陳文靜

摘 要：近年來，為優(yōu)化政府投資方式，創(chuàng)新財(cái)政性資金的使用方式，發(fā)揮財(cái)政性資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，中央、省、地市、縣各級(jí)政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策和辦法，設(shè)立各種各類政府引導(dǎo)類基金，以期引導(dǎo)社會(huì)資本投入到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，共同促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。然而實(shí)際運(yùn)營效果如何，文章以福建省龍巖市為例，從政府投資引導(dǎo)基金受托管理人的視角，通過對(duì)龍巖市政府投資引導(dǎo)基金的運(yùn)營現(xiàn)狀、存在問題、原因解讀分析等，探索龍巖市作為三、四線城市政府投資引導(dǎo)基金市場化運(yùn)作的思路和對(duì)策，以期進(jìn)一步提高政府投資引導(dǎo)基金的運(yùn)營效益和效率。

關(guān)鍵詞：三、四線城市 政府投資 引導(dǎo) 基金市場化

中圖分類號(hào)：F830

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）11-079-02

一、政府投資引導(dǎo)基金對(duì)三、四線城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

根據(jù)財(cái)政部《政府投資基金暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)）中所稱，政府投資引導(dǎo)基金是指由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。由此可見，政府投資基金對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

（一）有利于推動(dòng)財(cái)政治理理論和管理方式的變革

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等均面臨不少新問題。所謂傳統(tǒng)的鼓勵(lì)政策、優(yōu)惠政策、扶持政策已不足以適應(yīng)新的形勢發(fā)展，因此深化財(cái)稅體制改革不僅是制度層面上的改革，更涉及國家財(cái)政治理理念的更新和管理方式的變革。政府投資引導(dǎo)基金是深化財(cái)稅體制改革對(duì)財(cái)政投融資體制的創(chuàng)新改革，它融入社會(huì)資本就不再是政府的單邊行為，客觀上形成了財(cái)政性資金與社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)相互作用、相互依存、合作共贏的共享機(jī)制和強(qiáng)大動(dòng)力機(jī)制。

（二）有利于創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，提高公共資源配置效率

長期以來，我國的財(cái)政資金主要采用行政撥款方式，以無償使用為主。此舉不僅資金投入質(zhì)量不高、資金使用效率低下，而且很容易造成資金分配的行政成本高居、自由裁量權(quán)拉伸甚至滋生腐敗等問題。恰恰政府投資引導(dǎo)基金設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于創(chuàng)新財(cái)政資金的投入方式。其主要通過股權(quán)投資方式，把分散在各個(gè)方面投向競爭性領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)資金集中起來，變行政安排為市場運(yùn)作、變無償投入為有償使用、變直接投資為間接引導(dǎo)、變單一扶持為綜合扶持，通過發(fā)揮財(cái)政資金的激勵(lì)引導(dǎo)和杠桿放大效應(yīng)，支持關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，切實(shí)提高公共資源配置效率。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希表示：“發(fā)展政府投資引導(dǎo)基金，是實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革的重要舉措，目的是引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本‘補(bǔ)短板、投資重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)”。近來年，在加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)股權(quán)投資的政策背景下，政府投資引導(dǎo)基金進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。如何構(gòu)建規(guī)范的政府投資引導(dǎo)基金治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)界定基金投資領(lǐng)域?qū)⒊蔀榇蚱迫⑺木€城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的有利舉措，同時(shí)也為當(dāng)?shù)毓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)指明方向。以龍巖市為例，當(dāng)前需打破主要依靠煤炭、金銅等礦產(chǎn)資源的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式，進(jìn)一步發(fā)展機(jī)械制造、商貿(mào)物流、光電與新材料等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并著力推動(dòng)生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、旅游及文化創(chuàng)意為主的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，以此不斷提升龍巖市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁和核心競爭力。

二、龍巖市政府投資引導(dǎo)基金運(yùn)營現(xiàn)狀及存在的問題

龍巖市作為三、四線新興城市，正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型時(shí)期，設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金不僅是政府創(chuàng)新財(cái)政性資金的分配方式，更是推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)發(fā)展、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要舉措。為此，2015年底，龍巖市在全省地級(jí)市中率先成立政府投資引導(dǎo)基金。兩年來，不論是在完善組織機(jī)構(gòu)保障、制度辦法等頂層設(shè)計(jì)方面，還是在遵循“政府出資、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的創(chuàng)新管理模式等方面均取得了實(shí)效。截至目前，參與設(shè)立的基金有省技術(shù)改造基金、市新興產(chǎn)業(yè)基金、市人才天使基金、市教育發(fā)展基金及市新三板基金等，基金累計(jì)規(guī)模超過50億元，已完成項(xiàng)目落地7.31億元。然而，政府投資引導(dǎo)基金畢竟是新生事物，實(shí)踐中取得成效的同時(shí)，同樣面臨著諸多問題。

（一）財(cái)政性資金與社會(huì)資本利益訴求的分歧較大

政府投資引導(dǎo)基金是財(cái)政性資金與社會(huì)資本的結(jié)合體。財(cái)政性資金不以盈利為主要目標(biāo)，主要追求資金的引導(dǎo)性與安全性；社會(huì)資本則以追求盈利最大化為目的，通常也愿意承擔(dān)一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。二者本性不同成為制約政府引導(dǎo)基金正常運(yùn)營的主要矛盾。實(shí)踐中，盡管龍巖市的《基金管理辦法》要求政府引導(dǎo)基金投向當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型中小企業(yè)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等早期項(xiàng)目，但社會(huì)資本為確保較高的投資收益，往往偏向于選擇投資中后期項(xiàng)目以及投資回報(bào)周期較短的Pre—IPO項(xiàng)目，以保證每一個(gè)投資“是成功的”，這顯然偏離當(dāng)?shù)卣O(shè)立引導(dǎo)基金的初衷。

（二）基金設(shè)立之花四處開放，但落地生根結(jié)碩果則廖若星辰

如前所述，在龍巖市政府投資引導(dǎo)基金成立不到兩年的時(shí)間里，先后成立和擬設(shè)立的各類子基金的總規(guī)模超過50億元。然而，截至當(dāng)前，除參與由福建省經(jīng)信委牽頭設(shè)立的省技術(shù)改造基金已實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投放外，其他基金基于所述諸多原因均尚無項(xiàng)目落地。特別是教育發(fā)展基金，因其主要投向龍巖市中心城區(qū)各類教育發(fā)展及教育項(xiàng)目建設(shè)，在基金方案的設(shè)計(jì)中以政府的教育費(fèi)附加作為社會(huì)資本收益及份額退出的資金來源，社會(huì)資本意向參與方主要是當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)。此外，受《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2016]175號(hào)）等有關(guān)政府債務(wù)問題的影響，政府相關(guān)部門及金融機(jī)構(gòu)對(duì)其“明股實(shí)債”的身份較為忌諱，故截至當(dāng)前仍無一家金融機(jī)構(gòu)獲得批復(fù)。endprint

（三）優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)集群缺乏，導(dǎo)致管理人招募及募資困難

龍巖市《基金管理辦法》要求政府引導(dǎo)基金參與設(shè)立的子基金應(yīng)在龍巖市境內(nèi)注冊(cè)、基金主要投資于龍巖市政府重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目、且投資于本地比例不低于基金總規(guī)模70%。從基金管理人的角度而言，龍巖市作為三、四線城市，存在優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)集群缺乏難以吸引社會(huì)資本、過高本地投比引發(fā)“投不出去”的不利效應(yīng)等普遍性問題，從而造成“有資金、沒好項(xiàng)目、錢投不出去”的困境。與一、二線城市相比較，龍巖市更是無競爭優(yōu)勢可言，當(dāng)前過高本地投比已讓社會(huì)資本望而卻步，基金設(shè)立、運(yùn)作困難重重。以龍巖市政府投資引導(dǎo)基金的第一支子基金——市新興產(chǎn)業(yè)基金為例，前期經(jīng)過先主動(dòng)聯(lián)系后遴選，才最終選定中國風(fēng)投為基金管理人。在設(shè)立運(yùn)營中，中國風(fēng)投也面臨募資難、投資難的問題。

（四）稅收等政策軟環(huán)境相對(duì)缺乏吸引力

以企業(yè)所得稅為例，龍巖市企業(yè)所得稅稅率執(zhí)行的是國家標(biāo)準(zhǔn)25%，而深圳前海以及西部12省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等地的所得稅率均為15%。此外，與毗鄰的江西省贛州市相比，同樣具有原中央蘇區(qū)背景，經(jīng)濟(jì)總量、結(jié)構(gòu)及財(cái)政狀況相似，贛州市的政策卻更具優(yōu)勢。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》規(guī)定，贛州市的所得稅享有15%的稅率優(yōu)惠；此外，因贛州市多數(shù)縣是國家級(jí)貧困縣，根據(jù)中國證監(jiān)會(huì)關(guān)于貧困地區(qū)IPO綠色通道的相關(guān)規(guī)定，該地企業(yè)上市可享有免除排隊(duì)的利好。而IPO作出基金項(xiàng)目投資退出的最佳模式，這對(duì)于目前國內(nèi)IPO堰塞湖般的排隊(duì)現(xiàn)狀而言，無疑對(duì)出資人選擇城市方面極具誘惑。

三、推動(dòng)政府投資引導(dǎo)基金市場化運(yùn)營的對(duì)策和思考

（一）妥善處理政府引導(dǎo)和資本市場化的關(guān)系

在政府投資引導(dǎo)基金設(shè)立前，政府資金相對(duì)封閉，未按市場規(guī)則進(jìn)行資本化運(yùn)作，不少通過財(cái)政政策進(jìn)行分配的資金呈現(xiàn)“撒胡椒粉”式，造成財(cái)政投融資渠道狹窄、方式單一，對(duì)社會(huì)資本資源的開發(fā)、利用、融合、引導(dǎo)停留在表層。政府投資引導(dǎo)基金應(yīng)是通過相應(yīng)的制度安排和良好的工作機(jī)制促成政府引導(dǎo)力量與資本市場化力量的協(xié)同運(yùn)作，在行政化和市場化之間找到雙贏的契機(jī)。在實(shí)踐中，如政府確定把培育新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略作為發(fā)展定位，一方面，政府投資引導(dǎo)基金可通過基金管理辦法、基金設(shè)立方案、基金合伙協(xié)議、投資決策委員會(huì)的席位等載體傳遞和落實(shí)政府意圖，引導(dǎo)參股子基金的投資方向；另一方面，政府應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行基金日常運(yùn)作，不得干預(yù)子基金的正常運(yùn)營決策，做到“不塞項(xiàng)目不塞人”。

（二）科學(xué)論證，合理謀劃基金設(shè)立工作

一方面，政府引導(dǎo)類基金的設(shè)立工作政策性強(qiáng)，協(xié)調(diào)的關(guān)系多，面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)也大。工作對(duì)象不僅面向政府系統(tǒng)內(nèi)部，而且也面向社會(huì)投資者，市場主體眾多，系統(tǒng)性強(qiáng)，協(xié)調(diào)成本也高，須做好頂層設(shè)立。另一方面，基金的設(shè)立并非越多越好，基金的規(guī)模也并非越大越好，而應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展水平、財(cái)政資金安排、總體發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略布局等綜合因素，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、因地制宜設(shè)立，切不宜搞拉郎配、全覆蓋，甚至一哄而上，未經(jīng)科學(xué)論證，結(jié)果往往是倉促上馬而草率收兵。

（三）建立經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合的目標(biāo)體系

政府投資引導(dǎo)基金在投資過程中既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，又不可忽視社會(huì)效益?；鹬挥型顿Y贏利，才能實(shí)現(xiàn)自我造血功能，從而進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，形成良性循環(huán)。同時(shí)，發(fā)揮政府的引導(dǎo)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益是財(cái)政資金與社會(huì)資本的本質(zhì)區(qū)別。正是由于引導(dǎo)基金運(yùn)作中的雙重目標(biāo)，決定在對(duì)其進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該從多方面考慮。實(shí)踐中，政策性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目可分別考核。政策性項(xiàng)目主要是支持具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目以及高科技、高風(fēng)險(xiǎn)的種子期項(xiàng)目。為提高社會(huì)資本參與的積極性，可適當(dāng)降低盈利要求，甚至允許略有虧損，在收益分配上可以考慮讓利于民。經(jīng)營性項(xiàng)目，立足于市場機(jī)制運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)效益考核，投資決策在防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，主要以經(jīng)濟(jì)效益為主，政府應(yīng)盡量減少行政干預(yù)。通過政策性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目的有機(jī)組合，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙重目標(biāo)。

（四）進(jìn)一步完善相關(guān)制度辦法及配套政策

政府投資引導(dǎo)基金融入了社會(huì)資本后，不再是政府的單一行為，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金和社會(huì)資本的相互融合，政府應(yīng)為引導(dǎo)基金的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。一是政府內(nèi)部各部門、各機(jī)構(gòu)要改變舊的思維定勢和習(xí)慣做法，充分理解改善財(cái)政性資金投放效率以提高資金使用效益是設(shè)立引導(dǎo)基金的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是形成共識(shí)，共商引導(dǎo)基金戰(zhàn)略投向和重點(diǎn)引導(dǎo)領(lǐng)域，根據(jù)實(shí)際運(yùn)作情況對(duì)龍巖市政府投資引導(dǎo)基金當(dāng)前的發(fā)展方向、基本理念、基金模式進(jìn)行制度安排和優(yōu)化調(diào)整。三是探索引導(dǎo)基金投放與招商引資相結(jié)合的新模式。針對(duì)當(dāng)前龍巖市相對(duì)缺乏的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)集群，根據(jù)龍巖市的實(shí)情和發(fā)展需要，結(jié)合招商引資工作，加大招引爭取力度，爭取盡快形成一批層次高、規(guī)模大、見效快的基金群。四是創(chuàng)新政府管理與服務(wù)機(jī)制。建議充分借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)模式和成熟經(jīng)驗(yàn)，注重服務(wù)環(huán)境、信用環(huán)境和誠信政府等軟環(huán)境的打造，切實(shí)提高主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，從招商引資到項(xiàng)目落戶、搭建對(duì)接平臺(tái)等方面主動(dòng)作為、靠上服務(wù)，努力為股權(quán)投資企業(yè)入駐并生根發(fā)芽、開花結(jié)果提供全程、高效、便捷的服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“筑巢引鳳”、宜居宜業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。五是多方努力，向上爭取各項(xiàng)有利政策。龍巖市是海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)西部中心城市、交通樞紐、先進(jìn)制造業(yè)基地，是生態(tài)園林、紅色文化、客家文化名城，要牢牢抓住中央支持福建加快發(fā)展及“新古田會(huì)議”重大機(jī)遇等有利時(shí)機(jī)向上爭取優(yōu)惠政策。此外，龍巖市還是原中央蘇區(qū)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》相關(guān)指導(dǎo)意見，應(yīng)抓住國家振興蘇區(qū)發(fā)展，加大蘇區(qū)扶持力度等有利機(jī)會(huì)。

（作者單位：龍巖市匯金發(fā)展集團(tuán)有限公司/龍巖市產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金有限公司 福建龍巖 364000）（責(zé)編：若佳）endprint