摘 要：新時代我國社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，人民群眾迫切要求生態(tài)環(huán)境盡快“美起來”。與此相適應(yīng)，我國生態(tài)文明立法要“實(shí)起來”，法律實(shí)施要“嚴(yán)起來”。在立法領(lǐng)域，建議將生態(tài)文明載入憲法，改革立法機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)文明立法，尤其要強(qiáng)化生態(tài)文明法律責(zé)任制度；立法機(jī)關(guān)還要盡快組織清理現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)，消除某些地方“立法放水”的現(xiàn)象。同時，要強(qiáng)化環(huán)保督察制度，改進(jìn)環(huán)境監(jiān)測管理制度，確保生態(tài)文明法律實(shí)施到位。要嚴(yán)格環(huán)境司法，支持環(huán)境公益訴訟，促進(jìn)生態(tài)損害賠償制度得到全面落實(shí)。要創(chuàng)新全民守法制度，增強(qiáng)人民群眾遵守生態(tài)文明法律的內(nèi)生動力。要完善黨內(nèi)法規(guī)，探索運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的具體途徑。

關(guān)鍵詞：十九大精神；生態(tài)文明；法治創(chuàng)新

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）02-0001-09

黨的十九大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。①如何貫徹黨的十九大精神，通過推進(jìn)生態(tài)文明法治創(chuàng)新來促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)全面提升，是當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)我國法學(xué)界乃至所有法治機(jī)構(gòu)需要深入研究的重大命題。其中，有以下幾個理論要點(diǎn)需要審慎、精準(zhǔn)把握。

一、切入點(diǎn)：生態(tài)文明法治創(chuàng)新的背景闡釋

所謂生態(tài)文明，是指人類為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和。與生態(tài)文明相反的，是生態(tài)不文明、生態(tài)野蠻、人與自然的關(guān)系不和諧。所謂生態(tài)文明法治，是指運(yùn)用法治方式推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，使法治成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，具體包括由立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)組成的生態(tài)文明法律制度制定和實(shí)施體系。②所謂生態(tài)文明法治創(chuàng)新，是指針對當(dāng)下生態(tài)文明法治建設(shè)在一定程度上偏“虛”、偏“軟”的狀態(tài)，通過積極推進(jìn)法治變革，使生態(tài)文明法律制度“實(shí)起來”，在實(shí)施中“嚴(yán)起來”，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮權(quán)威性的保障作用。我國為什么要進(jìn)行生態(tài)文明法治創(chuàng)新？也就是說，為什么要將我國生態(tài)文明法治變得“實(shí)起來”和“嚴(yán)起來”呢？主要有以下三方面考慮。

（一）生態(tài)文明立法偏“虛”

所謂立法偏“虛”，是指有的法律規(guī)定在一定程度上比較籠統(tǒng)，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。立法是法治的前提。自1979年以來，我國逐步開展生態(tài)文明領(lǐng)域的立法工作。經(jīng)過幾十年的努力，我國生態(tài)文明立法工作取得了很大成就，累計(jì)制定了30余部相關(guān)法律。我國環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域已經(jīng)做到有法可依，各環(huán)境要素監(jiān)管的主要領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本覆蓋。與此同時，國務(wù)院制定了50余部環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，國務(wù)院有關(guān)部門制定了130余部環(huán)境保護(hù)行政規(guī)章，地方人大及其常委會根據(jù)本地情況制定了幾百部相關(guān)地方性法規(guī)。

我國生態(tài)文明領(lǐng)域的法律，有的條文剛性較強(qiáng)，如2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了比較嚴(yán)格的法律責(zé)任。同時，也有相當(dāng)數(shù)量的法律條文較“虛”。其一，有的法律雖然規(guī)定了義務(wù)性條款，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。以《水土保持法》為例，該法以預(yù)防和治理水土流失，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害為目的，為政府水行政主管部門和行政相對人設(shè)定了80余項(xiàng)義務(wù)，但相應(yīng)的法律責(zé)任條款僅有12個。此外，該法中法律責(zé)任部分過于簡略，導(dǎo)致實(shí)踐中諸多違反法律義務(wù)的行為得不到處罰。其二，有的法律雖然規(guī)定了法律責(zé)任，卻沒有規(guī)定如何啟動追責(zé)程序。例如，我國雖然建立了公益訴訟制度，但對起訴主體的資格進(jìn)行嚴(yán)格限制，致使廣大污染受害者沒有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，從而使建立環(huán)境公益訴訟制度的初衷沒有得到很好實(shí)現(xiàn)。其三，有的法律采用“促進(jìn)法”的模式，使法律偏“虛”的問題進(jìn)一步凸顯。③“促進(jìn)法”并不是嚴(yán)格意義上的法律，而是一種政策。一部法律如果缺乏約束性的剛性條款，就是一個空架子，雖然看起來很美，但由于沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而僅是擺設(shè)。立法中的這種華而不實(shí)現(xiàn)象與中國共產(chǎn)黨實(shí)事求是的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)不相符，對推進(jìn)我國法治事業(yè)是不利的。

（二）生態(tài)文明執(zhí)法、司法偏“軟”

多年來，我國環(huán)境行政執(zhí)法取得了很大成效。這方面有很多數(shù)據(jù)可以佐證。2016年，全國共立案查處環(huán)境違法案件13.78萬件，下達(dá)處罰決定12.47萬份，罰款66.33億元，較2015年同比分別增長34%、28%、56%。④2017年上半年，全國環(huán)保領(lǐng)域按日連續(xù)處罰案件503件，查封扣押案件7553件，限產(chǎn)停產(chǎn)案件3880件，移送行政拘留3939起，較2016年上半年同比分別上升64%、157%、223%、205%。⑤這些數(shù)據(jù)令人振奮。但不可否認(rèn)，我國環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中存在偏“軟”的情形。以祁連山生態(tài)環(huán)境破壞事件⑥為例，在習(xí)近平總書記先后4次作出重要批示要求抓緊整改以及中央有關(guān)部門多次督促下，當(dāng)?shù)厝源嬖谝晕募鋵?shí)整改、以會議推進(jìn)工作、以批示代替檢查的情況，甚至存在弄虛作假、包庇縱容的情形。我國部分地區(qū)環(huán)境執(zhí)法意識不強(qiáng)、執(zhí)法力度不足的情況，由此可見一斑。為加大對持續(xù)性排污行為的處罰力度，我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將按日計(jì)罰制度寫入了法律責(zé)任部分，但實(shí)際執(zhí)行效果并不理想。2017年上半年，全國按日計(jì)罰案件占四類環(huán)境案件（查封扣押案件、限產(chǎn)停產(chǎn)案件、移送行政拘留案件、移送涉嫌環(huán)境犯罪案件）總數(shù)的比例不足3%，平均每個省份僅有16件。這意味著，在一些地方，按日計(jì)罰制度沒有得到很好實(shí)施。

我國生態(tài)文明領(lǐng)域的司法不嚴(yán)問題也普遍存在。實(shí)踐中，企業(yè)污染環(huán)境的行為頻頻發(fā)生，污染受害者起訴至法院時，很多法院以種種理由不予受理；有的法院即使受理，也往往對污染企業(yè)“從輕發(fā)落”。這是導(dǎo)致司法公信力不高的一個重要原因。

通過梳理和回顧可以發(fā)現(xiàn)，我國在生態(tài)文明立法、執(zhí)法、司法等方面已經(jīng)做出很大努力。但是，與日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢相比，依靠相對偏“虛”的法律和相對偏“軟”的執(zhí)法、司法來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是難以真正見到成效的。

（三）社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明法治創(chuàng)新提供了歷史契機(jī)

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。⑦我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)了小康。人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增強(qiáng)。我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，要求解決生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。

生態(tài)文明法律要“實(shí)”，是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對上層建筑的必然要求。⑧根據(jù)馬克思主義基本原理，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。社會主要矛盾屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的范疇，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化了，也就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域發(fā)生重大變革了，作為上層建筑的各個領(lǐng)域都要或遲或早地發(fā)生變化，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要。法律是上層建筑的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域發(fā)生了重大變革，法律制度就應(yīng)及時跟進(jìn)，以適應(yīng)新時代的新需求。⑨

根據(jù)黨的十九大報告關(guān)于社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的重要論述，我們要加快建設(shè)以人與自然和諧共生為基本特征的生態(tài)文明社會。在生態(tài)文明社會中，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富，以滿足人民日益增長的美好生活需要；也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。建設(shè)生態(tài)文明是中國共產(chǎn)黨的行動綱領(lǐng)，我們要實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代化是和生態(tài)文明相統(tǒng)一的。黨的十九大報告重申了十八大確定的節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。只有堅(jiān)持這個方針，才能減少人類活動對自然的干擾，還自然以寧靜、和諧、美麗，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明社會的基本目標(biāo)。⑩

現(xiàn)階段發(fā)展不平衡的一個主要表現(xiàn)，就是生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間不平衡，前者已成為“短板”。解決生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間不平衡的問題，就要通過改革創(chuàng)新，讓生態(tài)環(huán)境真正“美起來”。而要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，首先就要使生態(tài)文明立法和法律實(shí)施“實(shí)起來”“嚴(yán)起來”。

二、支撐點(diǎn)：生態(tài)文明立法體系的自洽性構(gòu)建

（一）以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)

黨的十九大報告把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為新時代重要的施政方針之一，并將法治建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)作為新時代中國特色社會主義思想的重要主題，由此正式形成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想?？v觀習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想，其是在我國保護(hù)生態(tài)環(huán)境的實(shí)踐中不斷探索，在全面依法治國的進(jìn)程中著力強(qiáng)化，最終在黨的十九大報告中正式形成的，構(gòu)成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。我們研究如何將生態(tài)文明法治“實(shí)起來”“嚴(yán)起來”，就一定要深刻領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想的特征，在工作中更好地把握其精神實(shí)質(zhì)，用以指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的法治實(shí)踐。B11

（二）以完善憲法及相關(guān)法律為主線

1.將生態(tài)文明入憲

將生態(tài)文明入憲，是指以憲法的形式，明確提出建設(shè)生態(tài)文明的要求，將中國共產(chǎn)黨關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明的主張載入憲法。

（1）生態(tài)文明入憲的價值分析。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。我國憲法必須隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展。在國家根本法中載入黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策，其中就包括習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要思想。生態(tài)文明是中國共產(chǎn)黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，是結(jié)合中國國情構(gòu)建的與發(fā)展階段相適應(yīng)的特色理論。黨的十八屆三中全會以來，我國生態(tài)文明體制改革順利推進(jìn)，生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)出制度化發(fā)展的良好態(tài)勢。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出建立健全生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究等八項(xiàng)制度，各項(xiàng)改革試點(diǎn)方案或措施相繼出臺并順利實(shí)施。目前，多項(xiàng)改革措施已經(jīng)落地，正在發(fā)揮促進(jìn)綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、共享發(fā)展的作用。將生態(tài)文明載入憲法，也是健全中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”B12在生態(tài)文明寫入法律文件方面，我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第1條就將建設(shè)生態(tài)文明作為立法目的之一；現(xiàn)行《大氣污染防治法》《野生動物保護(hù)法》均在第1條明確提出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的立法目的；國務(wù)院發(fā)布了多部與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行動計(jì)劃，如《大氣污染防治行動計(jì)劃》《水污染防治行動計(jì)劃》《土壤污染防治行動計(jì)劃》等，這些文件在實(shí)踐中取得了很大成效。生態(tài)文明建設(shè)不僅在中國取得了重大成就，還在世界上產(chǎn)生了積極反響，成為中外經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合作的一個重要領(lǐng)域。B13將生態(tài)文明載入憲法，可以展現(xiàn)中國特色發(fā)展道路、中國特色法治模式和中國特色環(huán)保策略，用規(guī)則體系展現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。我國《憲法》僅在第9條、第10條、第26條作了與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的規(guī)定，缺乏關(guān)于生態(tài)文明的表述和具體條文。由于《憲法》未規(guī)定生態(tài)文明，導(dǎo)致《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《野生動物保護(hù)法》等下位法缺乏對生態(tài)文明的闡釋和規(guī)定，在立法依據(jù)、邏輯推理、內(nèi)容體系等方面缺乏系統(tǒng)性和完整性。為完善中國特色社會主義法律體系，建議將生態(tài)文明載入憲法，真正使生態(tài)文明法制化。

（2）生態(tài)文明入憲的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。第一，在《憲法》“序言”中，將“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”，修改為“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義國家”。第二，在《憲法》“總綱”中，把第26條第1款“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”修改為兩款，其一是“全社會要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”，其二是“國家堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。

2.夯實(shí)生態(tài)文明法律責(zé)任體系

將生態(tài)文明建設(shè)納入法治軌道，關(guān)鍵是要建立明確的生態(tài)文明法律義務(wù)和職責(zé)制度以及與義務(wù)和職責(zé)嚴(yán)密配套的法律責(zé)任制度。沒有嚴(yán)格、科學(xué)的法律責(zé)任制度，就會出現(xiàn)亂作為、不作為等問題；沒有職責(zé)方面的約束，就會出現(xiàn)工作中相互推諉、越權(quán)行事等現(xiàn)象。黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)，要通過建立健全生態(tài)文明法律責(zé)任制度來提高黨政機(jī)關(guān)和社會公眾的生態(tài)文明法律責(zé)任意識，特別是加大對各級領(lǐng)導(dǎo)干部違犯生態(tài)環(huán)境法律的追責(zé)力度?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。2013年，中央組織部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，要求加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)在考核中的權(quán)重。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》強(qiáng)調(diào)，對顯性責(zé)任及時懲戒，對隱性責(zé)任終身追究。至此，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有了明確的責(zé)任機(jī)制予以硬約束。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境法治。我國今后的生態(tài)環(huán)境法治，必須更加嚴(yán)格。建議今后的生態(tài)文明法律不再使用“促進(jìn)法”的名稱；已經(jīng)使用的，要在修訂完善中取消“促進(jìn)法”的形式，使我國各項(xiàng)生態(tài)文明法律制度真正“實(shí)起來”，在實(shí)踐中發(fā)揮硬約束的作用。

強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的法律責(zé)任制度，要有新的舉措。第一，生態(tài)文明法律規(guī)范要有配套的責(zé)任條款。要在認(rèn)真清理現(xiàn)行生態(tài)文明法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，理清所有的生態(tài)環(huán)境法律義務(wù)和法定職責(zé)條款，查明哪些有相應(yīng)的法律責(zé)任條款，哪些沒有相應(yīng)的法律責(zé)任條款。凡是沒有相應(yīng)的法律責(zé)任條款的，都應(yīng)該加以補(bǔ)充規(guī)定。第二，生態(tài)文明的法律責(zé)任要全面。現(xiàn)行的生態(tài)文明法律，尤其是環(huán)境保護(hù)法律，在法律責(zé)任方面主要追究行政責(zé)任，并以行政處罰為主，在行政處罰中又以罰款為主。這給人以行政執(zhí)法就是罰款的印象，而忽視了刑事責(zé)任的追究。因此，在生態(tài)文明法律責(zé)任制度的設(shè)計(jì)中，要重視擬定相應(yīng)的刑事責(zé)任，使相關(guān)犯罪受到應(yīng)有的懲處。第三，追究違法主體的責(zé)任，要有相應(yīng)的訴權(quán)作保證。所謂訴權(quán)，是指由訴訟法律規(guī)定的，賦予當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的權(quán)利。訴權(quán)包括程序和實(shí)體兩方面含義：程序含義是指提起訴訟，向法院請求給予司法救濟(jì)的權(quán)利；實(shí)體含義是指請求法院解決糾紛、保護(hù)民事權(quán)益的權(quán)利；兩者互相倚重。當(dāng)事人如果沒有程序上的訴權(quán)，其實(shí)體上的訴權(quán)就無從保障。當(dāng)前，我國生態(tài)文明領(lǐng)域存在部分法律僅規(guī)定了法律義務(wù)或責(zé)任，卻沒有規(guī)定程序上的訴權(quán)的現(xiàn)象。例如，我國有些法律中的責(zé)任條款在該法施行后從未成為法官的判案依據(jù)，人們稱之為“睡眠性條款”。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因之一是，這些法律雖然規(guī)定了實(shí)體性的法律責(zé)任條款卻由于沒有規(guī)定程序上的訴權(quán)而導(dǎo)致沒有起訴主體，或者雖然規(guī)定了起訴主體但該主體無法通過訴訟程序?qū)⑶謾?quán)者訴諸法院。這種局面必須盡快扭轉(zhuǎn)。

3.整治地方“立法放水”亂象

我國憲法規(guī)定，地方人大立法不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。但在實(shí)踐中，一些地方人大出臺的涉及生態(tài)環(huán)境的條例與法律相抵觸，降低了環(huán)境保護(hù)要求，這種現(xiàn)象被人們形象地稱為“立法放水”。B14地方“立法放水”，嚴(yán)重危害了我國生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)。黨的十九大報告明確要求，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。為此，必須切實(shí)加強(qiáng)對地方性法規(guī)的備案審查。建議全國人大常委會在認(rèn)真清理地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上主動“出擊”，重點(diǎn)展開專項(xiàng)審查，確保憲法法律保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定得到全面落實(shí)。同時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，逐步將所有規(guī)范性文件都納入備案審查范圍。對于地方性法規(guī)違犯憲法法律保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)啟用憲法審查機(jī)制，及時加以糾正。

（三）以順應(yīng)時代要求的立法規(guī)劃為藍(lán)圖

黨的十九大報告在一定意義上就是今后很長一個時期內(nèi)我國發(fā)展規(guī)劃的藍(lán)圖，其中包括立法的規(guī)劃設(shè)想。因此，建議有關(guān)部門在2018年3月新一屆全國人大組成之后，立即組織力量對十九大之前制定的法律進(jìn)行全面清理，并對這些法律的實(shí)施情況進(jìn)行全面評估。在此基礎(chǔ)上制定新的立法規(guī)劃，以及時有效地解決新時期社會發(fā)展不平衡不充分的問題。對于雖然列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃但尚未完成的任務(wù)，如制定土壤污染防治法、海洋基本法，修改森林法、礦山安全法、礦產(chǎn)資源法等，建議繼續(xù)列入第十三屆全國人大常委會的立法計(jì)劃。同時，以黨的十九大精神為指導(dǎo)，將制定能源基本法、應(yīng)對氣候變化法、天然氣法、危險化學(xué)品環(huán)境管理法、流域綜合管理法、國家公園法、生態(tài)環(huán)境損害賠償法，修改循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、電力法、煤炭法、環(huán)境噪聲污染防治法等，列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。為此，要建立立法項(xiàng)目調(diào)整、立法進(jìn)度評價和立法滯后情況說明等機(jī)制加以保障。B15當(dāng)前，要抓緊完成若干部生態(tài)文明法律的制定或修訂工作。如再次修改《環(huán)境保護(hù)法》，抓緊研究制定《土壤污染防治法》，適時修改《環(huán)境噪聲污染防治法》。此外，還要研究編纂《環(huán)境法典》。

（四）以完善立法機(jī)制和充分發(fā)揮中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組的龍頭作用為保障

黨的十九大報告宣布成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，這個重大決策對于全面實(shí)施依法治國方略、建設(shè)法治中國十分重要，對于強(qiáng)化生態(tài)文明法治建設(shè)同樣十分重要。B16第一，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國的全過程和各方面，就迫切需要成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組。第二，全面依法治國是一項(xiàng)涉及面廣泛的系統(tǒng)工程，需要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。第三，全面依法治國是一項(xiàng)長期、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)，由中央成立全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)至為關(guān)鍵。第四，在生態(tài)文明建設(shè)雖然十分重要但實(shí)施起來阻力很大的情況下，由中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組直接推動生態(tài)文明法治建設(shè)會產(chǎn)生明顯的效果?？傊闪⒅醒肴嬉婪ㄖ螄I(lǐng)導(dǎo)小組有利于更好地發(fā)揮黨中央在全面依法治國、建設(shè)法治中國進(jìn)程中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有利于更好地凝聚法治共識、形成強(qiáng)大合力，也有利于總結(jié)、推廣生態(tài)文明法治經(jīng)驗(yàn)，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出解決問題的決策、辦法。中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)將生態(tài)文明法治建設(shè)作為一項(xiàng)重要職責(zé)來履行。

三、落腳點(diǎn)：生態(tài)文明法律實(shí)施的路徑優(yōu)化

（一）增強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的針對性

1.強(qiáng)化排污者責(zé)任，提高排污者違法成本

黨的十九大報告提出，要抓住環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)大氣污染、水污染、土壤污染等污染治理，堅(jiān)持全民共治、源頭防治，加快構(gòu)建科學(xué)適度有序的國土空間布局體系、綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系、激勵和約束并舉的生態(tài)文明制度體系、政府企業(yè)公眾共治的綠色行動體系，著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問題。落實(shí)好黨的十九大精神和有關(guān)法律，必須強(qiáng)化排污者責(zé)任。排污者是污染治理的責(zé)任主體，強(qiáng)化其環(huán)保責(zé)任，有助于改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化市場競爭環(huán)境。建議采取以下措施。

一是健全信息強(qiáng)制性披露制度。信息公開是公眾參與和監(jiān)督環(huán)境管理的前提和基礎(chǔ)。建議建立并完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境信息披露制度：對屬于環(huán)境保護(hù)部門公布的重點(diǎn)排污單位的上市公司，要求其以定期報告的形式披露環(huán)境信息；對所有上市公司，要求其以臨時報告的形式披露受到重大環(huán)境行政處罰、涉及環(huán)境污染犯罪等重大信息；對于未按規(guī)定披露環(huán)境信息的上市公司和發(fā)債企業(yè)，依法責(zé)令整改、予以行政處罰。B17

二是提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行有效的國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)160余項(xiàng)，對重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)執(zhí)行更加嚴(yán)格的污染物排放限值，在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和推動企業(yè)升級改造方面發(fā)揮著重要作用。B18建議對現(xiàn)行國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況開展評估，根據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量的需要和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，嚴(yán)格污染物排放限值。同時，鼓勵各地制定和實(shí)施嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。以污染源達(dá)標(biāo)排放為底線，對超標(biāo)排放的排污者限制生產(chǎn)或要求停產(chǎn)整治，對長期超標(biāo)排放、無治理能力且無治理意愿、達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)，依法予以關(guān)停淘汰。

三是健全環(huán)境保護(hù)信用評價制度。環(huán)境保護(hù)信用評價是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分。建議健全環(huán)境保護(hù)信用評價制度，將環(huán)境違法企業(yè)列入“黑名單”，并向社會公開。B19分級建立企業(yè)環(huán)保信用評價體系，將企業(yè)環(huán)保信用信息納入全國信用信息共享平臺，推動有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)在行政許可、公共采購、金融支持等工作中根據(jù)企業(yè)的環(huán)保信用狀況予以支持或限制。

四是重點(diǎn)實(shí)施好按日計(jì)罰制度。我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中最引人矚目的“殺手锏”就是建立了按日計(jì)罰制度。該制度旨在通過提高違法成本來懲罰和糾正環(huán)境違法行為，其對于生態(tài)文明建設(shè)是一個有力的推動。但是，該制度的實(shí)施效果并不理想。主要原因是一些地方嚴(yán)格執(zhí)法的決心不大，不敢對違法排污的企業(yè)依照按日計(jì)罰的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，并且，該制度自身也存在設(shè)計(jì)不夠細(xì)致、與有關(guān)制度之間不夠協(xié)調(diào)等問題。因此，筆者建議：各地要堅(jiān)定實(shí)施按日計(jì)罰制度的決心，采取有效措施，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)厲懲罰和有效糾正環(huán)境違法行為的目的；以立法的形式在按日計(jì)罰制度中增加對違法收益和違法情節(jié)變動的考量，以增強(qiáng)按日計(jì)罰行政執(zhí)法的適應(yīng)性，治理按日計(jì)罰制度實(shí)施中處罰不夠合理的問題；B20強(qiáng)化按日計(jì)罰法律知識培訓(xùn)，制定按日計(jì)罰法律制度實(shí)施細(xì)則，有效保障按日計(jì)罰制度與有關(guān)制度的銜接；構(gòu)建環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法相銜接的信息平臺，充分發(fā)揮不同法律手段的優(yōu)勢，使二者協(xié)同實(shí)現(xiàn)懲治環(huán)境違法犯罪行為的目標(biāo)。

2.充分發(fā)揮環(huán)保督察的作用，依法督促環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施

我國生態(tài)文明法律制度得不到嚴(yán)格執(zhí)行，這是一個長期存在的老大難問題，嚴(yán)重?fù)p害了法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。當(dāng)前，企業(yè)在生產(chǎn)活動中的很多行為不符合環(huán)境法律法規(guī)要求，很多環(huán)境法律法規(guī)沒有得到認(rèn)真遵守。黨的十八大以來，中央十分重視生態(tài)文明法律的實(shí)施問題。2013年5月，習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出：“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰?！盉21黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，嚴(yán)格執(zhí)法。這些重要論述為我國今后嚴(yán)格環(huán)境行政執(zhí)法提供了強(qiáng)大的政策和理論依據(jù)。

2017年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問題發(fā)出通報，決定依法依規(guī)對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。這是近年來針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題由黨中央作出的追究相關(guān)人員責(zé)任的最嚴(yán)厲的決定，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央依法治理生態(tài)環(huán)境問題的堅(jiān)強(qiáng)決心，彰顯了習(xí)近平生態(tài)法治思想的“依法治理”特征，是通過法治手段解決生態(tài)文明建設(shè)中的復(fù)雜問題、難點(diǎn)問題的范例，對于一些地方長期存在的僅追求GDP指標(biāo)增長的盲目發(fā)展起到了遏制作用，為進(jìn)一步推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國奠定了制度基礎(chǔ)。

為進(jìn)一步做好環(huán)保督察工作，筆者建議：第一，對準(zhǔn)問題，明確責(zé)任，堅(jiān)決杜絕環(huán)保督察走過場的現(xiàn)象，確保環(huán)保督察取得實(shí)效。督察中不能提前通知被檢查的單位和個人，堅(jiān)決抵制督察中弄虛作假的行為。第二，環(huán)保督察既要檢查和處罰各級政府在環(huán)保領(lǐng)域的違法行為，也要檢查和處罰地方黨委的有關(guān)違法行為，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)“黨政同責(zé)”。第三，環(huán)保督察要嚴(yán)格依法進(jìn)行，不得“法外開恩”，以提升黨和政府的公信力。環(huán)保督察也不能擅自提高執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對擅自提高執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的，要予以糾正。

3.改革環(huán)境監(jiān)測管理制度，保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確

長期以來，實(shí)踐中環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確嚴(yán)重影響了環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際效果，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的公信力。產(chǎn)生這一問題的主要原因在于：第一，人為干預(yù)導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真。在一些地方，有的領(lǐng)導(dǎo)指使相關(guān)人員通過干擾采樣設(shè)施等方式影響環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，甚至篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。第二，排污單位提供虛假監(jiān)測數(shù)據(jù)。有的企業(yè)為了逃避監(jiān)管，采取多種手段偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。第三，監(jiān)測機(jī)構(gòu)違法違規(guī)監(jiān)測。一些社會上的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測設(shè)備運(yùn)營維護(hù)機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動，不按規(guī)范開展監(jiān)測活動，造成監(jiān)測數(shù)據(jù)失真。

為消除不當(dāng)行政干預(yù)，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的獨(dú)立性、公正性和真實(shí)性，建議強(qiáng)化相關(guān)法律制度。第一，依法構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測責(zé)任體系和工作機(jī)制，強(qiáng)化主體責(zé)任。建立“誰出數(shù)據(jù)誰負(fù)責(zé)，誰簽字誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任制度，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法環(huán)境改善。第二，改革環(huán)境監(jiān)測管理體制，切實(shí)有效地防范地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預(yù)。第三，實(shí)行干預(yù)留痕和記錄制度，嚴(yán)格處罰制度。對于涉及環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的違法行為，要嚴(yán)肅處理，絕不姑息。

（二）增強(qiáng)環(huán)境司法的權(quán)威性

司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。黨的十八大以來，我國深入推進(jìn)以建立司法責(zé)任制為重點(diǎn)的司法體制改革，司法質(zhì)量、效率和公信力持續(xù)提升，人民群眾對環(huán)境司法的公平正義感明顯增強(qiáng)。B222014年6月，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，我國系統(tǒng)的環(huán)境資源審判專門化改革由此開始。2015年11月，第一次全國法院系統(tǒng)環(huán)境資源審判工作會議明確提出，要堅(jiān)持現(xiàn)代環(huán)境司法理念，構(gòu)建環(huán)境資源審判專門化體系。2014年以來，全國各級法院高度重視建設(shè)環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)，集中審理包括環(huán)境公益訴訟案件在內(nèi)的各類環(huán)境資源案件。依據(jù)相關(guān)立法，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為一項(xiàng)正式法律制度。但是，我國環(huán)境資源審判工作與生態(tài)文明建設(shè)的需要相比，在環(huán)境案件的受理、懲治環(huán)境犯罪的力度、推進(jìn)環(huán)境公益訴訟發(fā)展等方面還有很大差距，需要盡快彌補(bǔ)短板。站在新的歷史起點(diǎn)上，要根據(jù)黨的十九大精神，深化司法體制綜合配套改革，完善環(huán)境司法制度，努力讓人民群眾在每一個環(huán)境案件中都感受到公平正義。具體建議如下。

一要加快推進(jìn)環(huán)境資源審判專業(yè)化進(jìn)程。環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件的審理專業(yè)性強(qiáng)，必須設(shè)立專門的審判機(jī)構(gòu)，并且配備專業(yè)化的環(huán)境法官。截至2017年6月，各級人民法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭976個，其中專門審判庭344個、合議庭589個、巡回法庭43個。B23問題在于，一些地區(qū)雖然設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)受種種因素限制而很少受理生態(tài)環(huán)境損害案件。近年來，有的環(huán)境法庭審理的并不是環(huán)境糾紛案件，而是其他類型的案件，如勞動爭議案件、交通肇事案件等。因此，如何建設(shè)專業(yè)化的環(huán)境法庭，如何將環(huán)境法庭審理的案件主要定位于生態(tài)環(huán)境損害案件，如何培育高水平的環(huán)境法官，如何使環(huán)境案件審理的公正性和專業(yè)性經(jīng)受住歷史和法律的檢驗(yàn)，是今后需要著力解決的問題。

二要加強(qiáng)環(huán)境資源刑事審判工作。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理環(huán)境資源刑事案件16373件，審結(jié)13895件，給予刑事處罰27384人。B24這些數(shù)據(jù)體現(xiàn)了我國環(huán)境資源刑事審判工作的歷史性進(jìn)步。2016年11月、12月，最高人民法院與最高人民檢察院先后聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對環(huán)境資源刑事審判提出了新的要求。如何適應(yīng)這些新要求，對各地環(huán)境資源審判庭和廣大環(huán)境法官而言是一個新的考驗(yàn)。

三要加強(qiáng)環(huán)境資源民事審判工作。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環(huán)境資源民事案件187753件，審結(jié)151152件。B25但筆者在一些地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，環(huán)境資源民事審判工作存在兩個問題：第一，相當(dāng)數(shù)量的案件雖然由環(huán)境資源審判庭管轄，但卻不是環(huán)境案件。其原因主要是一些地方法院采用了不合理的績效考核辦法，使環(huán)境法庭不得不辦理一些其他類型的案件，以滿足績效考核對辦案數(shù)量的要求。第二，一些環(huán)境法庭審理的雖然是環(huán)境資源類案件，但僅是一般的環(huán)境侵權(quán)案件，如因環(huán)境污染導(dǎo)致的養(yǎng)殖魚蝦死亡或人身傷害等案件。這些案件完全可以由普通民事審判庭依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法進(jìn)行審理。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害是指生態(tài)環(huán)境的功能受到了損害，生態(tài)環(huán)境損害案件與一般的環(huán)境侵權(quán)案件有本質(zhì)性區(qū)別。因此，法院應(yīng)當(dāng)積極探索審理對生態(tài)環(huán)境造成損害的案件，以適應(yīng)構(gòu)建人與自然和諧關(guān)系的迫切需要。對于環(huán)境法庭的績效考核，應(yīng)當(dāng)建立單獨(dú)的考核辦法，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境資源審判的特殊需要。特別值得考慮的是，法院要探索審理由政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，這是一種新類型的環(huán)境資源案件。2015年以來，一些法院開始探索審理省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議審議通過的《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報告》的要求，截至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)法院共受理省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件3件，審結(jié)1件。B262017年12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的范圍擴(kuò)大到全國法院。各地法院應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注改革的發(fā)展，使生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審判工作與該項(xiàng)改革同步。

四要加強(qiáng)和完善環(huán)境行政審判工作。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理各類環(huán)境資源行政案件39746件，審結(jié)29232件。B27這個數(shù)據(jù)反映了我國實(shí)行立案登記制后環(huán)境行政案件大幅度增加的狀況。加強(qiáng)環(huán)境行政審判工作，對于督促行政機(jī)關(guān)依法及時履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，查處破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，是十分必要的，也是我國法律制度所支持的。今后，我國需要在完善法制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)以“民告官”為標(biāo)志的環(huán)境行政審判工作，以更好地保護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益。

五要依法審理環(huán)境公益訴訟案件。第一，要依法審理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件71件，審結(jié)21件。B28這個數(shù)據(jù)與廣大社會組織的起訴要求相比，還有很大差距?，F(xiàn)實(shí)中，很多社會組織提起的環(huán)境公益訴訟因種種原因不被法院受理。鑒于此，建議立法機(jī)關(guān)在條件成熟時放寬環(huán)境民事公益訴訟案件的起訴主體范圍，讓更多愿意提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織可以及時起訴，充分發(fā)揮社會組織在環(huán)境保護(hù)中的作用。第二，依法審理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件。2016年7月至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件791件，審結(jié)381件。B29但筆者在基層調(diào)研中了解到，部分法律工作者認(rèn)為我國有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的主體僅限于檢察機(jī)關(guān)，主體范圍過窄，不利于調(diào)動社會組織運(yùn)用環(huán)境公益訴訟制度參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。因此，筆者建議進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體范圍，允許具備條件的環(huán)保社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟，以幫助政府消除環(huán)保領(lǐng)域不作為、濫作為的現(xiàn)象，更加有效地促進(jìn)政府部門依法行政。

六要推進(jìn)環(huán)境資源案件的集中管轄和歸口審理。在集中管轄方面，2015年以來，全國各高級人民法院積極探索環(huán)境資源案件集中管轄模式。上海、河南、甘肅、海南等地的高級人民法院結(jié)合本地區(qū)環(huán)境資源特點(diǎn)，探索實(shí)行轄區(qū)內(nèi)環(huán)境資源案件跨區(qū)劃、跨流域集中管轄。在案件歸口審理方面，最高人民法院繼2016年實(shí)行環(huán)境資源民事、行政案件“二合一”歸口審理模式后，2017年開始在第三巡回法庭探索實(shí)行環(huán)境資源刑事、民事、行政案件由一個審判團(tuán)隊(duì)審理的“三合一”歸口審理模式。目前，已經(jīng)有11個高級人民法院實(shí)行環(huán)境資源案件“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。B30環(huán)境資源案件集中管轄和歸口審理的改革探索，對于強(qiáng)化環(huán)境資源審判工作，提高環(huán)境資源審判的質(zhì)量，意義十分重大。建議有關(guān)方面認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步形成法律制度予以推進(jìn)。同時，有關(guān)法院和有關(guān)部門要積極構(gòu)建多元共治機(jī)制，圍繞加強(qiáng)環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接，構(gòu)建聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，完善司法鑒定機(jī)制。法院要積極與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和環(huán)境行政部門溝通協(xié)調(diào)，為環(huán)境資源審判創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（三）確保全民守法的實(shí)效性

第一，弘揚(yáng)社會主義生態(tài)法治文化。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要國家層面的法制引領(lǐng)，更需要每一個普通公民自覺遵守生態(tài)文明法律。要讓社會公眾堅(jiān)定地遵守生態(tài)文明法律，離不開弘揚(yáng)社會主義法治精神、培育社會主義法治文化。第二，培育綠色生活方式。廣泛開展綠色生活行動，促進(jìn)全體公民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉(zhuǎn)變，自覺抵制和反對各種形式的奢侈浪費(fèi)、過度消費(fèi)，是生態(tài)文明法治走向成熟的社會基礎(chǔ)。第三，鼓勵公眾積極參與生態(tài)文明建設(shè)。政府要及時準(zhǔn)確地披露各類生態(tài)環(huán)境信息，保障公眾環(huán)境權(quán)益，尤其要在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)提高公眾參與程度。

四、著力點(diǎn)：依托黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。”B31黨的十九大報告進(jìn)一步提出，加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。從現(xiàn)實(shí)情況看，一些地方出現(xiàn)的嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境的事件往往與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部失職、瀆職有直接關(guān)系。因此，有必要通過強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)來促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。第一，突出地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保責(zé)任。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，對于生態(tài)環(huán)境損害，往往只追究政府有關(guān)部門工作人員的責(zé)任，而對作出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部往往難以追責(zé)到位，由此出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不對等”的現(xiàn)象。針對這種情況，要強(qiáng)化地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任。第二，體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)”。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，凡是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，出現(xiàn)追責(zé)情形的，都必須依照規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。第三，強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)”。應(yīng)將地方黨委領(lǐng)導(dǎo)成員作為追責(zé)對象，以推動地方黨委和政府對生態(tài)文明建設(shè)共同擔(dān)責(zé)，實(shí)現(xiàn)追責(zé)對象的全覆蓋。

運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的具體建議是：第一，抓住突出問題。要按照黨中央、國務(wù)院提出的“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”的要求，把握矛盾的主要方面，針對生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響大、社會反映強(qiáng)烈的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不恪盡職守的行為設(shè)定追責(zé)情形。第二，明晰責(zé)任主體。責(zé)任主體與具體追責(zé)情形一一對應(yīng)，有利于增強(qiáng)追責(zé)的針對性、精準(zhǔn)性和可操作性，確保權(quán)責(zé)一致、責(zé)罰相當(dāng)。第三，確立違規(guī)就要擔(dān)責(zé)的制度。生態(tài)環(huán)境損害往往造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會危害甚至政治影響，因此，不能在發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害事件之后才進(jìn)行追責(zé)，而必須重視預(yù)防，避免生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究，既要包括已經(jīng)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責(zé)”，也要包括違背有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國家政策和法律法規(guī)的“行為追責(zé)”。

五、結(jié)語

實(shí)踐證明，只有生態(tài)文明立法“實(shí)起來”，法律實(shí)施“嚴(yán)起來”，我國生態(tài)環(huán)境才能真正“美起來”。黨的十九大報告關(guān)于生態(tài)法治的重要論述和習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想，為構(gòu)建人與自然和諧共生的關(guān)系指明了方向。這種集理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新于一體的生態(tài)文明新理念、新思想、新戰(zhàn)略，必將為我國生態(tài)文明法治建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)有力的理論基礎(chǔ)。我們堅(jiān)信，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想的指導(dǎo)下進(jìn)行生態(tài)法治創(chuàng)新，必將為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)偉大目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

注釋

①⑦參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第23、11頁。

②參見張文顯：《新時代全面依法治國的思想、方略和實(shí)踐》，《中國法學(xué)》2017年第6期。

③2007年全國人大有關(guān)專門委員會將《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法（草案）》上報全國人大常委會審議，其中包含諸多力度較大的規(guī)定。但是，全國人大常委會在審議階段將法律名稱中加上了“促進(jìn)”二字，原來諸多有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的制度被刪除了。

④邢穎：《全國查處環(huán)境違法案件數(shù)量創(chuàng)歷史新高 罰沒66.33億元》，《北京青年報》2017年4月22日。

⑤《上半年全國環(huán)保部門按日連續(xù)處罰金額達(dá)6.1億元》，中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/14/content_5210587.htm，2017年7月14日。

⑥2017年年初，黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門組成中央督察組對甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞事件進(jìn)行了專項(xiàng)督察。督察組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源問題嚴(yán)重，造成保護(hù)區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷；部分水電設(shè)施違法建設(shè)、違規(guī)運(yùn)行，水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。此外，周邊企業(yè)偷排偷放問題突出。參見《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》，《人民日報》2017年7月20日。

⑧⑨參見孫佑海：《社會主要矛盾變了 生態(tài)文明立法應(yīng)及時跟進(jìn)》，《中國生態(tài)文明》2017年第5期。

⑩B22本書編寫組：《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2017年，第371、278頁。

B11參見莫紀(jì)宏：《論習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想的特征》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第2期。

B12B21中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第99頁。

B132016年2月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會通過了推廣中國生態(tài)文明理念的決定草案；2016年5月召開的第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會上，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)表了《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告，系統(tǒng)總結(jié)了中國生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)原則、基本理念和政策舉措，旨在向國際社會介紹中國推動生態(tài)文明建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)，為其他國家尤其是發(fā)展中國家提供可持續(xù)發(fā)展的路徑借鑒。

B14比如，《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定仍與《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》不一致。2013年5月修訂公布的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開采。參見《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》，《人民日報》2017年7月20日。

B15王毅、程多威：《加快統(tǒng)籌立法和立法創(chuàng)新，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程》，《中國人大》2017年第9期。

B16參見《袁曙宏：成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組十分必要》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/26/c_129727204.htm，2017年10月26日。

B17B18B19參見陳吉寧：《著力解決突出環(huán)境問題》，《人民日報》2018年1月11日。

B20參見彭新喜：《我國環(huán)保按日計(jì)罰制度功能的反思與完善》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第1期。

B23B24B25B26B27B28B29B30最高人民法院編：《中國環(huán)境資源審判（2016—2017）》，人民法院出版社，2017年，第17、1、4、15、7、13、13、19頁。

B31中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第24頁。

責(zé)任編輯：鄧 林