劉圣中,吳小湖
(1.江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,江蘇徐州221116;2.南昌大學(xué)廉政研究中心,江西南昌330031;3.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院,江西南昌330031)
20世紀(jì)80年代以來,以時(shí)任英國首相撒切爾夫人和美國總統(tǒng)里根為代表所進(jìn)行的民營化改革運(yùn)動(dòng)迅速風(fēng)靡全球,這一浪潮甚至波及拉美等發(fā)展中國家。這項(xiàng)改革產(chǎn)生的原因主要是:政府的財(cái)政壓力、政府管理的無效率以及受新公共管理和新自由主義影響。而在1997年以后,由于民營化自身的缺陷,并沒有實(shí)現(xiàn)其理論所預(yù)期的節(jié)約成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)公平等優(yōu)勢(shì),民營化發(fā)展急轉(zhuǎn)直下,出現(xiàn)了政府回收服務(wù)的現(xiàn)象——逆民營化。相對(duì)于西方國家來說我國的民營化道路起步較晚,有著先天不足、后天營養(yǎng)不良的缺陷。2002年,我國頒布了《關(guān)于加快市政改革公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》,隨后民營化發(fā)展熱情高漲,各種民營化事業(yè)如春筍般涌現(xiàn)。但經(jīng)過10年的發(fā)展,我國民營化也出現(xiàn)了回潮的現(xiàn)象。2013年7月31日,李克強(qiáng)總理主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議,專門研究推進(jìn)政府向社會(huì)資本購買公共服務(wù),并出臺(tái)了《關(guān)于向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。其后黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”,“積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革”。之后,財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作的有關(guān)問題通知》,指出“推進(jìn)政府購買服務(wù)是新時(shí)期全面深化改革的必然要求”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出,堅(jiān)持解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力,堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這些文件的出臺(tái)都表明,我國政府在全面深化改革的道路上將大力發(fā)展民營化,整合社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源,滿足社會(huì)需求,積極探索提供社會(huì)公共服務(wù)的良性化發(fā)展新道路。
但是,目前民營化的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入瓶頸期,逆民營化增多,這讓人們開始重新審視民營化。同時(shí),我國學(xué)術(shù)界在民營化研究上主要集中于對(duì)民營化巔峰時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及我國民營化發(fā)展中困境的解釋,而對(duì)于存在已久的逆民營化現(xiàn)象研究較少,對(duì)于從逆民營化視角下倒推民營化發(fā)展的研究更是寥寥無幾。逆民營化的出現(xiàn)讓我們必須更加理性地看待民營化,重新審視政府與市場(chǎng)的關(guān)系,重新定義政府的角色,確定政府的職能。從逆民營化來回顧民營化有哪些啟示,它能否更好推動(dòng)民營化的發(fā)展,能否為我們指引一條有別于傳統(tǒng)民營化發(fā)展道路的新方向?為此筆者將從分析國外逆民營化的現(xiàn)狀和問題入手,找出民營化的發(fā)展規(guī)律以及其自身不可避免的缺陷,從而為我國正在推進(jìn)的公共服務(wù)民營化改革提供借鑒與參考。
所謂逆民營化,國內(nèi)外學(xué)術(shù)界并沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的解釋,但是大致上可歸納為“收回外包”(Contracting back in)或者“撤包”(Reverse contracting-out)的說法,是指政府將已經(jīng)承包給私人企業(yè)或者非營利組織的公共服務(wù)收回而重新由政府提供。相對(duì)于民營化的公共服務(wù)提供由公共部門向私人部門運(yùn)動(dòng)而言,逆民營化指的是公共服務(wù)由私人部門返回公共部門的過程[1]。本質(zhì)上,逆民營化的出現(xiàn)并不意味著民營化的失敗,而是民營化發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程,是民營化的延續(xù),是對(duì)民營化發(fā)展的一種完善,是人們對(duì)公民權(quán)、公共利益和個(gè)人價(jià)值的維護(hù)。
美國是一個(gè)徹底的民營化國家,1980年里根政府以來,通過委托授權(quán)、政府撤資以及政府淡出等方式開展民營化改革;1993年克林頓政府大刀闊斧實(shí)施“重塑政府運(yùn)動(dòng)”,這奠定了美國“休克式民營化”的基礎(chǔ)。但是,根據(jù)美國國際市縣管理協(xié)會(huì)對(duì)美國地方政府公共服務(wù)民營化長期跟蹤調(diào)查所得到的數(shù)據(jù)來看,美國的民營化改革是伴隨著逆民營化發(fā)展的。調(diào)查顯示,早在1982年,逆民營化在美國地方政府就已經(jīng)出現(xiàn)了,平均每個(gè)地方政府回購的數(shù)量為7.1項(xiàng),到了1988-1992年的時(shí)候則減為5.3項(xiàng)。從表1我們可以看出,政府回購公共服務(wù)的比例占所有公共服務(wù)的提供比例較小,隨著民營化的持續(xù)發(fā)展,回購的比例從18%降到10.4%了。[2]雖然逆民營化一直存在著,但是民營化仍然是主流。
表1 不同時(shí)期美國地方政府回購公共服務(wù)的情況①
從圖1我們可以看到,美國地方政府直接提供服務(wù)一直是占據(jù)主要地位的,基本上是在60%左右。而服務(wù)外包的比例,1992年為28%,1997年為33%,2002年為18%,2007年是30%,[3]這表明美國民營化發(fā)展在經(jīng)歷過高峰期后又回歸到平緩的發(fā)展趨勢(shì)。而從圖2我們可以清晰看到,民營化近20年來美國地方政府回購公共服務(wù)與購買服務(wù)的動(dòng)態(tài)發(fā)展。1992-1997年,新購買的比例為18%,而新回購的比例為11%,1997年后則因?yàn)榻鹑谖C(jī)等原因,民營化出現(xiàn)了拐點(diǎn),回購公共服務(wù)比重迅速提高,達(dá)到18%,而同期新購買的服務(wù)則為11%。2002年后,不管是政府還是學(xué)術(shù)界都對(duì)民營化由開始的瘋狂轉(zhuǎn)為理性看待,新回購和新發(fā)展的公共服務(wù)基本處于持平的狀態(tài),分別為11.9%、11.6%,10.4%、11.1%。[4]
歐美其他國家,甚至是拉美地區(qū)也都出現(xiàn)了逆民營化的發(fā)展趨勢(shì)。英國作為民營化的發(fā)起國家,也出現(xiàn)了逆民營化的現(xiàn)象,其外包的鐵路軌道建設(shè)企業(yè)在2000年破產(chǎn)后,沒有完工的部分鐵路軌道建設(shè)工程在2001年被重新收歸國有。加拿大漢密爾頓的水服務(wù)外包始于20世紀(jì)90年代,運(yùn)營長達(dá)10年之久,但是由于水污染、成本增加等問題于2004年被政府重新收回。而拉美國家在“華盛頓共識(shí)”精神的指導(dǎo)下,于20世紀(jì)七八十年代開始了民營化,但是到了21世紀(jì)初由于民營化泡沫的破裂,基本上都已經(jīng)由政府重新提供公共服務(wù)。
圖1 美國地方政府服務(wù)提供構(gòu)成百分比圖(1992-2007)
圖2 美國地方政府回購服務(wù)與購買服務(wù)的動(dòng)態(tài)發(fā)展(1992-2012)
中國雖然民營化起步較晚,發(fā)展速度較慢,但是也出現(xiàn)了逆民營化的現(xiàn)象。湖北十堰于2003年實(shí)行公交民營化改革,5年時(shí)間內(nèi)發(fā)生了4次罷運(yùn)事件,對(duì)市民正常的生產(chǎn)生活秩序帶來較大影響,市民反映強(qiáng)烈,第4次罷運(yùn)事件發(fā)生后,十堰市委召開緊急常委會(huì),決定收回公交公司城市公交特許經(jīng)營權(quán),由市委、市政府派出工作組臨時(shí)接管公交公司管理業(yè)務(wù)。[5]同樣始于2003年的安徽合肥的公交民營化,也于2007年因?yàn)?個(gè)月內(nèi)致11人死亡而被當(dāng)?shù)卣型?。[6]2015年江西南昌市東湖區(qū)政府叫停了東湖區(qū)的環(huán)衛(wèi)事業(yè)民營化,曾經(jīng)被當(dāng)?shù)鼐用穹Q贊的改革也在一年內(nèi)夭折。[7]
以上案例表明,逆民營化與民營化相伴而生。在當(dāng)前的公共服務(wù)民營化進(jìn)程中逆民營化是一個(gè)普遍現(xiàn)象,但是并不能因此而否認(rèn)民營化,民營化是政治改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果,是一種歷史的選擇,是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。應(yīng)辯證看待民營化與逆民營化的關(guān)系,不能因?yàn)槌霈F(xiàn)逆民營化就否定民營化。民營化大師薩瓦斯的名言“民營化的發(fā)展方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn),民營化甚至已經(jīng)成為了一種公共的哲學(xué)”[8](P348)。并不會(huì)因?yàn)槟婷駹I化的出現(xiàn)而顯得過時(shí)。公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣,隨著經(jīng)驗(yàn)和政治需求的變化,每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺。逆民營化并不意味著政府壟斷公共服務(wù)模式的回歸與倒退,而是在反思民營化績效的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的一個(gè)新平衡,即結(jié)合市場(chǎng)、計(jì)劃、公平和民主,以達(dá)到效率和更多的社會(huì)選擇。[9]一方面,逆民營化是民營化的延續(xù)與發(fā)展。無論是民營化還是逆民營化都是政府有效提供公共服務(wù)的手段,都是政府進(jìn)行社會(huì)治理的一種工具。逆民營化并不會(huì)從根本上改變民營化的發(fā)展道路,只是會(huì)促使管理者從中吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),不斷完善政府提供公共服務(wù)的手段以滿足公民的利益訴求。另一方面,民營化不是單行道,而是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。西方國家從20世紀(jì)80年代開始民營化改革以來,理論上從開始的對(duì)民營化的盲目崇拜到現(xiàn)在的理性和務(wù)實(shí),道路上也是從最初的民營化到逆民營化再到民營化,外包方式從最初的完全交給市場(chǎng)到現(xiàn)在的公私混合提供。種種跡象表明逆民營化的出現(xiàn)都是為政府治理提供一種新思維。
民營化的倡導(dǎo)者認(rèn)為民營化是解決政府失靈的萬靈藥,可以節(jié)省成本、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量,縮減政府規(guī)模,節(jié)省政府的財(cái)政支出。但是現(xiàn)實(shí)存在的案例表明,民營化并沒有真正地降低成本,而是通過裁員等方式降低成本,反而增加了監(jiān)督管理成本等方面效應(yīng)。以加拿大漢密爾頓市為例,政府在購買水服務(wù)時(shí)每年只節(jié)省了1000萬美金(僅為聯(lián)合水務(wù)最初承諾的一半),但是這并非來自效率的提高,而是來自于提前退休政策,而且裁員還帶來了嚴(yán)重的效率問題,聯(lián)合水務(wù)對(duì)消費(fèi)者安裝新水表只以每年750只速度進(jìn)行,僅相當(dāng)于政府同期一個(gè)月的安裝量。[10]
同時(shí),民營化還有外部性影響。首先,從經(jīng)濟(jì)層面來看,民營化雖然提高了生產(chǎn)效率,但是往往隨之而來的是民眾的失業(yè)問題以及對(duì)女性就業(yè)歧視的增加,還有更為嚴(yán)重的是對(duì)環(huán)境的代際消費(fèi),在全球競爭的條件下,利潤最大化造成非持續(xù)的資源開發(fā),這往往造成哈丁所說的“公地悲劇”。其次,從社會(huì)層面來看,民營化容易產(chǎn)生“摘櫻桃”現(xiàn)象,加劇社會(huì)的貧富分化。私有企業(yè)往往缺乏社會(huì)責(zé)任,不愿在低收入人群中投資,導(dǎo)致很多基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量下降。最后,從政治層面來看,民營化是以新自由主義思想為理論基礎(chǔ)的,這往往也伴隨著放松管制而導(dǎo)致自由化。對(duì)于政府來說,這往往是要削弱其治理能力的,同時(shí)對(duì)于市民社會(huì)來說往往會(huì)瓦解其社會(huì)凝聚力以及增加公民與政府職能部門的距離感,導(dǎo)致民眾對(duì)政治的冷漠和脫離。另外,民營化既是一個(gè)反腐政策,但是同時(shí)也給腐敗制造了機(jī)會(huì)[11](P402),民營化在招標(biāo)前、招標(biāo)中以及合同的履行過程中都給政府職能部門及其行政人員創(chuàng)造了腐敗的機(jī)會(huì)。
民營化支撐理論是新自由主義和公共選擇理論,但是近30年來隨著國際時(shí)代背景的變化,民營化的理論根基已經(jīng)受到了動(dòng)搖,新自由主義在全球范圍內(nèi)都備受質(zhì)疑和抵制。民營化的發(fā)展過程已經(jīng)證明了作為民營化動(dòng)力的公共選擇理論已經(jīng)不能解釋民營化的發(fā)展趨勢(shì)了。無論是“有效市場(chǎng)”還是“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”都不能解釋民營化的發(fā)展道路。薩瓦斯是在盲目地吹捧民營化,一味鼓吹市場(chǎng)競爭的有效性。然而在現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)中,競爭往往不是如理論般存在的。首先,市場(chǎng)是否存在?民營化要求政府像顧客一樣在既有市場(chǎng)中進(jìn)行選擇,以確定最佳承包商,但是政府在采購大宗物品和服務(wù)時(shí),根本沒有預(yù)先已經(jīng)存在的市場(chǎng),比如政府采購的軍事訂單。這些市場(chǎng)往往是因?yàn)檎辛诵枨笾蟛艜?huì)存在的,如果沒有特定的政府需要是不會(huì)有市場(chǎng)存在的,更無競爭性可言。其次,市場(chǎng)是否存在完全競爭?在一些民營化案例中,可以發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)民營化只不過是把政府壟斷轉(zhuǎn)化為私人壟斷而已。很多市場(chǎng)只有一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)可供選擇的承包商,市場(chǎng)往往被一小部分供應(yīng)商把持著,他們還想方設(shè)法與既得利益者保持親密的關(guān)系以獲得政治支持,并阻止新的供應(yīng)商進(jìn)入。再次,外部性的問題。政府采購公共服務(wù)不僅要考慮競爭所帶來的經(jīng)濟(jì)效益,還要考慮社會(huì)效益。同時(shí),就競爭本身來說,在一些市場(chǎng)中引入競爭還會(huì)帶來副作用。德國的垃圾處理民營化就證明了這一點(diǎn),由于持證經(jīng)營的企業(yè)無法與低質(zhì)企業(yè)展開價(jià)格上的競爭,最后導(dǎo)致大量的垃圾被傾銷到南歐地區(qū),給南歐帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題。[11](P163)
私人承包商的目標(biāo)是獲取利潤的最大化,所以私人承包商為獲取合同給政府允諾的是成本降低、效率提高。而政府追求的是目標(biāo)決策的最優(yōu)化,因此效率是政府的一個(gè)目標(biāo),但只是政府追求公共利益時(shí)的眾多目標(biāo)之一。[12](P14)競爭所產(chǎn)生的效率有時(shí)甚至妨礙其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在西方特定的官僚機(jī)構(gòu)文化中,政府工作人員追求的往往是自己職位的晉升以及權(quán)力的擴(kuò)張,尤其是高層官員更關(guān)心政治利益。所以,對(duì)于政府官員來說民營化往往是他們獲取選民以達(dá)到自己特定政治利益的手段,他們更多關(guān)心的是切身利益方面的事情,而不是與公共利益相關(guān)的服務(wù)。甚至因?yàn)槊駹I化,政府工作人員不僅要關(guān)注對(duì)外承包失控的問題,更要擔(dān)心隨著監(jiān)督人員的減少,他們的級(jí)別、薪酬下降的問題。
同時(shí),私人承包商為降低成本獲取利潤最大化所采取的辦法無外乎如下兩種,一是支付比政府機(jī)構(gòu)更低的工資;二是支付給工人更低的邊際福利,特別是退休福利,邊際福利的差距就是政府和私人承包商最大的區(qū)別。[12](P130)這兩種做法都是以犧牲普通工人的利益來實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化,嚴(yán)重打擊了普通工人的工作熱情,破壞了社會(huì)公平。
在任何一種合同關(guān)系中,基本的管理目標(biāo)是簡單明了的,那就是“引出一個(gè)好像能將‘委托人’福利最大化的‘代理人’”[12](P19)。政府作為委托人的主要工作就是擬定合同進(jìn)行招標(biāo),引導(dǎo)代理人按照自己的要求行事。從理論上講,政府的合同關(guān)系是建立在法律的基礎(chǔ)上的,因此政府是能找到一個(gè)滿意的承包商為其提供公共服務(wù)的。但事實(shí)上,正如科斯所言:競爭并不完美,信息也常常殘缺不全。所以信息不對(duì)稱是委托—代理理論的最大困境,也是民營化不得不面對(duì)的天生缺陷,任何一個(gè)想要實(shí)施對(duì)外承包的政府都面臨這個(gè)問題。
由于信息不對(duì)稱,代理人不可能像委托人所信任的那樣賣力干活,代理人擁有更多的逃避動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì),而且總是會(huì)優(yōu)先滿足自己的利益。委托人試圖采取監(jiān)控手段來控制代理人的逃避行為,有時(shí)甚至?xí)扇〖?lì)措施避免逃避行為的發(fā)生。但是,代理人永遠(yuǎn)比委托人更了解自己的行為,無論怎樣監(jiān)控,逃避行為仍然會(huì)發(fā)生。在選擇代理人的時(shí)候,對(duì)于代理人的資格條件委托人往往不能詳盡了解,代理人往往處于優(yōu)勢(shì)地位。所以,無論委托人通過怎樣的程序,永遠(yuǎn)都無法保證自己雇傭到最合適的承包商。這種不確定性關(guān)系,使政府處于被動(dòng)狀態(tài),在外包過程中處于劣勢(shì)地位。同時(shí),對(duì)于政府來說,其公共目標(biāo)一般是很難確定的,這就增加了對(duì)代理人監(jiān)控的難度,也無法測(cè)量代理人的績效??梢姡畔⒉粚?duì)稱問題使得政府在民營化過程中處于劣勢(shì)地位,無法滿足民眾的公共服務(wù)訴求。
后民營化時(shí)代要求政府努力提高自身技能,成為一個(gè)精明的買主,要有能力區(qū)分不同市場(chǎng)所表現(xiàn)出來的不同問題,還要用不同的管理方式與供應(yīng)商建立起多樣化的微妙關(guān)系。[12](P145)在當(dāng)今全球化發(fā)展的背景下,民營化已經(jīng)成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。政府要想在后民營化時(shí)代占據(jù)主導(dǎo)地位,就必須知道想買什么,從哪兒買,到底買到了什么?政府首先要對(duì)自身進(jìn)行深入調(diào)研,了解自身的需求。很多可以由自身提供的而且能夠可以比市場(chǎng)提供得更好的產(chǎn)品不應(yīng)進(jìn)行民營化。其次,政府要了解誰能夠賣給他們自己想要的東西,尤其是在信息不對(duì)稱的情況下,政府必須盡可能收集信息,對(duì)市場(chǎng)中存在的供應(yīng)商做出自己獨(dú)立的判斷。再次,政府還必須知道自己買到的是什么。成為精明的買主還要求政府必須是一個(gè)強(qiáng)而有力的政府,能夠進(jìn)行有效管制。民營化的失敗和弱政府及其放松管制有分不開的關(guān)系。民營化和競爭都是有益的,但是必須在一個(gè)立法和政策來提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和行為激勵(lì)的文明社會(huì)之中,這種民營化和競爭才能產(chǎn)生有益的結(jié)果,而這就需要一個(gè)強(qiáng)而有力的政府。一個(gè)強(qiáng)而有力的政府可以促進(jìn)公平競爭、防止同業(yè)聯(lián)盟和更普遍發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)能,可以更好地抑制招標(biāo)過程及項(xiàng)目進(jìn)行中的腐敗問題,對(duì)競爭加以更好的管制。
在后民營化時(shí)代,政府管理者應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想觀念,把民營化和逆民營化當(dāng)成同等重要的治理工具,將民營化與逆民營化之間的相互轉(zhuǎn)換看成是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。后民營化時(shí)代要求,在重視政府購買服務(wù)的同時(shí),需要關(guān)注回購公共服務(wù),既要提高購買服務(wù)的能力,也要做好回購服務(wù)的準(zhǔn)備。[10]看待任何有關(guān)民營化的問題都應(yīng)該將其置于特定歷史背景之下,無論是歐洲成功的民營化案例,還是南亞失敗的案例,其都有特定的條件。在有些情形下,民營化是更好的選擇,可以縮減政府規(guī)模,提高經(jīng)濟(jì)效益,帶來規(guī)模效益;但是在有些情形下,政府提供才是更好的選擇,對(duì)公共部門進(jìn)行一些改革可以帶來更好的效果。民營化是有界限的,如果超越了界限,民營化就會(huì)弊大于利,或者說得不償失。[11](P14)因此對(duì)于民營化我們絕不能盲目接受或者拒絕。政府在決策時(shí)必須采取廣泛的民主參與,并掌握足夠購買技能和方法,并能夠掌握回購的策略和方法,能夠在選擇民營化和逆民營化發(fā)展道路時(shí)來回轉(zhuǎn)換,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的融合。
魏伯樂、奧蘭·揚(yáng)等人在羅馬俱樂部報(bào)告中提出了“授能政府”這一概念,其核心思想是:政府要鼓勵(lì)市民積極參與公共生活,努力增強(qiáng)他們的參與意識(shí),提高他們的參與能力。政府有責(zé)任為廣泛的民主參與提供和搭建一個(gè)制度平臺(tái),提供充分和透明的信息,讓民營化過程中所涉及的每一利益相關(guān)群體都能及時(shí)地從這個(gè)平臺(tái)上獲取信息,表達(dá)意見,參與決策。作為回報(bào),廣泛的市民參與會(huì)賦予政府在民營化治理過程中更強(qiáng)有力的政治授權(quán),使政府擁有更多的政治資源、更獨(dú)立的政治立場(chǎng)來調(diào)節(jié)不同社會(huì)群體之間的利益沖突,來保護(hù)弱勢(shì)群體。[11](P8)現(xiàn)代社會(huì)是建立在不同利益相互調(diào)和的基礎(chǔ)上的,每一個(gè)群體都希望獲取自身群體利益的最大化。而政府主要責(zé)任就是授能于社會(huì),讓民眾積極去爭取和維護(hù)自身及公共利益,并提供一個(gè)公平的制度框架。只有這樣才能創(chuàng)造一個(gè)多贏的局面,培育一個(gè)健康的社會(huì)和更有效率、更具合法性的政府。民營化中的民主參與是讓不同的群體在一個(gè)公平的制度框架下充分表達(dá)、互相競爭、進(jìn)而達(dá)到合理協(xié)調(diào),這樣就可以牢牢把握公共服務(wù)公共性的本質(zhì),防止私人資本對(duì)公共服務(wù)公共性的侵害,確保公共服務(wù)均等化供給。
眾所周知,市場(chǎng)是動(dòng)態(tài)的,強(qiáng)而有力的,但是市場(chǎng)往往帶有自利性、滯后性,會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈;政府由于其政策偏好和既得利益集團(tuán)的影響,往往會(huì)造成政府失靈,因此在公共服務(wù)的供給選擇上,無論是政府提供還是市場(chǎng)提供都存在一定的缺陷。交互式治理理論認(rèn)為,適當(dāng)?shù)恼卫砜梢允顾綘I參與者的行為變得主動(dòng)。這是一種有別于傳統(tǒng)政府“設(shè)置框架”的治理模式,要求政府和私營企業(yè)在政策制定和實(shí)施過程中相互影響的治理模式。傳統(tǒng)的政府和市場(chǎng)或者放任或者干預(yù)之間的二分法,使得民營化在發(fā)展過程中舉步維艱。一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系必定是政府與市場(chǎng)的混合體,交互式管理要求政府與市場(chǎng)的相互演化,政府與市場(chǎng)在系統(tǒng)運(yùn)作中相互補(bǔ)充,也就是說市場(chǎng)和政府在民營化過程中扮演同等重要的積極角色。市場(chǎng)的作用在于提供產(chǎn)品并促進(jìn)新技術(shù)的研發(fā)以提高生產(chǎn)效率、降低社會(huì)成本;而政府的作用在于確保社會(huì)的穩(wěn)定與正常運(yùn)轉(zhuǎn),民營化的發(fā)展軌道不偏離公共價(jià)值,確保社會(huì)公平以及民主的健康發(fā)展。要讓以利潤為導(dǎo)向的企業(yè)去適應(yīng)這種治理結(jié)構(gòu)也是一大難題,不僅需要轉(zhuǎn)變普通民眾的思想觀念,讓他們?cè)敢饨o公共產(chǎn)品付費(fèi),還要讓企業(yè)有足夠的能力以獲得競爭優(yōu)勢(shì)。
民營化發(fā)展過程中應(yīng)不斷壯大社會(huì)力量,提供第三種治理方式即民間治理,使其成為第三支柱。民間治理是國內(nèi)或全球治理的補(bǔ)充,是一種不通過等級(jí)關(guān)系進(jìn)行強(qiáng)迫實(shí)施而是通過勸說和橫向合作來實(shí)施的特殊管制方式。目前尼泊爾的私立學(xué)校采取的就是民間治理的方式。隨著教育的私有化,越來越多的公立學(xué)校變成了教育質(zhì)量差,找不到好學(xué)生的學(xué)校。尼泊爾的私立和寄宿學(xué)校組織為解決上述問題建立11條自身行為準(zhǔn)則,而這為政府公共服務(wù)供給提供了新的思維范式和發(fā)展路徑。[11](P499)民間治理的著眼點(diǎn)在于合作關(guān)系,將原來所必須服從管制的主體轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨淼谋O(jiān)管者。不同于有法律約束力的規(guī)則和懲罰性強(qiáng)制,民間治理的實(shí)施依靠非正式的協(xié)商,而規(guī)則是民間參與者自己制定的。
注釋:
①數(shù)據(jù)來源:International City/County Management Association(ICMA).Profile of Alternative Service Delivery Approaches,US Municipalities[C].Washington DC,1988-2012。轉(zhuǎn)引自:楊安華.政府購買服務(wù)還是回購服務(wù)?——基于2000年以來歐美國家政府回購公共服務(wù)的考察[J].公共管理學(xué)報(bào),2014(3):49-58。
②數(shù)據(jù)來源:International City/County Management Association,Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities,Washington DC,1992,1997,2002,2007。
③數(shù)據(jù)來源:ICMA,Profile of Alternative Service Delivery Approaches,Survey Data 1997,2002,2007,2012。轉(zhuǎn)引自:楊安華.回購公共服務(wù):后民營化時(shí)代公共管理的新議題[J].政治學(xué)研究,2014(5):95-110。
[1]楊安華.國外民營化的逆向發(fā)展對(duì)中國的啟示[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2010(7).
[2]楊安華.政府購買服務(wù)還是回購服務(wù)?——基于2000年以來歐美國家政府回購公共服務(wù)的考察[J].公共管理學(xué)報(bào),2014(3).
[3]International City/County Management Association,Profile of Alternative Service Delivery Approaches US Municipalities,Washington DC,1992,1997,2002,2007.
[4]ICMA,Profile of Alternative Service Delivery Approaches,Survey Data 1997,2002,2007,2012.
[5]劉偉.從十堰市公交民營化改制看我國公用事業(yè)民營化[J].決策探索(下半月),2009(3).
[6]高學(xué)軍.失控的公交車:合肥反省公交民營化[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2007-05-24.
[7]南昌東湖區(qū)環(huán)衛(wèi)外包遇尷尬[EB/OL].http://news.163.com/15/0504/06/AOOIFMNN00014AEE.html.
[8][美]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍,等,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2003.
[9]劉丁蓉.英國公共服務(wù)合同外包的歷史背景及政策發(fā)展透視[J].商業(yè)時(shí)代,2014(6).
[10]楊安華.回購公共服務(wù):后民營化時(shí)代公共管理的新議題[J].政治學(xué)研究,2014(5).
[11][德]魏伯樂,等.私有化的局限[M].王小衛(wèi),等,譯.上海:上海人民出版社,2006.
[12][美]凱特爾.權(quán)力共享:公共治理與私人市場(chǎng)[M].孫迎春,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2009.