賈洪波

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100191)

基層公務(wù)員長期面臨著職務(wù)晉升難、工資水平低的困境。雖然國家從1993年的工資制度改革開始就提升級(jí)別工資的權(quán)重以增加基層公務(wù)員的工資待遇,2006年又再次提升級(jí)別工資在工資中的比重來增加基層公務(wù)員的工資,但都收效甚微。為了進(jìn)一步解決上述問題,黨的十七屆四中全會(huì)提出要“建立健全干部職務(wù)與級(jí)別并行制度,實(shí)行干部職級(jí)與待遇掛鉤”,黨的十八屆三中全會(huì)再次提出“建立公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行,職級(jí)與待遇掛鉤制度”。在此背景下,2014年,吉林、甘肅、江西等省及廣西壯族自治區(qū)各選一個(gè)縣進(jìn)行為期一年的縣以下公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)。2015年,國家頒布《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》,正式在縣以下建立職務(wù)與職級(jí)并行制度。2016年,第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院在天津、山東、湖北、四川等地的省(市)級(jí)別機(jī)關(guān)和選擇的地(區(qū))級(jí)機(jī)關(guān)以及教育部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室、國家統(tǒng)計(jì)局本級(jí)機(jī)關(guān)(不包括直屬機(jī)構(gòu))開展為期兩年的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)。

學(xué)術(shù)界的研究目前主要聚焦于對(duì)職務(wù)與職級(jí)并行制度在各地實(shí)施效果的評(píng)估[1-6],而對(duì)于職務(wù)與職級(jí)并行制度本身考察相對(duì)較少。比如,對(duì)于什么是職務(wù)與職級(jí)并行制度、我國實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行制度的淵源是什么、這種制度在制度安排上有什么優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)還有待進(jìn)一步厘清等。這些問題既是學(xué)術(shù)界關(guān)心的,又是政策制定者以及公務(wù)員自身高度關(guān)注的。對(duì)這些問題的回答關(guān)乎到試點(diǎn)該制度是否能夠真正解決公務(wù)員特別是基層公務(wù)員晉升難及工資水平低等問題。因此,本文假定人們?cè)谑煜す珓?wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度內(nèi)容的基礎(chǔ)上(即不關(guān)注該制度的政策條文本身),首先從界定職務(wù)與職級(jí)并行制度的概念入手,通過梳理職務(wù)與職級(jí)并行制度變遷和實(shí)施原因剖析我國實(shí)施該制度的淵源,進(jìn)而在分析職務(wù)與職級(jí)并行制度安排優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上,提出完善該制度的對(duì)策建議。

一、概念界定

公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的概念需要從分析職位、職務(wù)與職級(jí)這三者的含義開始。職位是指機(jī)關(guān)或團(tuán)體中執(zhí)行一定職務(wù)的位置,我國的職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。職務(wù)是指職位規(guī)定應(yīng)該承擔(dān)的工作,是重要性相類似或者相等的一組職位。我國職務(wù)序列分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。職級(jí)具有多重含義:第一種含義是指職務(wù)層次。2006年頒布的《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次由高至低依次分為國家級(jí)正職、國家級(jí)副職……鄉(xiāng)科級(jí)正職、鄉(xiāng)科級(jí)副職共10個(gè)層次。綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由高至低依次分為巡視員、副巡視員……科員、辦事員共8個(gè)層次。第二種含義是指工資級(jí)別。目前不同的公務(wù)員職務(wù)對(duì)應(yīng)一定的工資級(jí)別,共有二十七級(jí)。比如,國家級(jí)正職對(duì)應(yīng)的工資級(jí)別是一級(jí),廳局級(jí)正職對(duì)應(yīng)的工資級(jí)別是八級(jí)至十三級(jí),辦事員對(duì)應(yīng)的工資級(jí)別是十九級(jí)至二十七級(jí)。第三種含義是從干部人事管理的角度看,職級(jí)是與職務(wù)平行的職業(yè)發(fā)展通道。這類似于某些組織中實(shí)施的職銜制度。職級(jí)由一個(gè)等級(jí)系列組成,公務(wù)員隨著職業(yè)能力的提高和資歷的增加,由較低的職級(jí)晉升到較高的職級(jí)[5]。無論是職務(wù)層次還是工資級(jí)別,在理論邏輯上都不應(yīng)和職務(wù)并行。因此,現(xiàn)行試點(diǎn)的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度應(yīng)該被定義為:在國家主導(dǎo)下,依據(jù)相關(guān)法律法規(guī),把職務(wù)和職級(jí)平行地分別作為公務(wù)員兩種不同職業(yè)發(fā)展路徑的公務(wù)員管理制度。

二、制度變遷

公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度是由公務(wù)員工資制度演變而來的。因此,考察公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度變遷過程就需要從考察公務(wù)員工資制度變遷過程開始。建國后我國公務(wù)員工資制度變遷大體經(jīng)歷了1952年供給工資制度、1956年等級(jí)工資制度、1985年結(jié)構(gòu)工資制度、1993年職級(jí)工資制度、2006年職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度這五次改革。以這五次工資制度變遷為基礎(chǔ),公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的變遷過程大體可以分為四個(gè)階段。

第一階段:以級(jí)別工資為主導(dǎo)(1952-1984)。這個(gè)階段又可以細(xì)分為兩個(gè)分階段。一個(gè)分階段是職務(wù)等級(jí)工資制度時(shí)期,具體時(shí)間段是1952-1965年。在這段時(shí)期,雖然會(huì)考慮職務(wù)在工資水平確定中的作用,但是級(jí)別在工資水平確定中起著決定作用。比如,在1952年供給工資制度下,公務(wù)員伙食按職務(wù)分為大、中、小灶,黨政機(jī)關(guān)工作人員自上而下分為29級(jí),工資隨級(jí)別而定,不同級(jí)別工資對(duì)應(yīng)著不同的工資分[7]。1956年等級(jí)工資制具有一職數(shù)級(jí)、上下交叉、相同職務(wù)因機(jī)構(gòu)層次不同對(duì)應(yīng)的級(jí)別不同、實(shí)行11類區(qū)工資標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)。雖然直接依據(jù)工資級(jí)別來確定基本工資,但是工資級(jí)別又是依據(jù)職務(wù)來確定的,因此1956年工資制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上屬于職務(wù)等級(jí)工資制度。另一個(gè)分階段是單純的等級(jí)工資制,具體時(shí)間段是1966-1984年。1956年工資制度改革后實(shí)施的職務(wù)等級(jí)工資制度在“文化大革命”爆發(fā)后發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。“文化大革命”爆發(fā)后,公務(wù)員職務(wù)晉升后不再調(diào)整工資級(jí)別,工資保留原來的級(jí)別不變。即使“文化大革命”結(jié)束后開始調(diào)整工資,國家也沒有采取讓每個(gè)人的職務(wù)與級(jí)別對(duì)應(yīng)起來的辦法,而僅僅是在調(diào)整工資的文件中要求調(diào)資時(shí)適當(dāng)考慮職務(wù)的因素。由此,1956年工資制度改革后運(yùn)行十年之久的職務(wù)等級(jí)工資制度蛻變?yōu)閱渭兊牡燃?jí)工資制度。

第二階段:以職務(wù)工資為主導(dǎo)(1985-1992)。改革開放后國家為了貫徹按勞分配的原則對(duì)簡單的等級(jí)工資制度進(jìn)行了改革。1985年實(shí)行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制,職務(wù)工資占工資收入總額的55%左右。因?yàn)?966-1984年間實(shí)施的簡單等級(jí)工資制不考慮職務(wù)工資,因此人們感覺這段時(shí)期以職務(wù)工資為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)工資制改革的跨度較大。

第三階段:職務(wù)工資與級(jí)別工資相結(jié)合(1993-2013)。為了避免1956年工資制度運(yùn)行后期簡單的等級(jí)工資制度的弊端以及1985年以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制度的弊端,1993年國家實(shí)施了職級(jí)工資制度。這次職級(jí)工資制度改革概括地說就是在基本工資制度中實(shí)施了職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的制度,通過晉升職務(wù)工資檔次、晉升職務(wù)工資、級(jí)別工資和增加工齡工資以及定期調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)多種方式來建立工資的正常增長機(jī)制。其中,基本工資約占工資總額的40%-70%,津補(bǔ)貼占25%-55%左右,獎(jiǎng)金占5%左右,職務(wù)工資和級(jí)別工資是職級(jí)工資構(gòu)成的主體,職務(wù)工資約占基本工資的40%左右,級(jí)別工資約占基本工資的35%左右。1993年職級(jí)工資制度下的職務(wù)工資和級(jí)別工資均是由職務(wù)決定的,實(shí)質(zhì)上也屬于職務(wù)等級(jí)工資制度,只不過在職務(wù)工資確定方面更多地借鑒了1985年職務(wù)工資的做法,在級(jí)別工資確定方面更多地借鑒了1952-1965年間運(yùn)行的職務(wù)等級(jí)工資制的做法。1993年工資制度實(shí)施后并沒有從根本上改變基層公務(wù)員職務(wù)低、工資低的現(xiàn)象。為了解決這一問題,2006年實(shí)施職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度,進(jìn)一步加大了級(jí)別工資的因素以提升基層公務(wù)員的工資待遇。但2006年的工資制度與1993年的工資制度一樣,在性質(zhì)上均屬于職務(wù)等級(jí)工資制。

第四階段:職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)(2014-現(xiàn)在)。由于2006年職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度實(shí)質(zhì)上是一種職務(wù)等級(jí)工資制度,職務(wù)對(duì)職務(wù)工資和級(jí)別工資起著最終的主導(dǎo)決定作用,同時(shí)由于2006年工資制度改革后基本工資所占比重持續(xù)走低進(jìn)一步降低了級(jí)別工資的相對(duì)比重,因而級(jí)別工資在改善基層公務(wù)員待遇中的作用并沒有顯現(xiàn)出來,這影響到了基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和行政效能。為了進(jìn)一步解決上述問題,黨的十七屆四中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)均提出建立公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行制度。如前文所述,2014年在縣級(jí)以下公務(wù)員中試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,2015年已由國家頒布文件《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》,正式在縣級(jí)以下建立職務(wù)與職級(jí)并行制度。2016年,第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議授權(quán)國務(wù)院在天津、山東、湖北、四川等地的省(市)級(jí)別機(jī)關(guān)和選擇的地(區(qū))級(jí)機(jī)關(guān)以及教育部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室、國家統(tǒng)計(jì)局本級(jí)機(jī)關(guān)(不包括直屬機(jī)構(gòu))開展為期兩年的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)。

三、實(shí)施原因

首先,公務(wù)員工資中體現(xiàn)職務(wù)與級(jí)別之間的關(guān)系是薪酬結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的客觀要求,符合國際慣例。一個(gè)組織內(nèi)部雇員的薪酬以及一段時(shí)間后的薪酬增長率既取決于職位的屬性,也取決于職位的等級(jí)及以后的晉升概率。公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)的確定也要體現(xiàn)薪酬結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn),以工作責(zé)任和貢獻(xiàn)大小為主來確定工資,同時(shí)適當(dāng)考慮公務(wù)員的年齡、學(xué)歷、工齡、職齡、工作經(jīng)驗(yàn)等。其中,工作責(zé)任和貢獻(xiàn)大小通過公務(wù)員職務(wù)來體現(xiàn),年齡、學(xué)歷、工齡、職齡、工作經(jīng)驗(yàn)等通過公務(wù)員級(jí)別來體現(xiàn)。從國際范圍來看,以職務(wù)為主同時(shí)兼顧級(jí)別來確定公務(wù)員工資是國際通行做法。

其次,我國有重視理順公務(wù)員工資中體現(xiàn)職務(wù)與級(jí)別關(guān)系的歷史傳承。我國有重視公務(wù)員職務(wù)的傳統(tǒng)。從古到今,職務(wù)高低從來都是評(píng)判公務(wù)員職業(yè)生涯發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的最重要指標(biāo),職務(wù)工資是公務(wù)員工資的重要組成部分。我國也有重視公務(wù)員級(jí)別的歷史傳統(tǒng),體現(xiàn)在公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)中就是我國曾經(jīng)實(shí)施過工齡工資,讓工齡長的公務(wù)員領(lǐng)取更多的工齡工資。后來雖然用級(jí)別工資替代了工齡工資,但是工齡依然是級(jí)別工資中的一個(gè)重要組成部分,同時(shí)還考慮了學(xué)歷、年齡、職齡、工作經(jīng)驗(yàn)等。毫不夸張地說,建國以來我國歷次公務(wù)員工資制度改革主要是圍繞如何更好地權(quán)衡職務(wù)與級(jí)別而展開的。目前試點(diǎn)的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度是對(duì)如何更好地理順職務(wù)與級(jí)別關(guān)系的一次最新嘗試。

第三,我國有重視理順公務(wù)員工資中體現(xiàn)職務(wù)與級(jí)別關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。我國在五級(jí)政府的框架內(nèi)對(duì)公務(wù)員職務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)置,從而使非基層公務(wù)員職務(wù)晉升相對(duì)容易,而基層公務(wù)員職務(wù)晉升相對(duì)困難,這掣肘了基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展。同時(shí),現(xiàn)行公務(wù)員工資制度中職務(wù)工資所占比重過大,級(jí)別工資權(quán)重過小,再加上基本工資在工資中所占比重偏低,從而導(dǎo)致級(jí)別工資在工資總額中的份額微不足道,級(jí)別工資的激勵(lì)作用大大降低。因此,通過晉升職務(wù)來提高工資成為基層公務(wù)員增加工資的一條主要渠道,而基層公務(wù)員職務(wù)晉升通道又相對(duì)過窄,導(dǎo)致基層公務(wù)員在退休時(shí)依然是低職務(wù)、低工資的現(xiàn)象非常突出。因此,目前試點(diǎn)的職務(wù)與職級(jí)并行制度企圖矯正基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過度依賴職務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況,通過對(duì)基層公務(wù)員開辟與職務(wù)并行的職級(jí)這條通道來解決其職業(yè)發(fā)展問題,以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)雙向晉升軌跡。如果把職級(jí)作為與職務(wù)并行的一種職業(yè)發(fā)展通道,那么職級(jí)的晉升不僅要在工資增長中有所體現(xiàn),同時(shí)要不限于僅僅在工資增長中有所體現(xiàn)。從這種意義上講,與職務(wù)并行的職級(jí)制度已經(jīng)超越了簡單的工資制度范疇。

四、優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

首先,優(yōu)勢(shì)方面。公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度在制度設(shè)計(jì)方面有其自身的優(yōu)勢(shì)。具體包括:一是拓寬公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間。由于職務(wù)數(shù)量有限,大多數(shù)基層公務(wù)員職務(wù)晉升的機(jī)會(huì)較小,職業(yè)發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)是激勵(lì)員工的重要手段。實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行制度后,大多數(shù)公務(wù)員在晉升職務(wù)無望的情況下走獨(dú)立的職級(jí)發(fā)展道路,同樣可以實(shí)現(xiàn)其職業(yè)生涯規(guī)劃,這有利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性。二是遏制官本位現(xiàn)象。由于目前公務(wù)員主要通過晉升職務(wù)來提升工資和實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展,除此之外沒有其他職業(yè)發(fā)展通道,因此現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員隊(duì)伍中出現(xiàn)了重職務(wù)、輕服務(wù)的現(xiàn)象,出現(xiàn)了形式多樣、屢禁不止的跑官、買官等尋租現(xiàn)象。如果職務(wù)與職級(jí)并行制度能夠良性運(yùn)作,在職務(wù)之外開辟職級(jí)作為公務(wù)員的另外一條職業(yè)晉升通道,那么客觀上有助于緩解官本位現(xiàn)象,從而有助于遏制公務(wù)員職務(wù)晉升中的腐敗現(xiàn)象。三是提升基層公務(wù)員的工資水平。在職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度下,基層公務(wù)員的工資水平低下狀況沒有得到明顯改善,這嚴(yán)重影響了基層公務(wù)員的工作積極性。職級(jí)作為與職務(wù)并行的一條獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展通道后,職務(wù)決定公務(wù)員工資的態(tài)勢(shì)將被打破。公務(wù)員在沒有晉升職務(wù)的情況下可以通過職級(jí)的晉升達(dá)到增加工資的目的。這對(duì)于客觀上緩解基層公務(wù)員低工資現(xiàn)象有積極作用。四是避免公務(wù)員隊(duì)伍老化。由于受到職務(wù)數(shù)量的限制,相當(dāng)一部分公務(wù)員難以晉升職務(wù),一些年齡較大的公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)崗位的公務(wù)員在職務(wù)沒有晉升的情況下就在編離崗?fù)司佣€,這樣就導(dǎo)致年輕的公務(wù)員進(jìn)不來或者晉升不了,導(dǎo)致新老干部的交替工作出現(xiàn)困難。實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度后,職級(jí)作為公務(wù)員一條新的職業(yè)發(fā)展通道,客觀上降低了職務(wù)作為公務(wù)員唯一職業(yè)發(fā)展通道的擁擠程度,這有利于促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的年輕化。

其次,挑戰(zhàn)方面。公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度在制度設(shè)計(jì)中還面臨著一些挑戰(zhàn)。具體包括:一是職級(jí)晉升時(shí)間過長對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)作用受限。目前正在實(shí)施的基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度中職級(jí)晉升的時(shí)間跨度依次分別為8、12、15、15、15年。粗略估計(jì),如果一個(gè)18歲的高中或中專畢業(yè)生新進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍,任命為辦事員,職級(jí)正常晉升到正科級(jí)需要35年時(shí)間。如果一個(gè)22歲的本科畢業(yè)生新進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍,任命為科員,職級(jí)正常晉升到正科級(jí)需要27年時(shí)間。這些公務(wù)員均不能再晉升副處級(jí),因?yàn)闀x升副處級(jí)還需要15年時(shí)間,他們等不到15年就退休了?？梢?大多數(shù)基層公務(wù)員如果按照目前職務(wù)與職級(jí)并行制度走職級(jí)晉升通道,其最高只能晉升到正科級(jí)。二是職級(jí)與既有公務(wù)員職位設(shè)置匹配度低。比如,《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》把公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),從該文件的規(guī)定可以看出所有公務(wù)員要么對(duì)應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),要么對(duì)應(yīng)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),只是職務(wù)層次高低不同。職級(jí)主要是為晉升職務(wù)困難的公務(wù)員開辟新的晉升通道,從現(xiàn)實(shí)和邏輯上講,主要是為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員開辟晉升通道。因此,職級(jí)如果作為一種獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展通道,面臨著如何與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次之間有效協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。又如,如果把職級(jí)作為公務(wù)員一個(gè)獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展通道,職級(jí)的晉升客觀上會(huì)帶來工資的增長,那么工資級(jí)別是否還有存在的必要性呢?所以,職務(wù)與職級(jí)并行制度面臨著如何有效協(xié)調(diào)工資級(jí)別與職級(jí)之間的挑戰(zhàn)。還比如,從現(xiàn)有試點(diǎn)職務(wù)與職級(jí)并行制度的地區(qū)看,職級(jí)晉升是從一個(gè)職務(wù)層次晉升到另一個(gè)職務(wù)層次,職級(jí)自身并沒有明確的等級(jí)設(shè)置,還是依附在職務(wù)上。這與把職級(jí)作為與職務(wù)并行的一個(gè)公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道的初衷相背離。因此,職務(wù)與職級(jí)并行制度面臨著如何有效協(xié)調(diào)職務(wù)與職級(jí)之間關(guān)系、增強(qiáng)職級(jí)獨(dú)立性的挑戰(zhàn)。三是職級(jí)晉升與財(cái)政負(fù)擔(dān)之間存在張力。職級(jí)晉升的重要目的之一是解決公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員的工資水平偏低問題,前述的職務(wù)與職級(jí)并行制度的變遷過程已經(jīng)表明了這一點(diǎn)。因此,在職級(jí)正常晉升的情況下,公務(wù)員的工資也必然會(huì)增加。公務(wù)員工資的增加會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出的增加,這使那些地方財(cái)政困難的地區(qū)處于囚犯困境。一方面需要通過職級(jí)晉升有效解決公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展問題,另一方面又缺乏足夠的財(cái)政資金支持公務(wù)員通過職級(jí)晉升實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展。四是職級(jí)晉升過程存在潛在和現(xiàn)實(shí)的尋租現(xiàn)象。既然職級(jí)是公務(wù)員的一種晉升通道,那么在職級(jí)晉升過程中難免會(huì)出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。一些試點(diǎn)地方已經(jīng)出現(xiàn)了“跑級(jí)”現(xiàn)象。因?yàn)楝F(xiàn)行的職級(jí)晉升辦法規(guī)定公務(wù)員主要依據(jù)任職年限和級(jí)別來晉升職級(jí)。任職年限是比較客觀的,因此“跑級(jí)”主要體現(xiàn)在尋求更高的職務(wù)層次,從而使職級(jí)晉升過程中職務(wù)層次所占的權(quán)重增加。提升職務(wù)層次的直接辦法就是晉升職務(wù),可見,“跑級(jí)”就是“跑官”,從而讓職級(jí)晉升在實(shí)施過程中潛在地受到職務(wù)晉升的約束。還有,現(xiàn)有規(guī)定年度考核為優(yōu)秀等次的會(huì)縮短職級(jí)晉升年限要求,尋租優(yōu)秀考核等次也就成為職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)后一些地方公務(wù)員“跑級(jí)”的手段之一。五是職級(jí)晉升考核過程過于依賴于職務(wù)晉升考核過程。各地試點(diǎn)過程中公務(wù)員晉升職級(jí)包括初核、民主測(cè)評(píng)和考核、公示、報(bào)批等環(huán)節(jié)。可見,這些考核環(huán)節(jié)也是考核職務(wù)晉升的環(huán)節(jié)。由于職級(jí)晉升主要體現(xiàn)在公務(wù)員的專業(yè)行政能力的提高,與職務(wù)晉升主要體現(xiàn)在公務(wù)員的責(zé)任大小和貢獻(xiàn)大小不同,應(yīng)該有一套獨(dú)立于職務(wù)晉升考核的、專門的、細(xì)化的考核體系。以職務(wù)晉升的考核辦法來考核職級(jí)晉升有把職級(jí)晉升實(shí)質(zhì)上變成職務(wù)晉升的潛在風(fēng)險(xiǎn),會(huì)導(dǎo)致職級(jí)晉升過程形式化、走過場。六是職務(wù)與職級(jí)并行制度還沒有在公務(wù)員所有待遇方面真正做到并行。職務(wù)與職級(jí)并行制度的變遷過程表明,該制度是從公務(wù)員工資制度中如何更好權(quán)衡職務(wù)與級(jí)別之間的關(guān)系演化而來的,其初衷是為了解決基層公務(wù)員工資水平過低問題。因此,目前職務(wù)與職級(jí)并行制度也僅僅是試點(diǎn)在工資待遇即生活待遇方面職務(wù)與職級(jí)并行,在政治待遇和工作待遇方面并沒有試點(diǎn)職務(wù)與職級(jí)并行。職級(jí)晉升后的公務(wù)員與通過職務(wù)晉升的公務(wù)員在工資待遇方面并行后,其必然會(huì)產(chǎn)生在政治待遇和工作待遇方面并行的要求,否則職級(jí)晉升對(duì)其進(jìn)一步的激勵(lì)因素會(huì)下降,赫茨伯格的雙因素理論已經(jīng)表明了這一點(diǎn)。試點(diǎn)中已出現(xiàn)極個(gè)別公務(wù)員職級(jí)晉升后得過且過的現(xiàn)象。因此,能否在所有待遇方面而不僅僅是在工資待遇方面實(shí)現(xiàn)職務(wù)與職級(jí)并行是關(guān)乎到職級(jí)能否真正作為一個(gè)與職務(wù)平行的公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道的關(guān)鍵因素之一。

五、完善措施

首先,厘清職級(jí)的核心定位。前文對(duì)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度中職級(jí)定義的考察表明,該制度中的職級(jí)既不是指通常意義上的職務(wù)層次,也不是指通常意義上的工資級(jí)別,而是指公務(wù)員一種與職務(wù)平行的職業(yè)發(fā)展通道。職級(jí)的這一定義客觀上規(guī)定了職級(jí)新的功能,也即是說,在公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過程中,職級(jí)的功能要有別于職務(wù)的功能,職級(jí)應(yīng)該起到職務(wù)功能之外的功能。職務(wù)的功能主要是衡量公務(wù)員責(zé)任和貢獻(xiàn)大小,那么職級(jí)就應(yīng)該主要衡量公務(wù)員專業(yè)水準(zhǔn)高低。因此,在職務(wù)與職級(jí)并行制度中,應(yīng)該進(jìn)一步明確職級(jí)的核心功能定位是標(biāo)志公務(wù)員行政工作的專業(yè)水平,通過晉升職級(jí)來增加工資只是職級(jí)的一個(gè)附加功能。只有在明確了職級(jí)核心功能的基礎(chǔ)上,職級(jí)其他方面的制度建設(shè),如職級(jí)與職務(wù)之間的關(guān)系、職級(jí)的晉升辦法、與職級(jí)相關(guān)的待遇等制度設(shè)計(jì)才有可能進(jìn)一步完善。

其次,建立獨(dú)立的職級(jí)體系。既然職級(jí)是公務(wù)員有別于且并行于職務(wù)的一條職業(yè)發(fā)展通道,那么建立獨(dú)立的職級(jí)體系就勢(shì)在必行。一如前述,現(xiàn)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度下職級(jí)晉升主要是職級(jí)從一個(gè)職務(wù)層次晉升到另一個(gè)職務(wù)層次,職級(jí)自身并沒有明確的等級(jí)設(shè)置,并且職級(jí)晉升考核也采取與職務(wù)晉升同樣的考核方式,從而把本質(zhì)上屬于公務(wù)員行政業(yè)務(wù)能力級(jí)別的晉升即職級(jí)的晉升變成了近似于職務(wù)層次的晉升,這已經(jīng)背離了職務(wù)與職級(jí)并行制度的本意。因此,完善職務(wù)與職級(jí)并行制度的當(dāng)務(wù)之急是要建立獨(dú)立于職務(wù)晉升之外的職級(jí)晉升制度,讓職級(jí)的晉升和職務(wù)的晉升脫鉤,割斷職級(jí)晉升對(duì)職務(wù)晉升的依附關(guān)系,形成能夠體現(xiàn)職級(jí)自身規(guī)律的職級(jí)晉升系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上,可以對(duì)現(xiàn)行職級(jí)晉升的時(shí)間間隔、臺(tái)階、導(dǎo)向、比例、考核辦法等進(jìn)行全新設(shè)計(jì)。

第三,形成新的職級(jí)晉升考核辦法。建立獨(dú)立的職級(jí)體系對(duì)新的職級(jí)晉升考核辦法提出了客觀要求。應(yīng)該要一改現(xiàn)行職級(jí)晉升過分依賴于職務(wù)晉升的考核辦法。2007年頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》規(guī)定由機(jī)關(guān)公務(wù)員管理部門組織實(shí)施公務(wù)員考核,其科層制特征比較明顯。如果把職級(jí)作為衡量公務(wù)員行政專業(yè)能力的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),那么職級(jí)晉升的考核執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該吸納更多專業(yè)人士或群眾代表參與其中,組織部門可以面向高校或研究機(jī)構(gòu)、媒體單位,甚至從人大代表、政協(xié)委員當(dāng)中招聘“兼職考核監(jiān)督員”與“官方”考核人員一起組成考核委員會(huì)和考核小組[8],同時(shí)要盡可能擴(kuò)大群眾對(duì)申請(qǐng)職級(jí)晉升公務(wù)員行政業(yè)務(wù)能力的評(píng)價(jià)?？己藨?yīng)該要把職級(jí)晉升時(shí)點(diǎn)考核、年度考核和平時(shí)考核結(jié)合起來,加大平時(shí)考核的權(quán)重,從而激勵(lì)公務(wù)員把精力用在平時(shí)業(yè)務(wù)能力的歷練上。公務(wù)員的道德水平是公務(wù)員選拔和考核的重要指標(biāo)[9],公務(wù)員職級(jí)晉升不能因?yàn)橹攸c(diǎn)考核公務(wù)員的行政業(yè)務(wù)能力就缺少對(duì)晉升職級(jí)公務(wù)員道德水平的考核,晉升職級(jí)公務(wù)員考核的內(nèi)容應(yīng)該在德、能、勤、績、廉這五個(gè)一級(jí)指標(biāo)下面根據(jù)不同的部門和不同的崗位具體設(shè)置若干二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo),賦予這些指標(biāo)具體的說明、分值和權(quán)重,增加評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。

第四,兌現(xiàn)職級(jí)晉升后的待遇。職級(jí)晉升后公務(wù)員的相應(yīng)待遇應(yīng)該比晉升前有所提高,這是把職級(jí)作為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道之一的必然要求。職級(jí)晉升后公務(wù)員待遇的提高首先要體現(xiàn)在生活待遇即工資有所增加。兌現(xiàn)職級(jí)晉升后的工資待遇需要國家在年度財(cái)政支出中增加對(duì)公務(wù)員工資支出的預(yù)算,對(duì)于那些地方財(cái)政困難的地區(qū),中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)該適當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付力度,以確保職級(jí)晉升的公務(wù)員的工資增長待遇能夠落到實(shí)處。此外,職級(jí)晉升后公務(wù)員的政治待遇和行政待遇也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的增加,從而使晉升職級(jí)的公務(wù)員感受到職級(jí)晉升有助于其職業(yè)發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn),客觀上也有利于推動(dòng)建立獨(dú)立于職務(wù)晉升之外的職級(jí)晉升制度,做到真正實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行制度。

第五,協(xié)調(diào)職級(jí)晉升后公務(wù)員之間的工作關(guān)系。職級(jí)作為一條與職務(wù)平行的、獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展通道正常運(yùn)行后會(huì)出現(xiàn)有些通過職級(jí)晉升的公務(wù)員的職級(jí)比單位領(lǐng)導(dǎo)的職級(jí)要高,在同一單位內(nèi)部會(huì)產(chǎn)生心理落差,也不利于行政工作的順利開展。為了避免這種情況發(fā)生,應(yīng)該積極借助公務(wù)員調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉這些交流手段,盡量協(xié)調(diào)好同一單位內(nèi)部公務(wù)員之間的職級(jí)關(guān)系。此外,公務(wù)員管理部門也需要做好已經(jīng)實(shí)施了職務(wù)與職級(jí)并行制度地區(qū)的公務(wù)員在職級(jí)晉升后外調(diào)到未實(shí)施該制度地區(qū)后職級(jí)及相應(yīng)待遇的認(rèn)同問題,避免由于該問題處理不當(dāng)固化公務(wù)員的流動(dòng)和降低人才的配置效率等。

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