胡紅玲

從1970年算起，美國的環(huán)境公民訴訟至今已有近50年的歷史。俄亥俄谷環(huán)境聯盟訴弗拉公司案是美國典型的水污染環(huán)境民事公益訴訟案件，該案一審歷時近2年，從訴前通知發(fā)出之日至二審審結長達4年。整個訴訟過程完整地展現了美國環(huán)境公民訴訟案件的法定程序和論證特點。美國的環(huán)境公民訴訟被認為是環(huán)境公益訴訟的鼻祖，早在1970年就已在《清潔空氣法》中明確規(guī)定了公民訴訟，隨后基本上在各個環(huán)境單行法中均做出了公民訴訟的相關規(guī)定。因為證明違反《清潔水法》的行為和建立水體原告組織的相對易度等[1]原因，公民依據《清潔水法》提起的環(huán)境公益訴訟案件遠遠多于依據其他環(huán)境法律提起的案件，這使得公民訴訟在《清潔水法》執(zhí)行與解釋方面成為一種獨特的力量。而我國當前的環(huán)境民事公益訴訟立法與司法實踐均不太成熟，2013年1月1日施行的新《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)才正式對環(huán)境民事公益訴訟做出明確規(guī)定，但起訴主體僅限法律規(guī)定的機關和有關組織，且“該規(guī)定對于環(huán)境民事公益訴訟中到底應該如何確立原告資格的問題，并未能給出明確的答案”[2]。2015年1月1日施行的新《環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)則對有權提起環(huán)境公益訴訟的組織進行了界定，但出于防止濫訴等方面的考慮，對組織的限定條件貌似過于嚴格，致使符合條件的組織為數不多，地區(qū)分布亦不均衡。另外，因起訴主體資格限制可能致使各地污染企業(yè)相應遭遇訴訟不公的問題，表現為能力較強的環(huán)保組織所在地區(qū)的被訴企業(yè)可能承受巨額賠償，而未被環(huán)保組織起訴的違法企業(yè)卻依然逍遙法外。2015年1月7日施行的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)則對環(huán)境民事公益訴訟案件的審理做了詳盡的規(guī)定，但也凸顯了我國只有環(huán)境民事公益訴訟而無環(huán)境行政公益訴訟這一單一模式。2015年7月3日起開始實施的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱試點方案)則規(guī)定在2年的有限時間內與有限范圍內特定起訴主體即檢察機關有權提起民事與行政公益訴訟。但因“其在環(huán)境公益訴訟探索中至今面臨無法可依的尷尬局面。試點之后，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟首先面臨的就是法律正當性難題”[3]。2017年6月27日，在《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》即將進入尾聲之際，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定, 決定將檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。在《民訴法》第55條增加一款，作為第2款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！薄吨腥A人民共和國民事訴訟法》也根據本決定作了相應修改，并重新予以了公布。決定對《民訴法》修改的實質是以法律的形式賦予了檢察機關以第二順位的身份提起環(huán)境民事公益訴訟、以及支持環(huán)保組織提起民事公益訴訟的權利，擴大了環(huán)境民事公益訴訟主體的隊伍。但新修改的法律依然存在對起訴主體的身份限制過嚴、訴訟主體范圍不大和訴訟激勵機制缺乏等方面的問題。

由于我國環(huán)境民事公益訴訟立法還處于初級階段，相應的訴訟實踐也明顯存在不足?！傲⒎ㄉ蠈Νh(huán)境公益訴訟主體較多的限制和缺乏具體的制度保障等，導致實踐中環(huán)境公益訴訟異常艱辛: 嚴重損害生態(tài)環(huán)境案件發(fā)生了卻起訴困難，立案了卻難以收集相關證據，即使勝訴了也難以執(zhí)行。”[4]

盡管近年來我國的環(huán)境公益訴訟立法正處于不斷完善的狀態(tài)，司法實踐領域也在不斷地積累經驗，但相較于美國近50年的環(huán)境公民訴訟立法和司法經驗，我國的環(huán)境公益訴訟立法與司法實踐均不太成熟，對美國俄亥俄谷環(huán)境聯盟訴弗拉公司案這起看似普通實則典型的水污染公民訴訟案件的過程進行分析并適度參考借鑒，無疑將有利于進一步完善我國當前的環(huán)境公益訴訟立法與司法實踐工作。

一、俄亥俄谷環(huán)境聯盟訴弗拉公司案件概要

(一)案件的過程

1996年，弗拉公司獲得了西弗吉尼亞國家污染物排放許可證，許可證允許該公司向20英里河的思迪豪斯支流排污，該支流位于西弗吉尼亞中部，與弗拉公司的露天采礦設備毗鄰。

2009年，弗拉公司申請換發(fā)了新的排污許可證。該證除了對排污限額做出了量化規(guī)定，還并入了西弗吉尼亞州立規(guī)則第5.1.f項規(guī)定。弗拉公司獲得新許可證時，第5.1.f項規(guī)定的內容如下：西弗吉尼亞/國家污染物排放許可證規(guī)定的排污必須符合質量要求，不得違反西弗吉尼亞州環(huán)境保護部門制定的水質標準*See W. Va. Code R. § 47-30-5.1.f。。

2012年12月7日，三個環(huán)保團體——俄亥俄谷環(huán)境聯盟、西弗吉尼亞高地水利和塞拉俱樂部(以下統稱“聯盟”)，按照《清潔水法》 與《露天采礦控制和恢復法》的有關規(guī)定，在提起公民訴訟之前，提前60天將訴前通知書送達涉嫌違法行為人與美國聯邦環(huán)保局管理者(《清潔水法》的規(guī)定)或內政部秘書(《露天采礦控制和恢復法》的規(guī)定)。

2013年3月13日，該案原告根據《清潔水法》規(guī)定的公民訴訟條款*See 33 U.S.C. § 1365。，向美國西弗吉尼亞州南區(qū)查爾斯頓地方法院提起訴訟。聯盟聲稱弗拉公司向思迪豪斯支流排入足量的離子和硫酸鹽，使其導電性增加，違反了并入弗拉公司許可證中的西弗吉尼亞州立規(guī)則第5.1.f項規(guī)定。

2013年6月21日，地方法院日程安排令規(guī)定本案分兩個階段完成：第一階段解決管轄權和被告的責任問題；第二階段解決必要的禁令救濟與民事處罰問題。

2014年7月30日，一審地方法院對原告提出的管轄權問題做出了同意的裁定，確定原告滿足公民訴訟的起訴資格，該院對案件具有管轄權*See 2014 U.S. Dist. LEXIS 103634; 79 ERC (BNA) 1861。。

2014年8月19—22日，一審地方法院就本案被告的責任問題進行了審理*See 82 F. Supp. 3d 673; 2015 U.S. Dist. LEXIS 8904; 45 ELR 20026; 80 ERC (BNA) 1473。。

2015年1月27日，一審地方法院做出判決，認定被告弗拉公司至少違反了許可證中的一項規(guī)定，向思迪豪斯支流排放高濃度的離子污染物，對該河流的水生生態(tài)系統的化學和生物成分造成或者實質性地造成重大的不利影響，從而違反了并入許可證的敘述性水質標準*See 82 F. Supp. 3d 673; 2015 U.S. Dist. LEXIS 8904; 45 ELR 20026; 80 ERC (BNA) 1473。。

2016年10月27日，弗拉公司對查爾斯頓地方法院一審判決不服，以其獲得國家污染物排放許可證可以免責為由提起了上訴，美國第四巡回上訴法院予以受理。

2017年1月4日，上訴法院審結此案，做出了維持一審法院判決的裁定*See 845 F.3d 133; 2017 U.S. App. LEXIS 108; 47 ELR 20004; 83 ERC (BNA) 1885。。

(二)案件爭議的焦點及審理結果

1. 一審的情況

一審爭議的焦點主要體現在以下幾個方面：第一，被告所持許可證中第5.1.f項敘述性水質標準的規(guī)定是否具有可執(zhí)行性，被告可否因持有排污許可證而免除相關責任；第二，原被告雙方用以證明各自主張而提交的專家證詞、指數和基準等是否具有權威性和說服力；第三，對河流造成或者實質性造成生物損害的離子污染是否系被告的采礦排污所致。

原告根據阿巴拉契亞中部河流野外水生生物導電率基準(簡稱“聯邦環(huán)保局基準”)(EPA’s Benchmark)*See Joint Ex.58。、其他同行評審的科學出版物和專家證言指出，被告將經測試具有導電性和硫酸鹽的離子污染物過量排入西弗吉尼亞的水域，對河流水生生態(tài)系統的化學和生物成分造成或者實質性地造成重大不利影響，違反了國家污染物排放許可證及西弗吉尼亞采礦許可證的規(guī)定。自弗拉公司開始向水體排放礦山廢物以來，思迪豪斯支流的導電性顯著增加。 隨著思迪豪斯支流導電性增加，敏感的昆蟲種類因不能適應突然且劇烈的變化都死了。水生生物多樣性的減少造成西弗吉尼亞河流狀況指數(WVSCI)得分下降， 聯邦環(huán)保局認為指數低于臨界值68就表明損害存在。該指數是西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯邦環(huán)保局長期用來測試河流健康狀況的指數。自2003年起，思迪豪斯支流的指數得分一貫低于68，介于31.6到58.17之間*See Id. at 696。。

被告弗拉公司指出，公司于2009年申請換發(fā)新許可證時已披露了排污的性質。當時，弗拉公司曾聲明其排放的污染物含有離子，因此具有較高的導電性。盡管如此，西弗吉尼亞環(huán)境保護部門并未在弗拉公司的許可證中對電導率設定特別的限制。弗拉公司認為，環(huán)保部門拒絕設限的原因是肯定地選擇不對電導率施加任何限制。按弗拉公司的說法，這就意味著第5.1.f項規(guī)定并未要求弗拉公司對其排污的電導率做出限制，即使電導率最終違反了水質標準。弗拉公司的推理是，遵守許可證中明文規(guī)定的污水排放限額可以使其免于承擔該法規(guī)定的所有責任，而且是否違反敘述性水質標準不能僅憑西弗吉尼亞河流狀況指數確定，弗拉公司還以己方1名專家對聯邦環(huán)保局基準的批評為依據，提出該基準存在基本分析錯誤，不能作為決定依據。被告聲稱原告并不了解思迪豪斯支流中其他應激物的影響，因此不能證明導電率是造成損害的主要原因。

地方法院審議了大量的專家證詞、報告和圖表，認定第5.1.f項規(guī)定構成可執(zhí)行的許可證規(guī)定。該規(guī)定要求弗拉公司不得違反西弗吉尼亞的水質標準，包括敘述性的水質標準。法院查明，被告弗拉公司排入思迪豪斯支流的礦山廢物在接收水體中沉積了大量的離子，被告方提供證詞的專家不具備必要資格和相關信譽，其證詞不足以推翻為法院所尊重的聯邦環(huán)保局在基準中所作的科學決定。此外，2名專門從事水生生態(tài)系統研究的博士證言頗具說服力，而且被告的采礦作業(yè)橫跨思迪豪斯支流90%以上的區(qū)域，也沒有證據表明有其他土地使用活動的存在。法院據此認定原告已通過大量的證據確定，被告向思迪豪斯支流排放高濃度的離子污染，至少違反了許可證中的一項規(guī)定，對該河流的水生生態(tài)系統的化學和生物成分造成或者實質性地造成重大的不利影響，從而違反了并入許可證的敘述性水質標準。

至于救濟方式，地方法院在弗拉公司的催促下，以太繁重為由拒絕了聯盟提出的補救辦法。相反，法院指定了1名專門的工程專家，監(jiān)督弗拉公司實施其提議的不太繁重的方法，命令弗拉公司采取適當的措施要么降低其排污的導電性，要么提高思迪豪斯支流的河流狀況指數得分*82 F. Supp. 3d 673; 2015 U.S. Dist. LEXIS 8904; 45 ELR 20026; 80 ERC (BNA) 1473。。

2. 二審的情況

弗拉公司不服一審地方法院做出的判決，以持有國家排污許可證可以免責為由及時提起了上訴。其理由是：法律規(guī)定如果許可證持有人按照許可證的排放限額規(guī)定排污可以免除其法律責任*See 33 U.S.C.§1342(k)。。上訴法院認為弗拉公司所持排污許可證的規(guī)定是案件爭議的中心。法院需把許可證的規(guī)定當作合同來進行解釋，因此對一審判決所依據的許可證解釋重新進行了審查，并對一審法院判決所依據的事實一一進行了查明。

上訴方弗拉公司認為地方法院對許可證規(guī)定的解讀有誤，認為第5.1.f項規(guī)定控制的是該州的監(jiān)管者，即西弗吉尼亞環(huán)保部門的行為，并未對被監(jiān)管實體弗拉公司提出要求。上訴法院通過對許可證上有關語言的解讀，認定其并無歧義，該規(guī)定禁止許可證中列明的排污違反該州的水質標準，并且許可證中的規(guī)定并非像上訴人所主張的約束對象是發(fā)證機關，而是許可證持有人。許可證上規(guī)定的排污由許可證持有人產生，因此該規(guī)定控制的是許可證持有人弗拉公司的活動。州立機關西弗吉尼亞環(huán)保部門是許可證制定者，對許可證持有人的排放沒有任何控制權。

聯邦環(huán)保局提交了法庭之友意見陳述(有利害關系的非當事人意見陳述)，說明將敘述性水質標準并入弗拉公司許可證的第5.1.f項規(guī)定也出現在一些國家排污許可證中，曾向許可證持有人執(zhí)行過。上訴法院認為，弗拉公司在被提起公民訴訟之前獲得新許可證已達4年之久，其自身對許可證的語言存在誤解。其次，早在2011年，即訴訟之前2年，西弗吉尼亞環(huán)保部門就對弗拉公司的母公司提起過訴訟，執(zhí)行過爭議中的水質標準。而且，在本案之前，弗拉公司的母公司事實上已經同意采取措施就其違反水質標準進行救濟。因此，弗拉公司有充足的個性化通知得知西弗吉尼亞排污許可證上水質標準為可執(zhí)行，對許可證持有人具有強制執(zhí)行性。弗拉公司后來爭辯說，其依賴于西弗吉尼亞環(huán)保部門的指導，該州不會根據導電性或者水質標準進行任何執(zhí)法行動。但弗拉公司沒有證據表明環(huán)保部門曾在2009年換發(fā)新證時做出過此類保證。此外，鑒于2011年環(huán)保部門根據水質標準提起的訴訟來看，這種保證似乎不太可能。即使有證據證明曾經做出過此類保證，也不能阻止聯盟提起公民訴訟。因為國會制定《清潔水法》公民訴訟條款的目的就在于應對當前此類情況，即傳統執(zhí)法機構拒絕采取行動。機關不會開展執(zhí)法行動的非正式保證不能阻止公民提起訴訟執(zhí)法。據此，上訴法院維持了地方法院一審的判決*845 F.3d 133; 2017 U.S. App. LEXIS 108; 47 ELR 20004; 83 ERC (BNA) 1885。。

二、案件的法律評析

對該案的一審和二審過程進行分析后不難發(fā)現，美國環(huán)境公民訴訟從原告對被告的選擇、原告執(zhí)行“訴前通知”到法院依法認定原告資格等司法程序嚴密有據，法院在庭審過程中對當事人用以支撐己方觀點的專家論證意見的采信比較科學合理。

(一)司法程序嚴密有據

第一，原告選擇訴訟對象與類別的規(guī)定較為詳實。美國《清潔水法》的公民訴訟條款同時對我國法律意義上的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟做出了規(guī)定：“任何人都可以代表自己: (1)在憲法第十一次修正案允許的范圍內，針對任何人[包括(i)美國，和(ii)任何其他政府部門或機構](A)違反本章規(guī)定的排污標準或限額或者 (B) 違反行政長官或各州對這種標準或限額發(fā)布的命令，或(2) 針對未能履行本章所規(guī)定的且非屬其自由裁量權的行為或責任的行政長官, 提起民事訴訟。”*See 33 U.S.C.§1365。顯而易見，該條款規(guī)定了公民提起環(huán)境訴訟的權利，也規(guī)定了環(huán)境公民訴訟的范圍。作為保護環(huán)境的第三方獨立力量，公民訴訟的原告可以根據環(huán)境違法行為的主體以及違法行為的性質選擇起訴污染企業(yè)或環(huán)境監(jiān)管部門。該案中原告選擇起訴弗拉公司，而不是西弗吉尼亞環(huán)保機構，根本原因在于原告認為弗拉公司違反了排污許可證中規(guī)定的敘述性水質標準，其后法院的審理結果也對此予以了證實。法院在對案件進行審理之前，先理順了與本案事實有關的聯邦及州級法律架構問題。美國《清潔水法》的主要目標是“恢復和維持該國水域的化學、物理和生物完整性”*See 33 U.S.C.§1251。，“禁止任何人排放任何污染物”，“除非獲得國家排污許可證”*See 33 U.S.C.§§1311, 1342。，符合《清潔水法》規(guī)定的排污條件方可排污*See 33 U.S.C.§1342。。各州可以根據33 U.S.C.§1342(b)條授權規(guī)定，經許可后對國家許可證項目進行管理。西弗吉尼亞州獲得了該許可，經由西弗吉尼亞環(huán)境保護部門對國家許可證項目進行管理*See 47 Fed. Reg. 22363-01 (May 24,1982)。。所有西弗吉尼亞州的排污許可證都參考且并入了該州法典中的規(guī)定*See§47-30-5.1.f。：西弗吉尼亞州排污許可證規(guī)定的排放必須符合質量要求，以免違反西弗吉尼亞州法典第47-2條頒布的水質標準。該許可條件具有強制執(zhí)行性*See Ohio Valley Envtl. Coal. V. Elk Run Coal Co., Inc., 24F.Supp.3d 532, 537 (S.D. W.Va. 2014) ("Elk Run")。。 根據有關規(guī)定，許可證持有人必須遵守許可證上的條款和條件以及所有適用的操作標準*See W. Va. Code R. § 38-2-3.33.c.。，其中包括“不得違反排放限制或違反適用的水質標準”*See " Id.§38-2-14.5.b.。。一審與二審法院的判決均依據這些法律規(guī)定對當事人的主張進行法律推理與論證。明確了環(huán)保部門在該案中的角色是許可證的制定者，對許可證持有人的實際排污沒有任何控制權。許可證應當被當作合同進行解釋，約束的是許可證持有人。許可證上規(guī)定的排污由許可證持有人產生，因此該規(guī)定控制的是許可證持有人弗拉公司的活動。可見，原告選擇弗拉公司為訴訟對象是正確的。法院的審理同時也表明，環(huán)境保護部門與企業(yè)之間的非正式承諾不具有法律約束力。而且，公民訴訟作為第三方力量可以監(jiān)督并制約監(jiān)管機關與被監(jiān)管企業(yè)之間可能存在關聯的共同利益，另一方面，也可視為彌補環(huán)境監(jiān)管資源不足的第三方力量。

第二，有關原告執(zhí)行訴前通知的流程規(guī)定較為細致。按照《清潔水法》“訴前通知”(Notice)*See 33 U.S.C.§1365(b)。的規(guī)定，原告在提起公民訴訟之前，必須提前60天將意欲起訴通知書送達涉嫌違法行為人與美國聯邦環(huán)保局管理者(《清潔水法》的規(guī)定)或內政部秘書(《露天采礦控制和恢復法》的規(guī)定)。本案的原告于2012年12月7日將意欲起訴的通知書發(fā)送給了相關部門或人員，于2013年3月13日提起訴訟，充分滿足訴前通知的要求。訴前通知的規(guī)定不僅對時間期限有明確的要求，還對送達對象做出了限定，不僅要送達涉嫌違法行為人，還要送達有關主管機關。這不僅有利于有關部門聯動開展訴訟協助工作，還有利于提醒主管機關可能監(jiān)督不到位，更有利于涉嫌違法行為人做出應訴、和解、抑或自行停止違法行為等決定。若在選擇環(huán)境監(jiān)管機關為被告的情況下，訴前通知也有利于監(jiān)管機關采取補救措施，糾正不作為或亂行為，甚至與原告達成訴訟和解，起到節(jié)省訴訟成本的作用。

(二)專家論證意見的采信具有科學性

該案中，原被告雙方為證明各自的主張均提交過專家證詞，法院也依據事實做出了科學認定與合理采納。如專家使用西弗吉尼亞河流狀況指數(WVCSI)(以下簡稱“指數”)確定弗拉公司的排污對思迪豪斯支流的水生生態(tài)系統造成損害，西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯邦環(huán)保局長期以來也一直使用該指數測量河流健康狀況。聯邦環(huán)保局認為該指數得分低于68即表明河流受損。庭審證據確定，自2003年起，思迪豪斯支流的得分一貫低于68，介于31.6 到 58.17之間。對此，地方法院對該指數予以了采信?；谠桓骐p方均不能提供其他可以替代指數的方法，西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯邦環(huán)保局又長期以來一直使用該指數，因此二審法院也采信了該指數。

此外，原告依據聯邦環(huán)保局2011年發(fā)布的“阿巴拉契亞中部河流野外水生生物導電率基準”(EPA’s Benchmark)(簡稱“聯邦環(huán)保局基準”)，支撐其有關一般因果關系的論點，即受堿性礦井水影響的河流的高導電率是一些大型底棲無脊椎動物種類滅絕的原因。該基準是4位作者、8位撰稿人和25位評論者(其中包括被告方的一名專家博士)的作品，當中有16位是科學咨詢委員會的成員，而該委員會的相關專家全部具有博士學位，同時是大學的教職工。被告則以己方1名專家對該基準的批評為依據，提出該基準存在基本分析錯誤，不能作為決定依據。法院最后認定被告方的該專家不具備必要的資格和相關的信譽，不足以推翻為法院所尊重的聯邦環(huán)保局在基準中所作的科學決定，而2名專門從事水生生態(tài)系統研究的博士證言頗具說服力。鑒于技術和科學問題本質上難以用傳統的司法決策原則加以解決，法院因此認為，環(huán)保機構的數據收集和分析方法選擇應當給予高度尊重。再者，法院查明，即使不依據聯邦環(huán)保局的基準，憑借現有經過同行評議的科學出版物，也能幫助原告證明該案一般因果關系的存在。

總而言之，該案中，法院對于科學共識、具備專業(yè)知識和資質的專家證言以及具有專業(yè)技術優(yōu)勢的環(huán)保機構提供的數據給予了高度的采信。

三、案件對我國的啟示

就我國環(huán)境公益訴訟的立法及司法現狀而言，俄亥俄谷環(huán)境聯盟訴弗拉公司案在以下幾個方面提供了有益的啟示。

第一，建議適時進一步擴大民事訴訟主體的范圍。雖然我國新修改的《民訴法》新增了國家檢察機關作為第二順位訴訟主體，同時賦予其支持起訴的法律地位，在一定程度上擴大了訴訟主體的隊伍，但因擔心出現濫訴等原因依然沒有利用廣大人民群眾的監(jiān)督力量。當下，我國國民的整體素質以及國家總體的經濟發(fā)展水平都不及美國，美國尚且沒有出現濫訴的現象，況且囿于高昂的訴訟費用，為數不多的符合原告資格的環(huán)保組織也是有心無力，因此可以認為我國出現濫訴的可能性應該會更低。事實上，根據2017年7月13日最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境司法發(fā)展報告(2015—2017)》(綠皮書)，截至2017年4月，全國31個省、市、自治區(qū)人民法院設立環(huán)境資源專門審判機構946個，其中審判庭296個，合議庭617個，巡回法庭33個。而報告指出，新環(huán)保法實施兩年多以來，環(huán)境公益訴訟案件數量有所上升但總量不大。數據顯示，2015、2016年我國環(huán)境公益訴訟案件數量分別為62例和146例。2016年環(huán)境公益訴訟的數量較之于2015年有較大幅度上升，增長率為135.48%。雖然環(huán)境公益訴訟案件相對呈現明顯上升態(tài)勢，但2年內環(huán)境公益訴訟案件數量之和為208件，還不及所設立的環(huán)境資源專門審判機構的數量。全國各省每年的環(huán)境公益訴訟案件的平均數約為3件。且不說離預想的濫訴預期相差甚遠，眾多環(huán)境法庭的業(yè)務可謂幾近慘淡，用“門可羅雀”一詞來形容毫無為過。就目前而言，相關司法資源幾乎處于虛設狀態(tài)。在立法上進一步擴大訴訟主體的隊伍可以讓有能力、有實力的組織參與提起環(huán)境公益訴訟。因此，有必要適時對《環(huán)境保護法》第58條進一步做出修改，適度放寬條件讓更多的社會組織有資格提起環(huán)境公益訴訟，確保每個行政區(qū)域均有一定數量的環(huán)境組織具備相應資格，而不是僅限于大城市的少數大型、有官方背景的環(huán)境組織。尤其“在產業(yè)結構、經濟格局深刻調整的背景下，污染日益向農村轉移時，迫切需要提高農村居民參與環(huán)境保護的參與程度，讓農村居民共享經濟發(fā)展成果”[5]。當前“由于環(huán)境污染導致農民經濟受到損失和健康受到損害的問題屢屢發(fā)生，引發(fā)的社會矛盾和沖突事件不斷增加”[6]。農民的知識水平與法律意識與城市居民相比明顯處于劣勢，因此更需要有當地的環(huán)保組織為實現他們的環(huán)境權益代言，以環(huán)境公益訴訟的方式迫使污染企業(yè)采取措施，保護當地的環(huán)境。這樣，不僅可以提高本土化環(huán)境與資源保護的群眾監(jiān)督力量，還可以充分利用現有的環(huán)境司法資源。更重要的是，為我國“碧水藍天”的回歸加大籌碼。

第二，建議適時出臺新的司法解釋，補充規(guī)定“訴前通知”的期限和通知對象等內容。環(huán)境公益訴訟的原告提起公益訴訟的目的不在于申請被告對自己進行金錢賠償，而是要求停止某種對環(huán)境造成威脅的行為[7]。如果設定“訴前通知”程序，明確規(guī)定“訴前通知”的期限和應通知的相關對象，讓有關單位或部門知曉訴訟威脅的存在，促使其在該期限內做出一定的反應，抑或直接停止某種危害環(huán)境的行為，抑或與原告進行和解談判，抑或堅持應訴。原告提起訴訟的目標不在于訴訟本身，而在于通過提起訴訟所起的監(jiān)督作用；不在于訴訟的勝敗，而在于對企業(yè)污染行為的制止與自然環(huán)境的修復。訴訟只是監(jiān)督手段的最后一道屏障，借助審判公權力的力量保護環(huán)境，但如果被監(jiān)督者能在得到監(jiān)督者的警示后，即刻采取相應的補救措施，使訴訟的理由歸于消滅，訴訟的目的在訴前得以達成，不失為一種節(jié)約司法資源、節(jié)省訴訟成本的雙贏局面。因此，相應的訴訟和解制度也需要配套進行進一步完善，尤其是環(huán)境行政公益訴訟和解制度。因為訴訟當事人一方享有國家公權力的檢察機關，另一方為以營利為目的的污染企業(yè)。為了科學構建公益訴訟和解制度，需充分借鑒國外有關公民訴訟和解的經驗，防止“行政公益訴訟妖魔化”，淪為相關利益方重新分配權利的工具[8]。因此，在規(guī)定“訴前通知”的同時，需規(guī)定相應的配套措施監(jiān)督訴前和解談判的過程。因為不排除監(jiān)督者可能假借訴訟之名，對被監(jiān)督者施加壓力，撈取非法利益，抑或被監(jiān)督者利用訴前通知的時間縫隙，對監(jiān)督者施以賄賂，抑制監(jiān)督者真實的監(jiān)督意愿。雖然《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條規(guī)定人民法院應當將環(huán)境民事公益訴訟當事人達成的調解協議或者和解協議予以公示，也規(guī)定了人民法院對調解協議或者和解協議是否損害社會公共利益進行審查的義務，但這只是一種結果監(jiān)督，而對和解過程監(jiān)督的有關規(guī)定尚付闕如。因此，在規(guī)定“訴前通知”程序的同時，需要對訴前可能出現的和解談判過程予以規(guī)制，比如規(guī)定和解談判的形式，公開和解談判的過程，要求第三方列席談判，允許利害關系人陳述等。

第三，建議今后在修改有關法律時，要高度重視環(huán)境行政公益訴訟的立法。由于“環(huán)境執(zhí)法不嚴、違法不究、監(jiān)管不到位造成的環(huán)境損害怵目驚心，環(huán)境監(jiān)管目標落空”[9]。加強環(huán)境行政公益訴訟的立法，實際上是借助第三方監(jiān)督力量促使環(huán)境行政機關落實監(jiān)管責任，在一定程度上減少企業(yè)污染或破壞環(huán)境的行為，也就相應減少了訴訟主體提起環(huán)境民事公益訴訟的幾率，節(jié)約社會的司法成本。盡管第十二屆全國人大常委會第二十八次會議最新的決定在相關法律中已經對環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟均做出了有關規(guī)定。但環(huán)境行政公益訴訟立法存在起訴主體單一等方面的不足，其法律地位也未予真正凸顯。鑒于我國的國情和政府的職責特點，恰恰是“環(huán)境行政公益訴訟應當被優(yōu)先確立”[10]和給予高度重視?！捌谕袷颅h(huán)境公益訴訟成為一種從根本上有效改善我國環(huán)境狀況的手段，顯然是不切實際的夢想?！盵11]美國的《清潔水法》環(huán)境公民訴訟對象同時包括了任何違法排污的個人、政府部門或機構，以及未能履行法定非屬自由裁量權行為或責任的行政長官，可以理解為同時規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟，兩者在立法中處于同等重要的地位?！碍h(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟各自承擔相應的角色，兩者相互區(qū)分又相互協作，共同維護環(huán)境法律秩序和保護環(huán)境公共利益?！盵12]行政機關肩負著保護環(huán)境、監(jiān)管企業(yè)的重任，很多企業(yè)污染與破壞環(huán)境的行為可以通過行政機關的作為予以制止與控制，但仍有部分企業(yè)的違法行為發(fā)生在行政機關竭盡勤勉義務之后，行政機關也存在某些非經過企業(yè)發(fā)生的違法責任需要其自行承擔，因此法律同時規(guī)定環(huán)境民事與行政公益訴訟可以同時授權第三方力量監(jiān)督行政機關與被監(jiān)管企業(yè)，使其各負其責，多方位保護環(huán)境。但《環(huán)境保護法》與各單行法中的配套規(guī)定需要進一步理順，明確監(jiān)管機關與被監(jiān)管企業(yè)各自的法律責任，做到法律依據涇渭分明。

第四，建議未來在修改《環(huán)保法》時，應增加政府鼓勵環(huán)境保護部門組織環(huán)境專家研究各類有關環(huán)境污染或破壞的指標、指數或基準等，并公布相關科研成果的規(guī)定。俄亥俄谷環(huán)境聯盟訴弗拉公司案中有關專家證言證詞方面給我們最大的啟示就是原告用以支撐己方論點的關鍵證據，一個是西弗吉尼亞環(huán)保部門和聯邦環(huán)保局長期以來一直使用的河流狀況指數，另一個是聯邦環(huán)保局2011年發(fā)布的 “聯邦環(huán)保局基準”，還有就是法院查明的，可以不依據聯邦環(huán)保局的基準就能幫助原告證明該案一般因果關系的存在、經過同行評議的科學出版物。更重要的是這三個證據無一例外地被法院采信了。我國當前環(huán)境民事公益訴訟實踐中，直接阻礙社會組織提起訴訟意愿的其中一個原因就是高昂的專家費用。由于“環(huán)境公益訴訟切斷了原告與訴爭案件之間的利益關聯，原告不能從案件勝訴中直接獲得經濟或其他利益，因此環(huán)境公益訴訟不可能具備傳統民事訴訟所固有的激勵機制”[13]?！碍h(huán)境公益訴訟案件保護的是環(huán)境公益，牽涉的利益關系較為復雜，案件受理費、鑒定費用、專家費用等訴訟費用比較高，如果無法解決高額的訴訟費用，即使給予環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的權利，也會因缺乏實現基礎，使得權利成為一紙空文，無助于環(huán)境民事公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。”[14]“加上缺乏有效的資金保障、參與能力不足、提起公益訴訟的意愿不高等原因，導致環(huán)境公益訴訟在司法實踐中頻頻遇冷?！盵15]公益性是環(huán)境公益訴訟的本質特征，環(huán)境公益訴訟為的是全社會的環(huán)境公共利益，國家環(huán)境保護部門作為監(jiān)管者，具有專業(yè)知識、人才和技術優(yōu)勢，為了有效實施監(jiān)管，有義務、有能力、也有資源組織專家對各種污染進行研究論證。社會組織只是第三方監(jiān)督力量，是對環(huán)保部門的監(jiān)管工作再監(jiān)督的力量，是對國家執(zhí)法資源的適度補充。如果環(huán)境保護部門事先做好了有關論證工作，社會組織在針對某類污染案件提起訴訟之時，就可以直接采用有關證據論證因果關系，還可對后續(xù)同類案件起到引證的作用。

四、結語

毋容置疑，美國的政治體制與我國大相徑庭，其經濟發(fā)展水平以及整體的國民素質目前也不宜與我國相提并論。但其以保護環(huán)境為目的公民訴訟已經為我國的臺灣地區(qū)所效法，并且在制度建立以及司法實踐方面取得了明顯的成效。借鑒不同于復制，只要不是照搬照抄，在充分考察他國制度建立的背景、司法實踐效果以及我國具體的國情之后，進行理性甄別與合理選擇，相信總能有所裨益。通過對美國環(huán)境公民訴訟典型個案的分析，可以更清晰地了解美國公民訴訟制度在實際運行中體現出來的動態(tài)特征，有助于更全面地考察該制度在實際應用中的狀態(tài)，為完善我國新興的環(huán)境公益訴訟制度提供多維度的參考和借鑒價值。

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