鄭 軍 王新悅

(安徽財經(jīng)大學(xué)， 安徽 蚌埠 233030)

農(nóng)險扶貧是將農(nóng)業(yè)保險與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來的一種創(chuàng)新型扶貧模式，是我國促進精準(zhǔn)扶貧的一個重要組成部分。2015年12月，國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中進一步提出“擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，通過中央財政以獎代補等支持貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品保險發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)[1]。2016年3月，人民銀行、保監(jiān)會等七部門頒布《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，意在對各級保險機構(gòu)以及相關(guān)的扶貧部門進行指導(dǎo)，力求發(fā)揮出保險行業(yè)的體制機制優(yōu)勢，承擔(dān)起社會扶貧的責(zé)任，實現(xiàn)我國“十三五”的扶貧目標(biāo)。目前，我國農(nóng)業(yè)保險反貧困功能逐步得到彰顯，但是還存在一些問題。“他山之石，可以攻玉”，借鑒國外的成功經(jīng)驗十分重要。由于我國和日本發(fā)展基礎(chǔ)的相似性以及日本農(nóng)險扶貧的顯著效果，本文擬從制度分析的角度，對日本農(nóng)險扶貧機制的政策框架以及扶貧運行機制和效應(yīng)進行分析，總結(jié)經(jīng)驗，為我國農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧效應(yīng)提供參考。

一、日本農(nóng)險扶貧制度的演變過程

(一)日本農(nóng)險扶貧制度形成的背景

1.政治背景

第二次世界大戰(zhàn)以后，日本進行了一系列民主化改革。但在此過程中，日本經(jīng)濟尚未恢復(fù)，國內(nèi)階級矛盾尖銳，社會問題突出。為了緩和社會矛盾，緩和工、農(nóng)民主化運動頻發(fā)的局面，鞏固資產(chǎn)階級統(tǒng)治，日本政府不得不采取一系列措施來解決這些問題。農(nóng)村地區(qū)作為貧困集中地，成為日本政府反貧困的重點地區(qū)，農(nóng)險扶貧制度便應(yīng)運而生了。

2.經(jīng)濟背景

第二次世界大戰(zhàn)以后，世界一體化趨勢加強，為了盡快擺脫經(jīng)濟困境，日本采取了貿(mào)易利國的經(jīng)濟戰(zhàn)略，實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展，并在20世紀(jì)70年代末期一躍成為除美國以外的世界第二大經(jīng)濟體。日本工業(yè)化與城市化步伐的加快， 帶動了其農(nóng)村經(jīng)濟的進步，走向了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路[2]，這種發(fā)展趨勢使得日本反貧困政策的實施有了重要的財力保障。因此，農(nóng)險扶貧制度作為政府主導(dǎo)的措施，被日本政府運用到國家反貧困的具體實踐之中。

3.文化背景

日本農(nóng)險扶貧制度的產(chǎn)生離不開其本國的文化背景。日本農(nóng)險扶貧制度有著濃厚的家庭觀念，如共濟年金的設(shè)立以一個家庭為單位，將丈夫和妻子合并，同時政府對家庭主婦減免保險費等，都體現(xiàn)了日本農(nóng)險扶貧重視家庭保障的觀念。其次，日本崇尚節(jié)儉的思想也在農(nóng)險扶貧制度中發(fā)揮作用。資源極度貧乏，十分節(jié)約。居高的儲蓄率使得政府在財政支持農(nóng)險扶貧時的壓力大大減少。最終日本進入了農(nóng)險扶貧的新時代。

(二)日本農(nóng)險扶貧制度形成的三個階段

日本農(nóng)險扶貧制度的發(fā)展經(jīng)歷了半個多世紀(jì)，從萌芽逐步發(fā)展壯大，從保障水平低、涵蓋范圍小、政府支持力度小，發(fā)展到保障水平高、內(nèi)容體系完善、政府主導(dǎo)。

在亞洲國家中，日本屬于較早建立農(nóng)險扶貧制度的國家。20世紀(jì)20年代，日本政府首次開展了關(guān)于農(nóng)險扶貧的會議討論[3]。并在1929年頒布了《家畜保險法》，1938年又根據(jù)具體實施過程中出現(xiàn)的問題，制定了較為具體的《農(nóng)業(yè)保險法》。至此，農(nóng)業(yè)保險的扶貧效應(yīng)開始顯現(xiàn)。

1.農(nóng)險扶貧制度的形成期(1945-1957)

二戰(zhàn)結(jié)束以后，日本經(jīng)濟一度陷入困境，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)了很多嚴(yán)重的問題。因此，日本農(nóng)險扶貧的主要政策目標(biāo)是保障糧食安全，確保糧食供應(yīng)，穩(wěn)定糧食價格，提高農(nóng)民的糧食自給能力。

1947年，日本政府將已有的《家畜保險法》和《農(nóng)業(yè)保險法》合并修訂，順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的形勢需要，頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》[4]，不僅擴大了農(nóng)業(yè)保險保障對象的范圍，還增大了政府的財政支持力度，發(fā)揮出了農(nóng)險的扶貧效應(yīng)。1952年，日本政府頒布《農(nóng)業(yè)共濟基金法》，用于解決農(nóng)業(yè)保險在扶貧過程中資金缺乏的問題。這些法律法規(guī)的頒布以及逐步的完善為后期日本農(nóng)業(yè)保險扶貧效應(yīng)的發(fā)揮提供了重要的法律依據(jù)。

2.農(nóng)險扶貧制度的發(fā)展期(1957-1980)

日本經(jīng)濟狀況逐漸好轉(zhuǎn)，工業(yè)化進程也在不斷加快。日本政府農(nóng)險扶貧的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿r(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率。農(nóng)險扶貧制度得到了極大的充實，進入發(fā)展期。

在以提高農(nóng)民生活水平、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的發(fā)展趨勢下，日本政府于1970年頒布了《農(nóng)業(yè)者年金法》。此后，針對農(nóng)民本身的醫(yī)療、養(yǎng)老等保險也逐漸完善。同時這個階段內(nèi)，日本政府改進賠付計劃，提高最高保額。到1963年，被保險農(nóng)作物全損可能得到的最高賠償能達到正常產(chǎn)量價值的一半以上。1971年，日本實行農(nóng)場單位保險計劃。其次，日本政府改變強制參加農(nóng)作物保險的面積規(guī)定，提高法定保險農(nóng)作物面積的下限，從而保證了小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)民不參加農(nóng)業(yè)保險的權(quán)利。日本政府還增加了被保險農(nóng)作物的種類，使得果樹和園藝作物的種植主的風(fēng)險得到分擔(dān)，全方位、多角度地減輕了農(nóng)民因災(zāi)致貧、因保障措施不到位致貧的風(fēng)險。

3.農(nóng)險扶貧制度的完善期(1980至今)

社會形勢不斷變化，農(nóng)險扶貧制度也在不斷完善。現(xiàn)階段日本農(nóng)險扶貧的政策目標(biāo)主要是提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民資信、促進產(chǎn)業(yè)增收、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

自1980年起，日本農(nóng)險扶貧制度進入完善調(diào)整階段。1985年，對《農(nóng)作物保險法》進一步修改，允許投保農(nóng)戶根據(jù)實際受災(zāi)來制定適應(yīng)的保險費率。2003年，日本政府修訂相關(guān)制度，擴大了農(nóng)戶對農(nóng)險承保方式的選擇。2014年6月，日本政府在《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地域活力創(chuàng)造》中突出了“收入保險”的概念，嘗試從不同角度管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險，目前還在試點研究。此外，日本政府建立損失評價機制和農(nóng)險扶貧監(jiān)督體制也在不斷完善，試圖從立法和監(jiān)督兩方面保障農(nóng)業(yè)保險制度扶貧效應(yīng)的發(fā)揮。

日本農(nóng)險扶貧制度經(jīng)歷了形成、發(fā)展以及完善三個階段。經(jīng)過幾十年的改革發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險的保障水平不斷提高，扶貧效應(yīng)也越來越明顯，對農(nóng)民收入的提高、產(chǎn)業(yè)增收以及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了十分重要的作用。

二、日本農(nóng)險扶貧制度的政策框架

(一)日本農(nóng)險扶貧制度的組織結(jié)構(gòu)

日本的農(nóng)險扶貧組織結(jié)構(gòu)主要包括三級組織結(jié)構(gòu)：市、町、村級的農(nóng)業(yè)共濟社組合，都道府縣級的農(nóng)業(yè)共濟保險組合聯(lián)合會和全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會[3]，詳見圖1。

圖1日本農(nóng)險扶貧制度的組織結(jié)構(gòu)

日本農(nóng)險扶貧的三級組織結(jié)構(gòu)以互助、保險、再保險的運營模式達到分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的目的。農(nóng)業(yè)共濟組合是日本負責(zé)農(nóng)業(yè)保險精準(zhǔn)扶貧的基層組織，由本地區(qū)農(nóng)戶自愿參加組成，農(nóng)民參與其中不僅可以共同防御自然災(zāi)害，減輕農(nóng)業(yè)風(fēng)險，還可以通過參與經(jīng)營，獲得一定的經(jīng)濟利益，體現(xiàn)了日本農(nóng)險扶貧的互助性。農(nóng)戶通過繳納相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險費獲得保障，農(nóng)業(yè)受到保險責(zé)任范圍內(nèi)的損失時，可獲得互助保險金。為分散巨災(zāi)風(fēng)險，日本農(nóng)業(yè)共濟組合會向聯(lián)合會繳納一定保費，構(gòu)成再保險。農(nóng)業(yè)共濟社組合聯(lián)合會向全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會繳納相應(yīng)的保險費以期在全國范圍內(nèi)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險。政府作為農(nóng)業(yè)保險扶貧的重要引領(lǐng)人，是分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的最后一道保障。政府會動用財政資金建立農(nóng)林漁業(yè)信用基金，并對農(nóng)業(yè)共濟組合會和聯(lián)合會的相應(yīng)事業(yè)經(jīng)費給予補貼，政府還會專門設(shè)立農(nóng)林水產(chǎn)大臣和相應(yīng)工作人員對資金的運用給予指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，日本農(nóng)業(yè)保險精準(zhǔn)扶貧過程中，特定條件下還會返還一定的保險費，減輕了農(nóng)戶產(chǎn)生參保有損經(jīng)濟利益的心理。

總之，日本農(nóng)險扶貧通過三級組織機構(gòu)構(gòu)建了多重風(fēng)險保障體系，“互助—保險—再保險”的運營過程，將風(fēng)險由某地區(qū)分散到全國，能夠有效解決農(nóng)民因農(nóng)業(yè)風(fēng)險陷入貧困的問題，能夠讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上實現(xiàn)增收增產(chǎn)，促進日本農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(二)日本農(nóng)險扶貧制度的內(nèi)容體系

所謂農(nóng)險扶貧制度是日本政府采用農(nóng)業(yè)保險來規(guī)避風(fēng)險、解決農(nóng)村貧困問題的一項制度措施。農(nóng)險即農(nóng)業(yè)保險，它不等同于農(nóng)村保險，它主要是為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)在生產(chǎn)過程中可能遭到的自然災(zāi)害或意外事故所造成的經(jīng)濟損失提供經(jīng)濟保障。經(jīng)過多年的改革與完善，日本的農(nóng)險扶貧體系已然成型(如圖2所示)。

圖2日本農(nóng)險扶貧制度的內(nèi)容體系

日本農(nóng)險扶貧的內(nèi)容主要是針對其所頒發(fā)的共濟年金而言。共濟年金是日本政府對農(nóng)民在進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的一種保障，保證農(nóng)民在遭遇重大事故后仍能保持自己的基本生活水平。農(nóng)協(xié)是管理共濟年金的農(nóng)村互助合作組織。其所負責(zé)的共濟年金是日本農(nóng)險扶貧體系下的重要構(gòu)成之一。共濟年金主要被分為農(nóng)戶綜合保險以及自然災(zāi)害保險兩大類。

1.農(nóng)戶綜合保險

意外事故保險和疾病保險是農(nóng)戶綜合保險最主要的組成部分，主要是保險機構(gòu)對農(nóng)戶在進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中因為農(nóng)作物、農(nóng)產(chǎn)品等保險標(biāo)的受到意外傷害或者遭遇病蟲害所造成的損失進行衡量，保險機構(gòu)根據(jù)農(nóng)作物或者農(nóng)產(chǎn)品受損程度進行一定金額的保險賠償，從而減少農(nóng)民的損失。

2.自然災(zāi)害保險

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險主要是指對被保險人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因為保險標(biāo)的遭受干旱、洪澇、地震等自然災(zāi)害進行的損失補償。日本農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險設(shè)計范圍較廣，涉及內(nèi)容詳細而具體，農(nóng)作物保險和漁業(yè)保險是其重要的組成部分。其中，日本農(nóng)作物保險的險種設(shè)計十分詳細，不但對種植業(yè)、林業(yè)等傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)提供保險種類，而且對日本農(nóng)產(chǎn)品遭受的損失給予保險保障。漁業(yè)保險種類也十分豐富，其中最主要的組成部分是漁船保險和漁業(yè)共濟。業(yè)務(wù)種類詳細，業(yè)務(wù)對象明確。

(三)日本農(nóng)險扶貧體系的政策特征

1.立法保障

日本政府關(guān)于農(nóng)險扶貧的法律制度建設(shè)良好，體現(xiàn)了政府對于農(nóng)險扶貧的大力支持。自20世紀(jì)20年代第一次提出“農(nóng)業(yè)保險”之后，經(jīng)過仔細商榷，日本政府相繼頒布了《家畜保險法》和《農(nóng)業(yè)保險法》，后又根據(jù)日本農(nóng)村實際發(fā)展需要，又修改制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》、《農(nóng)業(yè)共濟基金法》等多部法律，此后不斷根據(jù)實際需要完善，通過具體詳細的規(guī)定，如：日本農(nóng)險扶貧的三層組織結(jié)構(gòu)以及多重風(fēng)險保障體系，農(nóng)險扶貧的涵蓋范圍的逐漸擴大、延伸，自愿保險與強制保險的參與方式，強制保險的涵蓋范圍，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的各種類及其相應(yīng)的保險范圍、保險方式、保險費率，災(zāi)害損失統(tǒng)計與補償計算制度等都在法律中進行明示，并且隨著新政策的實施，法律也在不斷修改和完善，能夠形成一個完整、強有力的農(nóng)險扶貧法律制度保障。

2.政府財政支持

日本政府十分注重農(nóng)業(yè)保險扶貧體系中政府財政支持的作用。自1939年日本實施多風(fēng)險作物保險計劃后，日本政府就給予了農(nóng)業(yè)保險參保戶15%的費用補貼。自1947年《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》頒布以后，規(guī)定了對農(nóng)險扶貧實行強制性與自愿性相結(jié)合的承保方式，政府繼續(xù)加大財政支持力度，給予大規(guī)模的財政補貼，早在1927年前，日本的農(nóng)業(yè)保險費用補貼就達到了一半左右，對農(nóng)戶負擔(dān)的減輕作用明顯。此外，日本政府還通過投資農(nóng)業(yè)共濟基金、設(shè)立專門人員指導(dǎo)與監(jiān)督、投資科學(xué)的災(zāi)害損失賠償金制度等財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，有效地提高了日本農(nóng)業(yè)保險扶貧機制的保障效應(yīng)。

三、日本農(nóng)險扶貧制度的保障水平

(一)日本農(nóng)協(xié)的現(xiàn)狀

日本農(nóng)協(xié)在農(nóng)險扶貧中作用顯著，尤其是基層農(nóng)協(xié)，幾乎覆蓋了所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，主要為成員提供采購、銷售、加工以及信貸和保險服務(wù)。長期以來，日本農(nóng)協(xié)的數(shù)量一直固定，但其覆蓋范圍卻一直在擴大，農(nóng)協(xié)成員成為農(nóng)村人口的重要組成部分，增收效應(yīng)明顯(如圖3所示)。日本農(nóng)協(xié)的職能涵蓋了生產(chǎn)、銷售、購買、信用、保險等多方面業(yè)務(wù)。有計劃的機械化生產(chǎn)、完整科學(xué)的生產(chǎn)運營、有計劃的農(nóng)副產(chǎn)品銷售以及抵御災(zāi)害風(fēng)險等各方面效應(yīng)顯著。這種完整系統(tǒng)的運行模式不僅蘊育了農(nóng)業(yè)保險扶貧的嚴(yán)密業(yè)務(wù)流程，也為其后期的開展奠定了堅實的、多功能的組織基礎(chǔ)。這些農(nóng)協(xié)的存在，使得“合作式”農(nóng)險扶貧得以開展[5]。這種依托性，也使得農(nóng)業(yè)保險扶貧的效率提高有賴于農(nóng)協(xié)的良好發(fā)展。

圖3 2014-2016年三年間基層農(nóng)協(xié)人數(shù)、銷售額統(tǒng)計①

近年來，日本政府為謀求農(nóng)協(xié)經(jīng)營基礎(chǔ)的強化，推進農(nóng)協(xié)合并，試圖通過這種方式解決農(nóng)協(xié)數(shù)量過多產(chǎn)生的不規(guī)范經(jīng)營問題。2016年11月，日本修訂農(nóng)林水產(chǎn)政策推進農(nóng)協(xié)改革，確定《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)及地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》修正案，將開展農(nóng)協(xié)組織改革和擴大農(nóng)林水產(chǎn)品出口作為核心內(nèi)容。此外，日本執(zhí)政黨提出《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》，促進農(nóng)林水產(chǎn)品及食品出口，還將新設(shè)振興農(nóng)產(chǎn)品出口的新組織。總體來說，未來日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢，離不開日本農(nóng)協(xié)的協(xié)調(diào)和組織，日本農(nóng)險扶貧的效應(yīng)進一步擴大也離不開日本農(nóng)協(xié)的長期發(fā)展。

(二)日本農(nóng)險扶貧制度的覆蓋范圍及方式

1.日本日趨完善的農(nóng)業(yè)保險對象和業(yè)務(wù)種類

日本農(nóng)險扶貧對象完善， 業(yè)務(wù)種類豐富， 且在不斷完善與補充。在1972年到1979年間，日本政府開展新作物保險計劃，增加了諸如水果保險計劃、旱田作物保險、園藝保險等內(nèi)容。1985年日本又?jǐn)U充了主要農(nóng)作物的保險范圍，放寬了水稻作物的進入標(biāo)準(zhǔn)，并對園藝保險的保因、家畜保險的保障對象予以擴充和完善。由以上分析及表1可以看出，日本農(nóng)業(yè)保險保障對象和業(yè)務(wù)種類起初只涉及農(nóng)作物和家畜，隨后根據(jù)農(nóng)民需求的擴大，逐步加以完善。日本農(nóng)險業(yè)務(wù)范圍詳細(見表1)，注重考慮農(nóng)民需求。

表1 日本農(nóng)作物保險的業(yè)務(wù)種類和保障對象

資料來源：日本農(nóng)業(yè)共濟協(xié)會網(wǎng)

2.日本具備較為完善的農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計與補償制度

日本統(tǒng)計局對以往20年災(zāi)損資料統(tǒng)計，根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果計算出精確的基準(zhǔn)費率，并三年進行一次修改。根據(jù)不同地區(qū)劃分不同風(fēng)險區(qū)。不同區(qū)域不同費率保證地區(qū)間的公平。以農(nóng)作物保險為例(見表2)，農(nóng)民可根據(jù)自己種植農(nóng)作物的種類，選擇適合自己的承保方式，從而規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收。在參保的農(nóng)戶遭遇災(zāi)損時，向其組織機構(gòu)——共濟組合及時告知，共濟組合再向其上級報告。通過專門的災(zāi)害評價員和共濟組合相應(yīng)的工作人員確認(rèn)并與歷年的產(chǎn)值、銷售等數(shù)據(jù)進行比較，從而計算出此次災(zāi)損農(nóng)戶所遭受損失，并依此辦理相關(guān)索賠事宜。如果出現(xiàn)大面積災(zāi)情，聯(lián)合會還需向其上級主管部門報告，由最高級部門認(rèn)定損害情況，并處理相關(guān)索賠事宜。由此，可以看出日本的農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計與補償制度相對比較科學(xué)和完善，農(nóng)戶在其中起著主導(dǎo)作用，減輕了處理各種事宜過程中的不必要糾紛。

表2 農(nóng)作物保險的承保方式及保險金的賠償計算方法

資料來源：日本農(nóng)業(yè)共濟協(xié)會網(wǎng)

(三)日本農(nóng)險扶貧的法律完善程度

日本農(nóng)險扶貧效果顯著，離不開其法律的修改和完善。1929年頒布《家畜保險法》，1938年頒布《農(nóng)業(yè)保險法》，其后多次修改完善，在1947年修改合并為《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》。這一法律的頒布，為日本強制參與和自愿參與的承保方式以及三級組織結(jié)構(gòu)的建立提供了法律依據(jù)，形成了獨具特色的政府指導(dǎo)下民間組織參與的農(nóng)險扶貧新模式。

此后，日本農(nóng)險扶貧制度先后修改了20多次。2015年8月，日本政府頒布新《農(nóng)協(xié)法》，旨在將全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會視為一般社團法人，并對日本現(xiàn)有的地方農(nóng)協(xié)進行注冊會計師審計，取消其從地方農(nóng)協(xié)收取賦課金、審計、指導(dǎo)及政治活動的權(quán)限?？傮w來說，日本政府在農(nóng)險扶貧方面已經(jīng)形成了相對比較完整的法律體系，朝著法制化、規(guī)范化的方向前進。

(四)日本農(nóng)險扶貧財政支持力度

日本農(nóng)險扶貧分為硬件扶貧和軟件扶貧。政府硬件補貼是指對日本農(nóng)業(yè)中的農(nóng)業(yè)設(shè)備和農(nóng)業(yè)設(shè)施等損失進行補貼，補貼資金主要來自于農(nóng)業(yè)補助金和一些特定農(nóng)業(yè)項目的財政補貼。政府軟件補貼主要是對農(nóng)險扶貧過程中各種農(nóng)業(yè)調(diào)查項目、會議展開等產(chǎn)生費用進行的補貼。在硬件扶貧方面，1953年日本政府制定《農(nóng)業(yè)機械化促進法》，給予農(nóng)業(yè)機械化法律保障。建立“農(nóng)業(yè)補助金制度”，對先進的農(nóng)機進行財政支持補貼。1995-2000年，政府拔款6萬億日元，其中對先進農(nóng)機具的補貼金額從1972年的491億日元增長到1981年的2439億日元②。此外，日本政府還對農(nóng)業(yè)機械化提供多種形式的貸款。最著名的當(dāng)屬“農(nóng)業(yè)改革基金”無息貸款，主要用于農(nóng)民引進新技術(shù)或解決農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)時所必需購置的農(nóng)業(yè)機械和設(shè)備費用，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)效率。此外，1978年伊始，日本政府還專門建立了農(nóng)機銀行，以便對日本農(nóng)業(yè)機械化進行補貼與支持。

在農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)保險方面，1947年，日本政府制定“農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度”，這是一項專門針對農(nóng)業(yè)災(zāi)害實施的巨災(zāi)保險制度。資金來源主要是日本政府大規(guī)模的財政補貼。目前，日本政府補貼農(nóng)業(yè)保險費率極高，以農(nóng)作物保險為例(見表3)，達到總額的一半以上，緩解農(nóng)民過重的保險費負擔(dān)。

表3 日本政府補貼負擔(dān)比例

資料來源：日本農(nóng)業(yè)共濟協(xié)會網(wǎng)

因此，日本農(nóng)險扶貧制度已經(jīng)形成了完整的體系，組織結(jié)構(gòu)合理，法律完善，內(nèi)容詳細豐富，政府支持?？偠灾?，日本的農(nóng)險扶貧已經(jīng)達到了一個比較高的水平，其扶貧效應(yīng)的發(fā)揮十分顯著。

四、日本農(nóng)險扶貧制度的扶貧效應(yīng)

(一)日本農(nóng)險扶貧制度分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，穩(wěn)定農(nóng)民收入

日本農(nóng)險扶貧制度建立以來，通過實踐的檢驗，一直在發(fā)展并完善，這項制度對于日本農(nóng)村所產(chǎn)生的扶貧效應(yīng)是巨大的，主要可以概括為以下三點，即日本農(nóng)險扶貧制度對日本農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)生影響。

假設(shè)日本的組織機構(gòu)風(fēng)險化解程度弱，或者農(nóng)民沒有參加農(nóng)業(yè)保險，一旦農(nóng)民遇到自然災(zāi)害或者因為農(nóng)產(chǎn)品無法出售獲得收入，他們的基本生活和生產(chǎn)將會受到很大的影響。反之，通過三重組織結(jié)構(gòu)來分散風(fēng)險，有效地把風(fēng)險分散到全國范圍內(nèi)，則可以在遇到自然災(zāi)害的年份或者其他突發(fā)情況時仍然有一定的經(jīng)濟來源，保證基本的生產(chǎn)與生活水平。

以日本東北地區(qū)大地震為例，此次地震重災(zāi)區(qū)損失慘重(如表4所示)。巨災(zāi)后，日本農(nóng)協(xié)依據(jù)《農(nóng)業(yè)保險補償制度》，發(fā)揮了應(yīng)有的災(zāi)害補償作用(如表5所示)，各地農(nóng)業(yè)共濟社開通咨詢窗口，積極受理并為農(nóng)民提供共濟服務(wù)，向災(zāi)民發(fā)放救助資金。因此，從這個角度講，農(nóng)業(yè)保險扶貧政策相對完善的組織結(jié)構(gòu)和保險體系具有穩(wěn)定農(nóng)民收入的能力，幫助農(nóng)民穩(wěn)定收入，實現(xiàn)風(fēng)險化解，達到減貧效應(yīng)。

表4 日本東北大地震農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)災(zāi)損統(tǒng)計表(單位：億日元)

資料來源：日本農(nóng)林水產(chǎn)省

表5 日本大地震農(nóng)林漁業(yè)補貼資金來源

資料來源：日本農(nóng)林水產(chǎn)省

(二)日本農(nóng)險扶貧制度使日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展

日本所采用的農(nóng)險扶貧政策使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進入了一個嶄新的階段，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，并在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)方面有所體現(xiàn)。

1.日本農(nóng)險扶貧制度使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)

規(guī)模效應(yīng)又稱規(guī)模經(jīng)濟，即隨著規(guī)模的增大，帶來的經(jīng)濟效益的提高。因此，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模在一定程度上表明農(nóng)戶抵御風(fēng)險和提高經(jīng)濟效益的能力[6]。日本人多地少的特殊國情使得其形成了家庭制的小農(nóng)經(jīng)營模式，這種經(jīng)營模式一旦遇到自然災(zāi)害，將遭遇巨大損失。日本農(nóng)險扶貧組織通過對農(nóng)協(xié)成員的組織，采取“小規(guī)模所有，大規(guī)模經(jīng)營，政府和農(nóng)民共同承擔(dān)保費”的方式，實現(xiàn)了土地和資金的集中，從而共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)。

根據(jù)日本貿(mào)易政策審議報告，日本農(nóng)戶戶均耕地面積呈上漲趨勢。2015年商業(yè)性農(nóng)戶戶均耕地面積相比2010年來說，生產(chǎn)規(guī)模擴大幅度約為12%，其中，經(jīng)營性農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模擴大幅度約為14%(如表6所示)3。農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的大小與經(jīng)營管理成本和人工成本的高低有著密切的關(guān)系，以日本60公斤大米的生產(chǎn)成本為例(如表7所示)，隨著經(jīng)營規(guī)模的增大，不論是經(jīng)營管理成本還是人工成本都在逐漸降低，由此帶來的利潤便隨之增高。因此，日本農(nóng)協(xié)集中經(jīng)營的方式使得農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中收益增多。

表6 2010-2015年商業(yè)性農(nóng)戶、經(jīng)營性農(nóng)戶戶均耕地規(guī)模(單位：公頃)

注：商業(yè)性農(nóng)戶指農(nóng)戶經(jīng)營可耕地面積不低于30公畝，上一年農(nóng)產(chǎn)品銷售額不少于50萬日元。經(jīng)營性農(nóng)戶指商業(yè)性農(nóng)戶中農(nóng)業(yè)收入占其家庭收入比例超過50%的農(nóng)戶。

資料來源：中國農(nóng)業(yè)外經(jīng)外貿(mào)信息網(wǎng)

表7 不同經(jīng)營規(guī)模下日本每60公斤大米的生產(chǎn)成本(單位：日元)

資料來源：日本農(nóng)林水產(chǎn)省

2.日本農(nóng)險扶貧制度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

日本通過實施災(zāi)害補償制度對在自然災(zāi)害中受損農(nóng)機給予補償，間接加快了農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的速度，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害補償保險，對于農(nóng)機在自然災(zāi)害時受損進行保險金額補償。這不僅提高了農(nóng)戶購買農(nóng)機的積極性，提高了農(nóng)機自身的使用效率，也提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。通過表8可以看出日本農(nóng)業(yè)工人的人均增加值漲幅明顯，同時每公頃耕地化肥消費量也大幅下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著降低。

表8 日本農(nóng)業(yè)工人人均增加值和化肥消費量 (單位：美元，kg/hm2)

資料來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫，農(nóng)業(yè)工人人均增加值以2010年不變價美元計。

3.日本農(nóng)險扶貧制度改變了農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)

日本農(nóng)險扶貧制度使得日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)朝著“六次產(chǎn)業(yè)”的方向高速發(fā)展，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，形成生產(chǎn)、加工、銷售、服務(wù)一體化的完整產(chǎn)業(yè)鏈，借此增加農(nóng)民收入，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展活力。農(nóng)險扶貧制度的保障以及對日本農(nóng)業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)”趨勢的順應(yīng)，使得日本的農(nóng)業(yè)，綜合發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工的第二產(chǎn)業(yè)，以及農(nóng)產(chǎn)品銷售、食品行業(yè)以及休閑農(nóng)業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)都相應(yīng)發(fā)展，日本農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)也有所改變(如表9所示)，專職農(nóng)業(yè)的勞動力不斷縮減，向農(nóng)業(yè)外轉(zhuǎn)移，促使農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

表9 2012-2015年日本農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)(單位：%)

資料來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫

(三)日本農(nóng)險扶貧制度促進了日本農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

日本農(nóng)業(yè)保險在金融領(lǐng)域的作用主要體現(xiàn)為：幫助農(nóng)民間接儲蓄，為農(nóng)民提供貸款。

日本農(nóng)協(xié)是日本重要的農(nóng)村合作金融機構(gòu)，其在金融方面的基本業(yè)務(wù)包括：為農(nóng)民提供存貸款、匯兌、清算等服務(wù)。由于日本農(nóng)民的兼職特征，使得其收入來源多樣，收入總額相對較高，而這些資金基本上都被存至日本農(nóng)協(xié)。根據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，日本農(nóng)協(xié)農(nóng)民存款的資金規(guī)模龐大，與日本目前最大的商業(yè)銀行所擁有的資金規(guī)模相差無幾，是日本農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟最直接的資金來源。日本農(nóng)協(xié)的雄厚財力，使其足夠為日本農(nóng)產(chǎn)品提供擔(dān)保以及接受農(nóng)民的融資。農(nóng)業(yè)保險與信用制度有效結(jié)合，聯(lián)動機制發(fā)揮農(nóng)險扶貧作用，提高了日本農(nóng)業(yè)資金的利用率，推動了日本農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

表10 日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關(guān)農(nóng)業(yè)政策性貸款

資料來源：日本政策金融公庫

此外，由于農(nóng)業(yè)高風(fēng)險、低收益以及較長的回報期限，金融機構(gòu)都不愿為其提供貸款。日本政府通過實行農(nóng)險扶貧制度，發(fā)揮農(nóng)村金融的作用，為農(nóng)民提供政策性貸款(如表10所示)。通過日本政策金融公庫以及農(nóng)協(xié)組織向投保農(nóng)民提供購買生產(chǎn)資料的貸款資金、規(guī)定符合農(nóng)業(yè)資金周轉(zhuǎn)的貸款年限以及貸款利率，滿足農(nóng)民生產(chǎn)資金需要，從而推動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。此外，參與農(nóng)業(yè)保險扶貧即參與農(nóng)村金融，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的履約能力和對自身的信譽維護度。對于日本整個國家而言，穩(wěn)定了農(nóng)村經(jīng)濟，促進了其農(nóng)村經(jīng)濟的現(xiàn)代化。

五、日本農(nóng)險扶貧制度對我國的啟示

日本和我國農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件相似，地形多山區(qū)少平原，同處于亞洲季風(fēng)氣候區(qū)，自然災(zāi)害多發(fā)。且兩國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式均以家庭制小規(guī)模經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)風(fēng)險極大，農(nóng)民往往因災(zāi)致貧，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯不前甚至遭受損害。日本利用農(nóng)業(yè)保險進行扶貧的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)容體系、政策特征在分散風(fēng)險、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，對完善我國農(nóng)險扶貧體系有諸多可借鑒之處。

(一)構(gòu)建完善的組織結(jié)構(gòu)和風(fēng)險保障體系

日本通過建立三級組織結(jié)構(gòu)，相互獨立，共擔(dān)風(fēng)險，形成“共濟—保險—再保險"的三重風(fēng)險保障體系。相比來說，我國還沒有形成明確的農(nóng)險扶貧組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)險扶貧體制的政策制定、過程管理以及質(zhì)量監(jiān)督等方面沒有比較明確的責(zé)任主體。鑒于我國與日本行政結(jié)構(gòu)以及人多地少、小農(nóng)經(jīng)營、災(zāi)害頻發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征的相似性，學(xué)習(xí)日本農(nóng)險扶貧制度的經(jīng)驗，我國要根據(jù)本國國情盡快建立起自上而下的組織結(jié)構(gòu)，形成“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—縣(市、區(qū))—省(直轄市、自治區(qū))—中央"四級組織，并明確各級組織結(jié)構(gòu)的責(zé)任，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的分散。在中央層面，由農(nóng)業(yè)部引導(dǎo)，財政部、保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)共同參與，主要負責(zé)制定農(nóng)險扶貧政策，匯總統(tǒng)計分析農(nóng)業(yè)保險信息數(shù)據(jù)，國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的方案設(shè)計，保費補貼方案以及農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營的指導(dǎo)和實施。各省、市要著手建立本省或者本市區(qū)的農(nóng)業(yè)保險信息系統(tǒng)，統(tǒng)計分析本省的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀，并定期向中央有關(guān)機構(gòu)匯報，以便中央及時了解各省市利益訴求，從而形成級級連接、嚴(yán)密操作的運行體系。

(二)豐富農(nóng)險扶貧的內(nèi)容體系

日本建立農(nóng)險扶貧制度注重農(nóng)民利益，強制投保與自愿投保相結(jié)合，建立成熟的農(nóng)險體系和農(nóng)險統(tǒng)計與補償制度，精準(zhǔn)補償農(nóng)民損失。相比來說，我國還未形成比較完善的農(nóng)險扶貧體系，對于農(nóng)業(yè)保險保障的對象和業(yè)務(wù)基本處于試點狀態(tài)，距離合理滿足農(nóng)民投保訴求和減損需求相差甚遠。由于我國和日本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件以及受災(zāi)風(fēng)險的相似性，借鑒日本相關(guān)政策規(guī)定，針對我國農(nóng)民的投保與減損需求，建立詳細具體的內(nèi)容體系。鑒于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、受自然情況影響大的特點，提高農(nóng)戶承保率，是首要問題。因此，我國可參照日本經(jīng)驗實行自愿保險與強制保險相結(jié)合，政府給予財政支持。此外，建立科學(xué)的統(tǒng)計與賠償制度，科學(xué)確定保額和保險基準(zhǔn)費率等，并具體地區(qū)具體分析，根據(jù)東、中、西部各省市不同的自然條件基礎(chǔ)、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、政府財政收入水平設(shè)計不同的險種與賠償制度。

(三)構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)保險法律制度體系

日本政府通過相關(guān)法律對日本農(nóng)險扶貧的組織機構(gòu)、內(nèi)容體系、風(fēng)險保障體系以及政府職能作出明確規(guī)定，并隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢的變化不斷修改、完善，為日本農(nóng)業(yè)保險精準(zhǔn)地發(fā)揮扶貧效應(yīng)提供了強有力的法律支持。相比來說，我國頒布的《農(nóng)業(yè)法》以及《保險法》在這方面缺乏針對性，導(dǎo)致各方面職能均不明確，農(nóng)險扶貧效應(yīng)難以得到有效發(fā)揮?；谌毡疽延薪?jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)險扶貧的相關(guān)法制建設(shè)，完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險法[7]，并隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢的變化不斷修改、完善?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)險扶貧法制建設(shè)應(yīng)該注重以下幾點。第一，在制定法律的過程中要革新理念。確立公平優(yōu)先、兼顧效益的理念，政府主導(dǎo)，保護農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險權(quán)利以及精準(zhǔn)扶貧的理念，從而提高農(nóng)業(yè)保險扶貧的法律運行效率。第二，在法律中準(zhǔn)確定位農(nóng)業(yè)保險扶貧開展機制。明確農(nóng)業(yè)保險扶貧是各級政府主導(dǎo)、市場輔助運行的機制。第三，在法律中嚴(yán)格明確各級政府扮演的角色及其作用以及與市場資源配置的有效協(xié)調(diào)，每一環(huán)節(jié)緊密相扣，盡可能避免實踐過程中出現(xiàn)相互推脫責(zé)任的現(xiàn)象。第四，在法律中要明確農(nóng)民、保險經(jīng)營機構(gòu)等主體在農(nóng)險扶貧過程中的定位。對于二者的權(quán)利、義務(wù)都要嚴(yán)格界定，避免部分群體鉆法律漏洞，降低實際執(zhí)行過程中的效用。第四，在法律中對于各種農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的費率、承保范圍、統(tǒng)計災(zāi)損、理賠方式等情況都要有明確的界定，保證整套體系運行的法制化、規(guī)范化，減少道德風(fēng)險和逆向選擇。

(四)建立完善的財政支持體系

日本政府向來注重對農(nóng)險扶貧的財政支持，農(nóng)業(yè)保險共濟金的國家負擔(dān)比重占一半以上，中央和地方給予財政支持職責(zé)分明。此外，政府通過三重風(fēng)險保障體系來分散風(fēng)險，提高農(nóng)險扶貧的運作效率。相比來說，我國對農(nóng)業(yè)保險提供的財政補貼僅包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林、藏區(qū)品種四大類，而且只在部分省市試點?？傮w來說，我國關(guān)于農(nóng)險扶貧方面的財政預(yù)算、保險費額分配以及農(nóng)作物設(shè)施的補貼都不盡合理[8]。因此，我國政府應(yīng)著力建立比較完善的財政支持農(nóng)險體系。基于日本財政支持的經(jīng)驗，我國應(yīng)該加大財政支持的改革力度。首先，明確中央及地方政府在財政支持中應(yīng)該發(fā)揮的作用和支持力度。其次，對經(jīng)濟發(fā)展程度不同的地區(qū)實行差異化保費補貼優(yōu)惠政策，并相應(yīng)地提高補貼程度、豐富補貼內(nèi)容，從而提高農(nóng)民的參保率。再者，改進對保險公司的財政補貼方式。對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的企業(yè)給予優(yōu)惠政策，提高保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。此外，政府可以成立巨災(zāi)風(fēng)險保障基金，減少農(nóng)民面對巨災(zāi)的損失，提供風(fēng)險保障。

總之，我國當(dāng)前仍然屬于發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)問題仍然是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，通過農(nóng)業(yè)保險這一重要措施，可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的化解，推動農(nóng)民收入增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟進步，從而達到精準(zhǔn)扶貧，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的發(fā)展與進步。

注釋：

①資料來源：日本農(nóng)業(yè)共濟協(xié)會網(wǎng)

②數(shù)據(jù)來源：騰訊網(wǎng)，http://www.qq.com/

③數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)業(yè)外經(jīng)外貿(mào)信息網(wǎng)

[1]譚正航.精準(zhǔn)扶貧視角下的我國農(nóng)業(yè)保險扶貧困境與法律保障機制完善[J].蘭州學(xué)刊，2016(9)：167-173.

[2]林曉寧，徐圖.城鎮(zhèn)化背景下日本農(nóng)村社會保障制度對我國的啟示[J].稅務(wù)與經(jīng)濟，2015(3)：61-63.

[3]陳鈺.法國、印度、日本農(nóng)業(yè)保險體系探析及啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2016(07)：188-191.

[4]張玉環(huán).美國、日本和加拿大農(nóng)業(yè)保險項目比較分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2016(11)：82-89.

[5]鄧道才，鄭蓓.我國“合作社式"農(nóng)業(yè)保險模式探究——基于日本農(nóng)業(yè)共濟制度的經(jīng)驗[J].經(jīng)濟體制改革，2015(4)：184-189.

[6]Fei Liu,Charles P.Corcoran,Jianping Tao,et al.Risk Perception,Insurance Recognition and Agricultural Insurance Behavior—An Empirical Based on Dynamic Panel Data in 31 Provinces of China[J].International Journal of Disaster Risk Reduction,2016(10):19-25.

[7]Guozhu Tuo.How to Promote Agricultural Insurance in China?[J].China Agricultural Economic Review,2016,8(2):194-205.

[8]V.V.Nosov,O.K.Kotar,M.M.Kosheleva et al.Assessing Effectiveness of Insurance Premium Subsidy in Agricultural Insurance[J].Ecology,Environment and Conservation,2014,20(4):1857-1863.