朱 愛(ài) 湯雅茹

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 100190)

1 問(wèn)題的提出

1978年我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地的所有權(quán)仍歸集體所有，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)分散到一家一戶的農(nóng)民手中，在當(dāng)時(shí)“大鍋飯”的背景下無(wú)疑調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性。然而，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村這種分散化的經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)不能促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，反而加劇了農(nóng)村的空心化，土地資源不斷流失，嚴(yán)重抑制了農(nóng)村金融的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)村和城市中的雙重貧困[1]。在“以農(nóng)補(bǔ)工”的時(shí)代背景下，政府不遺余力地從農(nóng)村汲取資源，為工業(yè)現(xiàn)代化注入資本。加之，政府對(duì)于農(nóng)村的投入越來(lái)越少，盡管對(duì)于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼很多，但對(duì)于農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村的整體發(fā)展而言不過(guò)是杯水車薪。

對(duì)于普通的農(nóng)戶而言，一方面缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的專業(yè)知識(shí)，又缺乏現(xiàn)代農(nóng)民的職業(yè)化培訓(xùn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷提升的背景下，農(nóng)村土地拋荒嚴(yán)重，農(nóng)村精英大量流失。對(duì)于中西部農(nóng)村而言，農(nóng)民的融資渠道是有限的，傳統(tǒng)的“自給自足”觀念沒(méi)有改變，農(nóng)戶向信用社、合作社進(jìn)行貸款的認(rèn)識(shí)不足，而且分散的農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)貸款的成本比較高，資金償還的利息也比較高；現(xiàn)代化的農(nóng)村融資渠道和網(wǎng)絡(luò)并沒(méi)有構(gòu)建起來(lái)，資本、人才資源的大量流失，小額貸款無(wú)法滿足農(nóng)戶多樣化的需求。農(nóng)村發(fā)展的資金流失、資金不足是制約農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵性因素。

在土地金融方面，賀雪峰認(rèn)為“失血”的農(nóng)村金融的去路是發(fā)展郝堂的內(nèi)置金融模式，解決農(nóng)村資金大量外流、資金不足的問(wèn)題[2]。劉奇認(rèn)為以農(nóng)地作抵押進(jìn)行融資是拓寬農(nóng)村金融供給渠道、破解農(nóng)村資金短缺難題的有效途徑。涂圣偉、楊濤、楊雪等分析了土地金融發(fā)展的歷程、制度機(jī)制演變、其機(jī)理與風(fēng)險(xiǎn)以及土地金融市場(chǎng)化中存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)與做法。葉良紅、傅德漢、高勇等對(duì)于“臺(tái)灣”和美德英法等地區(qū)或國(guó)家的土地金融制度、模式等進(jìn)行了分析和比較研究。林樂(lè)芬、王軍、羅真等對(duì)金融供給方——農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)的意愿和影響因素進(jìn)行了分析。

在土地金融制度方面，李沁蓉、張欣從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)角度，通過(guò)動(dòng)態(tài)模型和靜態(tài)分析，指出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題歸根結(jié)底在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限不明晰。高漢、吳文杰、肖艷霞等研究了我國(guó)土地制度的發(fā)展、變遷，并對(duì)我國(guó)土地金融制度存在的問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致的分析，提出了相關(guān)的對(duì)策和建議，促進(jìn)了我國(guó)土地金融制度的不斷創(chuàng)新與發(fā)展。

在內(nèi)置金融方面，李昌平、郭越野、陳志剛等闡述了內(nèi)置金融與外置金融之間的聯(lián)系與區(qū)別，明確了內(nèi)置金融模式的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，分析了郝堂村和珠海等地發(fā)展內(nèi)置金融合作社的具體經(jīng)驗(yàn)與做法，以及農(nóng)村內(nèi)置金融合作社發(fā)展過(guò)程中存在的相關(guān)問(wèn)題。他們認(rèn)為通過(guò)不斷完善農(nóng)村的內(nèi)置金融模式，才能激發(fā)農(nóng)村的內(nèi)生活力。

傳統(tǒng)的土地金融制度與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展矛盾日益激烈，在“以農(nóng)補(bǔ)工”的時(shí)代背景下，如何充分利用農(nóng)村現(xiàn)有的資源來(lái)促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，河南信陽(yáng)郝堂村的內(nèi)置金融模式為我國(guó)廣大鄉(xiāng)村的改革與發(fā)展提供了借鑒。

2 郝堂村的資金互助合作社

郝堂村位于河南省信陽(yáng)市平橋區(qū)五里店辦事處東南部，郝堂村是豫南山區(qū)的一個(gè)典型的山區(qū)村，全村面積約20.7平方公里，是平橋區(qū)面積最大的一個(gè)村，共有18個(gè)村民組，620戶，2 300人。作為一個(gè)山區(qū)村，郝堂原來(lái)的經(jīng)濟(jì)很落后，主要以農(nóng)業(yè)為主，外出打工人員很多，村子的空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，村內(nèi)老人的養(yǎng)老問(wèn)題亟須解決。郝堂發(fā)展過(guò)程中面臨資金不足、人才流失、發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足等諸多問(wèn)題。

為解決郝堂村民分散化問(wèn)題，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，李昌平教授提出發(fā)展內(nèi)置金融，推動(dòng)鄉(xiāng)村共同體的建設(shè)與發(fā)展。村社內(nèi)置金融，是指借原有村社組織的殼，在其內(nèi)部以金融互助合作為手段重新組織起已經(jīng)渙散的村民，把現(xiàn)有的空殼村社組織改造成不僅有骨架，而且能造血、輸血的有力量農(nóng)民組織。這樣的農(nóng)民村社組織，就是“內(nèi)置金融村社”[3]。

郝堂的內(nèi)置金融模式的特點(diǎn)是建立在農(nóng)村土地金融的基礎(chǔ)之上，充分利用村內(nèi)的資金與資源。內(nèi)置金融模式主要是資金在郝堂村內(nèi)部運(yùn)行，在熟人社會(huì)的背景下，一方面在一定程度上避免了信息的不對(duì)稱，另一方面也有利于取得村民的信任與支持，主要以合作社的形式運(yùn)行。郝堂村成立夕陽(yáng)紅養(yǎng)老合作社，主要是解決老人的贍養(yǎng)問(wèn)題。由于合作社在政府以及村民的共同推動(dòng)下建立起來(lái)，合作社的章程、規(guī)則的制定由所有參與其中的村民來(lái)制訂，充分尊重村民的意愿和意見(jiàn)。合作社可為村內(nèi)村民提供小額貸款業(yè)務(wù)，其利息用于老人們的分紅。老人們除了入社的資金外，也可以將額外的資金存入合作社中。村民在進(jìn)行小額貸款時(shí)需要請(qǐng)老人作為自己的擔(dān)保人，一位擔(dān)保人可以貸5 000元。如果貸款的金額比較大，必須將自己所擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地權(quán)等作為抵押，合作社通過(guò)承包的方式將土地流轉(zhuǎn)出去，實(shí)現(xiàn)土地資源效用的最大化。

互助合作社的建立有利于充分利用、整合農(nóng)村內(nèi)部的資源，將進(jìn)城務(wù)工人員的經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地使用權(quán)“存起來(lái)”，增加土地的產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地的相對(duì)集約化；推動(dòng)郝堂土地產(chǎn)權(quán)的金融化，有利于土地金融制度的改革與發(fā)展；給老人們發(fā)錢，改善老人們的生活，提高老人生活的質(zhì)量，關(guān)注老人的身體健康，發(fā)揚(yáng)敬老的傳統(tǒng)；提高村民在村莊治理中的主體性，有利于提高村民對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)管理的參與度。

2013年，郝堂村被住建部列入全國(guó)第一批12個(gè)“美麗宜居村莊示范”名單，被農(nóng)業(yè)部確定為全國(guó)“美麗鄉(xiāng)村”首批創(chuàng)建試點(diǎn)鄉(xiāng)村。郝堂獨(dú)特的內(nèi)置金融模式為郝堂的發(fā)展帶來(lái)了各種資源，旅游業(yè)的興起、農(nóng)家樂(lè)的發(fā)展、鄉(xiāng)村面貌的改善、村舍公共空間的發(fā)展、獨(dú)特的茶文化、各種社會(huì)組織的加入。資金互助合作社為郝堂的發(fā)展注入了一股強(qiáng)壓力的動(dòng)力。

3 郝堂資金互助社的不足之處

郝堂的確為中國(guó)鄉(xiāng)村的發(fā)展提供了一定的借鑒與參考，但郝堂的內(nèi)置金融模式也存在一些問(wèn)題。目前專家、學(xué)者們對(duì)于郝堂內(nèi)置金融的研究以及郝堂美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)主要是贊揚(yáng)之詞，缺乏理性的思考。

3.1 資金來(lái)源渠道比較單一

內(nèi)置金融建立在土地金融的基礎(chǔ)之上，我國(guó)的土地所有權(quán)歸集體所有，而土地的使用權(quán)歸分散的農(nóng)戶所有，這不利于土地產(chǎn)權(quán)的集中和土地的集約化生產(chǎn)。夕陽(yáng)紅養(yǎng)老資金合作社作為一種內(nèi)置金融的模式，只在村集體、村內(nèi)進(jìn)行運(yùn)行，雖然互助社也接受來(lái)自政府的財(cái)政支持以及外部非營(yíng)利組織的資金資助，但是資金的主要來(lái)源渠道在于村內(nèi)村民的富余資金。資金來(lái)源的渠道比較單一，對(duì)于郝堂資金互助社的發(fā)展是不利的。雖然資金的內(nèi)部運(yùn)作可以很好地保持互助社的獨(dú)立性，但不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。郝堂資金互助社可以考慮將內(nèi)置金融與外置金融結(jié)合起來(lái)，充分利用外部的金融資源為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供資金、力量。通過(guò)村集體組織在內(nèi)置金融與外置金融之間搭建起一座橋梁，妥善處理好資本下鄉(xiāng)過(guò)程中可能存在的問(wèn)題。

3.2 互助資金合作社的管理主體不夠明確

資金互助合作社作為村集體的組織，原本就該由村民組成的村共同體以及村委會(huì)來(lái)進(jìn)行管理，可實(shí)際上郝堂資金互助社的管理權(quán)力主要集中于鄉(xiāng)建院的手中，作為一個(gè)社會(huì)企業(yè)，一個(gè)以營(yíng)利為目的的企業(yè)，并未將村民的集體利益置于至高無(wú)上的地位，也沒(méi)有以村民的公共利益作為企業(yè)的宗旨。郝堂的村委會(huì)與鄉(xiāng)建院之間的關(guān)系十分微妙，通過(guò)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)的成員對(duì)鄉(xiāng)建院日常的活動(dòng)了解得很少，鄉(xiāng)建院在資金互助社整個(gè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中缺乏來(lái)自村委會(huì)以及村民的監(jiān)督。權(quán)力乃是腐敗的根源，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。目前，“內(nèi)置金融合作社建設(shè)”尚無(wú)明確的監(jiān)管部門，根據(jù)《非存款類放貸組織條例( 征求意見(jiàn)稿) 》，“內(nèi)置金融合作社”應(yīng)由政府指定部門監(jiān)管[4]。

3.3 專業(yè)管理人員不足，能力缺乏

隨著互助社資產(chǎn)的不斷膨脹和積累，目前大約有2 000萬(wàn)元的資金，雖然郝堂在不斷地引入人才，但專業(yè)管理人員嚴(yán)重不足。金融互助社需要專業(yè)的從業(yè)人員，并且能夠長(zhǎng)期在村中居住，而郝堂的村民文化水平大多不高，金融、會(huì)計(jì)方面的知識(shí)匱乏。村合作社管理人員面對(duì)龐大資金，缺乏與之相匹配的管理能力。郝堂資金互助社的運(yùn)行中既缺乏來(lái)自于郝堂村民的監(jiān)督，又缺乏社會(huì)第三方的外部監(jiān)督。在缺乏雙層監(jiān)督的情況之下，龐大的資金能否被合法、合理地運(yùn)行是郝堂資金互助社存在的很大問(wèn)題。同時(shí)，資金互助社的資金來(lái)源主要依靠吸收存款、賺取利差，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。資金互助社需要有效地做好內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防控，及時(shí)填補(bǔ)政府監(jiān)管、服務(wù)方面的空白和缺失[5]。

4 推動(dòng)內(nèi)置金融發(fā)展的對(duì)策和建議

4.1 構(gòu)建“內(nèi)置金融+外置金融+農(nóng)村土地合作社”模式

我國(guó)的土地有兩種形態(tài)，國(guó)有土地與集體土地。農(nóng)村的土地屬于集體土地，土地所有權(quán)歸集體所有，而土地的使用權(quán)歸分散的農(nóng)戶所有，這不利于土地產(chǎn)權(quán)的集中，不利于土地的集約化生產(chǎn)與再生產(chǎn)以及土地效益的最大化。內(nèi)置金融模式可以較為有效地將農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的財(cái)權(quán)、公共事務(wù)管理權(quán)、治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一與發(fā)展。首先，通過(guò)內(nèi)置金融將土地產(chǎn)權(quán)集中起來(lái)，并建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代土地金融制度，通過(guò)土地金融制度的變遷、土地利益紐帶的連接來(lái)激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。土地產(chǎn)權(quán)集中之后，通過(guò)外置金融將其抵押給銀行，獲得貸款，解決村內(nèi)資金不足的問(wèn)題。其次，通過(guò)引進(jìn)外來(lái)資本實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的外包，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置。農(nóng)村土地合作社在資金流動(dòng)中起到了橋梁或中轉(zhuǎn)站的作用，在金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)企業(yè)及種植大戶之間建起了一座金融橋梁，“外置金融”的信貸資金通過(guò)“內(nèi)置金融”這座橋梁流向資金需求者手中[6]。

4.2 明確合作社的管理主體，提高管理者的管理能力

郝堂的內(nèi)置金融合作社作為民辦非政府企業(yè)，應(yīng)當(dāng)由村民組成的村共同體來(lái)進(jìn)行管理。明確村委員和鄉(xiāng)建院在資金互助社中的管理權(quán)限，厘清兩者之間的關(guān)系。由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村治理、金融合作社的管理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。村莊管理的主體應(yīng)為村民，鄉(xiāng)建院在其中只能發(fā)揮輔助的作用。隨著合作社的發(fā)展與壯大，需要引進(jìn)和培養(yǎng)更多的專業(yè)人員，并提高從業(yè)者的素質(zhì)與能力。在郝堂的發(fā)展中，雖然聘請(qǐng)了一大批專家、學(xué)者為郝堂的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，也引入了許多NGO組織的力量，但僅僅靠這些外部的力量，對(duì)于郝堂長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展是不夠的。為了郝堂的可持續(xù)發(fā)展，金融合作社必須提高村民的素質(zhì)與能力，促進(jìn)村共同體的發(fā)展，提高村民的組織化程度，培育鄉(xiāng)村內(nèi)部社會(huì)組織的力量，促進(jìn)村民的參與。

4.3 健全內(nèi)部管理機(jī)制，明確相關(guān)監(jiān)管部門

合作社必須進(jìn)一步健全各種機(jī)制: 一是要完善內(nèi)部管理制度。通過(guò)規(guī)章、制度明確內(nèi)部管理的主體及其所擁有的決策、管理等方面的權(quán)限，促進(jìn)內(nèi)部管理系統(tǒng)的完善；二是要將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，尤其重視外部監(jiān)督。引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管，包括委托銀行機(jī)構(gòu)對(duì)“內(nèi)置金融合作社”進(jìn)行資金托管，做好資金監(jiān)控；委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)“內(nèi)置金融合作社”進(jìn)行年度審計(jì)，規(guī)范其內(nèi)部財(cái)務(wù)運(yùn)作。目前，合作社在沒(méi)有明確的監(jiān)管部門的情況下，應(yīng)該由政府來(lái)制訂監(jiān)管部門或者由政府來(lái)進(jìn)行直接監(jiān)管。指定監(jiān)管部門或政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在不影響合作社發(fā)展、保持合作社獨(dú)立性的情況下進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，村集體內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起一套具體、明確的監(jiān)管制度。村民是鄉(xiāng)村治理的主體，合作社應(yīng)該也是監(jiān)督的主體，針對(duì)村民開(kāi)展法制方面的教育，提高村民的知識(shí)素質(zhì)和水平。

4.4 進(jìn)一步提高村民的組織化程度

隨著郝堂新農(nóng)村的建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施，“農(nóng)家樂(lè)”、茶社等已建成30余家，已有100多名外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)從事休閑旅游服務(wù)的工作。但是，大部分村民的受教育水平、自身素質(zhì)、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)化訓(xùn)練等相對(duì)不足，大多數(shù)的年輕人不愿意或不知道如何參與新農(nóng)村的建設(shè)。郝堂村的村民仍然是分散的個(gè)人，組織化度很低，鄉(xiāng)建院在金融互助合作社的發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)性的地位，分散化的村民在與鄉(xiāng)建院的博弈之中，力量弱小，處于劣勢(shì)的地位。因此，在今后的規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，郝堂村應(yīng)該進(jìn)一步加大新型農(nóng)民的培育力度，建立健全新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，全面提高村民的素質(zhì)和思想水平；培育維護(hù)村民自身利益的村舍組織，建立與拓寬村民利益的表達(dá)、參與機(jī)制與渠道，更多地參與、融入資金互助社的運(yùn)營(yíng)和管理之中；培育和促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)資本的積累，提高村民相互之間的信任程度，提高村民的組織化程度，通過(guò)相互之間的利益連接紐帶，將村民整合成一個(gè)整體。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村發(fā)展“外置”金融還是“內(nèi)置”金融，根本的分歧在于是為了資本的發(fā)展還是為了農(nóng)村的發(fā)展[7]。無(wú)論是郝堂的內(nèi)置金融模式還是引入外來(lái)資本的外置金融模式，其根本的目的都應(yīng)該是為解決農(nóng)村發(fā)展中資金短缺、內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題，為農(nóng)村的發(fā)展不斷注入新鮮的血液與活力，而不僅僅是簡(jiǎn)單的資本運(yùn)行邏輯，簡(jiǎn)單追求經(jīng)濟(jì)利益。郝堂的內(nèi)置金融模式為農(nóng)村的發(fā)展注入內(nèi)生的活力，可以較為有效地解決農(nóng)村發(fā)展中資金不足、大量人力資本與財(cái)力資本流失的問(wèn)題。通過(guò)內(nèi)置金融模式充分利用村內(nèi)已有資源，吸引村民參與農(nóng)村事務(wù)管理，提高村民的主體意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。郝堂的內(nèi)置金融模式也存在許多不足之處。內(nèi)置金融的制度、體制、運(yùn)行機(jī)制等方面都亟待完善。其中鄉(xiāng)建院作為郝堂規(guī)劃與設(shè)計(jì)的主體，作為社會(huì)企業(yè)，其自身的定位與價(jià)值取向?qū)绿玫陌l(fā)展至關(guān)重要。村民作為村莊管理的實(shí)際主體必須在其中發(fā)揮參與、決策的作用，促進(jìn)自身的組織化，積累村莊的社會(huì)資本的存量。農(nóng)村發(fā)展中的資金不足問(wèn)題需要根據(jù)各村的實(shí)際狀況將內(nèi)置金融模式與外置金融模式有機(jī)組合，始終把農(nóng)村的發(fā)展放在首位，真正促進(jìn)農(nóng)村金融資本的活躍與發(fā)展。