的組織和個人之間的關系如教師、學生、家長、社區(qū)等，學校治理體系才能完整，功能才能有效發(fā)揮和彰顯。綜上所述，筆者認為學校治理的內涵理應包括多元主體共同參與。多元主體參與治理的對象主要是學校公共事務、公共決策、公共問題等；多元主體在參與治理過程中應遵循平等協(xié)商、對話和合作伙伴關系的基本原則，并且共同致力于構建學校內部公共交往、協(xié)商對話的合作空間；多元主體參與治理的目標是促進學校公共管理和服務的改善和提升，最大限度地滿足和實現(xiàn)學校師生、社區(qū)和家長等直接利益相關者的長遠教育利益和訴求。

當前，我國學者對學校治理現(xiàn)代化的內涵也猶如學校治理的界定一般，尚未形成共識，同時在學校治理現(xiàn)代化領域的研究也還未形成主流。但我們可從教育治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化的內涵來透視學校治理現(xiàn)代化的內涵。有學者指出，“教育治理現(xiàn)代化的改革是一個教育治理價值導向調整優(yōu)于教育治理技術革新的過程”[4]。有學者則指出，“教育治理現(xiàn)代化的內涵在于教育治理的科學化、民主化與法制化”[5]。而有學者認為，“教育治理現(xiàn)代化是優(yōu)秀教育家的培養(yǎng)過程，從而將教育治理現(xiàn)代化與人才培養(yǎng)緊密聯(lián)系”[6]；也有學者認為，“教育治理現(xiàn)代化是教育治理制度、理念、主體、方式、技術等由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的發(fā)展進程”[7]；“教育治理現(xiàn)代化的核心和根本是實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，是從知識體系、價值觀念、思維方式到行為方式的全面發(fā)展與升級，隨著而來的教育治理方式的轉變是根本性的，甚至是顛覆性的”[8]。借鑒國家治理現(xiàn)代化的內涵，我們可以從中吸取更多的學校治理現(xiàn)代化的養(yǎng)分。如，俞可平認為，“國家治理體現(xiàn)的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機制和人的現(xiàn)代化”[9]；范文亦認為，“國家治理現(xiàn)代化的核心是人本，前提是人性，方式是人文，保障是人權，條件是人和，動力是人情，主體是人才，目的是人的自由全面發(fā)展”[10]。綜合上述對教育治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化的內涵，筆者認為學校治理現(xiàn)代化，即學校內部治理現(xiàn)代化是指在以師生為本理念的指導下，通過激發(fā)學校利益相關者，如教師、學生、家長、社區(qū)人士等參與學校公共事務管理的主動性、積極性和創(chuàng)造性，凸顯學校的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督和“法”治的精神實質，依法依規(guī)保障學校發(fā)展的利益相關者的參與權、建議權等，形成學校與利益相關者民主協(xié)商和合作的機制，滿足各方對學校的教育訴求，最終實現(xiàn)學校全體師生自由而全面發(fā)展的過程。

2.學校理事會領導下的校長負責制的內涵

學校理事會領導下的校長負責制是企業(yè)的理事會制與學校校長負責制的有機結合，是兩者在優(yōu)勢互補的基礎上深層次融合，既發(fā)揮了理事會制的民主和效率機制，又避免了校長負責制中“一長制”的弊端和不足，使得學校在各利益相關者的協(xié)商和合作中實現(xiàn)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，促進學校的自我約束、自我管理、自我發(fā)展。

企業(yè)的理事會或董事會制歷經了多年的發(fā)展，逐步走向完善和成熟，其最大的優(yōu)勢在于實現(xiàn)了“決策權、管理權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”的分離和互動，同時也是所有者、經營者、控制者的分離和協(xié)作，使得企業(yè)在一個利益共同體中，實現(xiàn)分工和有效協(xié)作，最終實現(xiàn)企業(yè)的長足發(fā)展。企業(yè)的理事會制也使得“委托—代理”的鏈條雖復雜但變得更為容易稽查，而使企業(yè)變得更為有活力和效益。誠如有學者指出，“沒有控制權的資產所有權與沒有財產所有權的控制權乃是股份公司發(fā)展的邏輯歸結”[11]。企業(yè)理事會運用“委托—代理”關系來使所有者、管理者和控制者實現(xiàn)分離和互動，為我們審視學校內部治理結構提供了一種視角。政府作為人民的委托人，人民將教育的舉辦權委托給政府，而政府又委托學校來提供教育公共服務和產品，在此“委托—代理”的鏈條中，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，人民是所有者，學校作為舉辦者，政府是管理者，他們各自的地位和職責理應是明確的。但當前作為學校管理體制中的校長負責制在確立學校舉辦者的地位時，也容易將人民即社區(qū)和家長等力量的利益直接相關者即所有者和監(jiān)督者的訴求排除在外，而只有政府作為管理者、舉辦者和監(jiān)督者而干預學校的事務和發(fā)展。而學校理事會領導下的校長負責制，通過對理事會人員構成、章程、職權、組織等層面的合理清晰界定，通過平等協(xié)商和合作，可以有效綜合和滿足學校發(fā)展的利益相關者的利益和訴求。校長在理事會的決策和監(jiān)督之下，有效制定和執(zhí)行學校發(fā)展的相關規(guī)劃和決策，避免了政府和其他主體事無巨細地對學校進行干預。由此，筆者將學校理事會領導下的校長負責制的內涵界定為，校長在理事會的領導和監(jiān)督下，依照相關章程和規(guī)則執(zhí)行理事會的決策和規(guī)劃，自主決定學校的相關決策和事務。在此，作為學校管理之大法的校理事會章程則成為決定校理事會領導下的校長負責制的核心和關鍵因素。從當前國外對學校理事會(無論是公辦還是民辦；中小學還是大學)章程的建設來看，其主要包括理事會人數(shù)或常委理事人數(shù)、人員構成、職責、組織、權限、選舉和任期等。如美國芝加哥中小學學校理事會由校長和11名成員構成：6名學生家長、2名教師、2名社區(qū)代表、1名學生。從職責上看，通過梳理我國民國時期的相關資料，理事會職責僅定位于學校財務和聘任校長并對校長實行監(jiān)督，而沒有干涉學校內部事務的權力。這有利于避免“學校管社會”(學校中有太多的社會事務需要處理)和“社會管學?！?學校的多頭領導)問題的發(fā)生?？傮w來看，學校理事會領導下的校長負責制有利于綜合各方的智慧和人財物力資源，共同促進學校的發(fā)展，同時也能有效避免學校成為政府的附屬和學校過度依賴政府，形成學校與所處社區(qū)的封閉和剝離狀態(tài)。綜合我國的國情和現(xiàn)實，我國校理事會的成員理應包括教育行政人員代表、校長、教師代表、家長代表、社區(qū)代表、學生代表(中學、小學高年級)等人員，其職責定位于學校發(fā)展規(guī)劃的決策、學校財政、校長的任免和監(jiān)督等關于學校大政方針等宏觀層面事務。

三、學校治理現(xiàn)代化和學校理事會領導下的校長負責制的內在關系

我國基礎教育學校自1985年實行“校長負責制”以來，其在促進學校規(guī)模不斷擴大和學校穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。然而由于“校長負責制”屬于“一長制”，在相關外部約束和監(jiān)督體制機制不完善之時，校長對權力的合理和科學使用就完全取決于校長個人的素質和人格，而關于校長的選擇，作為學校發(fā)展的利益相關者，如教師、家長、社區(qū)人士、學生，甚至是其他社會組織等利益相關者則完全無權過問。校長的選擇和升遷完全由教育行政部門的領導決斷，這也就導致了校長只對上負責而無需對下負責的現(xiàn)象出現(xiàn)。多年的教育改革與發(fā)展的教訓表明，教育行政改革需要相應的學校管理體制改革措施配套，否則容易落空。由此，學校管理體制改革就成為教育改革與發(fā)展的落腳點和歸宿。學校治理現(xiàn)代化是學校管理體制在新的歷史時期的必然走向，也是教育改革與發(fā)展的內在要求。而學校理事會領導下的校長負責制是學校治理走向現(xiàn)代化的必然要求和根本要義。

1.學校治理現(xiàn)代化是學校理事會領導下的校長負責制的內在要求

學校治理現(xiàn)代化提倡“以人為本”的理念，即依靠學校多元參與主體的智慧和力量共同體推進學校發(fā)展，并給予多元主體充分表達自身利益訴求的空間和土壤，通過多元主體充分的溝通、協(xié)商和合作來促進學校各項事業(yè)的發(fā)展、學生綜合素質的全面提高和發(fā)展。即學校治理現(xiàn)代化強調多元主體參與學校公共事務的管理，充分行使自身作為學校發(fā)展利益相關者的權利和履行相應的責任，實現(xiàn)學校的民主管理、民主決策、民主發(fā)展。學校治理現(xiàn)代化相對于校長負責制更多的是表現(xiàn)眾多利益相關者大家在同一條船上的理念，通過集思廣益并加強相關的制度建設和保障來促進多元主體參與學校發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性，同時在學校發(fā)展中又不忽視對學校作為在場者和實踐者主體地位的尊重和關照。這與以往將學校的改革與發(fā)展作為被動、消極和被改造的對象有很大的區(qū)別，同時也避免了其他主體以他者的身份來審視學校自身發(fā)展，或者以他者的觀念和行為來替代學校作為在場者的發(fā)展主體地位的尷尬和不利的境地。而這正是學校理事會領導下的校長負責制的題中之意。學校理事會的設置為多元主體如家長、教師、校長、社區(qū)、教育專家和工作者、政府相關人員等參與學校發(fā)展的規(guī)劃、決策、監(jiān)督、評價提供了一個有效的平臺，這能有效避免校長負責制中由于“一長制”導致的諸多弊端，如校長權力缺乏監(jiān)督、約束，學校發(fā)展規(guī)劃智囊團力量不足，學校發(fā)展外部支持過度(政府)與匱乏并存(社區(qū))等。學校理事會章程中對理事會相關權責的規(guī)定，也為其履行對學校宏觀監(jiān)督和指導提供了有力的支持和保障。同時學校理事會領導下的校長負責制，由于實行的是校長負責制，即學校行政由校長完全負責，校長在理事會的決策和引領下，自主決定學校相關事務并承擔相應的責任，避免出現(xiàn)權責的不明晰和混亂現(xiàn)象，能有效體現(xiàn)出因校制宜。

2.學校理事會領導下的校長負責制是學校治理現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)

學校理事會領導下的校長負責制體現(xiàn)了學校發(fā)展融合多方力量和智慧的集思廣益的特點，同時結合了校長負責制的權責對等，實現(xiàn)學校決策主體、執(zhí)行主體、評價和監(jiān)督主體的分離和互動。首先，學校理事會的設置和建立集中體現(xiàn)了學校相關利益群體，即多元參與主體充分行使自身權利和表達自身利益訴求，確保了多元主體參與的地位和作用。這體現(xiàn)出學校治理現(xiàn)代化中的多元主體參與和“以人為本”的價值理念。多元參與主體在以“促進學生綜合素質全面提高和發(fā)展”理念的指導下，通過平等對話、協(xié)商和合作機制，共同推進學校的發(fā)展。其次，學校理事會通過章程嚴格規(guī)范自身和利益相關者的行為，實現(xiàn)依規(guī)依法行使自身的權利和訴求。這集中體現(xiàn)了學校治理現(xiàn)代化中的民主參與、民主決策、民主監(jiān)督的原則和策略。學校理事會章程作為學校治理的基本律法之一，理應是理事會成員、校長及學校全體教職工的行為準則和要求。最后，學校理事會領導下的校長負責制，實行校長在理事會的宏觀決策和引導下對學校行政工作的全面和完全負責，同時通過對校長權力的約束和監(jiān)督，使得權力運行更為透明和可稽查，這集中體現(xiàn)了學校治理現(xiàn)代化的責任性和透明性。校長作為學校行政工作的負責人和責任人，其在權力行使和責任擔當層面，得到更為全面的稽查和監(jiān)督，在達成學校各項工作的目標上則更為有效，這體現(xiàn)了效益和效率的原則。

四、學校治理現(xiàn)代化視角的學校理事會領導下的校長負責制推進策略

1.政府的制度供給和制度保障是基礎和前提

制度作為規(guī)范人類相互交往的規(guī)則，“是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為，制度作為一個共同體所共有制度的關鍵功能是增進秩序：它是一套關于行為和事件的模式，具有系統(tǒng)性、非隨機性，因此是可理解的”[12]。學校的管理體制，在我國作為教育公共政策的一個重要組成部分，其需要借助政治的和集體的手段系統(tǒng)地追求教育和學校發(fā)展的目標。由此，政府的制度，特別對于集權制度的政府而言，其在學校管理等政策方面具有舉足輕重的作用。政府的制度供給和保障意味著作為公共政策和制度制定主體和關鍵的政府在推進學校理事會領導下的校長負責制進程中必須發(fā)揮其積極作用，為其建立和發(fā)展提供足夠廣闊的制度土壤和空間。同時也是實現(xiàn)對相關主體的權職責利進行有效規(guī)范并促使其各自依法依規(guī)行事的重要基礎和條件。一方面，國家政策需要對我國當前的學校管理體制做出調整，即將“校長負責制”變成“學校理事會領導下的校長負責制”，并將其作為我國學校的領導體制給以依法確定。誠然，這個過程可以采用先試點再由點及面地鋪開，即先行集中試點，總結經驗，再在全面或全省范圍推進。但這個過程需要發(fā)揮基礎學校和基礎教育管理部門的創(chuàng)造性，宜采取自上而下和自下而上相結合的方式進行。另一方面，中央或各省政府需要對學校理事會領導下的校長負責制的主要內容進行細化和有針對性的指導。這需要對學校理事會的章程建設、理事會與學校、理事會與校長等方面的政策和規(guī)范進行梳理，最終以法律或行政法規(guī)的形式公布，以便指導各個基礎學校進行改革和轉型。

2.喚醒各參與治理主體的參與意識和提高參與能力是關鍵

學校理事會領導下的校長負責制涉及的利益相關者眾多也較為復雜，如家長、校長、教師、社區(qū)人士、政府部門等等一系列的組織和個人，同時不同地區(qū)和區(qū)域的學校面對的多元主體也具有較大的差異性，如城鄉(xiāng)的主體在知識、能力等方面就存在巨大的差異。然而，只有多元主體之間能夠進行平等對話、溝通、協(xié)商和合作，通過各種渠道表達自身的利益訴求，才能最大限度地整合各主體的資源和力量。因此，該制度的順利進行和取得成功離不開此類參與主體的積極參與，同時各參與主體的能力也決定了參與的效果。一方面，對不同類型和不同地域的學校進行分類的指導和規(guī)劃。針對城市學校家長、社區(qū)人士、教師等知識水平較高，參與能力較高，但參與意識不強等，主要采取喚醒參與意識為主、提高參與能力為輔的方式進行指導和規(guī)劃。而鄉(xiāng)村學校家長、社區(qū)人士、教師、校長等則需要依據(jù)參與意識和參與能力提高并重的原則進行指導和規(guī)劃，并且將其作為工作的重中之重，對其進行政策和資金的傾斜等。具體而言，主要通過宣講和培訓教育等方式喚醒各主體的參與意識和提高參與能力。政府和學校聯(lián)合組建宣講團，對社區(qū)和家長等進行參與學校發(fā)展和學校管理體制等方面內容知識的宣講，注重宣講內容的精簡性和適切性，適合不同層次和不同群體的文化水平。同時對確定好的理事會成員進行各種旨在提高其參與能力的培訓，加強對學校發(fā)展規(guī)劃、學校發(fā)展評價、學?？冃гu估、學校財務管理制度等方面的了解，增進其參與的針對性。另一方面，提高政府部門，特別是教育行政部門對學校發(fā)展的宏觀規(guī)劃和指導的能力。由于政府當前在學校發(fā)展中的“單一性行政教育治理手段、教育決策集權性治理方式的倚重、單中心傾向的教育公共服務參與、教育治理風格上管理與服務關系的失衡”[7]等方面存在能力缺陷表現(xiàn)，政府行為成為阻礙學校理事會領導下的校長負責制有效實行的原因之一。這需要教育行政部門提高對學校發(fā)展的宏觀規(guī)劃和指導的能力。具體而言，政府教育治理的思維模式需要做出根本性轉變，即將自身作為學校治理的重要一員，是一個重要的參與主體，而不是能替代眾多主體做出規(guī)劃和決策的單一主體，政府需要尊重、鼓勵和支持其他主體參與學校發(fā)展事務的規(guī)劃和決策。政府需要從無限走向有限和責任政府，即提高自身對學校進行宏觀監(jiān)督和指導的能力。這需要政府和相關工作人員熟知教育發(fā)展的內在規(guī)劃和學校發(fā)展的動力、運行和保障等機制，為學校評價和監(jiān)督提供知識和能力基礎，加強對學校發(fā)展的法律法規(guī)等政策層面的供給，為學校健康有序發(fā)展保駕護航。

3.建立學校理事會領導下的校長負責制的動力、運行和制衡機制是保障

學校理事會領導下的校長負責制的動力、運行和制衡機制的建立和完善是實現(xiàn)其作用和功能的基礎和保障。動力機制主要解決依靠誰和誰是主體的問題；而運行機制則解決各主體之間的排列組合關系，以便形成最佳的狀態(tài)，解決的是如何開展以及各主體如何在各自軌道上有序運行的問題；制衡機制則保證各主體之間能夠實現(xiàn)穩(wěn)定、協(xié)調并持續(xù)的運作狀態(tài)。

首先，學校理事會領導下的校長負責制的動力機制是使構成學校理事會的各主體和學校發(fā)展的各主體都有權行使自身的權力并承擔相應的責任，激勵多元主體把促進學校發(fā)展目標的實現(xiàn)和自身利益訴求的滿足融合起來，形成學校發(fā)展的巨大推動力。學校理事會領導下的校長負責制的動力，歸根到底是來自不同行為主體對學生綜合全面發(fā)展和學校發(fā)展的追求。因此，激發(fā)學校理事會領導下的校長負責制各參與主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性成為關鍵。這需要各主體在明確自身職責和權力的基礎上，進行多方位、多層面、多措施的鼓勵和倡導，使各參與主體將學校的發(fā)展作為自身的責任和使命，并盡全力去努力達成目標。實施學校理事會理事工作目標制、目標責任制和各種獎勵政策，如貢獻獎、成就獎、終身榮譽獎等精神層面的獎勵，輔之以各種成就的獎金、酬勞等層面的物質獎勵。

其次，學校理事會領導下的校長負責制的運行機制是引導和制約決策并用于人、財、物相關的各項活動的基本準則即相應的制度，是決定行為的內外因素及其相關關系的總稱。即學校理事會領導下的校長負責制就需要處理好理事會和校長、理事會和學校、校長和教師、理事會領導下的校長負責制和政府、理事會領導下的校長負責制和社會等方面的關系，處理好決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等關系。從宏觀上看，學校理事會領導下的校長負責制的運行機制就需明確理事會與學校的關系為領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督、決策與執(zhí)行的關系，具體而言，校理事會需要對學校發(fā)展的規(guī)劃、學校財政、學校監(jiān)督等方面負責，而具體行政事務則由校長全面負責，不受理事會的無端干預。就政府和學校理事會而言，政府需要履行基于學校發(fā)展的財政和監(jiān)督、法律供給、教育發(fā)展的宏觀規(guī)劃、學校課程目標預設和學生發(fā)展的指標體系等方面對學校理事會進行引導和監(jiān)督，而無權直接干涉理事會的具體章程建設等具體事務。社會對學校理事會也具有監(jiān)督和建議權，理事會需要對學校發(fā)展的相關信息對政府公開和負責，也需要對社會進行公開和負責，社會有權對其評議和建議。

最后，學校理事會領導下的校長負責制的制衡機制主要是指學校理事會、校長、政府等主體的權力的制約和監(jiān)督方式。學校理事會領導下的校長負責制的制衡機制不僅需要外部制衡機制，也需要內部制衡機制。從內部制衡機制審視，校長的權力除了需要校理事會的制約和監(jiān)督，更需要作為基礎的教師和學生的監(jiān)督和制約，通過校長在教代會、教職工大會、全校師生會議等的工作報告，對校長的權力進行監(jiān)督和問責。學校理事會的權力則由校長及其學校的教代會、全體師生大會、教職工會議等組成的團隊或組織審議其工作報告并進行制約和監(jiān)督。從外部制衡機制來看，政府需要對校理事會的章程建設、學校發(fā)展規(guī)劃等相關的制度和規(guī)范進行監(jiān)督，并就其權力的行使情況是否依法依規(guī)進行制約，同時強化社會力量如家長、社區(qū)等，采取用匿名投票和輿論監(jiān)督的方式對理事會進行監(jiān)督。

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