田 孟

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其作為決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務和新時代“三農”工作的總抓手；同時還特別重視加強農村基層組織建設，強調黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘。在這一新的重大決策部署之下，農村基層組織的實際狀況(凝聚力、戰(zhàn)斗力等)便顯得尤為重要。村級組織是我國農村的基本組織單位，對于確保農村社會的基本生產生活秩序具有十分重要的作用。村級組織的財務狀況是維持村級組織基本運行和確保村級組織基本能力的物質基礎。改革開放后，隨著農村土地制度改革、基層行政體制改革和國家財政體制改革的依次開展，以村級債務為主要內容的村級組織財務問題開始逐漸顯現(xiàn)。20世紀90年代中后期，在農民負擔問題受到中央和社會各界高度關注的背景下，村級債務問題進入到學術界的視野，且在中央政府不斷給農民“減負”的時代背景下很快掀起了研究熱潮。進入21世紀后，國家提出了新農村建設戰(zhàn)略，并在2006年左右全面取消了農業(yè)稅。在此基礎之上，國家加大了對基層政府和農村組織的財政轉移支付力度。隨著基層各級債務治理工作的深入推進，國家對不同類型的村級財務也進行了分類治理，使原本十分混亂的村級財務狀況得到較大改觀，村級債務得以控制。此后，學術界關于村級債務問題的研究也逐漸冷卻。

據(jù)農業(yè)部的調查顯示，截至2006年底，全國村級債務規(guī)模為4000億元。由于此后沒有繼續(xù)開展此項統(tǒng)計工作，造成了村級債務缺乏全國性的數(shù)據(jù)。但從學術界現(xiàn)有的相關研究成果來看，在各級政府對農村的財政轉移支付逐年增加的背景下，村級債務治理工作并未徹底解決村級債務存在的問題[1]。尤其是近年來以各種新農村建設項目為主要內容的因素影響下，各地的村級債務狀況呈現(xiàn)出了越來越明顯的反彈跡象，表現(xiàn)為“舊債未清又添新債”，且債務規(guī)模不減反增。有學者研究發(fā)現(xiàn)，浙江省臺州市2009年的村級債務比2006年增加了47.90%[2]。2010年安徽省D市的村級債務為8.11億元，比2006年增加了3.97億元[3]。2011年江蘇省T鎮(zhèn)的村級債務為2954.4萬元，比2010年增長了780.2萬元[4]。截至2009年，江蘇新興鎮(zhèn)13個行政村中，村村負債；其中,最高80.12萬元，最低28.89萬元；負債超過50萬元的占84.62%；全鎮(zhèn)村級總收入為249.77萬元，村級債務總額達839.16萬元，凈債務796.16萬元，債務是收入的3.36倍，給村級組織帶來了沉重的壓力；2006-2009年，當?shù)卮寮墏鶆者B年遞增，累計新增債務89.99萬元，增幅12.01%，年均增幅3%[5]。

近年來，筆者及所在的研究機構對全國農村的多點個案調查也顯示：當前，我國的村級財務狀況不容樂觀，其中村級債務的膨脹普遍有愈演愈烈之勢，而且?guī)缀跆幱谑Э貭顟B(tài)(表1)。2014年10月，在山西運城的星村和伏村調研發(fā)現(xiàn)，兩村分別有200多萬元和800多萬元的村級債務；2015年7月，在湖北黃岡的青村調研發(fā)現(xiàn)，該村的村級債務有300多萬元；2016年3月，在廣東九龍的碰村和陳村調研發(fā)現(xiàn)，兩村分別有160多萬元和20多萬元的村級債務；2016年7月，在陜西眉縣的豆村、李村和風村調研發(fā)現(xiàn)，三村分別有170多萬元、500多萬元和30多萬元的村級債務；2016年9月，在山東淄博的樂村和西村調研發(fā)現(xiàn)，兩村分別有480多萬元和80多萬元的村級債務。需要說明的是，這些村級債務大都是2006年以后新產生的，2006年以前的村級債務并未計算在內。因此，它們屬于“取消農業(yè)稅以后”形成的村級債務，構成了本文意義上的“新村級債務”。

表1 全國6省11村的新村級債務情況匯總表(2006-2016年)

數(shù)據(jù)來源：調查員通過駐村調研、與村干部的訪談收集的相關數(shù)據(jù)

特別說明：(1)陜西眉縣豆村的村莊內基礎設施建設主要包括村組道路的擴寬與硬化、村民生活用水工程、村莊文體場所建設、生產機耕道和水利投入等。表1中的債務總額是該村近10年來的最高債務量。截至2012年，隨著各種項目資源的密集入村，170萬元的債務已經基本還清。2015-2016年，該村的村集體收入和支出基本平衡。(2)陜西眉縣李村和風村的環(huán)境綜合整治運動是由該縣的縣委書記親自牽頭的美麗鄉(xiāng)村建設項目的重要組成部分，從2012年開始，該縣每個行政村都對村莊內部的環(huán)境衛(wèi)生進行了集中整治運動。截至2016年，該運動主要包括了村莊綠化、村莊衛(wèi)生、村莊游園等諸多內容。(3)山東淄博樂村的債務來源包括：2008年該村集體組織修路、建橋，賒欠建筑材料費和工程款共計80萬元；村莊為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，以“村集體+公司”的方式大力推動鄉(xiāng)村小區(qū)房和農家樂建設，分別以公司和村書記私人名義貸款，兩大項目至少負債400萬元。(4)山東淄博西村的債務主要發(fā)生在2014年，在這一年，該村圍繞著鄉(xiāng)村旅游建設展開了11項重點項目，分別是：“北緯28°”度假村、中國黑茶種植基地、自行車俱樂部基地、嬉溪谷游步道工程、毛家大院及民俗館修復工程、創(chuàng)建省級歷史文化村落、創(chuàng)建省級農房改造示范村、舉辦山里庭院節(jié)、完成板里坑飲水工程、啟動山里靈山頭移民小區(qū)工程、向日葵種植等。

通過表1及調查可知，新村級債務具有以下特點：(1)新村級債務的分布具有普遍性。近年來，凡筆者調研過的村莊，幾乎村村都有債務，沒有村級債務的屬極少數(shù)特殊村莊。(2)新村級債務的規(guī)模具有非均衡性。盡管村級債務十分普遍，但每個村的村級債務規(guī)模卻有不同。其中，村級債務最高的達800多萬元，而最低的也有20多萬元。(3)新村級債務的資金來源具有私人性。目前，村級組織普遍傾向于向私人借款，其比例已經遠遠超過了向銀行、信用社或政府借款的比例，且主要是村級組織與私人發(fā)生的經濟關系，因此村干部個人的關系資本、社會威望以及私人信用等個人稟賦往往也會參與其中。(4)新村級債務具有隱蔽性。在國家明令“禁止新債”以后，村級組織采取了“賬外記賬”的辦法規(guī)避政令，使得村級債務只有少數(shù)幾個核心村干部能夠說得清楚。筆者調查時發(fā)現(xiàn)，除了村支書、村主任和村會計以外，幾乎很少有人能夠講清楚村級財務的狀況。除此之外，新村級債務還與村莊的政治地位和項目狀況具有高度的相關性。一般來說，越是明星村、示范村、典型村、上級領導的掛點村或對口幫扶村等類型村莊，其獲得的項目往往越多、越大，而其村級債務的規(guī)模往往也越大。同理，那些沒有政治光環(huán)的普通村或一般村，其項目相對較少、較小，村級債務的規(guī)模也相對較小。

新村級債務與原村級債務的關系，以及村級債務的形成機制構成了本文的問題意識和研究主題。筆者將結合學術界已有的研究成果，分析新村級債務形成的原因和機制，揭示新村級債務與項目制度、村莊社會、鄉(xiāng)村兩級組織的內在關系。

二、文獻綜述：從村級債務到“新村級債務”

學術界對于村級債務的研究開始于20世紀90年代中后期。當時最為引人注目的當屬對村級債務成因的研究?？偟膩砜?，關于村級債務的成因，主要有財政學與政治社會學兩種分析視角，不同視角下的結論自然也十分不同。其中，財政學的視角以樓繼偉、陳錫文、周飛舟等為代表。他們認為，1994年的分稅制改革具有不徹底性，即中央與地方、上級與下級在財、權、利、責等方面的不匹配是造成村級債務產生的結構性原因[6-8]。財政學的視角揭示了村級債務產生的宏觀背景，但這個觀點無法解釋村級債務在各地農村出現(xiàn)的差異，難以揭示村級債務的具體形成機制。政治社會學以賀雪峰、蘇雪燕、張鵬飛等為代表。他們的研究均發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)村非正式關系對村級債務具有重要影響[9-11]。其中，賀雪峰基于“國家-基層-農民”三層分析框架指出，鄉(xiāng)村利益共同體是造成村級債務出現(xiàn)并不斷膨脹的內在結構性動力。鄉(xiāng)村利益共同體產生于村民自治背景下鄉(xiāng)村關系的扭曲：由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于我國壓力型行政體制的最末端，而當時征繳農業(yè)稅是其必須完成但往往又沒有足夠能力完成的任務。為了調動村干部的積極性，幫助其完成稅費征繳任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往對村干部在征稅過程中的謀取私利行為持默許或支持的態(tài)度，雙方因此結成了利益共同體。同時，賀雪峰還注意到，村莊社會結構會對鄉(xiāng)村利益共同體的行為產生影響[12]。具體來說，因鄉(xiāng)村利益共同體而造成的村級債務膨脹和農民負擔較重等現(xiàn)象并不像人們想象得那么普遍，它主要出現(xiàn)在缺乏村莊內生結構性力量的中部原子化農村，而在具有宗族等社會結構性力量的華南團結型農村，村級債務和農民負擔一直以來都相對較輕。

對于取消農業(yè)稅以后出現(xiàn)的村級債務，有學者概括了其與原村級債務的不同[13]：(1)新村級債務主要來源于私人貸款(一般是無息，不同于銀行或信用社的有息貸款)，且資金主要用于公益事業(yè)建設；(2)新村級債務的分布呈現(xiàn)出多項集聚的特征，且基數(shù)普遍較大，但增幅相對較低；(3)上級政府從“政治加壓”變成了項目“利益誘導”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則從“抽取”(自下而上的農業(yè)稅費)變成了“截留”(自上而下的項目資金)；(4)村干部越來越脫離群眾，基層政權日益“懸浮化”。筆者以為，新村級債務與原村級債務的根本性區(qū)別在于“國家與農民的分配關系”的不同。原村級債務是發(fā)生在國家向農村汲取資源(即“農業(yè)稅費時代”)的背景下，而新村級債務則是在國家以項目為主要方式向農村輸送資源(即“項目制時代”)的背景下出現(xiàn)的。項目制賦予了村級債務以新的內涵和意義。

近年來，項目制研究是學術界的熱點話題，已經積累了非常豐富的研究成果。周飛舟發(fā)現(xiàn)，在政府間(中央政府向地方政府、上級政府向下級政府)的轉移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種項目的帽子，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金[14]。折曉葉等認為，項目是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式。它是“在財政收入愈加集權的體制下，資金分配出現(xiàn)的依靠‘條線’體制另行運作的情形——即財政轉移支付采用項目制的方式在行政科層體制之外靈活處理”[15]。渠敬東提出，項目制不僅是單個項目的組織形式，也對從中央到地方以及社會各領域進行連結、組織和動員，因此是一種特定歷史階段或環(huán)節(jié)的社會事實；項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習俗[16]。折曉葉等發(fā)現(xiàn)，項目制是一種分級運作的機制，這種機制具體表現(xiàn)為3個類型和步驟，即國家部門的發(fā)包機制、地方政府的打包機制和村莊的抓包機制[15]。其中，發(fā)包是指國家部門發(fā)布項目指南，由地方政府向上申報，地方政府獲得項目后，又逐級向下發(fā)包的過程。在這個過程中，國家試圖通過引入行政配置和市場競爭兩種機制以增加財政資源利用的有效性，從而實現(xiàn)對公共產品的供給和地方資源動員的雙重目標。打包是基層市縣政府按照某種發(fā)展規(guī)劃和意圖，把獲得的各種項目融合或捆綁為一種綜合工程，使之不僅可以利用財政項目政策來動員項目使用方的資源，而且可以加入地方自身的意圖，借項目之勢，積極運作與轉化，實現(xiàn)地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。抓包是村莊積極爭取項目的過程：一方面，村莊把項目作為目標，需要調整自己的權力結構和資源狀況以與項目制度的要求相匹配；另一方面，項目也是實現(xiàn)村莊意圖和利益的工具。

新村級債務與項目制度存在密切的關系。有研究者認為，與原村級債務的形成原因相同，新村級債務也是因村級組織入不敷出造成的，具體表現(xiàn)為：村莊的各種欠款，如公益事業(yè)欠款、村干部工資欠款、招待費欠款、訂閱報章雜志欠款等。因此，所謂新村級債務其實并不新。但陳東平等認為，上述各類欠款與其說是村級債務的成因，還不如說是村級債務的表現(xiàn)[17]。從當前的村級債務內容中不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)欠款都與項目運作息息相關。不少學者都認為，現(xiàn)行的財稅體制(分稅制)和行政體制(壓力型體制)產生的政府間權責利的不匹配，是造成村級組織負債的根本性原因。這種觀點有意無意地把村級組織看作一級政權組織，從而既沒有說明官方的體制力量是如何傳遞給了非行政性的農民群眾自治組織，也無法解釋村級組織積極主動制造新村級債務的現(xiàn)象。尹利民等認為，項目資金配套性轉移支付的運作模式是產生村級債務的原因，這些債務構成了新時期農民負擔的主要來源[18]。溫鐵軍等也發(fā)現(xiàn)，項目的強制性配套制度在實際操作中出現(xiàn)了“釣魚工程”“一刀切”和“行政力量軟強制”等不正?，F(xiàn)象，引發(fā)了鄉(xiāng)村大量的債務風險[19]?？仔l(wèi)拿認為，在項目制背景下，各類下鄉(xiāng)項目以偏離農村需求偏好的方式輸送到了農村，在基層“數(shù)字游戲”和“鄉(xiāng)村面子”競爭效應的共同作用下，鄉(xiāng)村對項目產生了愈益嚴重的依賴癥，從而引發(fā)了村級負債持續(xù)不斷的膨脹，即形成了所謂的“項目內卷化負債”[20]。渠敬東認為，項目運作引發(fā)的集體債務是在項目制的分級治理和配套資金的規(guī)則下出現(xiàn)的意外后果，也是基層社會所面臨的最大風險[16]。黃宗智等則認為，正是憑借項目制度安排，助長了部分地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成利益結盟，他們“共謀”侵蝕了國家自上而下向農村輸入的公共財政資源；這不是什么項目制的意外后果，而是相關政策和制度安排脫離了具體實踐和農村實際的必然結果[21]。

顯然，既有的研究主要將關注點放在了自上而下的項目制度與新村級債務的關系層面，對于自下而上的鄉(xiāng)村社會性質及其變遷與新村級債務之間的關系層面的關注較少。本文接續(xù)上述研究，并結合自下而上的鄉(xiāng)村社會變遷，對新村級債務進行更加全面深入的探討。通過對多地農村實地調查的歸納和分析，試圖揭示新村級債務的形成機制。

三、“財政項目下鄉(xiāng)”與新村級債務的形成

項目制度和鄉(xiāng)村社會是產生新村級債務的兩個不可或缺的層面。其中，項目制度是形成新村級債務的宏觀背景，屬于自上而下的制度層面；而鄉(xiāng)村社會則是形成新村級債務的微觀環(huán)境，屬于自下而上的社會基礎層面。正是這兩個層面中的多種因素的交匯融合，最終造成了新村級債務的出現(xiàn)和膨脹。具體而言，在以舉債為主要模式的項目制度中，籌資配套政策是誘發(fā)新村級債務的直接原因；而鄉(xiāng)村社會因素則包括村民“無責任的發(fā)展欲”、村干部經營項目謀取私利的行為和鄉(xiāng)村利益共同體導致相關制度失效等3個方面。

(一)以舉債為主要模式的項目籌資配套政策

一般來說，項目制度為了調動下級政府和基層組織的積極性，往往都會有資金配套的要求。以2004年12月7日財政部頒布的《農業(yè)綜合開發(fā)財政資金配套保障試點辦法》為例，該文件提出財政配套資金指標要堅持“上限控制、實事求是、量力而行”的基本原則，具體運作分3步：(1)由國家有關部門計算確定應分配給各省(市、自治區(qū))相關農業(yè)發(fā)展項目的中央財政資金規(guī)模，以此作為分配該省(市、自治區(qū))中央財政資金的上限；(2)由各省(市、自治區(qū))財政部門參照國家下達的中央財政資金指標上限，安排落實地方財政配套資金(含省、市、縣三級)，并據(jù)實上報當年可籌措的財政配套資金；(3)國家相關部門以此為依據(jù)，測算確定應分配給各省(市、自治區(qū))的中央財政投資指標。該文件還提出：對于虛假上報配套資金規(guī)模套取中央財政資金的，將按一定標準扣減項目資金指標；對于超額落實配套資金的，將在安排下年度中央財政資金時給予一定獎勵[22]。由此可見，配套資金往往是基層獲得項目的先決條件，同時也是上級進行項目分配的重要依據(jù)。

村級組織為了獲得項目，不得不籌集配套資金。村級籌資主要有3種方式：村集體經濟直接出資、向農民集資和舉債。由于大多數(shù)村集體經濟早已空殼化，甚至名存實亡，因此不可能成為配套資金的來源。而向農民集資的方式則受到了國家法規(guī)的嚴格限制。在取消農業(yè)稅時，國家也取消了村集體向農民收取“村提留”(公益金、公積金和管理費)的權力。盡管當時國家出臺了村級公益事業(yè)建設一事一議籌資籌勞制度(以下簡稱“一事一議”)作為替代性的制度，但在減輕農民負擔的時代背景下，政府制定的村集體能夠向村民籌資、籌勞的標準普遍較低，且近10年均未作調整，故而已很難滿足農村的實際需要[23]。更重要的是，當前絕大多數(shù)農村連召集農民開會都很困難(有些人要誤工補貼，還有人干脆就不參會)，“一事一議”根本議不起來。為了爭取項目，村級組織便只能通過舉債的方式籌集配套資金。村集體組織為了籌集項目所需的配套資金而產生的新村級債務，只能通過后面爭取到的項目資金償還；后面的項目成為償還前面項目配套資金的主要來源，村莊形成“項目套項目”的滾動發(fā)展模式。而項目的爭取往往具有不確定性，因此，這種“項目套項目”的發(fā)展模式很不穩(wěn)定。一旦后面的項目沒有及時跟進，那么前面因配套產生的債務問題便會顯現(xiàn)出來，從而引發(fā)新村級債務風險。

(二)村民“無責任的發(fā)展欲”

村級組織在集體經濟空殼化和向農民籌資難的背景下，不得不通過舉債的辦法籌集配套資金，爭取項目以開展村莊建設，促進村莊發(fā)展。問題在于，當村級組織的財力不足以支撐其進行村莊建設或發(fā)展時，為什么村級組織不選擇放棄村莊建設和發(fā)展，而是寧愿舉債也要發(fā)展？顯然，配套制度只是新村級債務的誘導性因素，而非決定性因素。

現(xiàn)在回到村莊層面，揭示造成新村級債務的村莊因素。當前，絕大多數(shù)農村都表現(xiàn)出了“弱發(fā)展能力”與“強發(fā)展欲望(輿論)”的悖論現(xiàn)象：一方面，村莊社會輿論對于改善村莊面貌、促進村莊發(fā)展的呼聲十分強烈。這種呼聲往往在村民選舉過程中表現(xiàn)得更加明顯。另一方面，由于村莊的弱治理能力，使得絕大多數(shù)農民對于村莊發(fā)展的責任意識明顯不足。具體來說，當村莊公共建設需要向農民籌資、籌勞時，村級組織往往很難克服少數(shù)農民的“搭便車”或機會主義行為，從而造成村莊公共事務建設陷入了基本的人力、物力等資源不足的困境。

在村莊社會強烈的發(fā)展欲望和村級組織內生的發(fā)展能力嚴重不足的矛盾背景下，那些選擇放棄村莊建設與發(fā)展的村干部必然會在村莊選舉中失去選票，而那些能夠利用自身所具有的經濟能力或社會關系資源來滿足村莊發(fā)展欲望的人則迅速地獲得選票成為村干部，從而實現(xiàn)了村莊權力結構的變革。在全國農村的調研中也發(fā)現(xiàn)，取消農業(yè)稅以后，村治主體即村干部的構成和來源出現(xiàn)了非常明顯的變化。其中，富人當村干部的現(xiàn)象越來越普遍，經濟實力成為了能否當選村干部的首要影響因素。在富人當村干部的背景下，村級治理的方式和邏輯也出現(xiàn)了變化，袁松將此稱為“富人治村”[24]。而貫穿富人治村始終的關鍵要素是利益，因利益而起，靠利益而治，并以獲利為目標。

富人治村的利益機制與村民“無責任的發(fā)展欲”一拍即合。富人個人的經濟實力和社會關系資源有助于彌補村級組織內生發(fā)展能力不足的缺陷。項目是滿足農民的無責任發(fā)展欲望的物質前提，而富人與項目具有天然的親和性。一方面，富人有能力在不向農民集資的情況下籌集配套資金，這一點恰好迎合了農民的機會主義心理；另一方面，在項目需要村莊積極爭取的背景下，富人發(fā)達的社會關系資源能夠幫助村莊爭取更多項目。因此，富人當選村干部以后，為了維持其在村莊的權力和地位，必須要履行競選諾言，即積極利用各種公共的或私人的關系“爭資跑項”，為村莊發(fā)展募集資金。在此過程中，形成各種村級債務，構成了他們募集村莊發(fā)展資金的一種必不可少的手段。但需要注意的是，他們這樣努力地工作，主要目的乃是個人私利，而非村莊公共利益。與此同時，這種通過富人的個人能力募集村莊公共發(fā)展資金的方式一旦形成，也就奠定了富人群體壟斷村干部職位(村莊政治權力)的輿論或公共意識，從而具有了某種程度的村莊政治排斥性。

總之，由于村莊有強烈的發(fā)展訴求，但作為村莊成員的村民卻又缺少與之相匹配的責任意識；或者說，村級組織缺乏與村莊強烈的發(fā)展訴求相匹配的內生發(fā)展能力(或治理能力)。因此，村莊便通過村干部選舉的方式進行調整和篩選，逐漸將村莊權力配置給了那些能夠支持項目發(fā)展的富人群體，“富人治村”成為了項目制背景下的主流村治模式。新的村干部出于兌現(xiàn)競選承諾等原因，往往敢于、也善于通過制造村級債務的方式彌補村莊發(fā)展訴求和村莊真實水平不匹配的矛盾，從而形成了新村級債務。村民“無責任的發(fā)展欲”是導致新村級債務的村莊基礎。

(三)村干部經營項目謀取私利的行為

村民“無責任的發(fā)展欲”僅僅是村級債務的村莊結構原因。在新村級債務的形成過程中，村干部是一個非常關鍵的群體。尤其是在國家出臺有關政策禁止新債，并明確提出“誰舉債誰負責”、“國家不再兜底”的背景下，很多村干部仍然在不斷地制造新村級債務。這就意味著，假如哪天出現(xiàn)村級債務危機，這些村干部將成為這些巨額村級債務的主要債務人，這對個人來說無疑是一種巨大的風險。那么，村干部冒著個人未來可能承擔巨大債務風險的情況下，仍然堅持舉債為村謀發(fā)展，其行為的動力機制何在？

“壓力型體制”可以作為解釋上述村干部行為的一個原因，但這種觀點誤解了村級組織的性質。村級組織并非政權組織，而是村民自治組織[25]。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系并不是行政體系內部上級與下級的關系，而是指導與被指導的關系。原則上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權力罷免村委會干部，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)動村民罷免村干部的成本則往往很高。顯然，在新的鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村級組織的控制能力明顯弱化了。因此，政府行政系統(tǒng)內部的“壓力型體制”運作機制及實踐邏輯在理論上是不可能貫穿到村級組織層面的。如果沒有其他因素的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單純使用“壓力型體制”并不能促使村干部冒著個人及其家庭承擔巨大風險來舉債發(fā)展村莊。

“關系運作”也可以用來解釋上述村干部行為的一個原因。孫立平等發(fā)現(xiàn)，自村民自治制度實施以來，鄉(xiāng)村關系出現(xiàn)了復雜化的傾向[26]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的體制性關系被削弱了，非正式的私人情感或私人關系等因素則逐漸顯現(xiàn)出來，并成為了維系鄉(xiāng)村關系的重要力量。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權力給村委會下達行政命令以達到其相應目的的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往會利用其與村干部的私人關系對村干部進行動員或支配；而村干部則往往因為“抹不開面子”或者“給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一個面子”，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求。不過，筆者認為，學術界也不宜過于高估“關系運作”的作用。這是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的私人關系往往具有不穩(wěn)定性，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村干部職位的變動，這種關系很有可能就不復存在了。這也說明鄉(xiāng)村兩級干部的關系具有一定的工具性。關系的工具性會加劇關系的不穩(wěn)定性，而新村級債務對于村干部來說則是長期穩(wěn)定的。因此，關系運作的解釋將很難使人相信：理智的村干部會為了一個隨時可能消失的私人關系而甘愿背負一筆很可能將由自己承擔償還責任的巨額新村級債務。

值得注意的是，以上的解釋都把村干部看成是新村級債務形成過程中的被動接受者，或者是“不得已才為之”者。然而，筆者的實地調查卻發(fā)現(xiàn)，在新村級債務的形成過程中，村干部常常并不是被動的，甚至很多村級債務就是村干部主動制造出來的。通過經營項目謀取私人利益(即利潤)才是村干部甘愿冒著個人償債風險也要舉債發(fā)展村莊的最核心的動力機制。所謂“經營項目”，是指村干部把村莊的項目作為“生意”來經營，并從中不斷獲得收益的過程。由于在項目的“爭取-招投標-實施-驗收”等環(huán)節(jié)，村干部都擁有或大或小的自由裁量權，這些權力為村干部的設租、尋租行為留下了廣闊的空間[27]。

村干部謀利方式具有多樣性。在早期，村干部往往既是項目發(fā)包方，也是項目工程承包方。項目資金相當于“把村干部左口袋的錢移到村干部的右口袋”。在這個過程中，新村級債務不斷膨脹。后來，國家嚴厲禁止村干部及其家屬承包村內工程，結果導致村干部的謀利方式越發(fā)隱蔽。(1)通過人為操縱招標，在村與村之間進行項目交換。如A村的項目指定由B村的村干部承包；作為交換，B村的項目指定由A村的村干部承包。這種模式既規(guī)避了國家禁令，又保障了村干部的私人利益。(2)村干部入干股。由于村干部在項目招投標和實施過程中掌握著比較大的權力(發(fā)包、監(jiān)督等)，為了獲得村干部的支持或幫助，項目承包方或施工方往往會給村干部一定的公司股份，使村干部參與分紅。這些股份并不需要村干部個人出資購買，所以基層一般將這種方式稱為入干股。(3)村干部收回扣。在當前水泥、鋼筋、磚瓦等建材市場領域普遍過剩的情況下，凡是有項目工程的村莊，往往都是建材市場銷售人員經常光顧之地。村干部可以通過制定相應制度獲得項目工程建筑材料的采購權，然后利用這一權力從中獲得相應回扣。

村干部可以在實施項目的過程中獲得私人利益，因此村干部具有強烈的動力去爭取項目。項目越多、越大，村干部往往能夠從中尋租、設租的租值也會越大。在競爭性的項目制度和農民集體行動能力普遍弱化的格局下，村干部在積極爭取項目的過程中所付出的成本便成為了新的村級債務。一般來說，項目越多、越大，新村級債務的規(guī)模也會越多、越大。由于這些成本大都是由村干部個人先行墊付，這些債務很有可能會變成村干部個人的債務風險。從這個角度上說，村干部的行為既受到利益的激勵，又受到風險的約束。然而，有3個因素解除了村干部對風險的擔憂，從而促使其不斷地推高新村級債務。這3個因素分別是：(1)財政資源下鄉(xiāng)。在越來越多的公共財政資源向農村輸送的時代背景下，尤其是在這種資源輸入主要依靠項目的條件下，村干部總是能夠找到可以為日益膨脹的新村級債務提供償還信用的下一個項目。(2)資源投入的累積效應。在項目制的運作邏輯下，那些前期項目資金投入越多、新村級債務越大的村莊，往往也是越有能力承接更多更大項目的村莊，同時也是在爭取項目的過程中具有競爭優(yōu)勢的村莊。在接下來的項目資金還有待爭取的情況下，村干部具有使新村級債務繼續(xù)不斷膨脹的強大動力。(3)風險與利益的置換。由于每個村的具體情況不同，導致項目工程的預算不可能標準化，這為村干部掌握了項目預算權提供了絕好的機會。村干部可以通過多報預算的方式規(guī)避可能出現(xiàn)的債務風險，并從中獲得穩(wěn)定的收益。

舉例來說：某項目實需100萬元，其中政府資金80萬元，村級配套20萬元。按照常理，該項目將形成20萬元的村級債務(假設這筆錢是村干部個人墊資，債務風險由他個人承擔)。為了規(guī)避債務風險，村干部傾向于多報預算。假設預算改為120萬元。按比例政府應投入96萬元，村級配套24萬元，故而形成24萬元的村級債務，村干部有24萬的債務風險。但該項目實際只需100萬元，剩下20萬元經過某些方式進入了村干部私人口袋。此時，村干部雖然表面上背負了24萬元的債務風險，但實際上卻獲得了20萬元的純收益，并成為了村級組織的債權人。

顯然，僅僅是通過多報預算這一個辦法，村干部就可以有力地化解新村級債務可能給自己帶來的債務風險。而且，隨著越來越多的項目被爭取下來，村干部還可以采取“項目里面套項目”“一個工程報多個項目”等多種方式進行風險和利益的置換，確保收益無虞。

(四)鄉(xiāng)村利益共同體導致相關制度失效

以上分析引出了最后一個問題：當村干部以極大的熱情制造出日益膨脹的新村級債務時，國家出臺的一系列涉及村務管理和村級財務管理的政策和制度為什么沒有起到約束村干部的效果？早在20世紀90年代中后期，我國便已經開始陸續(xù)出臺了一系列應對村級債務的政策和加強村級財務管理的制度。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及相關部門的監(jiān)管職責為何沒有發(fā)揮作用呢？

1999年5月6日，“徹底清理鄉(xiāng)村兩級不良債務”首次被寫入中央文件[28]。此后，清理化解村級債務的工作與加強村級財務管理制度建設的工作得到同步推進。2005年7月11日，國務院頒布《關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織一律不得舉債搞建設，建立健全新債責任追究和鄉(xiāng)村干部離任債務審計兩項制度[29]。2005年7月12日，國務院辦公廳頒布《關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》，在重申了上述規(guī)定和要求之外，還提出了制止發(fā)生新債的“三個不準”，即各地一律不得下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資指標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一律不得為經濟活動擔保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織一律不得舉債搞建設[30]。根據(jù)以上2個文件精神，農業(yè)部于2005年10月10日出臺《關于進一步加強村級債務管理堅決制止新增債務的通知》，就制止新債和加強債務管理作出了更為細致的規(guī)定[31]。2006年10月8日，中紀委、監(jiān)察部、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理工作的通知》，提出要加強和規(guī)范村級財務管理工作，建立和完善規(guī)范的財務管理制度，嚴格執(zhí)行各項財務管理制度，加強集體資產管理，防止資產流失，建立健全財務工作流程規(guī)范，加強農村審計，切實履行民主決策程序，充分發(fā)揮民主理財小組作用和提高財務公開質量等八項制度[32]。2006年10月18日，國務院辦公廳下發(fā)《關于做好清理化解鄉(xiāng)村債務工作的意見》，重申了國務院關于“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求和“誰舉債、誰負責”的原則，特別提出各地新農村建設要從實際出發(fā)，因地制宜，量力而行，嚴防產生新的鄉(xiāng)村債務，不得讓鄉(xiāng)村負債搞建設，并且要求各地應加強村級財務管理，規(guī)范村級收支行為[33]。2013年6月27日，農業(yè)部、財政部、民政部、審計署聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范村級財務管理工作的意見》，針對各地村級財務管理工作中出現(xiàn)的問題，提出了更加細致的指導性意見[34]。此后，地方各級政府也依據(jù)上述文件精神陸續(xù)出臺了相應的政策文件。

顯然，國家高度重視對村級債務的防控和村級財務管理的制度建設。村級財務管理工作的制度化、規(guī)范化和現(xiàn)代化程度越來越高。從目前各地的村級財務制度建設上來看，各地普遍都實行了“村財鄉(xiāng)管”的管理制度。村財鄉(xiāng)管一般實行“錢賬均管”，即村級所有的收入和支出均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代管范圍之內，村級組織不再單獨設會計、出納，實行報賬制，并嚴禁私設賬戶。因此，村級的任何收入和支出理論上都應該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站和財政所的監(jiān)督管理范圍之內。對于某些面值比較大的發(fā)票，甚至都需要經過眾多的村干部(村監(jiān)會、理財小組等)、代辦員、報賬員、經管站、財政所、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))分管領導、乃至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長等層層簽字才有可能報銷。那么，新村級債務何以在日益規(guī)范和完善的村級財務管理制度中持續(xù)快速增長？

前文提到，村干部通過經營項目獲得私人利益，并在這個過程中制造了越來越多的新村級債務?？陀^上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是在經營項目。但與村干部不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力機制主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展意圖的實現(xiàn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個人政績，而不是單純的物質利益。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體系的最末端，其本級財力一般非常有限，而且往往并不獨立。但是，在分級分權的政府財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權，又有相對獨立的事權、意圖和利益偏好。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于各級項目也有著極其強烈的需求。目前，除“維穩(wěn)”以外，“爭資跑項”是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞著項目的爭奪運作往往十分激烈。此時，村干部通過制造村級負債的方式積極爭取國家的項目資金，客觀上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是有利的。尤其是有些村干部能夠越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭取到更多的項目資金，或者引起高層領導的重視，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說更是難得。因此，為了能夠最大限度地調動村干部爭資跑項的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會對村干部在項目運作過程中“搭車謀取私利“的行為持默許，乃至縱容態(tài)度，同時也會對日益膨脹的新村級債務持默認，乃至鼓勵的態(tài)度。圍繞著項目，鄉(xiāng)村兩級干部各取所需，通過利益的交換與共謀，結成了一個鄉(xiāng)村利益共同體[35]。此時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會放松對村級組織的監(jiān)管，從而造成了國家出臺的村務和村級財務管理等相關制度的失效。

顯然，在國家-基層組織-農民三層結構的分析框架下，國家向農村輸入的財政資源，必須要經過基層組織這個單元。在基層組織中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的監(jiān)督是一個非常重要的激勵和約束的環(huán)節(jié)或機制。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力弱化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往難以有效約束村干部行為。更有甚者，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的驅使下，鄉(xiāng)村兩級往往結成了緊密的利益共同體關系。此時，即使國家和上級政府部門制定和出臺更加完善的村級財務管理制度，也會因為制度執(zhí)行者的實質性缺位，以及制度被選擇性地執(zhí)行和不執(zhí)行等原因而陷入失效的結局。國家輸送給農民的財政資源變成了“滋養(yǎng)”鄉(xiāng)村利益共同體的物質來源，公共財政被轉化成私人利益和基層政府的特殊偏好，而不是農民的整體利益和整體偏好。制度失效不僅影響了制度本身的權威，也因此造成了農民對政府的日益不滿和機會主義行為。

四、小結與建議

黨的十九大報告明確指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。良好的村級財務狀況是村級組織發(fā)揮正常功能、確保村莊社會穩(wěn)定的基礎條件，是完善鄉(xiāng)村治理體系和提高農村基層組織治理能力的一項基礎性工作。近年來，新村級債務的普遍出現(xiàn)和快速增長，削弱了村級組織的行動能力，并給村莊社會的穩(wěn)定與發(fā)展帶了巨大的壓力，因此應引起高重視，學術界尤其要注意新村級債務的形成機制。

本文從國家自上而下的制度供給和鄉(xiāng)村社會中的不同行為主體2個層面揭示了新村級債務的形成機制。在國家制度供給層面，筆者提出，項目體制是形成新村級債務的外在、宏觀體制性原因。對于大多數(shù)村集體組織而言，在項目體制的約束下，國家向農村地區(qū)輸入的公共財政資源具有很強的競爭性。村干部能否籌集到項目所規(guī)定的配套資金，從而落實項目籌資配套制度，往往是上級政府部門分配項目的首要條件。由于目前很多村集體組織均已空殼化，而村集體組織向農民籌資的難度較大、成本很高，因此村干部在爭取項目的過程中，普遍通過舉債的方式籌集項目所要求的配套資金，從而誘發(fā)了新村級債務的出現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會層面，筆者認為，由于新村級債務是發(fā)生在鄉(xiāng)村社會之中的一個社會現(xiàn)象，因此鄉(xiāng)村社會中的不同行為主體構成了新村級債務的內在、中觀層面的結構性原因和微觀層面的動力機制。本文分別考察鄉(xiāng)村社會中的農民、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等三大主體在新村級債務的形成過程中的基本特征和動力機制。(1)村民“無責任的發(fā)展欲”是形成新村級債務的村莊社會結構原因；(2)村干部通過經營項目謀取個人私利的動機是新村級債務的核心動力；(3)在主要依靠村干部個人爭取項目的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏監(jiān)管村干部的積極性，鄉(xiāng)村利益共同體導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以真正有效地落實村級財務監(jiān)管的相關制度，從而造成了新村級債務的失控。在以上2個層面及3個因素的共同作用之下，新村級債務的普遍出現(xiàn)和日益膨脹便成為了一個不可避免的現(xiàn)象。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，結合新村級債務形成機制，可從以下3個方面積極破解新村級債務。

1.適當調整國家公共財政資源向農村的輸送方式。需要重新審視將項目制作為國家公共財政資源向農村轉移支付主要方式的可行性和適宜性，盡可能地避免項目制度造成的問題和弊?。阂环矫?，是要逐步增加普惠性的一般性財政轉移支付，適當減少競爭性的專項財政轉移支付；另一方面，是要在項目從縣鄉(xiāng)政府下到村級時，取消競爭性爭取的分配方式，改為由縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌規(guī)劃的分配模式，重建下鄉(xiāng)資源的公共性[36]，并調動農民的參與性。

2.加強村務和村級財務的相關制度建設。增加基層組織的治理資源，提升基層組織的治理能力。一方面，要強化自上而下的政府監(jiān)管能力和監(jiān)管責任；另一方面，也要調整和優(yōu)化村級組織自身結構，提升村級組織內部的激勵績效和監(jiān)管能力。切實推進基層政府的職能轉型，尤其是要加強基層政府作為服務型政府的意識和能力建設。在村級財務制度建設方面，要嚴格執(zhí)行中央政府和地方各級政府制定的村務管理和村級財務管理制度，完善村級財務管理工作的會計制度、審計制度、公開制度等相關制度，并加強村級財務相關人員的能力建設。在制度建設方面，發(fā)達地區(qū)的探索值得重視和借鑒。近年來，上海市近郊基層政府憑借其雄厚的地方財政實力，從權利主體、權力結構和外部監(jiān)督等3個方面對當?shù)氐拇寮壗M織進行了系統(tǒng)性的改組和優(yōu)化，將村干部的行為納入到了理性化、制度化的基層治理體系之中，最終實現(xiàn)了村干部由“結構性自利”到“結構性自制”的轉變，表現(xiàn)出了較好的治理績效[37]。

3.提高農民對村務、村級財務監(jiān)督管理的積極性和主動性。尤其是要促成財政資金的性質從國家的責任向農民的權利轉變。當前，農民對于村莊公共事務漠不關心，其主要原因是村莊公共事務的資金主要來源于國家財政，而不是農民自身。如果這些資金主要來源于農民自身(至少不是由村干部憑個人能力去爭取)，那么他們自然就會對這些資金的使用有很高的關注度。當然，這并不意味著筆者主張要恢復到此前由農民群體承擔村莊公共事務建設的主要支出責任。實際上，在工業(yè)反哺農業(yè)、城市支援農村的新時代背景下，國家的公共財政資金構成村莊公共事務建設的主要資金來源，這種狀況不僅具有歷史的正當性(城鄉(xiāng)差距太大，區(qū)域發(fā)展不平衡)，而且也具有現(xiàn)實的合理性(農民收入確實相對有限)。因此，問題的關鍵在于：在現(xiàn)有的項目制度下，農民并沒有將國家輸送給他們的公共財政資金當作是自己的資金。既然不是自己的資金，農民當然就缺乏參與資金使用和監(jiān)管的積極性和正當性。因此，調動村民積極性的核心，就是要將外來的國家資金轉化為農民自己的內部資金，并用于村莊公共事業(yè)建設[38]。

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[32]中共中央紀委,監(jiān)察部,財政部,等.關于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務管理工作的通知[EB/OL].(2006-11-06)[2017-11-24]. http://www.tzcs.gov.cn/zhengcefagui/zuixinzhengce/zonghelei/2531.html.

[33]國務院辦公廳.關于做好清理化解鄉(xiāng)村債務工作的意見[EB/OL].(2006-10-25)[2017-11-24]. http://www.gov.cn/zwgk/2006-10/25/content_423645.htm.

[34]農業(yè)部,財政部,民政部,等.關于進一步加強和規(guī)范村級財務管理工作的意見[EB/OL].(2013-07-04)[2017-11-24]. http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201307/t20130704_3512480.htm.

[35]張雪霖.“以縣為主”的項目供給模式及其意外后果[J].武漢科技大學學報(社會科學版),2017(5):489-495.

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[37]孫敏,田孟.從“自利”到“自制”：村級治理規(guī)避“分利秩序”的機制分析——以上海市若干近郊村為考察對象[J].西南大學學報(社會科學版),2017,43(1):5-14.

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