郭秉貴，鄧小兵

根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將在保留原國(guó)家新聞出版廣電總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“原廣電總局”）廣播電視管理職責(zé)的基礎(chǔ)上組建國(guó)家廣播電視總局。為了更好地貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)廣播電視管理的政策和措施、推進(jìn)廣播電視管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革、審查監(jiān)管廣播電視及網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目的質(zhì)量，有必要對(duì)當(dāng)前我國(guó)廣播電視領(lǐng)域的監(jiān)管進(jìn)行反思和檢視，在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下不斷進(jìn)行廣播電視規(guī)制方式改革。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》明確提出，到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場(chǎng)監(jiān)管體系。“十三五”規(guī)劃進(jìn)一步提出在尊重市場(chǎng)自治和社會(huì)自律的前提下，以更為簡(jiǎn)化、成本更低的方式，給相對(duì)人帶來(lái)更多選擇、更多自由，來(lái)完成監(jiān)管任務(wù)。2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2018年3月5日，李克強(qiáng)總理在《2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中指出，要堅(jiān)持依法全面履行政府職能，著力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨著當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新氛圍的形成和發(fā)展，對(duì)政府規(guī)制提出了新的要求，以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的新情況，解決新問(wèn)題，取得更好的社會(huì)效果。

一、廣播電視行業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀

隨著信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，廣播電視行業(yè)獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，無(wú)論是內(nèi)容上還是形式上都呈現(xiàn)出諸多新變化、新特點(diǎn)，給該行業(yè)的規(guī)制帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已難以有效應(yīng)對(duì)。近幾年來(lái)，從原廣電總局出臺(tái)的“禁限令”的具體規(guī)制事項(xiàng)可以看到其監(jiān)管范圍之廣，不可否認(rèn)這些監(jiān)管措施取得了顯著成效，但是，也存在監(jiān)管隨意、監(jiān)管效率低、監(jiān)管不到位等問(wèn)題。究其原因主要是：我國(guó)的廣播電視行業(yè)管理缺乏系統(tǒng)的規(guī)范性文件，未能形成行之有效的監(jiān)管體系，執(zhí)法依據(jù)模糊導(dǎo)致執(zhí)法中存在大量的死角。此外，部分“禁限令”出臺(tái)并未對(duì)公眾進(jìn)行充分的解釋?zhuān)瑢?dǎo)致通過(guò)審核的電視劇再遭停播整頓等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管部門(mén)的公信力在民眾心中大打折扣。這種狀況與我國(guó)廣播電視行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、進(jìn)入門(mén)檻過(guò)低直接相關(guān)，客觀上形成了調(diào)控管理領(lǐng)域一個(gè)難以解開(kāi)的死結(jié)，在一定程度上對(duì)廣播電視行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，也給消費(fèi)者的權(quán)益帶來(lái)了潛在損害。

從原廣電總局出臺(tái)的系列“禁限令”可以看出，其規(guī)制方式主要是發(fā)布“通知”等規(guī)范性文件，主要通過(guò)“禁、限、罰”手段來(lái)對(duì)廣播電視領(lǐng)域進(jìn)行剛性監(jiān)管，尤其是隨著《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的頒布實(shí)施，這幾種剛性手段受到的重視程度越來(lái)越高［1］。但是，這些剛性管理手段的采用并未使廣播電視領(lǐng)域的問(wèn)題得到有效解決。例如，原廣電總局頻頻對(duì)養(yǎng)生類(lèi)節(jié)目亮劍，但從目前情況來(lái)看效果并未達(dá)到預(yù)期，被叫停的養(yǎng)生節(jié)目重新包裝后復(fù)播的情況很常見(jiàn)，搖身一變繼續(xù)欺騙觀眾和消費(fèi)者［2］。近年來(lái)出現(xiàn)的“神藥專(zhuān)家”劉洪斌，她以“北大專(zhuān)家”“養(yǎng)身保健專(zhuān)家”等多重身份頻繁做客多家省、市級(jí)電視臺(tái)的健康節(jié)目，代言假藥，月銷(xiāo)售額近百萬(wàn)元［3］。這些問(wèn)題表明，對(duì)于廣播電視領(lǐng)域的監(jiān)管仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、傳統(tǒng)監(jiān)管方式存在的問(wèn)題探究

從原廣電總局傳統(tǒng)的監(jiān)管體制來(lái)看，我國(guó)長(zhǎng)期形成的“條塊結(jié)合、以塊為主”的監(jiān)管模式，以及下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的組織格局，使得依靠自上而下的行政命令來(lái)保障“禁限令”的執(zhí)行存在一定的基礎(chǔ)，而法制體系的不健全和其他監(jiān)督機(jī)制的缺位，又使得運(yùn)用常規(guī)行政手段監(jiān)管也難以達(dá)到應(yīng)有的效果，于是，“禁限令”大量出現(xiàn)有其合理性。但是，單純依靠“禁限令”是否能夠達(dá)到預(yù)期的“凈化熒屏”的目的，從當(dāng)前的規(guī)制現(xiàn)狀和實(shí)際效果看，還不盡如人意。

（一）“禁限令”的性質(zhì)及局限性

“禁限令”在廣播電視領(lǐng)域的廣泛使用有其特殊的背景：一方面，“禁限令”的操作程序比較簡(jiǎn)單，能夠?qū)ν话l(fā)的、變化的情況及時(shí)作出回應(yīng)，具有較強(qiáng)的時(shí)效性；另一方面，“禁限令”的出臺(tái)并不像法律法規(guī)那樣需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的立法程序，實(shí)施操作也相對(duì)簡(jiǎn)單，短期成效較為明顯，具有實(shí)用性和可操作性。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，與穩(wěn)定的法律規(guī)范相比，這種非常態(tài)化、非正規(guī)化的“禁限令”的穩(wěn)定性和延續(xù)性有待加強(qiáng)?！敖蘖睢笨梢宰鳛榉杀O(jiān)管手段的補(bǔ)充形式，但不能成為法律監(jiān)管的替代形式，“禁限令”只能運(yùn)用于“特殊狀態(tài)”之下，而不能成為監(jiān)管常態(tài)。因此，完善和實(shí)施法律法規(guī)中明確規(guī)定的監(jiān)管措施，輔之以“禁限令”，形成常態(tài)化的監(jiān)管模式是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)，廣播電視領(lǐng)域的監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單靠廣播電視部門(mén)采取剛性的監(jiān)管措施也是心有余而力不足，傳統(tǒng)的以“禁限令”為主的監(jiān)管方式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)，必須改進(jìn)和完善。

（二）法律依據(jù)的缺失引發(fā)對(duì)政府公信力的挑戰(zhàn)

已經(jīng)熱播的節(jié)目突然停播，當(dāng)初的節(jié)目審查起到了什么作用？這種突然叫停給觀眾留下了神秘的想象空間和品評(píng)余地。以選秀節(jié)目和婚戀節(jié)目為例，2010年相繼下發(fā)的 《廣電總局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范婚戀交友類(lèi)電視節(jié)目的管理通知》及《廣電總局辦公廳關(guān)于加強(qiáng)情感故事類(lèi)電視節(jié)目管理的通知》都規(guī)定：不得以婚戀的名義對(duì)參與者進(jìn)行羞辱或人身攻擊，也不得展示和炒作拜金主義等不健康、不正確的婚戀觀。然而，這些規(guī)定并沒(méi)有禁止《非誠(chéng)勿擾》《百里挑一》等節(jié)目的出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了“寧肯坐在寶馬車(chē)上哭，也不愿坐在自行車(chē)上笑”的言論。2011年，廣電總局繼續(xù)發(fā)文對(duì)節(jié)目形式雷同、數(shù)量泛濫的婚戀交友、真人秀等七類(lèi)節(jié)目進(jìn)行規(guī)制。2015年，原廣電總局針對(duì)沒(méi)有意義、缺少價(jià)值引領(lǐng)或流于低俗的婚戀節(jié)目、真人秀節(jié)目發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)真人秀節(jié)目管理的通知》。連續(xù)不斷地針對(duì)同一監(jiān)管事項(xiàng)的“禁限令”在保證規(guī)制措施延續(xù)性的同時(shí)，也說(shuō)明了之前的規(guī)制沒(méi)有取得預(yù)期效果。從“禁限令”的理由來(lái)看，經(jīng)常可以看到諸如均衡節(jié)目構(gòu)成，強(qiáng)化綜合定位，防止誤導(dǎo)電視觀眾，損害人民群眾的利益，嚴(yán)重影響電視媒體形象，存在有害未成年人身心健康的畫(huà)面，節(jié)目播出后產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)和價(jià)值導(dǎo)向偏差、內(nèi)容低俗、具有欺騙性等宏觀描述?？v觀叫?；蛘牡睦碛桑嗟氖菑膬r(jià)值判斷層面進(jìn)行的一些概括性的模糊回應(yīng)，使得觀眾難以理解和接受，如浙大博士研究生張亮就“武媚娘事件”向政府申請(qǐng)信息公開(kāi)，探求原廣電總局的行為邏輯的事例［4］。正是因?yàn)檫@種宏觀判斷過(guò)于籠統(tǒng)，以價(jià)值導(dǎo)向偏差為例，偏差程度有多大、偏差體現(xiàn)在哪些方面、給受眾造成了怎樣的危害等并無(wú)具體說(shuō)明，導(dǎo)致部分“禁限令”缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C依據(jù)，也使“禁限令”難以得到觀眾的廣泛認(rèn)同和接受?！敖蘖睢弊鳛楸O(jiān)管措施的一種，原則上應(yīng)當(dāng)具備明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與處罰依據(jù)及條件，并且在自由裁量權(quán)方面也需要有“度”的把握，若無(wú)明確的法律依據(jù)及正當(dāng)理由，無(wú)疑會(huì)給行政行為本身的正當(dāng)性及合法性蒙上陰影，在一定程度上折損政府的公信力，損害了政府形象。

（三）“禁限令”對(duì)表達(dá)自由產(chǎn)生的合法性危機(jī)

19世紀(jì)初，德國(guó)行政法學(xué)之父奧托·邁耶最先提出了“法律保留”原則，根據(jù)奧托·邁耶的定義，法律保留是指在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除?；趯?duì)人權(quán)保障的考量，《中華人民共和國(guó)立法法》第8條、第9條具體規(guī)定了法律保留，即事關(guān)公民自由和權(quán)力的本質(zhì)事項(xiàng)由法律保留。從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于言論自由的限制已上升到對(duì)表達(dá)自由（表達(dá)或者傳遞信息自由）的限制。例如，美國(guó)憲法第一修正案明確規(guī)定：“國(guó)會(huì)不得制定法律……削減言論自由?！闭且?yàn)槿绱?，“表達(dá)自由”被很多國(guó)家奉行為“第一人權(quán)”［5］?？梢?jiàn)，保障表達(dá)自由顯然就是題中之意，理應(yīng)成為探討法律保留原則的理論原點(diǎn)。目前，在我國(guó)廣播電視領(lǐng)域，只有國(guó)務(wù)院制定的《廣播電視管理?xiàng)l例》，并無(wú)相應(yīng)的上位法。原廣電總局出臺(tái)的系列“禁限令”，無(wú)論是出于對(duì)公眾的交代還是出于對(duì)表達(dá)自由的尊重，是否予以禁止、限制都是值得探討的，更何況“禁限令”大多是以規(guī)范性文件的形式發(fā)布的，因此，“禁限令”對(duì)表達(dá)自由的限制存在一定的“合法性”危機(jī)。

三、社會(huì)管理創(chuàng)新背景下廣播電視的規(guī)制方式

黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)社會(huì)管理創(chuàng)新的方式來(lái)推動(dòng)社會(huì)治理。在政府規(guī)制方面，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的單方強(qiáng)制性規(guī)制向現(xiàn)代流動(dòng)性、靈活性的政策環(huán)境過(guò)渡，創(chuàng)造更“軟”的程序以塑造一個(gè)更有助于各方當(dāng)事人參與和對(duì)話的環(huán)境，使得政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)這些看似相互獨(dú)立的領(lǐng)域形成一個(gè)綜合的、相關(guān)的體系，并成為社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。在這個(gè)體系中，規(guī)制者與被規(guī)制者之間既能夠有序互動(dòng)，又增強(qiáng)規(guī)制的有效性和合法性。

在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，政府的調(diào)控方式已經(jīng)不僅僅限于保障行政權(quán)的行使、維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，而在于從深層次上要求政府體現(xiàn)公共服務(wù)的創(chuàng)造性［6］。與此同時(shí)，對(duì)于政府的要求也越來(lái)越高，行政程序要更加完善，權(quán)力邊界也要愈加清晰。正是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的社會(huì)觀念、體制機(jī)制已經(jīng)無(wú)法完全有效應(yīng)對(duì)社會(huì)的發(fā)展需求，因此，轉(zhuǎn)變觀念、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。

（一）完善廣播電視監(jiān)管的法律體系

我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，廣播電視節(jié)目的目標(biāo)及任務(wù)已不再是單純的輿論引導(dǎo)、價(jià)值導(dǎo)向和適當(dāng)宣傳各種產(chǎn)品或服務(wù)的信息（其中不乏部分節(jié)目一味追求利潤(rùn)，通過(guò)夸張宣傳，甚至以欺騙消費(fèi)者的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段來(lái)達(dá)到謀取高額利潤(rùn)的目的，使得該領(lǐng)域存在著各種各樣的違法違規(guī)行為）。客觀來(lái)說(shuō)，原廣電總局的大部分“禁限令”的確大快人心，如禁止播出虛假宣傳廣告、針對(duì)網(wǎng)絡(luò)視頻有害信息開(kāi)展清理整治、嚴(yán)查各類(lèi)違法違規(guī)行為等，但也有一些“禁限令”令人難以理解。無(wú)論是前者還是后者，法治社會(huì)的基本要求是行政機(jī)關(guān)對(duì)行為進(jìn)行規(guī)制必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，做到有法可依，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。政府規(guī)制也要有法律保障，要關(guān)注法律實(shí)施的合理性，關(guān)注在法治框架下政府如何更為有效地規(guī)制市場(chǎng)和社會(huì)，如何形成更為理想的公共政策［7］，這才是法治國(guó)家的應(yīng)有之態(tài)。目前，《廣播電視管理?xiàng)l例》仍是該領(lǐng)域效力最高的法律規(guī)范，但是，其位階并不高，導(dǎo)致對(duì)整個(gè)行業(yè)的依法監(jiān)管還處于較低的水平。今后，需要以《廣播電視管理?xiàng)l例》為基準(zhǔn)，建立健全廣播電視監(jiān)管法律法規(guī)體系，適時(shí)出臺(tái)規(guī)制廣播電視的上位法，明確國(guó)家廣播電視總局與地方廣播電視局的監(jiān)管職責(zé)與權(quán)限，使得對(duì)廣播電視的規(guī)制能夠在法律框架內(nèi)運(yùn)行。既能促進(jìn)廣播電視監(jiān)管法律體系的不斷完善，也可使限制公民表達(dá)自由的規(guī)定得到法律保留，從而體現(xiàn)其合法性。

（二）綜合運(yùn)用柔性執(zhí)法手段

有效的市場(chǎng)監(jiān)管既有賴(lài)于市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法體制的改革，更有賴(lài)于建立市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)作關(guān)系，樹(shù)立整體型政府理念，在組織法定原則框架內(nèi)深化市場(chǎng)監(jiān)管體制改革［8］。剛性監(jiān)管本身存在一個(gè)問(wèn)題，那就是監(jiān)管制度的柔韌性不強(qiáng)，建構(gòu)的秩序有一定的脆弱性和不穩(wěn)定性，這就需要進(jìn)行執(zhí)法體制改革，通過(guò)綜合運(yùn)用柔性執(zhí)法手段來(lái)增強(qiáng)監(jiān)管制度的韌性和張力。正是基于彌補(bǔ)剛性監(jiān)管不足的考量，柔性執(zhí)法進(jìn)入了人們的視野，以非權(quán)力性的執(zhí)法方式給予相對(duì)人以指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)，或者達(dá)成合意，充分調(diào)動(dòng)相對(duì)人的積極性、主動(dòng)性，形成互動(dòng)局面，達(dá)到和諧。誠(chéng)如德國(guó)當(dāng)代行政法學(xué)家施密特·阿斯曼所言：“只有利害相關(guān)人共同擔(dān)責(zé)并共同參與，在個(gè)人自由與社會(huì)需求之間，才能有平衡的關(guān)系?！保?］

1.行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿采取一定的作為或不作為，它既是現(xiàn)代行政法中民主、協(xié)商法治精神的發(fā)展結(jié)果，也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈和政府干預(yù)雙重缺陷的一種補(bǔ)救方法［10］。相對(duì)于行政處罰和行政強(qiáng)制，行政指導(dǎo)要求行政機(jī)關(guān)更多地運(yùn)用鼓勵(lì)、勸告等柔性手段進(jìn)行建議、指導(dǎo)，行政相對(duì)人是否接受指導(dǎo)意見(jiàn)具有自由選擇的權(quán)利。行政指導(dǎo)的功能在于平衡政府、市場(chǎng)兩者之間的關(guān)系，在充分尊重相對(duì)人意愿的基礎(chǔ)上指導(dǎo)其做出合理選擇。例如，原廣電總局于2013年在鞏固與發(fā)展全民閱讀成果的基礎(chǔ)上，建立健全全民閱讀長(zhǎng)效機(jī)制，借勢(shì)新媒體，探索創(chuàng)新媒體宣傳的推廣方式。新媒體紛紛響應(yīng)，如上海市推出打造全民閱讀品牌，內(nèi)蒙古自治區(qū)委托內(nèi)蒙古電視臺(tái)制作“書(shū)香內(nèi)蒙古，魅力大草原”公益電視廣告，重慶市舉辦“閱讀與生活”攝影及微視頻創(chuàng)作大賽等。原廣電總局通過(guò)指導(dǎo)、號(hào)召、鼓勵(lì)的方式傳遞正能量，通過(guò)積極引導(dǎo)推動(dòng)全民閱讀活動(dòng)的開(kāi)展，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。

2.行政合同

行政合同是民主、協(xié)商等法治精神在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。作為一種新型的行政管理手段，充分尊重合同相對(duì)人的自主意愿及主體性地位，以自愿協(xié)商的方式達(dá)成合意。采用行政合同能夠有效削減行政行為的單方性和強(qiáng)制性，便于相對(duì)人理解和接受，從而降低雙方因利益的差異而帶來(lái)的對(duì)立性，實(shí)現(xiàn)利益最大化。行政合同作為一種富有彈性和靈活性的管理方式，有其獨(dú)特的價(jià)值與功用，相對(duì)于傳統(tǒng)的“禁限令”模式，采用行政合同有時(shí)反而能夠達(dá)到更好的效果。在廣播電視的監(jiān)管方面，同樣可以嘗試采用行政合同，如在有影響力的省級(jí)衛(wèi)視之間簽訂有關(guān)抵制不良影視劇節(jié)目、自覺(jué)維護(hù)廣播電視播放秩序、凈化熒屏等相關(guān)的行政合同，通過(guò)這些衛(wèi)視產(chǎn)生的示范效應(yīng)帶動(dòng)其他衛(wèi)視，形成以點(diǎn)帶面的聯(lián)動(dòng)發(fā)展局面。

3.行政獎(jiǎng)勵(lì)

行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種行政管理手段，在實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用，其目的在于表彰先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的創(chuàng)造性與積極性。如果說(shuō)行政處罰、行政強(qiáng)制是“大棒”的話，那么，行政獎(jiǎng)勵(lì)就是“胡蘿卜”，只有綜合運(yùn)用多種手段，才能形成“胡蘿卜+大棒”模式，運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰并存的激勵(lì)政策來(lái)激發(fā)人們的潛能以產(chǎn)生良好的效果。行政獎(jiǎng)勵(lì)作為廣播電視領(lǐng)域已存在并且實(shí)際運(yùn)用的一種激勵(lì)手段，其效果顯著。例如，新廣出函〔2017〕405號(hào)對(duì)于“農(nóng)家書(shū)屋”全面建設(shè)10周年先進(jìn)集體進(jìn)行了表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)極大地激勵(lì)和推動(dòng)了“農(nóng)家書(shū)屋”建設(shè)，也進(jìn)一步促進(jìn)了公益活動(dòng)質(zhì)量和內(nèi)涵的提升，對(duì)推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的正面示范效應(yīng)。

4.行政約談

行政約談的目的在于以“柔性”的管理方式進(jìn)行指導(dǎo)、督促，使問(wèn)題得到有效解決。在行政處罰、行政強(qiáng)制等實(shí)施過(guò)程中，約談相關(guān)負(fù)責(zé)人了解情況是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的程序。在社會(huì)管理創(chuàng)新大背景下，建立行政約談制度的目的就在于進(jìn)行行政處罰方式的創(chuàng)新，在剛性監(jiān)管的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)突破，取得更好的監(jiān)管效果。作為一種緩沖方式和監(jiān)督手段，通過(guò)教育提醒、指出問(wèn)題、提出要求等方式，及時(shí)將被約談人員的苗頭性、傾向性問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，對(duì)其進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督，起到預(yù)防在前、約束在前的作用。充分發(fā)揮行政約談的作用，給予相對(duì)人充分的陳述、申辯權(quán)利，對(duì)有潛在違法可能的相對(duì)人給予預(yù)警和提示，對(duì)有輕微違法行為的相對(duì)人予以告誡和規(guī)勸，督促其及時(shí)改正。通過(guò)合作式監(jiān)管能夠最大限度地減緩行政主體與相對(duì)人之間的摩擦對(duì)立，達(dá)成解決方案并積極執(zhí)行，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管實(shí)效，及時(shí)化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）推動(dòng)廣播電視行業(yè)自治

由行政系統(tǒng)主導(dǎo)的合作治理已經(jīng)成為當(dāng)代行政法治的基本方式之一［11］。黨的十九大報(bào)告指出，要形成共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。當(dāng)前，主要任務(wù)是完善我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體系，提升監(jiān)管能力和監(jiān)管水平［11］。在完善傳統(tǒng)的政府監(jiān)管、法律規(guī)制的同時(shí)，逐步引導(dǎo)市場(chǎng)主體自治，推進(jìn)行業(yè)自律，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，建構(gòu)市場(chǎng)監(jiān)管的社會(huì)共治格局，促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管制度的現(xiàn)代化［7］。行業(yè)協(xié)會(huì)的治理在當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行中已占據(jù)越來(lái)越重要的地位，行業(yè)協(xié)會(huì)的基本功能主要是提供服務(wù)、代表利益和自律管理等，其中自律功能又是其立足之本。由于自律功能的實(shí)現(xiàn)取決于行業(yè)自治規(guī)范的制度安排，因此，制定和實(shí)施行業(yè)自治規(guī)范是提高行業(yè)協(xié)會(huì)自我管理能力的基礎(chǔ)，甚至可以說(shuō)是行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展之命脈［12］。在廣播電視監(jiān)管領(lǐng)域中，培育行業(yè)協(xié)會(huì)組織，發(fā)揮其自治作用顯得尤為重要。在我國(guó)廣播電視領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐中已有體現(xiàn)，如針對(duì)演員“天價(jià)片酬”現(xiàn)象，原廣電總局采取了種種舉措，其關(guān)鍵舉措就是指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合大型影視公司抓緊制定抵制天價(jià)片酬的行業(yè)自律公約，指導(dǎo)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)就“注重影視作品思想價(jià)值和審美導(dǎo)向，優(yōu)化影視制作成本結(jié)構(gòu)”發(fā)布倡議書(shū)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)。原廣電總局力圖通過(guò)這一舉措號(hào)召行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮合作治理作用，通過(guò)自律公約、行為規(guī)范、道德約束等，保持廣播電視行業(yè)內(nèi)部秩序的穩(wěn)定，保證主流廣播電視文化的傳播與傳承。作為一種行之有效的實(shí)踐模式，行業(yè)自律所蘊(yùn)藏的“能量”正在逐步釋放，我們也期待廣播電視領(lǐng)域的行業(yè)自治能夠在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下蓬勃發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

信息社會(huì)的迅猛發(fā)展給行政監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，從傳統(tǒng)的“禁限令”等剛性監(jiān)管手段過(guò)渡到綜合運(yùn)用柔性執(zhí)法手段，“剛?cè)岵?jì)”是廣播電視行政監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。在廣播電視領(lǐng)域，傳統(tǒng)的“禁限令”等剛性規(guī)制方式也需要不斷完善，需要在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，在管理理念中導(dǎo)入服務(wù)性、推進(jìn)管理主體多元化、強(qiáng)調(diào)管理手段多樣化［13］。當(dāng)前，無(wú)論是從監(jiān)管體系的構(gòu)建，還是從監(jiān)管制度的完善來(lái)看，我國(guó)廣播電視領(lǐng)域的行政規(guī)制研究仍處于起步階段，廣播電視監(jiān)管領(lǐng)域還有很多問(wèn)題值得研究。在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，將傳統(tǒng)的剛性監(jiān)管手段與柔性執(zhí)法手段有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“剛?cè)岵?jì)”，既可以使監(jiān)管行為有法可依，又能處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，把該放的權(quán)力放開(kāi)，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力［14］。隨著政府規(guī)制方式的轉(zhuǎn)變，以簡(jiǎn)政放權(quán)助推高效聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，綜合各方力量形成監(jiān)管合力，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)法治化市場(chǎng)監(jiān)管體系指日可待。

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