◎邱泰如

治理一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中被解釋為統(tǒng)治、管理。隨著人類社會的進步和政治文明的發(fā)展，治理與管理、組織協(xié)調之意日漸趨同。立足國情，我國是從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度來研究治理問題的。黨的十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。其中，政府采購是國家財政的重要組成部分，PPP（Public-Private Partnership的字母縮寫，指政府與私人組織之間形成一種伙伴式的合作關系模式）支出中的一部分與財政支出有關。各國際組織認為PPP合作方式的選擇要遵循政府采購規(guī)則，如在世界銀行2017年版《PPP合作條款指南》中指出，訂約當局（政府實體）“選擇PPP作為基礎設施采購方式”。因此，本文對在推進國家治理現(xiàn)代化視角下進一步完善政府采購和PPP的舉措進行多方面探析。

參與的多元主體及權責匹配

改變以政府作為唯一治理主體的傳統(tǒng)公共行政管理模式，實行治理的“多中心合作”[1]是應對經(jīng)濟社會結構日漸多樣化和復雜化的最佳選擇。實現(xiàn)參與治理的主體多元化，發(fā)揮政府、市場、社會和公民各自優(yōu)勢和激勵相容機制的作用，從而達到共治共享。這個命題在政府采購以及PPP模式上都得到了很好的印證。

政府采購當事人包括采購人、供應商和采購代理機構等，其行為涉及到政府監(jiān)管部門、第三方評估機構和評審專家等。若要發(fā)揮各方優(yōu)勢最大化，應在法律法規(guī)上完善各方的具體責任，并發(fā)揮社會公眾和輿論等對政府采購建言和監(jiān)督的作用。其中要實行政府購買公共服務，這對于轉變政府職能和實現(xiàn)參與治理的主體多元化具有積極意義[2]。要界定政府購買公共服務的范圍，如美國就界定了公共服務市場化邊界[3]，由政府直接提供履職服務的事項不宜列入政府購買范圍。但其前期研究、后期評價和法律咨詢等政府履職的輔助性事項可實行社會購買。在采購行為發(fā)生的過程中，政府購買公共服務的承接主體（社會組織、事業(yè)單位法人、企業(yè)、機構等）公平有序競爭是前提要素之一。這就需要培育壯大作為承接主體之一的社會組織，并為此建章立制，修訂完善各類扶持及監(jiān)管的條例法規(guī)。而過程中所存在的參與主體目標（或效用函數(shù)）差異和信息不對稱帶來的委托-代理模型的矛盾，則需要政府相關部門正確履職和實行監(jiān)管，并發(fā)揮第三方機構評估、公共服務對象評價、社會輿論監(jiān)督和行業(yè)自律等作用，強化政府購買公共服務的績效評價及其結果應用，以防范可能出現(xiàn)的公共服務政府“購買失靈”。

作為一種新型的現(xiàn)代化政府治理方式，PPP模式也涉及到多元參與主體和利益相關者。世界銀行在2017年版《PPP合同條款指南》中指出：政府實體（訂約當局）要與社會資本簽訂長期合同，并與貸方（可能是商業(yè)銀行、債券投資者或其他融資提供商）簽訂單獨的直接協(xié)議。貸款人為社會資本提供資金和資產(chǎn)償還擔保，貸款人還與施工承包商和運營維護承包商達成直接協(xié)議，根據(jù)PPP合同要求來建立和運營項目。直接協(xié)議通常由社會資本保存。PPP項目協(xié)議包括包銷協(xié)議、施工合同、經(jīng)營和維護協(xié)議、土地租賃協(xié)議等，而這些協(xié)議的簽訂必然涉及多元簽約方。與此同時，要發(fā)揮評估專家和第三方機構在PPP項目前期論證和績效評估中的作用。目前在我國新建的PPP項目的社會資本方或項目公司中，施工企業(yè)或由施工企業(yè)作為牽頭方組成的聯(lián)合體占據(jù)主導地位的不在少數(shù)，這類企業(yè)或在PPP項目建成后一段時間內轉讓所持有的PPP項目公司股權，或缺乏PPP項目全生命周期運營維護管理能力。鑒于此，在PPP中應注意合理組合施工承包商、專業(yè)投資運營機構、運營維護承包商和金融機構的投資。要實行各種所有制形式的社會資本參與PPP的公平有序競爭，摒除社會資本準入的行政性壟斷。要鼓勵和支持民間資本采取混合所有制、設立基金、組建聯(lián)合體等多種形式參與投資規(guī)模較大的PPP項目。要允許國有企業(yè)參與，根據(jù)實踐結果再作取舍，而不要帶先入之見。另外，我國是受大陸法系影響較大的國家，《立法法》第六十五條指出，“行政法規(guī)經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人大及其常務委員會制定法律”。鑒于此，可先由國務院制定專門的PPP行政法規(guī)（已有PPP條例征求意見稿），合理且明確地規(guī)定合作雙方的權利、義務和責任。

參與主體關系的互動式協(xié)調和依法調節(jié)

經(jīng)濟機制的設計涉及到信息和激勵問題，要通過各平等參與主體之間的信息交流、利益表達、激勵相容和旨在實現(xiàn)組織目標的行為協(xié)調的良性互動，達到博弈均衡。法律則是以規(guī)定當事人的權利義務為內容的具有普遍約束性的規(guī)范，促使當事人履行法律責任。政府采購和PPP在實施過程中也要實行相關各方面關系的良性互動協(xié)調和依法調節(jié)。

1.政府采購方面

（1）要根據(jù)政府采購項目的特點，選擇公開征詢意見、專家論證或第三方論證的方式，進行充分的市場調查。政府向社會公眾提供的公共服務項目，其采購需求應征求社會公眾的意見。在必要時，公開征詢意見和專業(yè)論證方式可并行不悖，還可征求相關供應商的意見，采購人要及時處理并答復潛在投標人對采購需求提出的意見。

（2）要按時在指定的媒體上公告采購需求、招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書、中標和成交結果，做到政府采購的信息及時發(fā)布、透明和得到多方面監(jiān)督。

（3）要加強政府采購當事人之間的互動溝通，實行向財政部門報告制度，以促進協(xié)調以及改正和依法處理違法違規(guī)行為。

（4）財政部門和其他有關部門要對采購當事人和評審專家進行監(jiān)督檢查，并及時予以通報。

（5）經(jīng)嚴格履約驗收的結果應公諸于世，并加以應用。既要處理好供應商詢問、質疑與投訴事項，也可考慮賦予采購人投訴的正當權利。

2.PPP方面

（1）從提出合作項目建議、可行性研究報告到編制、審核和公布合作項目實施方案，再到擬定和審核項目物有所值評價報告和財政承受能力論證報告，均需要同級人民政府、財政部門、有關行業(yè)主管部門、項目實施機構、潛在社會資本方、受托評審專家（或第三方專業(yè)機構）之間的互動溝通和密切配合，同時還須廣納眾言，傾聽PPP項目的環(huán)境影響者、使用者及付費者的訴求和意見。

（2）大陸法系合同雖通常不如同等的英美法系合同那樣詳細，但都趨向于合同的明確規(guī)定。我國PPP項目的合作協(xié)議，務必經(jīng)政府實施機構與其選定的社會資本方或項目公司進行充分的信息交流和協(xié)商談判而達成一致，體現(xiàn)合理分配風險、收益共享和激勵相容的特征。PPP法應明確規(guī)定合作項目協(xié)議應載明的事項，尤其是關鍵內容和核心條款，以避免權責模糊和日后產(chǎn)生不必要的爭議。在項目合作期間不得隨意變更合作項目協(xié)議內容。不過也要看到，目前我國PPP項目的全生命周期一般要經(jīng)過五個階段，由于信息不完全、非對稱，加上“由于長期且常見的復雜性，無法在PPP合同中規(guī)定對整個項目周期內可能出現(xiàn)的事件的特殊保護措施”，所以，“PPP合同要具有靈活性，以便在確定的合作框架內盡可能地處理出現(xiàn)的變化”（世界銀行2017年版《PPP合同條款指南》），但要規(guī)范合作項目協(xié)議的變更和提前終止。對協(xié)議中的可變更條款，應約定可變更的程序、條件、主要依據(jù)、周期和范圍等。如確需變更的應由PPP協(xié)議雙方通過協(xié)商達成一致，并公示變更事由及內容，經(jīng)同級人民政府批準簽訂補充協(xié)議。又如調整合作協(xié)議中約定的合作項目的收費價格，應符合協(xié)議約定的調整程序、周期和條件，并召開由付費者代表、專家、政府有關部門人員等參加的聽證會，平衡好付費者合理負擔和社會資本方的合理回報。

（3）社會資本方應按約定向政府有關部門提供有關合作項目投資、建設與運營維護方面的信息，政府有關部門要定期進行監(jiān)測分析和績效評價，及時反饋給社會資本方，以便及時協(xié)調解決好發(fā)現(xiàn)的問題，并根據(jù)績效評價結果對價格或者財政補貼進行調整。要采用多種方式解決合作雙方爭議。其中，凡能通過合作雙方協(xié)商解決的，應簽訂補充協(xié)議。

PPP合同是由締約雙方根據(jù)平等、意思自治和誠信等原則簽訂的。從這一方面看，PPP合同屬民事合同，作為平等合作伙伴的締約雙方都應守信篤行。但同時也要看到，PPP合同約定的內容既要考慮社會資本方的合法權益，也要顧及公共利益的維護，且實行行政特許權是PPP類型之一，加上“PPP合同通常受行政法規(guī)的調整，因此，締約雙方需考慮適用于合同關系的行政法原則”（世界銀行2017年版《PPP合同條款指南》）。當然，行政法規(guī)的調整要做到科學、合理，不侵犯社會資本方合法權益。如果社會資本方認為政府有關部門作出的與合作項目有關的具體行為侵犯其合法權益的，可有陳述、申辯的權利，并可依法提起行政復議或行政訴訟。

技術手段現(xiàn)代化和策略整合性

1.實現(xiàn)技術手段現(xiàn)代化

隨著信息技術、信息產(chǎn)品和信息獲取處理方法得到指數(shù)級增長，“云網(wǎng)端”信息基礎設施日臻完善，信息的獲得性和獨立流動性與日俱增，治理技術手段現(xiàn)代化方興未艾。這促進了參與治理的多元主體關系的互動式協(xié)調、依法調節(jié)、治理策略的整合和治理效率的提高。

■梯云步月 魏世航/攝

2010年第四屆國際公共采購討論會就已提出，電子采購是公共采購的必由之路。標準化是電子化政府采購的前提條件和基礎。我國要建立規(guī)范、透明的云計算服務行業(yè)技術、服務和評價等標準，實行并健全財政部已提出的政府采購信息化標準，建立規(guī)范、透明的“政采云”服務的制度、技術和管理等標準。為了實現(xiàn)政府采購電子化，需要優(yōu)化產(chǎn)品分類目錄體系，推行技術參數(shù)定型以及內部操作流程、需求、評審和通用項目驗收等標準化。與此同時，要推進全流程、全方位的政府采購電子信息化。為此，要健全政府采購內網(wǎng)系統(tǒng)（在金財專網(wǎng)上開發(fā)）和外網(wǎng)系統(tǒng)（在互聯(lián)網(wǎng)上開發(fā)），實現(xiàn)內外網(wǎng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)（信息）交互對接。要構建集政府采購信息服務、電子交易、工程項目采購（含電子招投評標）和可追溯監(jiān)管為一體的電子化政府采購平臺，并與電商交易平臺、公共資源 交易平臺、公共信用信息平臺、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺（各政府部門政務信息系統(tǒng)要接入）進行對接，以促進政府采購信息共享以及更加規(guī)范、透明、公正、清廉和高效。目前，我國政府采購電子信息化已見成效，但尚需進一步完善。如“政采云”的設計要順勢而為，并加以完善，以適應政府采購業(yè)務的開展和采購人多樣化的需求。

2.重視策略的整合性

參與治理的主體多元化、協(xié)調的互動式和治理技術手段的現(xiàn)代化，需要實行治理結構的適當分權，以實現(xiàn)治理的因地制宜、民主自治、回應性和效率。與此同時，也要重視治理策略的整合性，以利實現(xiàn)參與治理的各相關方面的優(yōu)勢互補、協(xié)調統(tǒng)一、協(xié)同效率和整體效益。

政府采購也應重視治理策略整合性。一是落實“放管服”政策措施，以降低制度性交易成本。二是對變更政府采購方式實行一攬子申報和批復；對政府采購進口產(chǎn)品實行集中論證和統(tǒng)一報批。三是對采購需求明確、標準統(tǒng)一且適合省市聯(lián)動的通用類貨物，實行省級統(tǒng)一采購，由各市分別簽訂合同。四是推行政府采購的電子商城（或電子集市）和“云服務”平臺。在其電子商城，可使政府采購的計劃備案、競價、下單采購、收發(fā)貨和退換貨等在網(wǎng)上一站式呈現(xiàn)和操作，因而可顯著地提高政府采購的透明度、效率和效益。五是建立健全全國統(tǒng)一開放、競爭有序的電子化政府采購市場和電子化政府采購管理交易平臺。

PPP模式是治理策略整合性的一個體現(xiàn)。因此，在PPP項目實施和監(jiān)管中，也要重視治理策略的整合性。在國際上，PPP監(jiān)管大體上有地方自主型、中央主導型以及二者結合等三種模式。根據(jù)我國國情，應由中央制定全國統(tǒng)一的PPP法律和政策。據(jù)此，中央和地方可對各自管轄權內的PPP項目進行決策、審批和監(jiān)管。在不違反國家PPP法律和政策的前提下，地方可有因地制宜的自主權。中央還可給地方部分PPP項目以專項獎補資金支持。為改變“政出多門”狀況，中央和地方兩級都可采用PPP工作領導小組和聯(lián)席會議等形式，加強PPP的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調，并制定綜合性管理措施。這種組織領導機構要由國務院和縣級以上地方人民政府的分管領導負責協(xié)調，并由本級財政、發(fā)改和有關行業(yè)主管部門的分管領導參加。再者，目前已有66個國家和地區(qū)設立PPP中心。我國要進一步充實中央和地方兩級PPP中心的專業(yè)力量，使其更好地發(fā)揮在PPP政策引導、技術支持、能力建設和市場推進方面的功能作用。另外，對PPP項目可實行合理的“多評合一”和聯(lián)合評審，其中，對合作項目實施方案在聯(lián)合評審時已出具審查意見的事項，不應重復審查。

[1]奧斯特羅姆·帕克斯，惠克特，毛壽龍譯.公共服務制度構建. 上海三聯(lián)書店，2000：19.

[2]邱泰如. 對政府采購公共服務的探討. 中國政府采購，2015，（2）.

[3]唐納德·熊特爾. 權利共享——公共治理與私人市場. 北京大學出版社，2001.