高海全

【摘 要】區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開良好的環(huán)境，地方政府在水污染防治領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅涉及技術(shù)、管理問題，更是經(jīng)濟(jì)問題。在日益嚴(yán)峻的環(huán)保要求與地方政府債務(wù)危機(jī)的雙重壓力下，PPP模式成為時(shí)下最佳的解決模式之一。本文系統(tǒng)分析了當(dāng)前我國(guó)水污染治理的投融資結(jié)構(gòu)，運(yùn)用PPP理論，以海南省澄邁縣為例，對(duì)PPP投融資模式進(jìn)行了分析，并引申出經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)等方面的研究。提出了當(dāng)前還需要深入和完善PPP模式，規(guī)范發(fā)展新階段的PPP模式將更加強(qiáng)調(diào)以運(yùn)營(yíng)為中心，以績(jī)效為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與地方政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合作共贏。

【關(guān)鍵詞】水污染治理；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；投融資模式；PPP模式

高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，使得環(huán)境承載能力接近極限，水污染亦日趨嚴(yán)重，對(duì)人類的生存安全構(gòu)成重大威脅，成為人類健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙，依靠市場(chǎng)化手段為地方政府解決水污染治理的投融問題，已是公認(rèn)的大勢(shì)所趨。

一、水污染治理投融資現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)顯示，水污染已成為當(dāng)今中國(guó)重大環(huán)境問題。2016年全國(guó)地表水監(jiān)測(cè)點(diǎn)32.2%受到不同程度的污染，其中嚴(yán)重污染的占8.6%，地下水中較差及以上占60.1%，其中極差級(jí)占14.7%；海水的水質(zhì)也不容樂觀，有57.3%海水受到不同程度的污染，污染嚴(yán)重的占13.2%。資料顯示，全國(guó)700余條河流、約10萬(wàn)公里河長(zhǎng)的水資源質(zhì)量，46.5%的河長(zhǎng)受到污染，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)只達(dá)到四、五類；10.6%的河長(zhǎng)嚴(yán)重污染，水質(zhì)為超五類，水體已喪失使用價(jià)值；90%以上的城市水域污染嚴(yán)重。水污染正從東部西部發(fā)展，從直流向干流眼神，從城市向農(nóng)村蔓延，從地表向地下滲透，從區(qū)域向流域擴(kuò)散。

水污染治理刻不容緩，而資金缺乏又成為污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。“全面實(shí)施水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和水資源保護(hù)”是推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，污水處理是準(zhǔn)公共物品里公共屬性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)外部性、環(huán)境效益顯著；經(jīng)處理后的污水可再生利用，具有資源性；產(chǎn)品與付費(fèi)者、受益者分割，公眾無(wú)法對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行判斷，服務(wù)的好壞依賴政府監(jiān)管。這些特性都決定了政府應(yīng)該在污水處理領(lǐng)域發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)保投入機(jī)制資金來(lái)源單一，沒有清晰政府、企業(yè)和公眾的環(huán)保投資權(quán)益關(guān)系，水處理設(shè)施、污染治理等過多的依賴各級(jí)政府作為投資主體，而其主要來(lái)源于城市維護(hù)建設(shè)稅、地方財(cái)政撥款和征收的污水處理費(fèi)等。水治理屬于長(zhǎng)效工程，專家預(yù)測(cè)，到2020 年，治理城市水污染中的黑臭問題需要4萬(wàn)億～5萬(wàn)億資金，大部分地級(jí)市需要100億-300億元，地方政府財(cái)政承受能力明顯不足。

二、PPP模式的必要性及機(jī)會(huì)分析

（一）PPP模式概述

在財(cái)政收支矛盾凸顯的背景下，為社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的壁壘，近些年，政府力推PPP模式。所謂PPP（Public Private Partnerships）模式，即政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

（二）PPP模式在國(guó)內(nèi)外污水治理領(lǐng)域的應(yīng)用

PPP模式在國(guó)外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域早已得到了充分應(yīng)用，尤其是在污水處理服務(wù)方面。資料顯示，美國(guó)最大的PPP部門是供水和廢水處理，約15%的市政水務(wù)服務(wù)通過PPP項(xiàng)目實(shí)施。

近幾年，PPP模式在我國(guó)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，，在污水處理領(lǐng)域，這種新的融資模式更是大力推廣。貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境綜合整治被列入財(cái)政部推行的第一批示范目錄，并在全國(guó)推廣。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站顯示，自2015年平臺(tái)建立以來(lái)，截至2017年9月末，市政工程二級(jí)行業(yè)中，污水處理落地項(xiàng)目為243個(gè)，排名首位，第二、三位分別是市政道路和垃圾處理，分別為243個(gè)、234個(gè)和88個(gè)，合計(jì)占市政工程落地項(xiàng)目數(shù)的55.4%。

（三）污水治理領(lǐng)域采用PPP模式的新機(jī)遇

2016年10月，財(cái)政部在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》中明確提出，中央財(cái)政給予支持的公務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，在垃圾處理、污水處理探索開展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)應(yīng)用PPP模式。這兩個(gè)試點(diǎn)所涵蓋項(xiàng)目一般有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且市場(chǎng)化程度較高，目前PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，今后中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。這一要求更是明確了污水處理將是PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的主戰(zhàn)場(chǎng)。

三、海南澄邁水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目

（一）海南省澄邁縣水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目介紹

按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等文件要求，海南省澄邁縣城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目募集資金主要為大塘河、海仔河綜合整治及臨岸村莊污水整治BOT（Build-Operate-Transfer）和補(bǔ)充流動(dòng)項(xiàng)目資金，圍繞主營(yíng)業(yè)務(wù)展開，并保證該項(xiàng)目其持續(xù)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目合作模式為澄邁縣政府委托縣水務(wù)局與社會(huì)資本合作，成立特殊項(xiàng)目公司（SPV），并在建設(shè)完成后1授予其15年的特許經(jīng)營(yíng)期限，通過可行性缺口補(bǔ)助形式滿足項(xiàng)目公司收回投資和合理匯報(bào)，并實(shí)現(xiàn)到期無(wú)償轉(zhuǎn)讓。

（二）項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)可行性分析

1.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在政府和社會(huì)資本之間能否進(jìn)行合理分配。PPP項(xiàng)目往往投資體量大，投資周期長(zhǎng)，因此與政策環(huán)境、投資風(fēng)險(xiǎn)及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)系緊密。項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)通常分為定性分析和定量分析。該項(xiàng)目選取政策風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)。通過聘請(qǐng)PPP項(xiàng)目庫(kù)專家采用頭腦風(fēng)暴法進(jìn)行集體決策，通過定性分析論證了在PPP模式下，政府支持社會(huì)資本從事河道整治和污水治理的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，并通過績(jī)效導(dǎo)向、鼓勵(lì)創(chuàng)新及在全生命周期下的精準(zhǔn)測(cè)算，有利于充分發(fā)揮社會(huì)資本的資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高資金使用及項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。采用公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法（Public-Sector-Comparator，以下稱“PSC”）進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，項(xiàng)目物有所值值大于零，說(shuō)明該項(xiàng)目可采用PPP模式。endprint

2.收益分配?；诠胶侠淼氖找娣峙浞桨福潜ＷC項(xiàng)目合作過程的順利進(jìn)行的前提。本項(xiàng)目的主要產(chǎn)品為堤防、鄉(xiāng)村污水處理等，沒有使用者付費(fèi)。因此，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要采用政府付費(fèi)的支付方式。政府付費(fèi)包括可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)在項(xiàng)目初步竣工驗(yàn)收進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后由政府根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果按年度支付。運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)包括維護(hù)成本及必要的合理回報(bào)。項(xiàng)目合作期內(nèi)，鄉(xiāng)村污水處理對(duì)用戶開始征收污水處理費(fèi)，污水處理費(fèi)由政府征收，收益方為政府。此種方式既客觀考慮投資貢獻(xiàn)，也考慮合作雙方因承擔(dān)不同等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的隱藏成本。結(jié)構(gòu)優(yōu)化的收益分配方式能有力促進(jìn)政企雙方互惠共贏。

四、區(qū)域水環(huán)境治理需建立健全投資體系

（一）完善法律體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”，“誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，保證水污染治理規(guī)劃依法有序進(jìn)行，力求以立法突破帶動(dòng)水污染治理的順利開展。地方政府在污水治理與投資體系建立必須納入科學(xué)的規(guī)劃當(dāng)中，在對(duì)現(xiàn)行有效規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，形成覆蓋面廣、支撐有力的城鎮(zhèn)水務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）引入市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段。

讓“治污者賺錢”，通過價(jià)格杠桿激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)污水治理，研究建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全面激發(fā)環(huán)保的內(nèi)生積極性。逐步完善污水處理付費(fèi)制度，積極落實(shí)污水處理收費(fèi)政策，吸引社會(huì)資金投入污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)，提高城市污水處理的技術(shù)水平。

（三）地方政府水污染防治可利用PPP模式

海南省澄邁縣城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目融資模式取得的良好實(shí)施效果，在項(xiàng)目投資建設(shè)期由政府和社會(huì)資本共同出資的方式，節(jié)省了大量地方財(cái)政支出，一定程度上緩解了政府債務(wù)壓力；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期節(jié)省了財(cái)政補(bǔ)貼，通過市場(chǎng)化方式，由更為專業(yè)的社會(huì)資本提供服務(wù)，提高綜合服務(wù)質(zhì)量與效率，同時(shí)社會(huì)資本也獲得了對(duì)應(yīng)的投資回報(bào)率。

同時(shí)，也應(yīng)看到，污水處理PPP項(xiàng)目復(fù)雜，短期內(nèi)很難看到效果，投資回報(bào)是否超過預(yù)期有待時(shí)間驗(yàn)證。當(dāng)前形勢(shì)下，PPP體量雖然龐大，參與的多是國(guó)企及央企，采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助模式居多，民間資本尚未被充分調(diào)動(dòng)。隨著政策的推動(dòng)，PPP項(xiàng)目必將由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，同時(shí)審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目。運(yùn)營(yíng)性捆綁項(xiàng)目的增多，對(duì)參與水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的各類社會(huì)資本而言，提出了更高的運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力方面的要求。

（四）基于ppp模式進(jìn)行水環(huán)境治理更有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速

利用ppp模式治理區(qū)域水環(huán)境，在有限的地方政府一般財(cái)政預(yù)算支出情況下，更有利于利用有限的財(cái)政支出預(yù)算同時(shí)用于多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域或環(huán)保治理方面的投入，基于此情況下改變了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)帶動(dòng)起到了一定的影響作用。

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