◎胡小武

中小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化體系的“末端神經(jīng)系統(tǒng)”，聯(lián)系著周邊農(nóng)村地區(qū)，也是我國新型城鎮(zhèn)化進程中行政等級最小的城鎮(zhèn)空間。它主要指鎮(zhèn)區(qū)常住人口少于2萬人，全域常住總?cè)丝谏儆?萬人的建制鎮(zhèn)。相比較于中大型城鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)和超大鎮(zhèn)而言，中心城鎮(zhèn)受腹地小、人口少、資源稟賦弱和創(chuàng)新機制欠缺等短板制約，發(fā)展相對滯后。中小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展系統(tǒng)中的“城鎮(zhèn)末梢”，一邊連接著鄉(xiāng)村，成為鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)或就近城鎮(zhèn)化的主要載體；一邊連接著中心城市或大城市，成為大城市資源輻射的“承載空間”。在地域發(fā)展層面，2萬多個中小城鎮(zhèn)將是中國新型城鎮(zhèn)化在土地、產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)和穩(wěn)定等可持續(xù)發(fā)展進程中的重要力量。中小城鎮(zhèn)的發(fā)展滯后，嚴重影響了新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略進程。

面臨的問題與困境

1.產(chǎn)業(yè)空心化

小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空心化源自產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后。特別是中西部地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型能力較弱，留在鎮(zhèn)里或村里的基本都是一些傳統(tǒng)型的小工廠、小家庭作坊型的企業(yè)，這些傳統(tǒng)工廠很難制造出有競爭力的產(chǎn)品，只能陷入低水平重復或勉強維持的境地。在區(qū)位條件相對較差、地處農(nóng)村區(qū)域的中小城鎮(zhèn)，超過2/3以上的年工業(yè)產(chǎn)值低于2000萬元。這與東部沿海發(fā)達的重點鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)的年工業(yè)產(chǎn)值超過十億元、百億元以上相比較，差距巨大。當前，中西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，大多逐漸陷入了產(chǎn)業(yè)空心化的相對貧困境地。

2.人口空巢化

2016年全國城鎮(zhèn)化水平為57.35%，其中東部沿海發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，中西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平不到40%，城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)分布不均衡的基本特點。以江蘇為例，截至2016年底，江蘇城鎮(zhèn)化率達到了67.72%，南京、蘇州、無錫和常州等地市平均超過75%，蘇北、蘇中地區(qū)平均不到60%。從過去20年的人口增長變遷來看，截至2016年底，上海常住外來人口超過800萬人，蘇州超過300萬人，無錫超過200萬人，南京超過150萬人。因同處長三角或江蘇地區(qū)，文化、習俗、交通和人脈等便利因素使這些發(fā)達的大城市“虹吸”了蘇北、蘇中包括蘇南農(nóng)村、城鎮(zhèn)的大量就業(yè)人口。根據(jù)各地調(diào)查數(shù)據(jù)來看，整體上我國中小城鎮(zhèn)的人口外流比例超過40%以上，有的村落人口外流比例最高超過70%，留下來的都是部分守家的老人、小孩或者少數(shù)在鎮(zhèn)里謀生的人口。中西部地區(qū)因產(chǎn)業(yè)空心化導致的中小城鎮(zhèn)人口空心化現(xiàn)象尤為突出。

3.文化空洞化

城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)是構(gòu)建城鎮(zhèn)空間的城市文化生活體系。城鎮(zhèn)文化空洞化主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)集中區(qū)的公共文化設(shè)施欠缺，鎮(zhèn)區(qū)的文化中心、文化站、圖書閱覽室、時尚餐廳、咖啡廳、藝術(shù)館、博物館和展覽館等幾乎所有現(xiàn)代文化設(shè)施都嚴重缺乏。據(jù)統(tǒng)計，全國非縣市城關(guān)型的鎮(zhèn)擁有獨立鎮(zhèn)屬圖書館的不到50個，只有少數(shù)重點鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)建有鎮(zhèn)屬的美術(shù)館、博物館或青少年活動中心。全國范圍內(nèi)的眾多中小城鎮(zhèn)中，各種文化、藝術(shù)和體育公共設(shè)施的制度性缺乏，導致城鎮(zhèn)居民包括轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民很難享有現(xiàn)代文化藝術(shù)生活，基本被排除在城市文化生活體系之外。

重構(gòu)發(fā)展動力的路徑與對策

中小城鎮(zhèn)需要謀求發(fā)展，首先需要因地制宜制定科學合理的發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展規(guī)劃。從全國各地調(diào)查案例來看，中小城鎮(zhèn)需要加快擺脫困境，重構(gòu)發(fā)展動力，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中發(fā)揮“就近就地城鎮(zhèn)化”的重要功能，成為進一步提升城鎮(zhèn)化水平的重要場域。

1.適度加快中小城鎮(zhèn)的撤并步伐

目前在全國2萬余個轄區(qū)總?cè)丝谏儆?萬人的中小城鎮(zhèn)中，大部分的人口外流比例超過40%以上，實際鎮(zhèn)域常住人口大多在2萬-3萬人以下，非農(nóng)業(yè)人口居住不超過5000人。因此，為了優(yōu)化人口與空間布局，可以適度加快對中、東部地區(qū)常住人口不足3萬人的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的撤并步伐。力爭三年之內(nèi)將鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)常住人口不足2萬人的鄉(xiāng)和不足3萬人的鎮(zhèn)，加快按照相鄰性和便利性條件開展與相鄰鄉(xiāng)或鎮(zhèn)的合并，最后組成常住人口超過5萬，總戶籍人口超過8萬左右的城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)撤并之后，大力發(fā)展城鎮(zhèn)工業(yè)與服務(wù)業(yè)，推動城鎮(zhèn)居住超過2萬人以上的地區(qū)成為一個個中、大型的鎮(zhèn)區(qū)空間。未來再利用新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的制度創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、居住、文化和公共服務(wù)的較高水平的投入與建設(shè)，基本實現(xiàn)較為發(fā)達的城鎮(zhèn)化生活水平。

2.優(yōu)化選擇規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的中小城鎮(zhèn)的范圍

■赤日蒼穹 樊甲山/攝

特色小鎮(zhèn)是關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村復興以及中小城鎮(zhèn)振興的重要發(fā)展戰(zhàn)略。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（簡稱住建部）、國家發(fā)改委、財政部發(fā)布通知指出，通過培育特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，探索小鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展之路，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推動新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。把在全國范圍內(nèi)培育特色小鎮(zhèn)作為引導中小城鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展的一種政策倡導。目前，特色小鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)進入了快車道。自2016年7月住建部提出到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)以來，特色小鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的重要政策推手。截至2017年7月27日，已經(jīng)有403個特色小鎮(zhèn)進入了住建部發(fā)布的特色小鎮(zhèn)名單，另外，從江蘇發(fā)改委2017年發(fā)布的第一批25個以“三生融合”為核心的“3*1”平方公里的特色小鎮(zhèn)培育名單來看，空間落點于中小城鎮(zhèn)的寥寥無幾，大多還是在產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的重點鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)。無論是住建部的建制鎮(zhèn)的特色小鎮(zhèn)，還是江蘇、浙江的非建制的特色小鎮(zhèn)，從不同版本的特色小鎮(zhèn)培育名單的人口規(guī)模來看，幾乎都是全國重點鎮(zhèn)和特大鎮(zhèn)，只有極少數(shù)的中小城鎮(zhèn)入圍。因此，要建構(gòu)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展動力，需要在同等條件下，優(yōu)化選擇相關(guān)的中小城鎮(zhèn)布局規(guī)劃特色小鎮(zhèn)，夯實特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、居住和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，以“輸血”和“造血”并舉的方式，提升中小城鎮(zhèn)的發(fā)展動能與發(fā)展機會。

3.以電商帶動中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國大部分地區(qū)擁有較好的工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件與環(huán)境，但大部分中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)就業(yè)帶動力弱，其主要原因是沒有建立好農(nóng)副產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)及銷售模式。在電商發(fā)達時期，可以以江蘇徐州市睢寧縣沙集鎮(zhèn)為樣本，學習其信息化帶動工業(yè)化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的模式，打造“農(nóng)戶+網(wǎng)絡(luò)+公司”的電商產(chǎn)業(yè)鏈模式，推動依托電商平臺拉動鎮(zhèn)域農(nóng)業(yè)、加工制造、服務(wù)和物流等產(chǎn)業(yè)群，最終為中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)能力再生提供一種創(chuàng)新機制。沙集鎮(zhèn)因電商聞名而成為阿里巴巴在杭州第七屆世界網(wǎng)商大會的“最佳網(wǎng)商沃土獎”入選城鎮(zhèn)，也因此吸引了大量外出務(wù)工人員回流、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展夯實了人力資源基礎(chǔ)。我國越來越多地區(qū)的交通條件、物流服務(wù)水平和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件都得到了較大改善，所以應(yīng)該從省、市、縣、鎮(zhèn)等層面，為中小城鎮(zhèn)的電商帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行各種規(guī)劃與培訓，并以扶持政策為切入點，培育電商引領(lǐng)中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的樣本，并逐漸推廣至全國。

4.以精準扶貧推動中小城鎮(zhèn)重大項目落點

截至目前，我國貧困縣還有500多個，其中不少中小城鎮(zhèn)都處在貧困縣中。因此，針對一些區(qū)位條件較好、具有發(fā)展稟賦的中小城鎮(zhèn)，可以加快布局扶貧開發(fā)重大項目，如高鐵、高速公路、省級公路、河流改造、生態(tài)治理和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目等，通過土地征收、房屋拆遷、產(chǎn)業(yè)重振和勞務(wù)增長等途徑，幫助貧困問題較為突出的中小城鎮(zhèn)獲得發(fā)展機會。從各地經(jīng)驗來看，依托精準扶貧的戰(zhàn)略機遇和有利的扶貧開發(fā)政策，強化推進基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理及重點項目的嵌入，以初始發(fā)展的撬動力為支撐，不失為一條推動中小城鎮(zhèn)進入較快發(fā)展軌道的可行路徑。

5.加快推進鎮(zhèn)域公共文化服務(wù)標準的政策設(shè)計

文化是地區(qū)發(fā)展的重要原動力和宜居生活的基礎(chǔ)支撐。要在《公共文化服務(wù)保障法》的框架下，在以縣級行政單位為主體對象的公共文化建設(shè)標準基礎(chǔ)上，深化對建制鎮(zhèn)的公共文化政策創(chuàng)新與資源投入?？梢砸越ㄖ奇?zhèn)為單位發(fā)布相應(yīng)的公共文化設(shè)施，如圖書館、文化館、體育館、青少年活動中心、老年活動中心和婦女兒童活動中心的“三館三中心”的省級標準，并通過加大資金與資源投入，推動包括中小城鎮(zhèn)的公共文化設(shè)施建設(shè)，這些措施既有助于中小城鎮(zhèn)的居民公共文化福利水平提升，更有助于推進城鎮(zhèn)空間人口與產(chǎn)業(yè)的增長，為中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化動力提供有利的公共文化配套。同時將中、小學教育和醫(yī)療等設(shè)施進一步提檔優(yōu)化，中小城鎮(zhèn)的“就近城鎮(zhèn)化”帶動能力將獲得很大提升。還可通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)屋流轉(zhuǎn)及宅基地政府贖買等政策創(chuàng)新，提高中小城鎮(zhèn)在發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)、建構(gòu)宜居生活、促進生態(tài)美化等方面的改善能力。