陳翾

【摘要】目前政府審計(jì)資源尤其是政府投資審計(jì)資源的供需矛盾十分突出，科學(xué)整合審計(jì)資源是合理、高效利用現(xiàn)有審計(jì)資源的有效途徑。首先從內(nèi)部進(jìn)行整合，以求得資源的內(nèi)涵發(fā)展；其次要加強(qiáng)外部整合，充分調(diào)動(dòng)和利用國家審計(jì)以外的審計(jì)力量；同時(shí)還要將整合過程作為一個(gè)系統(tǒng)工程，把相對(duì)獨(dú)立存在、獨(dú)立發(fā)揮作用的諸多要素凝聚成一個(gè)整體。本文通過審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新破難，將國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)重新定位，建立適當(dāng)?shù)膶徲?jì)監(jiān)督機(jī)制，通過調(diào)整內(nèi)部關(guān)系，在審計(jì)成本最小化條件下獲得了審計(jì)資源利用最大化的成效，為優(yōu)化整合投資審計(jì)資源的途徑和方法提供了借鑒和思考。

【關(guān)鍵詞】政府投資 審計(jì) 資源整合

一、引言

所謂審計(jì)資源，就是審計(jì)組織在履行審計(jì)職責(zé)過程中所能利用的一切資源要素，是審計(jì)工作取得成果的基礎(chǔ)。審計(jì)法律資源、審計(jì)人力資源、審計(jì)科技資源、審計(jì)信息資源、審計(jì)環(huán)境資源。整合審計(jì)資源，就是通過科學(xué)、合理地配置審計(jì)資源，以最小的審計(jì)成本獲得最大的審計(jì)效益。

我國的審計(jì)組織體系是由國家審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)審計(jì)組織、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)三種類型的審計(jì)組織組成。而從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行來看，一方面由于社會(huì)審計(jì)組織的審計(jì)目標(biāo)基本上與委托者的要求一致，即審計(jì)目標(biāo)受制于委托者；內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)受部門單位法人管理，審計(jì)行為受到企業(yè)管理層的限制；而國家審計(jì)很大程度上是違紀(jì)審計(jì)，是強(qiáng)制性的。三者之間的具體審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)環(huán)境、審計(jì)準(zhǔn)則不盡相同，從而導(dǎo)致三者之間聯(lián)系較少，國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)各行其是，不能形成合力，審計(jì)成果共享較少，審計(jì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另一方面國家審計(jì)由于體制原因，審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)人員嚴(yán)重不足的供需矛盾日益突出，而社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)專業(yè)人員多、專業(yè)水準(zhǔn)高與審計(jì)任務(wù)不飽和的矛盾也普遍存在。表面上看，這二對(duì)矛盾難以調(diào)和，其實(shí)不然，這二對(duì)矛盾只是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，究其原因，是因我國的體制造成的，只要打破體制的條條框框，創(chuàng)新破難，將內(nèi)外部各項(xiàng)審計(jì)資源科學(xué)、合理地整合，即能以最小的審計(jì)成本獲得最大的審計(jì)效益。

二、政府投資審計(jì)資源整合現(xiàn)狀

近十年來，我國各級(jí)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、提升城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，各種建設(shè)項(xiàng)目如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城區(qū)改造、保障性安居工程、失地農(nóng)民拆遷安置房等等由政府投資的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量大，資金量大。根據(jù)《浙江省建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，政府投資的建設(shè)項(xiàng)目在辦理竣工驗(yàn)收時(shí)，必須提交項(xiàng)目竣工審計(jì)報(bào)告，政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)接受國家審計(jì)。

（一）審計(jì)人力資源的整合

1.整合社會(huì)相關(guān)專業(yè)個(gè)體人力資源。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、?fù)雜的、內(nèi)涵豐富的學(xué)科，涉及財(cái)務(wù)財(cái)會(huì)、工程管理、工程造價(jià)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、法律法規(guī)等，而工程造價(jià)又分土建工程、安裝工程、市政道路、園林綠化、仿古建筑等。要較好地完成建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，必須要匯集眾多學(xué)科的專業(yè)人員的聰明才智。審計(jì)機(jī)關(guān)不可能招聘眾多專業(yè)人員，因此為破解這一難題，成立工程審計(jì)專家?guī)?，而專家?guī)斐蓡T面向社會(huì)征招，通過層層選拔、考核，將全市各專業(yè)中專業(yè)能力強(qiáng)、政治素質(zhì)過硬的專業(yè)人員納入專家?guī)?。在具體的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，由審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任審計(jì)組長、組員，負(fù)責(zé)工程財(cái)務(wù)、建設(shè)管理、績效評(píng)價(jià)等審計(jì)工作，按工程的性質(zhì)從專家?guī)熘须S機(jī)抽取不同的、適合本工程各專業(yè)特點(diǎn)的人員充實(shí)審計(jì)組，負(fù)責(zé)工程造價(jià)審計(jì)工作。國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)力量各盡其才，各負(fù)其責(zé)，較好地完成了政府投資審計(jì)工作，取得了較大的成效。

2.整合社會(huì)審計(jì)資源。

隨著政府投資建設(shè)力度的加大，保障性安居工程、大型基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)乎民生的政府投資建設(shè)項(xiàng)目大量興建，而當(dāng)?shù)攸h委政府、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)均都明確要求對(duì)民生工程進(jìn)行跟蹤審計(jì)。新形勢(shì)、新要求，我局積極應(yīng)變，在整合社會(huì)專業(yè)人員個(gè)體資源的基礎(chǔ)上，整合社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)資源。

一是先后出臺(tái)了《湖州市政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)協(xié)審單位考核辦法》《湖州市政府投資項(xiàng)目協(xié)審人員考核辦法》《湖州市政府投資項(xiàng)目審計(jì)復(fù)核管理辦法》等，先在政策層面理順關(guān)系；二是通過公開招投標(biāo)的方式，在全省范圍內(nèi)擇優(yōu)選取信譽(yù)高、業(yè)績好、專業(yè)強(qiáng)的社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)及工程造價(jià)審計(jì)。

（二）審計(jì)組織資源整合

1.投資審計(jì)項(xiàng)目滾動(dòng)式計(jì)劃管理。

建立政府投資審計(jì)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，將屬于國家審計(jì)范圍的審計(jì)項(xiàng)目列入數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，定期更新信息，對(duì)完成的審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行滾動(dòng)式計(jì)劃管理。

2.明確審計(jì)權(quán)限，實(shí)行分類管理。

2003年《湖州市國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)后，由于審計(jì)權(quán)限的界限不太明確，許多建設(shè)單位自行將應(yīng)納入國家審計(jì)的政府投資項(xiàng)目（不論項(xiàng)目投資額大?。┰靸r(jià)審計(jì)委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，這一行為存在弊端，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)只對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì)，而工程投資、建設(shè)程序、工程管理、績效評(píng)價(jià)等諸多環(huán)節(jié)鮮少問津，造成許多政府投資項(xiàng)目因未竣工決算審計(jì)而無法竣工驗(yàn)收，再次將該項(xiàng)目報(bào)送國家審計(jì)，造成因重復(fù)審計(jì)浪費(fèi)審計(jì)資源。針對(duì)這一弊端，我局經(jīng)研究并報(bào)市政府同意后，對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)實(shí)行分類管理，明確國家審計(jì)、建設(shè)單位組織審計(jì)、建設(shè)單位委托審計(jì)的具體權(quán)限，建設(shè)單位一方面可在審計(jì)權(quán)限范圍之內(nèi)委托經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)招標(biāo)確定的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，只將社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告報(bào)審計(jì)局備案，審計(jì)局對(duì)審核后的報(bào)告可直接采用，節(jié)約審計(jì)資源。另一方面建設(shè)單位將審計(jì)權(quán)限范圍之外的政府投資建設(shè)項(xiàng)目直接報(bào)送審計(jì)機(jī)關(guān)，由審計(jì)機(jī)關(guān)竣工決算審計(jì)，避免了重復(fù)審計(jì)而導(dǎo)致的審計(jì)資源浪費(fèi)。

（三）審計(jì)信息資源整合

審計(jì)信息資源包括兩個(gè)方面，一方面是信息資源，主要涉及信息來源渠道的發(fā)掘、信息的積累、信息的自我利用、信息的對(duì)外傳導(dǎo)，等等。另一方面是技術(shù)資源。主要涉及計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)方法和一般審計(jì)應(yīng)用技術(shù)方法的研究、開發(fā)、應(yīng)用以及推廣。目前投資審計(jì)信息資源的整合，主要體現(xiàn)在運(yùn)用工程審計(jì)的專用軟件，而運(yùn)用外部信息資源、數(shù)據(jù)庫信息分析資源尚在起步階段。

三、政府投資審計(jì)資源整合中存在的問題

目前國家審計(jì)機(jī)關(guān)，尤其是市、縣組基層審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)處室——固定資產(chǎn)投資處普遍面臨竣工決算審計(jì)任務(wù)繁重、專業(yè)人員少、專業(yè)不齊全的矛盾。

（一）國家審計(jì)內(nèi)部資源未充分利用和發(fā)揮

國家審計(jì)內(nèi)部各專業(yè)處室分工較明確，各處室按各自的項(xiàng)目計(jì)劃基本獨(dú)立完成審計(jì)項(xiàng)目，處室之間溝通較少；各地審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)人員忙于各自的審計(jì)項(xiàng)目，與其他地市審計(jì)機(jī)關(guān)的投資審計(jì)人員交流探討較少；投資審計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)較少，技術(shù)水平提高較慢，國家審計(jì)內(nèi)部信息資源和技術(shù)資源未充分利用和發(fā)揮。

（二）利用社會(huì)人力資源制度不夠完善

近年來投資審計(jì)通過向社會(huì)購買服務(wù)的方式解決投資審計(jì)人員力量不足的矛盾，取得了較好的成效。由于社會(huì)人力資源的復(fù)雜性與人員水平和素質(zhì)的參差不齊，雖然各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也出臺(tái)制度和辦法加強(qiáng)管理，但這些制度本身的合法性和合理性有待考證，且部分審計(jì)機(jī)關(guān)尚未建立相關(guān)管理制度。

（三）內(nèi)部審計(jì)資源在投資審計(jì)中運(yùn)用較少

近年來，大部分主管部門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)側(cè)重于財(cái)務(wù)收支方面的內(nèi)部審計(jì)，未涉及投資項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)；部分政府投資項(xiàng)目較多的建設(shè)單位雖然建立了內(nèi)審部門，但絕大部分內(nèi)審部門僅僅是做了一些內(nèi)部審計(jì)組織或聯(lián)絡(luò)工作，未開展投資項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)或內(nèi)部把關(guān)。

（四）投資審計(jì)信息化水平不高

由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目本身信息化程度不高，許多資料只有紙質(zhì)而沒有電子稿或數(shù)據(jù)，且資料比較散（如工程聯(lián)系單、驗(yàn)收記錄等），手工記賬仍然存在，因此投資審計(jì)信息化運(yùn)用在所有專業(yè)審計(jì)中一直處于較弱的狀態(tài)。

（五）部門之間資源共享不通暢

一直以來，國家審計(jì)在偏面強(qiáng)調(diào)審計(jì)獨(dú)立性的同時(shí)，弱化了與其他部分、單位的正常工作聯(lián)系，由此也導(dǎo)致與政府各部門、各單位之間的溝通機(jī)制、資源共享機(jī)制不完善，資源共享不太通暢。

四、政府投資審計(jì)資源優(yōu)化整合的對(duì)策

隨著政府投資力度加大及社會(huì)對(duì)政府公共資金的關(guān)注度的升級(jí)，政府投資項(xiàng)目審計(jì)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在現(xiàn)有體制條件下，僅僅依靠國家審計(jì)的資源是很難完成的，而目前整合投資審計(jì)資源的過程，在挖掘內(nèi)部自身潛力、利用外部資源方面雖然作了一些嘗試，但還有許多資源未能整合，而且在資源整合過程中，有許多值得思考的問題，以下提出一些設(shè)想，只為拋磚引玉。

（一）擴(kuò)大投資審計(jì)資源整合的廣度

1.整合行業(yè)主管部門資源“為我所用”。

建設(shè)、交通、水利等諸多政府投資項(xiàng)目建設(shè)的行政主管部門在本行業(yè)工程建設(shè)管理方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，投資審計(jì)在各行業(yè)投資項(xiàng)目審計(jì)中，應(yīng)尋求法律資源、人力資源、科技資源和審計(jì)信息資源“為我所用”。

2.追蹤政府投資項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，尋求資源共享。

政府投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收須經(jīng)過發(fā)改部門審批立項(xiàng)、概算評(píng)審和初步設(shè)計(jì)批復(fù)、招標(biāo)控制價(jià)審核和備案、招投標(biāo)、施工合同備案、重大變更備案（部分地區(qū)實(shí)行），因此審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政、招投標(biāo)管理、造價(jià)管理部門的日常工作聯(lián)系，利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)時(shí)掌握政府投資項(xiàng)目各環(huán)節(jié)動(dòng)態(tài)和數(shù)據(jù)，在具體項(xiàng)目審計(jì)時(shí)隨時(shí)利用信息數(shù)據(jù)，可節(jié)約大量的審計(jì)資源。

（二）挖掘投資審計(jì)資源整合的深度

強(qiáng)化審計(jì)組織資源整合，實(shí)行“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”。深挖審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部資源，對(duì)一些重大項(xiàng)目的審計(jì)可打破處室界限，引入“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”理念，將投資審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、農(nóng)業(yè)審計(jì)、環(huán)保審計(jì)等各專業(yè)審計(jì)相結(jié)合。

深化信息資源運(yùn)用，基本實(shí)現(xiàn) “無紙化”?，F(xiàn)代社會(huì)已是信息時(shí)代，信息資源的充分利用是最能體現(xiàn)節(jié)約審計(jì)資源的方面。一是建立和完善投資審計(jì)信息平臺(tái)建設(shè)。在審計(jì)署審計(jì)工程基礎(chǔ)上，進(jìn)行二次開發(fā)，增加了全市政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)操作平臺(tái)，平臺(tái)建立后，全市政府投資建設(shè)項(xiàng)目待審情況、審計(jì)實(shí)施情況時(shí)時(shí)更新，動(dòng)態(tài)掌握。二是探索開發(fā)投資專版的應(yīng)用推廣。投資審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是工程造價(jià)的審核。對(duì)工程造價(jià)的審核認(rèn)定繁瑣而專業(yè)，通過投資專版的開發(fā)應(yīng)用，采集本地區(qū)工程造價(jià)領(lǐng)域相關(guān)的信息資源，逐步積累本地區(qū)政府投資項(xiàng)目的工程造價(jià)原始數(shù)據(jù)，按照同類型、同業(yè)主、同施工單位等在單位造價(jià)、材料價(jià)格等方面進(jìn)行全方位立體比較，形成分析數(shù)據(jù)，供審計(jì)部門參考，確保投資審計(jì)質(zhì)量。

利用內(nèi)部審計(jì)資源，各司其責(zé)。近幾年來，審計(jì)機(jī)關(guān)加大了對(duì)單位內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，各單位內(nèi)許多員工經(jīng)培訓(xùn)、考試，取得了審計(jì)執(zhí)業(yè)資格。在此基礎(chǔ)上，許多單位（包括政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位）內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，審計(jì)機(jī)關(guān)可與建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)通力合作，明確各自職責(zé)，將投資規(guī)模較小的項(xiàng)目由內(nèi)部審計(jì)自行完成，將屬于國家審計(jì)的項(xiàng)目先由內(nèi)部審計(jì)初審把關(guān)后再報(bào)送國家審計(jì)。

整合現(xiàn)有人力資源，挖掘潛力。建筑行業(yè)新技術(shù)、新工藝日新月異，審計(jì)人員如不能及時(shí)更新專業(yè)知識(shí)，則很難適應(yīng)現(xiàn)代政府投資審計(jì)工作。一方面審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立完善培訓(xùn)制度，加大對(duì)一線審計(jì)人員的培訓(xùn)力度，及時(shí)更新他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)；另一方面，創(chuàng)造條件，與高校聯(lián)合，充分利用高校的理論知識(shí)及審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行課題研討，提高審計(jì)的理論水平。

（三）實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)資源整合的規(guī)范化

近幾年各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)均在不同程度整合社會(huì)個(gè)體專業(yè)審計(jì)資源和社會(huì)中介審計(jì)資源，但具體做法各不相同，由此帶來的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，如果沒有相關(guān)的規(guī)范制度和措施配套跟上，將使審計(jì)機(jī)關(guān)處于“險(xiǎn)境”。因此在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)已有的規(guī)范基礎(chǔ)上，在具體操作層面上應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)資源整合過程的規(guī)范，如對(duì)審計(jì)過程中組織方與被組織方的責(zé)任界定、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果的復(fù)核和考核等。

五、結(jié)語

唯有科學(xué)、合理地整合各種審計(jì)資源，才能使審計(jì)事業(yè)緊跟時(shí)代步伐，適應(yīng)新形勢(shì)的要求，才能使國家審計(jì)真正成為國民經(jīng)濟(jì)的“免疫系統(tǒng)”，在國家治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)

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