曾 瑾

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”。城市社區(qū)網(wǎng)格化管理在各地不斷推出，并且已經(jīng)成為目前城市基層社區(qū)治理改革的一個重要方式。對于網(wǎng)格化管理的研究，理論界對于其各個方面都有涉及，以下從3個視角出發(fā)進行整理歸納。

1.從社會管理創(chuàng)新視角，把網(wǎng)格化管理當(dāng)作我國轉(zhuǎn)型期的基層社會治理創(chuàng)新。張凱蘭認為，網(wǎng)格化管理的社會治理理念、治理方式、治理資源、治理機制都有新的轉(zhuǎn)變[1]。崔順愛等認為，網(wǎng)格化社會服務(wù)管理體系是一種集約化、智能化社會管理方式[2]。

2.從政策再生產(chǎn)視角，主張網(wǎng)格化管理的政策原型會受到各地的二次加工。周志忍等認為，北京東城區(qū)“萬米單元格”的政策在其他區(qū)域擴散的過程中發(fā)生變異現(xiàn)象[3]。林雪菲認為，各地對于北京東城區(qū)“萬米單元格”的政策原型提出因地制宜的政策，如舟山“網(wǎng)格化管理，組團式服務(wù)”，重慶市某區(qū)的“網(wǎng)格化社會防控體系”等[4]。

3.從國家行政體制視角，將網(wǎng)格化管理視作為國家行政體制下的運作模式。楊光飛認為，行政主導(dǎo)作用還貫穿于網(wǎng)格化管理的整體過程[5]。劉安認為，“行政化”治理強化了國家權(quán)力向基層滲透，提升了基層政府服務(wù)社會與整合秩序的能力，而網(wǎng)格化管理就是政府權(quán)力的下滲[6]。

大部分學(xué)者對網(wǎng)格化管理的研究都是基于以政府為主體的單系統(tǒng)運作模式，而在其實際運作過程中，單系統(tǒng)漸漸演化為以政府為主和以社區(qū)為主的雙系統(tǒng)運作模式。本文以福州市M社區(qū)為例，主要探討網(wǎng)格化管理單、雙系統(tǒng)的具體內(nèi)容和運作流程，以及相互關(guān)系。

二、福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理的基本概況

(一) 福州市S街道M社區(qū)網(wǎng)格化管理的現(xiàn)狀

福州市M社區(qū)所在的S街道面積大約0.3 km2，社區(qū)共有46個居民小區(qū)，共83幢樓群，以機關(guān)、企事業(yè)單位宿舍樓以及新開發(fā)的物業(yè)管理型住宅區(qū)為主，戶籍人口大約7000人，流動人口大約1140人，戶數(shù)大約2577戶。社區(qū)內(nèi)有省科技館、市電信公司、MD大廈、消防支隊等20多家單位，為社區(qū)建設(shè)提供寶貴的資源。M社區(qū)依托現(xiàn)有的社區(qū)管理體系和信息平臺，構(gòu)建三級網(wǎng)格組織體系，根據(jù)社區(qū)實際情況，結(jié)合居民住宅區(qū)、轄區(qū)單位分布現(xiàn)狀，按照小區(qū)界線、樓棟分布將轄區(qū)合理劃分為6個網(wǎng)格，共12名管理人員，一個網(wǎng)格2個人，每個網(wǎng)格內(nèi)共300戶左右，那么1個網(wǎng)格管理員就要分管150戶。

(二)研究個案選擇的理由

1.基礎(chǔ)條件優(yōu)越，社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗豐富。M社區(qū)位于福州市經(jīng)濟繁華的商業(yè)圈，交通便利、人流量大、生態(tài)環(huán)境良好，并且福州市委市政府以及政府機關(guān)部門大量集中于此，信息資源相對充足。福州市的社區(qū)先進性建設(shè)在福建省位居前列，社區(qū)整體建設(shè)經(jīng)驗豐富。

2.第一批試驗田帶來的“光環(huán)效應(yīng)”。2011年，福建省政府、福州市政府等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)就對社區(qū)網(wǎng)格化管理進行實地調(diào)研，分析社區(qū)網(wǎng)格化管理的可行性，注入大量精力。2012年，福建省綜治委出臺《關(guān)于社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理規(guī)范建設(shè)的指導(dǎo)意見》。接著，M社區(qū)就成為福建省第一批網(wǎng)格化管理的試驗田。

3.地方政府政策的支持和幫扶。2013年，社區(qū)網(wǎng)格化“平安社區(qū)綜合服務(wù)”建設(shè)被列入省委省政府年度為民辦實事項目之一，M社區(qū)在政府的優(yōu)惠政策下順利建立起網(wǎng)格化管理的一系列措施。在網(wǎng)格化管理運行初期，按照“界線清晰、任務(wù)適當(dāng)、責(zé)任明確、便于考核”原則取得了較為明顯的成效，為社區(qū)居民解決了不少問題，充分做到“人在格中走、事在格中辦”，為居民提供精細化服務(wù)。

三、福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機理

(一)以任務(wù)型為特征的單系統(tǒng)運作模式

福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理單系統(tǒng)模式是各地網(wǎng)格化管理運行的普遍模式，街道監(jiān)督角色讓整個網(wǎng)格化系統(tǒng)有了實質(zhì)的運作動力，在運行初期取得了預(yù)期的效果。

1.人員配置。福州市M市區(qū)網(wǎng)格化管理以“三員一警” 為中心，輔之以社區(qū)團隊。“三員一警”主要是指網(wǎng)格指導(dǎo)員、網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格協(xié)管員以及民警。2名網(wǎng)格指導(dǎo)員隸屬于街道包會干部，主要負責(zé)運用信息化社會服務(wù)管理平臺和指揮協(xié)調(diào)調(diào)度系統(tǒng)，落實“人進戶、戶進房、房進網(wǎng)格、網(wǎng)格進圖”，統(tǒng)管街道網(wǎng)格服務(wù)各項工作；12名網(wǎng)格管理員為社區(qū)“兩委”成員，隸屬于社區(qū)網(wǎng)格管理站站長，每位網(wǎng)格管理員配備一部智能手機，每天至少下網(wǎng)格巡邏2小時，對網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事件用文字、圖片的形式通過網(wǎng)格信息系統(tǒng)進行上報；6名網(wǎng)格協(xié)管員為社區(qū)協(xié)管員，隸屬于社區(qū)網(wǎng)格管理站站長，協(xié)助網(wǎng)格管理員下網(wǎng)格巡查，排查安全隱患，解決簡單問題或事件；6名民警主要維護社區(qū)網(wǎng)格的治安、社區(qū)的穩(wěn)定，積極解決網(wǎng)格中的各種糾紛。社區(qū)團隊主要由社區(qū)樓長、戶長、志愿者、巡邏隊、社區(qū)黨員等共同組成，主要帶動居民發(fā)揮社區(qū)自治力量，在網(wǎng)格管理員不在場的情況下主動擔(dān)起網(wǎng)格管理的責(zé)任(圖1)。

2.運作流程。單系統(tǒng)的運作流程分為2個層面：(1)監(jiān)督層面：街道定期下網(wǎng)格督查。2012年，M社區(qū)所隸屬的區(qū)級政府成立G區(qū)網(wǎng)格化社會服務(wù)管理中心，街道層面成立網(wǎng)格化社會服務(wù)管理中心及網(wǎng)格化社會服務(wù)管理中心辦公室，主要成員由街道人員擔(dān)任，街道下派2名監(jiān)督指導(dǎo)員，定時巡查各網(wǎng)格的處置情況。主要通過明訪和暗訪：明訪就是直接下網(wǎng)格，巡查網(wǎng)格問題事件、基礎(chǔ)部件是否得到相應(yīng)的解決；暗訪就是進行民意調(diào)查，通過詢問網(wǎng)格居民來調(diào)查網(wǎng)格員的管理和服務(wù)情況，了解網(wǎng)格員是否有做到不放過“一網(wǎng)一樓一戶”的基本問題排查。(2)執(zhí)行層面：5個階段的閉環(huán)式運作流程。M社區(qū)網(wǎng)格化管理的業(yè)務(wù)流程以基礎(chǔ)網(wǎng)格為中心，向下對民，向上對官[7]。一是收集信息階段：網(wǎng)格管理員及網(wǎng)格協(xié)管員每天都到所轄網(wǎng)格采集信息，走訪入戶至少2小時，及時發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格中存在的大小問題，形成文字、圖片等信息填入網(wǎng)格信息系統(tǒng)(網(wǎng)格化管理所配套的手機等硬件設(shè)施)。二是甄別立案階段：網(wǎng)格管理員對發(fā)現(xiàn)的問題進行初步甄別，如果在職能范圍內(nèi)又容易處理的，就當(dāng)場處置，并在手機上填寫“已解決”；如果問題無法處置，便通過手機上報到社區(qū)網(wǎng)格化社會服務(wù)管理站等待站長處置，同時對于有解決和沒解決的問題都寫入工作日志。三是分流協(xié)調(diào)階段：站長把平臺上的問題分流給社區(qū)各口的管理人員處理；管理人員無法處理的問題由站長通過協(xié)調(diào)溝通盡力解決；站長無法處置的問題即上報街道網(wǎng)格化社會服務(wù)管理中心。四是分類處置階段：街道網(wǎng)格化社會服務(wù)管理中心通過平臺，定期查看上報事件，對事件進行分類整理并下發(fā)至網(wǎng)格化社會服務(wù)管理中心辦公室，辦公室再根據(jù)事件性質(zhì)分派市容管理、綜治信訪維穩(wěn)、計生等職能部門，職能部門對收到的事件進行立案、偵查、處置。五是反饋結(jié)案階段：各職能部門將處理結(jié)果反饋到社區(qū)網(wǎng)格化社會服務(wù)管理站，站長通過訪問進行核查結(jié)案處理，如此形成一個閉環(huán)式的管理模式(圖2)。

圖1 M社區(qū)單系統(tǒng)模式的人員配置圖

3.單系統(tǒng)：“街道-社區(qū)-網(wǎng)格”的預(yù)期效果。單系統(tǒng)運作模式主要實現(xiàn)了3個方面的預(yù)期效果。(1)實現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的精細化服務(wù)。M社區(qū)網(wǎng)格化管理的目標(biāo)就是：通過精細化的管理提供“橫向到邊，縱向到底”的精細化服務(wù)[8]。一是服務(wù)內(nèi)容綜合化。通過網(wǎng)格將社區(qū)各種事務(wù)緊密聯(lián)系在一起，不管是社區(qū)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施，還是鄰里之間矛盾糾紛，網(wǎng)格管理員都要第一時間進行處理，確保事件在源頭得到控制。二是服務(wù)主體多元化。社區(qū)調(diào)動周邊各單位的工作人員和轄區(qū)黨員、志愿者、巡視員等參與網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)共筑共建、資源共享，如2014年開展的轄區(qū)黨員進社區(qū)“微心愿”活動，解決困難群眾面臨的實際問題，簽訂幫扶協(xié)議，進行結(jié)對幫扶。三是服務(wù)方式多樣化。網(wǎng)格化管理主要實行數(shù)字化管理，管理人員每人配備一臺手機和工作日記，方便收集網(wǎng)格內(nèi)的所有信息，對重點事件進行處理、跟蹤和服務(wù)，街道的網(wǎng)格服務(wù)管理平臺采用仿真三維地圖GIS技術(shù)，將轄區(qū)內(nèi)的八類房屋與居住人員對接，基本實現(xiàn)“以圖管房、以房管業(yè)、以業(yè)管人、以房管人”。同時，將轄區(qū)視頻監(jiān)控探頭并入信息系統(tǒng)，對轄區(qū)進行動態(tài)化管理服務(wù)。(2)實現(xiàn)一定程度權(quán)力下移，提高辦事效率 。網(wǎng)格是“區(qū)政府-街道-社區(qū)”下的又一層級管理組織，是政府管理社會的最末端。網(wǎng)格化管理的內(nèi)容涵蓋居民的吃穿住行，如井蓋、路燈、垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施，居民糾紛、社區(qū)文化宣傳等，具體的事項都由網(wǎng)格管理員來承擔(dān)，責(zé)任越大需要的權(quán)力相對也要增加。因此，網(wǎng)格化管理就是讓政府將各職能部門的權(quán)力和人員都下放至網(wǎng)格，與網(wǎng)格管理員共同承擔(dān)起社區(qū)管理、公共服務(wù)的職責(zé)，將橫向和縱向的功能充分發(fā)揮。網(wǎng)格化管理單系統(tǒng)模式經(jīng)過一段時間的運行后，網(wǎng)格內(nèi)問題事件的發(fā)現(xiàn)率、跟蹤率和解決率都有了質(zhì)的飛躍，大大提高了管理人員的辦事效率[9]，同時提高了社區(qū)居民的滿意度。(3)實現(xiàn)社區(qū)維穩(wěn)目標(biāo)，確保社區(qū)和諧穩(wěn)定。維護社區(qū)和諧穩(wěn)定是一個社區(qū)乃至政府最基本的目標(biāo)，是為了營造一個和諧、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展的社區(qū)環(huán)境[10]。網(wǎng)格化管理正是一種由被動處理到主動處理、事后執(zhí)行“爛攤子”到發(fā)現(xiàn)問題源頭的運作模式。如前期M社區(qū)出現(xiàn)某男子因房屋糾紛多年訴訟未果，居無定所，經(jīng)常揚言報復(fù)社會，甚至出現(xiàn)過激行為，網(wǎng)格協(xié)管員發(fā)現(xiàn)后立即上報情況，最后通過啟動網(wǎng)格民生聯(lián)幫協(xié)調(diào)機制，為他申請了政府廉租房、辦理了低保，并在各方共同努力下成功解決房屋糾紛案。從這個事例中可以看出網(wǎng)格管理員在問題事件巡查的過程中發(fā)揮了很大的作用，從宏觀層面上看，網(wǎng)格化管理維護了整個社會的安全穩(wěn)定，是加強社會管理的助推器。

圖2 M社區(qū)網(wǎng)格化管理單系統(tǒng)的運作流程圖

隨著時間的推移，在現(xiàn)有的城市基層行政管理體制下，M社區(qū)原有的“街道-社區(qū)-網(wǎng)格”單系統(tǒng)模式在網(wǎng)格化管理實際運作過程中逐漸出現(xiàn)了許多問題，如街道一層的管理中心職責(zé)漸漸淡去、社區(qū)“兩委”成員與網(wǎng)格管理員權(quán)責(zé)不清、網(wǎng)格管理員無權(quán)限辦事、手機硬件使用較少等。同時，單系統(tǒng)中起監(jiān)督作用的街道層面的撤離，使得網(wǎng)格化管理系統(tǒng)不得不演變?yōu)殡p系統(tǒng)的運作模式，而這種運作模式卻無法實現(xiàn)網(wǎng)格化管理的目標(biāo)，并且劣勢不斷凸顯。

(二)以適應(yīng)性為特征的雙系統(tǒng)運作模式

福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理模式雙系統(tǒng)的基本構(gòu)成是以“街道-社區(qū)”為主的行政運作系統(tǒng)和以“社區(qū)-網(wǎng)格”為主的內(nèi)部消化系統(tǒng)，二者形成的原因與“行政化”的路徑依賴有關(guān)。

1.行政運作系統(tǒng)“街道-社區(qū)”的內(nèi)在機理。這里的“街道-社區(qū)”行政運作系統(tǒng)是傳統(tǒng)的科層制運作系統(tǒng)，街道層面漸漸脫離網(wǎng)格化管理工作，將網(wǎng)格化管理內(nèi)化為社區(qū)的日常性工作?！敖值?社區(qū)”行政運作系統(tǒng)的人員配置主要是社區(qū)各口的工作人員對應(yīng)相應(yīng)的街道職能部門人員。由于我國大部制改革，社區(qū)一個口就要對應(yīng)街道幾個相關(guān)的部門，在人員配置上出現(xiàn)不對等的現(xiàn)象[11]。

“街道-社區(qū)”行政運作系統(tǒng)的運作流程主要是：街道將有關(guān)網(wǎng)格化內(nèi)化為行政任務(wù)下派到社區(qū)，由社區(qū)相應(yīng)的部門承接，其主要有計生、治安、衛(wèi)生、文化、勞動和民政等6個部門，12名全職人員和3名臨聘人員承接街道安排的行政任務(wù)，社區(qū)人少、任務(wù)重的局面造成“上面下派任務(wù)，下面非常忙碌”的運作現(xiàn)狀。作為監(jiān)督主體的街道在運作過程中慢慢淡出，使網(wǎng)格化管理成為社區(qū)的一項日常性任務(wù)。

2.內(nèi)部消化系統(tǒng)“社區(qū)-網(wǎng)格”的內(nèi)在機理?！吧鐓^(qū)-網(wǎng)格”系統(tǒng)的內(nèi)在機理主要體現(xiàn)在其人員配置與運作流程上：(1)“社區(qū)-網(wǎng)格”系統(tǒng)的人員配置?！吧鐓^(qū)-網(wǎng)格”內(nèi)部消化系統(tǒng)的人員配置在各個層面有了質(zhì)的縮減：一是街道層面的指導(dǎo)員已經(jīng)不存在，在網(wǎng)格化管理過程中的具體作用已經(jīng)不復(fù)存在，街道的指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)沒有得到延續(xù)；二是由于某些因素，街道取消了協(xié)管員，所以在網(wǎng)格化管理人員體系中的協(xié)管員就隨之消失；三是作為網(wǎng)格化管理最為中心的網(wǎng)格員兼社區(qū)“兩委”成員，在工作過程中會碰到兩項工作任務(wù)相互疊加，工作時間相互沖突等問題；四是社區(qū)團隊縮水嚴重，因為社區(qū)樓長、戶長、志愿者、巡邏隊和社區(qū)黨員的分散性，讓社區(qū)團隊在協(xié)助管理的過程中減少了當(dāng)初的熱情(圖3)。(2)“社區(qū)-網(wǎng)格”系統(tǒng)的運作流程。以各口為中心，“社區(qū)-網(wǎng)格”系統(tǒng)的運作流程是一個內(nèi)部消化的過程。一是在基礎(chǔ)網(wǎng)格層面：網(wǎng)格管理員在網(wǎng)格中采集信息，遇到能解決的事情當(dāng)場解決，不能解決的事情就直接把問題帶回社區(qū)，傳達給相關(guān)負責(zé)人。二是在社區(qū)各口層面：各口再對問題進行分析，對于職責(zé)范圍之內(nèi)的問題，將會立即處置；對于職責(zé)范圍之外的問題，則上報給站長。三是在社區(qū)網(wǎng)格化社會服務(wù)管理站層面：站長對問題的屬性進行分析，將能夠通過協(xié)調(diào)解決的事情，與問題有關(guān)的部門、單位等進行溝通協(xié)調(diào)，讓問題得到立即處置，對無法處置的問題上報相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)、部門(圖4)。

圖3 M社區(qū)“社區(qū)-網(wǎng)格”系統(tǒng)的人員配置圖

圖4 M社區(qū)“社區(qū)-網(wǎng)格”系統(tǒng)的運作流程圖

數(shù)字化城市管理以及網(wǎng)格化管理所配套的手機硬件的使用，使得網(wǎng)格管理員不再填寫工作日志。隨著時間的推移，手機網(wǎng)絡(luò)的不順暢，超出的費用還要網(wǎng)格員繳納，上報的問題也得不到及時解決等原因，使手機漸漸被淘汰，網(wǎng)格管理員改用口述的方式將問題傳達給社區(qū)各口來代替通過手機上報。

3.福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理雙系統(tǒng)運作機制的形成原因主要表現(xiàn)在以下2個方面。(1)“街道-社區(qū)”：傳統(tǒng)行政內(nèi)卷化的結(jié)果。行政內(nèi)卷化是指行政機關(guān)不斷擴大非正式機構(gòu)，把它們內(nèi)卷于正式組織中來行使權(quán)力，在一個層面上無休止地內(nèi)旋、內(nèi)纏、內(nèi)耗和自我復(fù)制。長期以來，在我國科層制體制中，社區(qū)已然被內(nèi)化為行政管理中的一環(huán)。對于網(wǎng)格化管理這個新生事物，前期的運行獨立于行政管理的體制邏輯。然而，隨著時間的推移，行政管理顯示出強大的內(nèi)吸力，從人員結(jié)構(gòu)、運作流程、管理手段等方面將網(wǎng)格內(nèi)化為社區(qū)中的一環(huán)[12]。由于可通過社區(qū)間接管理網(wǎng)格，街道層面漸漸撤離對網(wǎng)格的直接管理，因此就形成了以“社區(qū)”為節(jié)點的“街道-社區(qū)”和“社區(qū)-網(wǎng)格”雙系統(tǒng)運作。(2)“社區(qū)-網(wǎng)格”：網(wǎng)格化管理的適應(yīng)性結(jié)果。街道的撤離是行政內(nèi)卷化的結(jié)果，而網(wǎng)格內(nèi)化為社區(qū)一環(huán)則是網(wǎng)格化管理在行政管理體制下的適應(yīng)性結(jié)果。從網(wǎng)格化管理的人員配置看，單系統(tǒng)中的網(wǎng)格化管理有指導(dǎo)員和協(xié)管員的協(xié)助，網(wǎng)格管理員的職責(zé)相對較小，網(wǎng)格化管理的運行也較為良好。然而，到了雙系統(tǒng)的網(wǎng)格化管理只剩下網(wǎng)格管理員在運作，網(wǎng)格管理員兼顧社區(qū)“兩委”工作的同時還要負責(zé)網(wǎng)格化管理的工作，在運作的過程中難免起沖突。所以，網(wǎng)格管理員應(yīng)漸漸適應(yīng)兩種運作身份的狀態(tài)，使網(wǎng)格化管理真正成為社區(qū)管理的一環(huán)。

四、福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理由單系統(tǒng)向雙系統(tǒng)轉(zhuǎn)變引發(fā)的非預(yù)期后果

(一)網(wǎng)格化管理運行低效

“街道這一層沒有充分發(fā)揮作用，完全就是我們社區(qū)的工作人員支撐這個網(wǎng)格管理，街道沒有真正發(fā)揮好網(wǎng)格管理的作用?！?(M社區(qū)網(wǎng)格管理站站長)

從福州市M社區(qū)雙系統(tǒng)模式中的“社區(qū)-網(wǎng)格”可看出，街道作為監(jiān)督主體存在缺位現(xiàn)象，由此導(dǎo)致網(wǎng)格管理員的工作缺乏有限監(jiān)管，整個運作構(gòu)架出現(xiàn)運行低效現(xiàn)象：(1)從網(wǎng)格管理員每天都要下網(wǎng)格至少2個小時，變成坐在社區(qū)等待群眾來投訴問題，即使走網(wǎng)格也是帶著一種“走馬觀花”的心態(tài)在發(fā)現(xiàn)問題；(2)網(wǎng)格化管理要求“動態(tài)化”“主動化”管理[13]，但在缺乏監(jiān)督的情況下，動態(tài)變靜態(tài)、主動變被動，導(dǎo)致管理員很多事情都是被逼著才會去做，積極性下降；(3)問題的處置不及時、不妥當(dāng)，當(dāng)管理者接到問題反饋到時，第一反應(yīng)就是能拖就拖，拖不住就下網(wǎng)格排查，如果真遇上鄰里之間的糾紛，管理員也無權(quán)干涉，只能在感情層面對其進行疏導(dǎo)，對問題的解決沒有實質(zhì)性的幫助。網(wǎng)格化的低效將會讓網(wǎng)格內(nèi)的問題日益堆積，居民矛盾愈加深厚，不利于整個社區(qū)、乃至整個社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)“社區(qū)-網(wǎng)格”運作的問題循環(huán)反復(fù)

“我們在走網(wǎng)格的時候，發(fā)現(xiàn)問題能解決的就當(dāng)場解決，不能解決的就回來找各口的相關(guān)負責(zé)人，我們能做的只有這樣?！?(M社區(qū)網(wǎng)格管理員)

“如果居民的問題比較重大，各口都無法解決，那我還是以解決問題為主導(dǎo)，我會找街道、社區(qū)或周邊的單位來協(xié)調(diào)解決；如果遇到解決不了的問題，我就找相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)?！?M社區(qū)網(wǎng)格管理站站長)

福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理一開始就是閉環(huán)式的運作流程，單系統(tǒng)的運作能很好地讓網(wǎng)格問題在各部門之間流轉(zhuǎn)，責(zé)任分攤，任務(wù)分派，能讓問題在最短時間內(nèi)得以解決。然而，隨著政府行政化的強勢推進，單系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p系統(tǒng)，網(wǎng)格問題在社區(qū)內(nèi)循環(huán)反復(fù)，一旦發(fā)現(xiàn)不能解決的問題第一時間匯報給社區(qū)各口的負責(zé)人。對“責(zé)任大，權(quán)利小”的社區(qū)“兩委”成員兼網(wǎng)格管理員來說，能順利解決的問題很少，許多問題只粹是一個原因造成的，其中涉及各方面、各部門之間的利益關(guān)系。所以，在解決問題的過程中就容易出現(xiàn)僵局，各口將不能解決的問題上報給站長，站長主要通過其自身的人脈和經(jīng)驗，從各方面協(xié)調(diào)解決問題。如果連站長都無法解決，就只能上報給街道各職能部門。由于問題的復(fù)雜性，一般需要經(jīng)過較長一段時間才能尋得解決措施，這些解決措施又得讓社區(qū)去溝通進行。而社區(qū)不具備解決問題的權(quán)利，只能再將無法處置的問題上報，那么問題就出現(xiàn)循環(huán)反復(fù)，無法得到有效解決。

(三)“條塊之間”協(xié)調(diào)、聯(lián)動不和諧

“其實，正常情況下，我每天都要去走網(wǎng)格，而不是坐在社區(qū)做事情。如果我下去走網(wǎng)格，那社區(qū)這邊的事情就無法完成。”(M社區(qū)網(wǎng)格管理員)

“老百姓有事情肯定先來社區(qū)，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)出來解決問題的方法是，屬于哪個網(wǎng)格就由哪個管理員去協(xié)調(diào)解決。”(M社區(qū)網(wǎng)格管理員)

在基層城市社區(qū)治理中，“條塊矛盾”一直都是突出的問題，而“條塊矛盾”又主要表現(xiàn)在權(quán)力與責(zé)任之間存在的三不問題：權(quán)責(zé)不匹、權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)不等[14]。在M社區(qū)的實踐中可以發(fā)現(xiàn)：從橫向上，網(wǎng)格管理員的權(quán)責(zé)不匹配、不對等，網(wǎng)格管理員將無權(quán)解決的問題上報給各個職能部門之后，每個擁有實權(quán)的職能部門都以各種借口推脫責(zé)任，以致管理員可管控的事情因為無權(quán)而受阻；從縱向上，網(wǎng)格管理員權(quán)責(zé)不清晰，雖然提倡“一人多能、一人多職”的管理者素質(zhì)，但在實際操作過程中因管理者素質(zhì)的參差不齊顯現(xiàn)出不同的效果，能者管理效果顯著，弱者面對大量工作無法作出選擇，導(dǎo)致該做的沒做，不該做的卻做了很多。

由于網(wǎng)格管理人員兼社區(qū)“兩委”成員需要承擔(dān)行政任務(wù)，使得網(wǎng)格管理員的走網(wǎng)格由經(jīng)常變?yōu)榕紶枺S多需要主動處置的問題得不到及時解決，居民不得已跑到社區(qū)進行投訴，被動承接問題的相關(guān)網(wǎng)格員才主動到網(wǎng)格了解實際情況。其實，在居民看來，網(wǎng)格員走網(wǎng)格了解民情的這樣一種舉動就是社區(qū)提供的一種實實在在的服務(wù)。當(dāng)網(wǎng)格員不再走網(wǎng)格的時候，居民久而久之也會認為網(wǎng)格化管理形同虛設(shè)，參與度隨之降低。

(四)信息技術(shù)運用后期存在阻滯期

“網(wǎng)格配備的手機，現(xiàn)在沒有用這個了，完全就是一個形式的，一個平臺放在那里，上面也不會去看?！?(M社區(qū)網(wǎng)格管理員)

把信息技術(shù)引入到城市管理中是當(dāng)今比較時興的做法，也是有裨益的。網(wǎng)格化管理中的信息技術(shù)主要是專門定制的智能手機及服務(wù)平臺的運用，網(wǎng)格管理員帶著手機走網(wǎng)格，如井蓋壞了、路燈不亮、垃圾成堆等問題都可以通過手機拍攝上報到網(wǎng)格化管理服務(wù)平臺，各職能部門的工作人員在平臺上可以收取到信息并將問題解決，網(wǎng)格員起到了一個中介的作用，為居民提供便捷的服務(wù)[15]。隨著手機的頻繁使用，管理過程中也出現(xiàn)了許多問題，如手機本身硬件設(shè)施不夠完善，經(jīng)常出現(xiàn)閃屏、連不上網(wǎng)絡(luò)等問題；小區(qū)網(wǎng)絡(luò)速度跟不上；管理員的素質(zhì)不一，對信息報送、信息維護沒有做到位等。網(wǎng)格員上報的問題很難得到相關(guān)部門的重視，更不用說及時予以解決。即使相關(guān)部門受理了問題，問題從報送到解決的時間也是較長的。信息技術(shù)是一把雙刃劍，在為社區(qū)管理帶來便利的同時，也存在一些負面的影響，對社區(qū)網(wǎng)格化管理造成了一定的阻礙。

五、多項融合：福州市M社區(qū)網(wǎng)格化有效管理的實現(xiàn)路徑

福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理從單系統(tǒng)向雙系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變引發(fā)了許多非預(yù)期后果，給網(wǎng)格化管理帶來沖擊，為了讓網(wǎng)格化管理更加有效，筆者提出以下幾點建議。

(一)機制融合：福州市M社區(qū)“網(wǎng)格化管理”升級的內(nèi)在要求

1.監(jiān)督主體歸位是網(wǎng)格化管理良性運行的內(nèi)在要求。福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理的單系統(tǒng)運作有街道一級的監(jiān)督和指導(dǎo)，但到了雙系統(tǒng)的運作，街道一級管理就出現(xiàn)了缺位的現(xiàn)象，讓網(wǎng)格化管理的具體運作過程缺少了上級的監(jiān)督和管理，從而出現(xiàn)運行效率不高的情況。街道一級的監(jiān)督分為對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督。前者主要是排查網(wǎng)格管理員的日常網(wǎng)格工作情況，如遲到、早退或者缺席網(wǎng)格巡查的情況；后者主要是網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量和質(zhì)量以及這些問題是否真正得到解決。

2.基層社區(qū)要在網(wǎng)格化管理中擁有自主權(quán)。在M社區(qū)網(wǎng)格化管理中，社區(qū)的自治權(quán)利相對較弱，在網(wǎng)格化管理過程中對問題的處理也缺少自主權(quán)，本來能夠當(dāng)場得到解決的問題卻因為層層上報相關(guān)部門而拖延了解決問題的時間，還占用了相應(yīng)資源。提升基層社區(qū)自主權(quán)，能夠讓許多問題在網(wǎng)格管理員在走網(wǎng)格的過程中就地解決，做到“權(quán)隨事走”。

(二)雙向融合：“橫向聯(lián)動與縱向聯(lián)通”雙向融合的立體化運作

1.橫向聯(lián)動：各部門之間互通有無的樞紐?；鶎痈髀毮懿块T之間的互通有無是網(wǎng)格化管理邁向新臺階的一個重要保障。網(wǎng)格中問題的原因錯綜復(fù)雜，不是單靠社區(qū)，或者街道的某個部門就可以解決的，而是要通過各個職能部門的溝通協(xié)調(diào)，才能將問題放在同一個平臺上解決。各職能部門之間應(yīng)該建立起協(xié)作機制和問題責(zé)任制，遇到問題要有互幫互助的精神，同時在出現(xiàn)問題時，擔(dān)任相應(yīng)的責(zé)任。

2.縱向聯(lián)通：上下級之間密切配合的關(guān)鍵。基層網(wǎng)格是最小的一層單位，網(wǎng)格、社區(qū)、街道、市政府之間建立起緊密的合作體系有助于網(wǎng)格化管理走向更好的發(fā)展道路?？v向間的聯(lián)通將各級政府和社區(qū)、網(wǎng)格有層次地聯(lián)系起來，讓上級傳達的任務(wù)更清晰、更流暢地得到響應(yīng)。網(wǎng)格雖為最小、最基層的單位，但是最為有力的執(zhí)行單位，起到了很大的作用。上級要將網(wǎng)格當(dāng)作溝通群眾最為重要的一環(huán)，這樣才能將基層民眾事情辦好。

(三)三向協(xié)同：“政府—居民—社會”三方協(xié)同的動態(tài)化運作

1.網(wǎng)格化管理離不開政府層面的支持。(1)政府要提供資金上的幫助，網(wǎng)格化管理中數(shù)字技術(shù)的運用、管理服務(wù)平臺的運行、各種監(jiān)控器的購買等都離不開政府資金的支持，如果資金不到位，數(shù)字化建設(shè)也就無從談起；(2)政府要加強網(wǎng)格化管理的法律法規(guī)建設(shè)，使網(wǎng)格化管理中發(fā)生的問題都有法可依，逐步建立法制化網(wǎng)格管理；(3)政府要加強網(wǎng)格化管理的績效考核，將網(wǎng)格工作細化、量化，將責(zé)任落實到個人，對表現(xiàn)好的管理員要進行獎勵，對出現(xiàn)差錯的管理員要進行批評。

2.不斷提高社區(qū)居民自身素養(yǎng)。居民自身素養(yǎng)的高低是一個社區(qū)能否自治的關(guān)鍵。從M社區(qū)的居民自治程度來看，居民自治理念相對欠缺，要讓居民參與到社區(qū)網(wǎng)格的治理當(dāng)中，激發(fā)他們的自治熱情，如分發(fā)小禮物給積極參與自治的居民，讓他們在自治中有獲得感。同時，要提升居民的自治能力，轉(zhuǎn)變自治方式。自治能力的提升可以組織居民向其他先進社區(qū)學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗，也可以向本社區(qū)居委會的管理能手學(xué)習(xí)。自治方式的轉(zhuǎn)變需要根據(jù)本社區(qū)的具體治理環(huán)境進行分析，摸索出一套具有本網(wǎng)格特有的自治方式，由此適應(yīng)網(wǎng)格化管理的發(fā)展和社區(qū)的建設(shè)。

3.充分發(fā)揮社會組織的力量。社會組織是社區(qū)網(wǎng)格化管理向更好方向發(fā)展的有力助手。(1)政府應(yīng)大力鼓勵社會組織參與社區(qū)管理，用社會組織的專業(yè)知識服務(wù)于網(wǎng)格化管理，讓網(wǎng)格化管理在外界組織的幫助下更好地向?qū)I(yè)化方向發(fā)展；(2)社區(qū)本身應(yīng)積極完善內(nèi)部組織運行機制，使其興起和發(fā)展，讓社會組織帶動社區(qū)內(nèi)部組織的發(fā)展，增強社區(qū)內(nèi)部組織的自主性；(3)建立健全社會組織的保障機制，使社會組織在介入網(wǎng)格化管理過程中能得到各方面的支持，辦事能有章可循，并從中得到相應(yīng)的保護。

六、結(jié)論

福州市M社區(qū)網(wǎng)格化管理經(jīng)歷了以“任務(wù)型”為特征的單系統(tǒng)運作模式到以“適應(yīng)性”為特征的雙系統(tǒng)運作模式的轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變的過程中出現(xiàn)了許多非預(yù)期的后果，導(dǎo)致M社區(qū)網(wǎng)格化管理的運行效率逐漸降低，整個網(wǎng)格化管理運行體系漸漸被淡化，應(yīng)該起到的作用也慢慢變小。因此，針對這種情況，M社區(qū)的網(wǎng)格化管理需要加強多方面的融合才能重回網(wǎng)格化的有效管理:監(jiān)督主體歸位和基層社區(qū)在網(wǎng)格化管理中擁有自主權(quán)是網(wǎng)格化管理升級的內(nèi)在要求；橫向聯(lián)動是各職能部門之間互通有無的樞紐，縱向聯(lián)通是上下級之間密切配合的關(guān)鍵；網(wǎng)格化管理需要政府的支持，社區(qū)居民要提高自治能力，同時還要充分發(fā)揮社會組織的力量。

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