婁 偉

2012年，蔡英文初次參加選舉就曾提及了“新南向政策”。2015年9月，蔡英文在“民主進(jìn)步黨29周年黨慶‘外交’使節(jié)酒會(huì)”上正式發(fā)布了“新南向政策”。2016年 4月，在距“5·20”蔡英文宣誓就任臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人還有一個(gè)多月之際，民主進(jìn)步黨（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民進(jìn)黨”）國(guó)際事務(wù)部主任黃志芳在中常會(huì)上所作的《新南向政策——以人為本的臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)濟(jì)新戰(zhàn)略》的專(zhuān)題報(bào)告中提出：“未來(lái)希望以5年為期，積極推動(dòng)臺(tái)灣與東盟及南亞國(guó)家的人才、產(chǎn)業(yè)、投資、教育、文化、觀光、農(nóng)業(yè)等密切的雙向交流與合作，以建構(gòu)臺(tái)灣與東盟及南亞國(guó)家21世紀(jì)新伙伴關(guān)系?！?016年5月20日，蔡英文在就職演說(shuō)中提出推動(dòng)“新南向政策”，開(kāi)創(chuàng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)的新格局及增強(qiáng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)的多元性，“告別以往過(guò)于依賴(lài)單一市場(chǎng)的現(xiàn)象”［1］。蔡英文上臺(tái)后，隨即組建了“新南向辦公室”負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作。那么，蔡英文提出“新南向政策”的背景是什么？要達(dá)到哪些目標(biāo)？影響“新南向政策”的因素有哪些？

一、蔡英文“新南向政策”的背景

第一，亞太地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生了變化。在美國(guó)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略背景下，東南亞國(guó)家與美國(guó)的關(guān)系得到進(jìn)一步發(fā)展，中國(guó)所面臨的戰(zhàn)略壓力增大。2016年初，菲律賓國(guó)會(huì)通過(guò)了《增強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》。2016年5月，奧巴馬訪(fǎng)問(wèn)越南時(shí)宣布全面解除對(duì)越南的武器禁運(yùn)。再加上此前奧巴馬與緬甸關(guān)系的恢復(fù)與發(fā)展，美國(guó)與東盟的關(guān)系有了進(jìn)一步提升。美國(guó)的“亞太再平衡“戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)的遏制和亞太地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生的變化，使“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力認(rèn)為“有機(jī)可乘”，試圖減少與大陸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，發(fā)展與美國(guó)、日本、印度和東南亞等國(guó)的關(guān)系，突破外交困境。

第二，東盟作為新興市場(chǎng)，正在推動(dòng)的東盟經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程為臺(tái)灣“新南向政策”創(chuàng)造了一定的條件。東盟10國(guó)總?cè)丝诩s6億人，總面積約444萬(wàn)km2，擁有一個(gè)龐大的消費(fèi)市場(chǎng)。近幾年，由于私人消費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入拉動(dòng)了內(nèi)需，因此，為東盟各國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。2015年底，東盟共同體正式宣布建成。而印度擁有10多億人口更是一個(gè)不可忽視的大市場(chǎng)，目前是世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的經(jīng)濟(jì)體之一，國(guó)際貨幣基金組織預(yù)測(cè)，到2016年印度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將達(dá)到7.5%［2］。東盟各國(guó)和印度強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭使其成為一個(gè)理想的投資場(chǎng)所。

第三，大陸的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。目前，大陸經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)增速放緩，人力成本增加，導(dǎo)致一部分臺(tái)商撤離，轉(zhuǎn)向成本更為低廉的東南亞和南亞地區(qū)。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的發(fā)展，中國(guó)依靠廉價(jià)勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素發(fā)展經(jīng)濟(jì)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已走到了盡頭，在大陸經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，一些從事勞動(dòng)密集型制造業(yè)的臺(tái)商，不得不選擇南下越南或泰國(guó)［3］。

第四，就民進(jìn)黨來(lái)講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞關(guān)系到民進(jìn)黨能否保住在臺(tái)灣的執(zhí)政地位。近年來(lái)，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)比較沉悶，重振經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為臺(tái)灣各黨派獲取臺(tái)灣民眾支持、保證連選連任的重要考量。2016年，中國(guó)國(guó)民黨競(jìng)選失敗的重要原因之一就是馬英九當(dāng)局在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)平庸，因此，蔡英文當(dāng)局試圖通過(guò)加強(qiáng)與東南亞、南亞等國(guó)家的合作來(lái)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)上的頹勢(shì)，爭(zhēng)取獲得民眾支持，以保持長(zhǎng)期執(zhí)政地位。

二、“新南向政策”的主要目標(biāo)

首先，蔡英文當(dāng)局想要降低臺(tái)灣在經(jīng)貿(mào)上對(duì)大陸的依存度。雖然全球化時(shí)代是一個(gè)相互依存的時(shí)代，但是，國(guó)際行為主體之間的相互依存往往是不對(duì)等的，這種不對(duì)等的相互依存也往往是國(guó)際政治權(quán)力的來(lái)源。目前，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的對(duì)外依存度大約為70%，其中對(duì)大陸和香港的依存度大約為40%。2015年，大陸的GDP是臺(tái)灣的21.9倍，臺(tái)灣和大陸之間存在巨大的實(shí)力差距，蔡英文當(dāng)局擔(dān)心對(duì)大陸的過(guò)度依賴(lài)有可能降低臺(tái)灣的“獨(dú)立”性，造成臺(tái)灣在經(jīng)濟(jì)上愈發(fā)依賴(lài)大陸。因此，蔡英文希望通過(guò)“新南向政策”對(duì)臺(tái)商投資大陸進(jìn)行分枝截留，鼓勵(lì)臺(tái)商到東南亞投資，減輕乃至擺脫對(duì)大陸的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)，規(guī)避其搞“臺(tái)獨(dú)”可能對(duì)臺(tái)灣帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，謀求與東南亞各國(guó)和印度發(fā)展全面合作關(guān)系。1954年，美國(guó)與臺(tái)灣簽署了《美臺(tái)共同防御條約》。1979年，中美建立正式外交關(guān)系后，美國(guó)出臺(tái)了所謂的《與臺(tái)灣關(guān)系法》。該法主要規(guī)定了美國(guó)有“維持臺(tái)?，F(xiàn)狀和臺(tái)美經(jīng)貿(mào)關(guān)系”等義務(wù)；同時(shí)，也明確了將“繼續(xù)提供防衛(wèi)性武器給臺(tái)灣”和“美國(guó)有義務(wù)出兵護(hù)臺(tái)”等條款。在“亞太再平衡”戰(zhàn)略背景下，美國(guó)正在積極構(gòu)建多邊和雙邊交織互補(bǔ)的新型軍事合作體系，除了繼續(xù)保持雙邊同盟關(guān)系以外，美國(guó)還試圖構(gòu)建美日澳、美日印三邊同盟關(guān)系，鼓勵(lì)日本、菲律賓、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、越南和印度等國(guó)積極發(fā)展雙邊或多邊關(guān)系。在這樣的背景下，作為美國(guó)重要的地區(qū)合作小伙伴的臺(tái)灣，也希望合作伙伴多元化，發(fā)展與菲律賓、越南、印度等國(guó)的全面合作關(guān)系，增加與大陸抗衡的籌碼。民進(jìn)黨國(guó)際事務(wù)部主任黃志芳就曾表示，20世紀(jì)90年代的“南向政策”與21世紀(jì)初的“新南向政策”最大的不同在于，前者著重發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系，而后者則是與東南亞國(guó)家和印度建立全面的合作關(guān)系［4］。

最后，拓展所謂“國(guó)際空間”的需要。蔡英文在競(jìng)選期間和上臺(tái)執(zhí)政后拒不承認(rèn)“九二共識(shí)”和堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”原則，在大陸崛起的背景下，臺(tái)灣所謂的“國(guó)際空間”只會(huì)越來(lái)越小。自2001年以來(lái)，共有10多個(gè)國(guó)家與臺(tái)灣斷絕了“外交”關(guān)系，臺(tái)灣所謂的“邦交國(guó)”僅剩下10來(lái)個(gè)小國(guó)家［5］。因此，除了發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系這個(gè)考量之外，蔡英文也將加強(qiáng)文化、教育、人才、旅游等方面的交流作為“新南向政策”的重要內(nèi)容，以此來(lái)擴(kuò)大臺(tái)灣地區(qū)在東南亞各國(guó)和印度等國(guó)的影響力，進(jìn)而擴(kuò)大臺(tái)灣所謂的“國(guó)際空間”和“國(guó)際能見(jiàn)度”，為維持臺(tái)灣與大陸的分裂局面尋求支持。

三、“新南向政策”的具體措施

2016年8月，蔡英文召開(kāi)了“對(duì)外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略會(huì)議”，通過(guò)了“新南向政策綱領(lǐng)”，明確了“新南向政策”的理念，以及短期、中期和長(zhǎng)期目標(biāo)，行動(dòng)準(zhǔn)則及推動(dòng)架構(gòu)。為貫徹“新南向政策綱領(lǐng)”，臺(tái)灣的教育主管部門(mén)編列了10億元新臺(tái)幣，旨在培養(yǎng)新南向所需要的青年人才、與東南亞各國(guó)及印度的大學(xué)簽署結(jié)盟合作交流協(xié)議，并通過(guò)增加獎(jiǎng)學(xué)金等措施，希望以每年遞增20%的速度吸引更多東南亞國(guó)家的學(xué)生來(lái)臺(tái)留學(xué)，預(yù)計(jì)2019年臺(tái)灣的留學(xué)生將達(dá)到5.8萬(wàn)人［6］。在兩岸關(guān)系層面，“新南向政策綱領(lǐng)”強(qiáng)調(diào)未來(lái)不排除在適當(dāng)時(shí)機(jī)，與大陸就相關(guān)議題及合作事項(xiàng)展開(kāi)協(xié)商和對(duì)話(huà)，促使“新南向政策”與兩岸關(guān)系相輔相成，共創(chuàng)區(qū)域合作典范［7］。

2016年9月，臺(tái)灣地區(qū)行政機(jī)構(gòu)正式提出了“新南向政策推動(dòng)計(jì)劃”，著力從“經(jīng)貿(mào)合作”“人才交流”“資源共享”和“區(qū)域鏈接”4個(gè)方面與東盟和南亞各國(guó)，以及澳大利亞和新西蘭等國(guó)進(jìn)行全面合作，創(chuàng)建合作共贏的新合作模式，增強(qiáng)“經(jīng)濟(jì)共同體意識(shí)”［8］。旅游業(yè)是支撐臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，為鼓勵(lì)東南亞國(guó)家的民眾到臺(tái)灣地區(qū)旅游，臺(tái)灣的外事主管部門(mén)正研究放寬東南亞國(guó)家民眾來(lái)臺(tái)簽證的便利措施，將對(duì)馬來(lái)西亞和新加坡之外的東盟8國(guó)提供免簽證、落地簽證及電子簽證等。臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)還舉辦了多場(chǎng)研討會(huì)以配合和支持“新南向政策”，如2016年7月舉辦的“臺(tái)灣-東協(xié)投資策略伙伴論壇”，2016年9月舉辦的“東協(xié)國(guó)家產(chǎn)業(yè)升級(jí)前景與臺(tái)灣契機(jī)”研討會(huì)。

臺(tái)灣的“綠營(yíng)”地方政府為落實(shí)“新南向政策”同樣采取了諸多舉措。例如，2016年5月20日，在蔡英文宣誓就職的當(dāng)天，臺(tái)中市與印度尼西亞（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“印尼”）五大集團(tuán)之一的AG集團(tuán)簽署了合作備忘錄，吸引印尼企業(yè)到臺(tái)中投資，臺(tái)中市的企業(yè)到印尼建立工業(yè)區(qū)。2016年7月，高雄市的教育主管部門(mén)與越南有關(guān)部門(mén)建立了“產(chǎn)官學(xué)”合作機(jī)制，進(jìn)行教育、文化與經(jīng)貿(mào)人才培養(yǎng)，未來(lái)還將在大專(zhuān)院校建立合作機(jī)制與管道，發(fā)揮高雄市在人才培養(yǎng)上的南進(jìn)優(yōu)勢(shì)。2016年9月，高雄市借舉辦“全球港灣城市論壇”之機(jī)，邀請(qǐng)仰光、雅加達(dá)、胡志明、海防等東南亞國(guó)家的海灣城市參會(huì)，呼應(yīng)“新南向政策”。

四、“新南向政策”面臨的挑戰(zhàn)

蔡英文的“新南向政策”面臨巨大的挑戰(zhàn)，主要有以下幾個(gè)方面。

第一，美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策。美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的底線(xiàn)是“不獨(dú)不統(tǒng)”，即維持現(xiàn)狀，以此來(lái)獲取最大的戰(zhàn)略紅利。但是，如果蔡英文在“臺(tái)獨(dú)”道路上漸行漸遠(yuǎn)，那么，勢(shì)必引起大陸的強(qiáng)力反制，大陸與臺(tái)灣關(guān)系緊張也是美國(guó)政府不愿看到的。美國(guó)國(guó)防部在2018年初公布的大陸軍力報(bào)告中，罕見(jiàn)提到了不支持“臺(tái)獨(dú)”。2007年，臺(tái)灣地區(qū)前領(lǐng)導(dǎo)人陳水扁堅(jiān)持在臺(tái)灣舉行“入聯(lián)公投”時(shí)，美國(guó)也曾明確表示反對(duì)［9］。蔡英文的“新南向政策”是一個(gè)較為宏大的戰(zhàn)略謀劃，不僅包括經(jīng)濟(jì)，而且還包括政治、安全、文化等領(lǐng)域的內(nèi)容，這些內(nèi)容與國(guó)家主權(quán)息息相關(guān)。如果“新南向政策”在推行過(guò)程中涉及到國(guó)家主權(quán)問(wèn)題，那么，勢(shì)必會(huì)引起大陸的強(qiáng)烈回應(yīng)并引發(fā)臺(tái)海危機(jī)，美國(guó)顯然不會(huì)支持。

第二，中國(guó)在東南亞、南亞的巨大影響力也使“新南向政策”面臨考驗(yàn)。2010年，“中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)”建成，目前中國(guó)與東盟各國(guó)正在積極打造“中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)”升級(jí)版，進(jìn)一步深化經(jīng)貿(mào)合作。并且，東盟各國(guó)始終堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”政策。如果中國(guó)大陸堅(jiān)決反對(duì)“新南向政策”，那么，臺(tái)灣地區(qū)很難和這些國(guó)家簽署自由貿(mào)易協(xié)議；如果最終不能簽署自由貿(mào)易協(xié)議，那么，何談“人才、產(chǎn)業(yè)、投資、教育、文化、觀光、農(nóng)業(yè)等密切的雙向交流與合作”？因此，蔡英文在不承認(rèn)“九二共識(shí)”、繼續(xù)堅(jiān)持“臺(tái)獨(dú)”路線(xiàn)、無(wú)視中國(guó)大陸是世界第二大經(jīng)濟(jì)體的情況下，其“新南向政策”注定是不能成功的。

第三，“新南向政策”能否成功，還要看相關(guān)國(guó)家能否作出正面回應(yīng)。一方面，東南亞各國(guó)和南亞的印度等國(guó)所具有的龐大市場(chǎng)對(duì)臺(tái)商來(lái)說(shuō)無(wú)疑具有很大吸引力；另一方面，這些國(guó)家也需要臺(tái)商的資金和技術(shù)。但是，經(jīng)濟(jì)合作不是僅僅具有共同利益就能達(dá)成的，除了共同利益之外，經(jīng)濟(jì)合作還受到其他因素的影響和制約。2016年7月，菲律賓單方面提交的“南海仲裁案”結(jié)果公布后，臺(tái)灣當(dāng)局當(dāng)即表示對(duì)仲裁結(jié)果不接受，認(rèn)為該結(jié)果不具有法律約束力。臺(tái)灣當(dāng)局的聲明在情理之中，但在南海仲裁后，臺(tái)灣地區(qū)與菲律賓的合作顯然會(huì)增加很大的阻力。例如，2016年6月，臺(tái)灣的臺(tái)塑集團(tuán)投資越南的鋼鐵廠，還沒(méi)有投入生產(chǎn)即被越南政府以環(huán)境問(wèn)題為由罰款5億美元。無(wú)獨(dú)有偶，臺(tái)灣的中國(guó)鋼鐵有限公司在印度設(shè)廠同樣嚴(yán)重受挫，印度政府推翻了設(shè)廠前的協(xié)議，將原來(lái)承諾的該廠進(jìn)口的熱軋?jiān)详P(guān)稅從5%提升至10%，而日本和韓國(guó)在印度的企業(yè)其原料進(jìn)口關(guān)稅則只有1%［10］。

五、結(jié)語(yǔ)

蔡英文的“新南向政策”與李登輝、陳水扁曾經(jīng)主張的“南下政策”在本質(zhì)上是一樣的，其目的就是在經(jīng)濟(jì)上減少與大陸的聯(lián)系，把臺(tái)灣的資本、技術(shù)、人才、產(chǎn)品引向東南亞與南亞市場(chǎng)，是政治和意識(shí)形態(tài)強(qiáng)行干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種表現(xiàn)。雖然蔡英文在“新南向政策綱領(lǐng)”中提到了“兩岸互動(dòng)合作”，但在不承認(rèn)“九二共識(shí)”的情況下，臺(tái)灣當(dāng)局在推動(dòng)“新南向政策”時(shí)必定會(huì)遇到極大障礙。對(duì)大陸來(lái)說(shuō)，也應(yīng)該采取相應(yīng)的內(nèi)政和外交舉措，審慎應(yīng)對(duì)蔡英文的“新南向政策”。

[1]沈澤瑋.蔡英文政府“南向”政策難向?[EB/OL].（2016-06-06）.http：//beltandroad.zaobao.com/beltandroad/news/story2016 0606-625777.

[2]全球低迷，印度經(jīng)濟(jì)搶眼，增長(zhǎng)率上漲至7.5%[EB/OL].（2016-03-05）.http：//mt.sohu.com/20160305/n439499226.shtml.

[3]大陸經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型 東莞臺(tái)商悵然轉(zhuǎn)身 [EB/OL].（2015-11-01）.http：//ed-china.stnn.cc/finance/2015/1101/255644.shtml.

[4]黃志芳語(yǔ)中評(píng)：民進(jìn)黨新南向政策不只是投資[EB/OL].（2015-09-23）.http：//www.crntt.com/crn-webapp/doc/docDetailCNML.jsp?coluid=93&docid=103940052&kindid=2931.

[5]2000 年以來(lái)與臺(tái)灣“斷交”的國(guó)家[EB/OL].（2017-06-14）.http：//news.163.com/17/0614/01/CMRR2U9900018AOP.html.

[6]蔣永佑.新南向政策推動(dòng)計(jì)劃臺(tái)灣將與18國(guó)合作[EB/OL].（2016-09-05）.http：//www.crntt.com/doc/1043/7/9/5/104379515.html?coluid=93&kindid=16772&docid=104379515&mdate=0905115258.

[7]蔡英文拋“新南向政策綱領(lǐng)”提兩岸互動(dòng)合作[EB/OL].（2016-08-17）.http：//news.sohu.com/20160817/n464566810.shtml.

[8]胡文潔.臺(tái)灣新南向政策正式啟動(dòng)[EB/OL].（2016-09-05）.http：//www.zaobao.com/news/advance/story20160905-662848.

[9]美國(guó)為何痛批入聯(lián)公投[N].參考消息，2007-09-11（11）.

[10]中國(guó)時(shí)報(bào)：蔡政府別讓新南向變新難向[EB/OL].（2016-07-15）.http：//hk3g.crntt.com/doc/1043/1/0/5/104310516_2.html?coluid=7&docid=104310516&kindid=0&mdate=0715115839.